Pubblicato il 12/03/2025

N. 02036/2025REG.PROV.COLL.

N. 06066/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6066 del 2023, proposto da
Anac - Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Cristiana Apostolo, Antonio Tallarida, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 06775/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2024 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca e uditi per le parti gli avvocati Apostolo e Tallarida;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha accolto il ricorso proposto dal TA di VE -OMISSIS- contro l’Autorità Nazionale Anticorruzione – ANAC e nei confronti del LL -OMISSIS- per l’annullamento della delibera ANAC del 21 giugno 2022, n. 311, nonché, ove necessario, della delibera ANAC del 9 giugno 2021, n. 469, recante Linee Guida in materia di “ tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti ”.

1.1. I fatti sono così riassunti nella sentenza gravata:

- con nota del 27 novembre 2020, il LL -OMISSIS- ha inviato alla Procura Generale della Corte dei Conti – nonché a una pluralità di altri soggetti, tra cui il Ministro dell’Economia e delle Finanze, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Presidente del Consiglio dei Ministri e il Presidente della Repubblica – un « esposto sui trasferimenti [del] personale Guardia Costiera », nel quale ha segnalato alcune condotte della pubblica amministrazione datrice di lavoro in materia di trasferimenti che lo avevano riguardato personalmente (specificando che gli episodi riferiti erano espressione di una prassi « diffusa e condivisa da tutto il personale appartenente al Corpo ») e ha chiesto alla procura contabile di « accertare se non vi siano profili contrari alla buona gestione del denaro pubblico nella applicazione della l. n. 190/2012 e discendenti direttive ANAC, PNA e PTP » (cfr. doc. 4, allegato al ricorso);

- a seguito dell’invio del superiore esposto – archiviato dalla procura contabile « per mancanza degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa/contabile » – la p.a. datrice di lavoro ha avviato nei confronti del LL -OMISSIS- procedimento disciplinare, contestando all’interessato la violazione degli artt. 751, commi 3, 17 e 36, 713, 715, comma 2, 719 e 735, d.p.r. n.90/2010;

- nell’ambito dell’istruttoria finalizzata all’irrogazione della sanzione disciplinare, la Commissione di disciplina, per un verso, ha ritenuto che non sussistessero i presupposti per poter comminare la sanzione disciplinare della consegna di rigore, e, per altro verso, ha ritenuto che la condotta del LL -OMISSIS- fosse punibile con una sanzione disciplinare di consegna semplice;

- con provvedimento del 19 gennaio 2021, prot. n. 958, l’amministrazione resistente – in persona del TA -OMISSIS-, Comandante in 2^ della Capitaneria di Porto di -OMISSIS-– ha definito il procedimento disciplinare a carico del LL -OMISSIS-, infliggendogli la sanzione disciplinare di un giorno di consegna di rigore;

- il 15 febbraio 2021 il LL -OMISSIS- ha proposto ricorso gerarchico avverso la predetta sanzione disciplinare;

- con provvedimento del 27 aprile 2021, l’amministrazione ha rigettato il ricorso gerarchico e confermato, quindi, la sanzione già irrogata – sottolineando che il lavoratore « ha inoltrato l’esposto in parola oltre che alla Procura Generale della Corte dei Conti anche, per conoscenza, a diversi organi di Governo Centrali non competenti alla trattazione dell’esposto », ed evidenziando che « il contenuto dell’esposto in parola è lesivo della dignità del corpo di appartenenza al di là del legittimo esercizio del diritto sancito dalla legge 190/2012 e denota comunque la messa in discussione della stessa amministrazione con conseguente violazione dei doveri assunti con il giuramento prestato »;

- il 5 maggio 2021 il LL -OMISSIS- ha inoltrato all’ANAC una segnalazione nella quale ha evidenziato di essere stato discriminato e di aver subito ritorsioni – e in particolare di essere stato destinatario della sanzione disciplinare di un giorno di consegna di rigore – per avere segnalato alla Procura della Corte dei Conti presunti illeciti di cui era venuto a conoscenza in ragione dell’attività lavorativa;

- a seguito di detta segnalazione, l’Autorità ha avviato procedimento sanzionatorio ex art. 54-bis, d.lgs. n. 165/2001 nei confronti del Comandante -OMISSIS- in qualità di firmatario della sanzione disciplinare;

- all’esito di articolata istruttoria – nella quale il TA -OMISSIS- ha svolto le proprie difese – l’ANAC ha adottato la delibera 21 giugno 2022, n. 311, con cui ha dichiarato « la natura ritorsiva e la conseguente nullità ai sensi dell’art. 54-bis, del d.lgs. n. 165/2001 del provvedimento disciplinare n.958 del 19 gennaio 2021 » e ha irrogato « al Comandante -OMISSIS-, in qualità di firmatario del provvedimento disciplinare … dichiarato ritorsivo, la sanzione pecuniaria in misura pari a € 5.000 ai sensi dell’art. 54-bis, comma 6, primo periodo, d.lgs. n.165/2001 »;

- a sostegno della decisione, l’Autorità ha evidenziato che le disposizioni di cui all’art. 54-bis, d.lgs. n. 165/2001 si applicano anche al personale militare; ha specificato che l’esposto proposto dal LL -OMISSIS- era qualificabile come segnalazione tutelata ai sensi dell’art. 54-bis, d.lgs. n.165/2001 (atteso che lo stesso era proposto anche nell’interesse della p.a. e considerato che « la ratio sottesa alla legislazione di prevenzione della corruzione non consente di escludere de plano dall’ambito di applicazione dell’art. 54-bis, le segnalazioni nelle quali un interesse personale concorra con quello alla salvaguardia dell’integrità della pubblica amministrazione ») e ha rilevato che la natura ritorsiva della sanzione irrogata al LL -OMISSIS- poteva desumersi anche e soprattutto dal fatto che « tra la sanzione della consegna semplice e quella della consegna di rigore, contrariamente al parere della Commissione di disciplina, il Comandante -OMISSIS- ha ritenuto di irrogare al LL -OMISSIS- la sanzione della consegna di rigore ».

1.2. Il tribunale ha illustrato i tre motivi proposti dal TA -OMISSIS- avverso tale ultimo provvedimento, ha dato atto della resistenza dell’ANAC e della costituzione in giudizio del LL -OMISSIS- ed ha esposto le vicende della fase cautelare, in primo grado sfavorevole alla ricorrente, poi conclusa con ordinanza del Consiglio di Stato, V, 18 novembre 2022, n. 5434 in parziale riforma della pronuncia cautelare di primo grado, con la quale l’istanza cautelare è stata accolta « limitatamente alla sospensione dell’efficacia della sanzione amministrativa pecuniaria inflitta alla ricorrente », osservando che « la qualificazione del contenuto dell’esposto, all’origine del provvedimento disciplinare ritenuto ritorsivo, e l’individuazione delle garanzie attribuibili al suo presentatore richiedono di essere approfondite in sede di merito ».

1.3. Tenuto conto di tale motivazione e delle sentenze del T.a.r. del Lazio, I – quater, 7 gennaio 2023, n. 235 e n. 236 (sulle quali la sentenza di primo grado ampiamente si sofferma), il T.a.r. ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo l’inapplicabilità nel caso di specie delle tutele previste dall’articolo 54 bis del d.lgs. n. 165 del 2001, “ con riferimento alla segnalazione di presunti illeciti contenuta all’interno dell’esposto del 27 novembre 2020, in quanto tale nota si caratterizza per l’essere stata inviata a una pluralità di soggetti estranei alla previsione di cui all’art. 54-bis, d.lgs. n.165/2001, tanto da assumere il carattere di denuncia pubblica proposta in violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, ovverosia in assenza di uno dei gravi motivi che giustificherebbero l’utilizzo di tale modalità ”.

Segnatamente, il Collegio ha rilevato che “ la scelta del LL -OMISSIS- di segnalare i presunti illeciti commessi dall’amministrazione con una denuncia pubblica (come, a tutt’evidenza, può essere qualificato un esposto inviato anche alla Presidenza della Repubblica e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri oltreché a tutti gli ulteriori destinatari individuati dal LL -OMISSIS-) non era affatto giustificata dalla sussistenza di un pericolo imminente e palese per l’interesse pubblico, né da una precedente inerzia degli organi di controllo, né da alcun altro giustificato motivo tra quelli indicati dall’art. 15 della direttiva(UE) 2019/1937 (e, oggi, dall’art. 15, d.lgs. n. 24/2023) ”.

Ha quindi concluso che “ l’insussistenza di alcuno dei motivi che avrebbero potuto giustificare la decisione di procedere a una segnalazione pubblica (peraltro non caratterizzata neppure da un adeguato fumus di fondatezza, così come dimostra la tempestiva archiviazione dell’esposto da parte della Procura della Corte dei Conti) rende evidente che l’iniziativa del LL -OMISSIS- è stata del tutto sproporzionata e inadeguata rispetto alle finalità di cui all’art. 54-bis, l. n.165/2001, con ciò che ne consegue in termini di inapplicabilità alla stessa delle tutele previste dalla disciplina in materia di cd. whistleblowing. ”.

1.4. Accolto perciò il primo motivo di ricorso, con assorbimento dei restanti, la delibera ANAC n. 311/2022 è stata annullata.

1.4.1. Le spese processuali sono state compensate.

2. L’ANAC – Autorità Nazionale Anticorruzione ha proposto appello con un motivo.

Il TA di VE (CP) -OMISSIS- ha resistito all’appello e ha riproposto i due motivi di ricorso non esaminati in primo grado.

Il LL -OMISSIS- non si è costituito in appello.

2.1. All’udienza del 5 dicembre 2024 la causa è stata discussa e assegnata a sentenza, previo deposito di memoria dell’appellata e di replica dell’ANAC.

3. Con l’unico motivo ( Violazione e falsa applicazione dell’art. 54 bis del D.Lgs. n. 165/2001 e dell’art. 15 della Direttiva UE 2019/1937. Erronea ricostruzione dei fatti – Vizio di motivazione ) l’ANAC, dopo avere ricostruito la vicenda in fatto – in termini pressoché coincidenti con quelli sopra esposti – ed avere riassunto i principi interpretativi espressi dall’Autorità nelle proprie delibere in materia di whistleblowing - in punto di irrilevanza del fatto che, unitamente all’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione, vi sia, in capo al segnalante, anche un interesse personale coincidente e/o concorrente con quello pubblico ed in punto di irrilevanza altresì del fatto che la segnalazione non sia riservata, ma inviata anche a soggetti non indicati dall’art. 54 bis del d.lgs. n. 165/2001 (purché inviata ad almeno uno di tali soggetti, come da Linee Guida ANAC adottate nel 2021, paragrafo 2.2) - ha ricostruito la disciplina dell’istituto del whistleblowing , come introdotta per la prima volta nell’ordinamento giuridico italiano con l’art. 1, comma 51, della legge 190/2012 (che ha previsto l’inserimento nel Testo Unico sul Pubblico Impiego del d.lgs. n. 165/2001 dell’art. 54 – bis, poi modificato con la legge n. 179/2017), nonché come contenuta nell’art. 15 della Direttiva UE 2019/1937, recepita nell’ordinamento nazionale con il d.lgs. 10 marzo 2023, n. 24.

3.1. Premesso quanto sopra, l’ANAC censura la sentenza sotto i seguenti specifici profili:

- il fatto che la segnalazione – oltre ad essere trasmessa ai soggetti legittimati a riceverla ai sensi della normativa in esame – venga indirizzata anche ad altri non legittimerebbe l’introduzione, in via giurisprudenziale, di ulteriori condizioni non contemplate dall’art. 54 –bis per il riconoscimento della protezione da eventuali misure ritorsive;

- non si potrebbe sostenere che le segnalazioni atipiche, poiché non rientranti tra quelle previste dall’art. 54 bis nel testo applicabile ratione temporis , necessitino di un adeguato fumus di fondatezza – requisito invece non richiesto per l’applicabilità delle tutele con riferimento alle segnalazioni tipiche e riservate – poiché si introdurrebbe una condizione di ammissibilità di tali segnalazioni e una condizione di procedibilità dell’istruttoria dell’ANAC che non trova alcun ancoraggio né nel quadro normativo nazionale né in quello europeo;

- nel caso di specie, l’Autorità ha ritenuto sufficiente alla tutela del whistleblower che la segnalazione si fosse fondata sulla presenza di elementi fattuali idonei a far sì che il dipendente ritenesse integrate, in modo ragionevole, anomalie inerenti i trasferimenti di autorità del personale militare, in grado – a parer suo – di causare un danno erariale;

- il T.a.r. avrebbe invece ritenuta necessaria, ponendola a carico del segnalante, la valutazione della “gravità” dell’illecito segnalato (principio di proporzionalità) e della effettiva tutela degli interessi pubblici coinvolti (principio di adeguatezza), senza considerare che tale indagine non spetta al segnalante, in quanto richiede una competenza “tecnica” di cui quest’ultimo non è necessariamente dotato; né nel caso di specie la segnalazione avrebbe avuto un contenuto fortemente offensivo, diffamatorio rispetto al tipo di illecito segnalato ovvero riferito a fatti manifestamente futili.

4. I motivi di critica non meritano favorevole apprezzamento e la sentenza va perciò confermata.

Va precisato che la sanzione disciplinare annullata dall’ANAC – di un giorno di consegna di rigore – è stata irrogata dal TA -OMISSIS-, nella qualità suddetta, a seguito di rapporto disciplinare, redatto ai sensi e per gli effetti dell’art. 1397 c.o.m., trasmessole dal Comandante della Capitaneria di Porto di -OMISSIS-e all’esito dell’istruttoria condotta acquisendo il previo parere della Commissione di disciplina. Il provvedimento sanzionatorio è fondato sulla violazione degli artt. 713 ( Doveri attinenti al grado ) e 719 ( Spirito di corpo ) del T.u. disp. reg. del Codice dell’Ordinamento Militare (D.P.R. n. 90/2010), punita con la consegna di rigore dall’art. 751 T.u. disp. reg., motivata per “ avere il militare inviato a molteplici destinatari istituzionali un esposto pesantemente critico e lesivo della dignità del Corpo di appartenenza circa la regolamentazione della materia dei trasferimenti del personale militare ”.

Avverso il provvedimento il sottoufficiale sanzionato ha proposto ricorso gerarchico al Direttore Marittimo. Il ricorso è stato respinto e la sanzione è stata confermata con una motivazione basata essenzialmente sulla trasmissione dell’esposto a diversi soggetti istituzionali “ non competenti alla trattazione dell’esposto ” e sul contenuto di quest’ultimo, “ lesivo della dignità del corpo di appartenenza al di là del legittimo esercizio del diritto sancito dalla legge 190/2012 ” e tale da denotare “ la messa in discussione della stessa amministrazione con conseguente violazione di quei doveri assunti con il giuramento prestato ”.

Il procedimento disciplinare si è concluso con il provvedimento del Direttore Marittimo, avverso il quale l’interessato non ha interposto gravame giurisdizionale.

4.1. Ai fini della verifica dei presupposti per l’applicazione dell’istituto del whistleblowing , rilevano le modalità di trasmissione e il contenuto dell’esposto inoltrato il 27 novembre 2020. La disposizione applicabile ratione temporis – e applicata dall’ANAC con la delibera impugnata nel presente giudizio, con la quale è stata annullata la sanzione disciplinare inflitta al LL -OMISSIS- ed irrogata al TA -OMISSIS- la sanzione pecuniaria di 5.000,00 euro - è l’art. 54 bis del d. lgs. n. 165/2001, rubricato “ Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti ”, introdotto dalla legge 6 novembre 2012, n. 190 ( Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione ) come sostituito dalla legge 30 novembre 2017, n. 179 ( Disposizioni per la tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza nell'ambito di un rapporto di lavoro pubblico o privato ).

La parte d’interesse della richiamata disposizione è, nel caso di specie, costituita dai seguenti commi:

<< 1. Il pubblico dipendente che, nell'interesse dell'integrità della pubblica amministrazione, segnala al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza di cui all'articolo 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ovvero all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), o denuncia all'autorità giudiziaria ordinaria o a quella contabile, condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro non può essere sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito, o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione. L'adozione di misure ritenute ritorsive, di cui al primo periodo, nei confronti del segnalante è comunicata in ogni caso all'ANAC dall'interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell'amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. L'ANAC informa il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri o gli altri organismi di garanzia o di disciplina per le attività e gli eventuali provvedimenti di competenza.

[…]

5. L'ANAC, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, adotta apposite linee guida relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni. Le linee guida prevedono l'utilizzo di modalità anche informatiche e promuovono il ricorso a strumenti di crittografia per garantire la riservatezza dell'identità del segnalante e per il contenuto delle segnalazioni e della relativa documentazione.

6. Qualora venga accertata, nell'ambito dell'istruttoria condotta dall'ANAC, l'adozione di misure discriminatorie da parte di una delle amministrazioni pubbliche o di uno degli enti di cui al comma 2, fermi restando gli altri profili di responsabilità, l'ANAC applica al responsabile che ha adottato tale misura una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 a 30.000 euro. Qualora venga accertata l'assenza di procedure per l'inoltro e la gestione delle segnalazioni ovvero l'adozione di procedure non conformi a quelle di cui al comma 5, l'ANAC applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro. Qualora venga accertato il mancato svolgimento da parte del responsabile di attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute, si applica al responsabile la sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 50.000 euro. L'ANAC determina l'entità della sanzione tenuto conto delle dimensioni dell'amministrazione o dell'ente cui si riferisce la segnalazione.

7. È a carico dell'amministrazione pubblica o dell'ente di cui al comma 2 dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa. Gli atti discriminatori o ritorsivi adottati dall'amministrazione o dall'ente sono nulli. […] >>.

4.1.1. In attuazione del comma 5 l’ANAC ha adottato, con delibera 9 giugno 2021, n. 469 (applicabile ratione temporis ) le « Linee Guida in materia di tutela degli autori di segnalazioni di reati o irregolarità di cui siano venuti a conoscenza in ragione di un rapporto di lavoro, ai sensi dell'art. 54-bis, del d.lgs. n. 165/2001 (c.d. whistleblowing) ».

Le Linee Guida, sottoposte al previo parere di questo Consiglio di Stato (Cons. Stato, I, parere n. 615 del 4/24 marzo 2020), sono state ritenute a carattere non vincolante, con la precisazione che ciò non si può “ tradurre in omissione nell’adeguamento da parte delle amministrazioni ” e che queste ultime hanno “ l’onere di esplicitare le motivazioni dell’adozione di eventuali scelte diverse da quelle indicate nelle linee guida ” (così punto 5.4 del citato parere n. 615/2020).

A proposito dell’ambito oggettivo di applicazione della disciplina di tutela del c.d. whistleblower (dipendente pubblico che segnala illeciti) da eventuali misure discriminatorie o ritorsive (quale è di certo l’adozione di una sanzione disciplinare, se ingiustificata), al punto 2.1 delle Linee Guida, è previsto che:

“ Perché al segnalante possa accordarsi la tutela prevista dall’art. 54-bis i presupposti sono i seguenti:

- il segnalante deve rivestire la qualifica di “dipendente pubblico” o equiparato […];

- la segnalazione deve avere ad oggetto “condotte illecite”;

- il dipendente deve essere venuto a conoscenza di tali “condotte illecite” “in ragione del proprio rapporto di lavoro”;

- la segnalazione deve essere effettuata “nell’interesse all’integrità della pubblica amministrazione”;

- la segnalazione deve essere inoltrata ad almeno uno delle quattro tipologie di destinatari indicati nell’art. 54-bis, co. 1 (RPCT, ANAC, Autorità giudiziaria ordinaria o contabile) ”.

I presupposti concernenti l’oggetto, gli elementi e le caratteristiche della segnalazione, nonché il fine della medesima e il suo nesso col rapporto di lavoro sono poi illustrati nei successivi paragrafi 2.2. e 2.3 delle stesse Linee Guida.

4.2. Ricostruito come sopra il quadro normativo di riferimento, è in primo luogo rilevante - come già ritenuto dal T.a.r. - che la segnalazione effettuata dal LL -OMISSIS- con l’esposto del 27 novembre 2020, trasmesso con posta elettronica certificata – pur contenendo una denuncia all’autorità giudiziaria contabile, in quanto rivolto alla Procura regionale per il Lazio presso la Corte dei Conti – sia stata indirizzata anche ad una pluralità di destinatari estranei alla previsione dell’art. 54 bis del d.lgs. n. 165/2001. Si tratta perciò di una denuncia pubblica, così come qualificata nella sentenza gravata (sul punto non specificamente contestata dall’appellante) o, meglio, di una divulgazione pubblica (secondo la terminologia propria della Direttiva e del d.lgs. n. 24/2023, su cui infra ).

L’ANAC, per il tramite della difesa dell’Avvocatura generale dello Stato, ha mostrato di condividere detta qualificazione, sostenendo tuttavia che, essendo stato l’esposto trasmesso ad uno dei soggetti legittimati a riceverlo (l’autorità giudiziaria contabile), da un lato si sarebbe venuta a determinare una rinuncia implicita alla propria riservatezza da parte del denunciante, ma dall’altro, non si sarebbe potuta ritenere anche una rinuncia alle tutele predisposte dal legislatore nei confronti del c.d. whistleblower .

Tale secondo assunto non può essere condiviso laddove finisce per equiparare, in tutto e per tutto, alla divulgazione pubblica la segnalazione riservata agli organi di controllo interni (responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza di cui all'articolo 1, comma 7, della legge 6 novembre 2012, n. 190) o esterni (ANAC) e la denuncia all’autorità giudiziaria ordinaria o contabile (specificamente indicati nell’art. 54 bis del d.lgs. n. 165/2001).

La divulgazione pubblica - nemmeno menzionata in tale ultima disposizione – costituisce infatti una modalità di “segnalazione” che va tenuta ben distinta dalle predette, se non altro perché, in tale evenienza, la finalità della disciplina in materia di contrasto ai fenomeni corruttivi deve essere contemperata con quelle della normativa in tema di privacy e, più in generale, di tutela delle posizioni soggettive delle persone coinvolte o menzionate nelle segnalazioni, nonché della riservatezza del loro contenuto, anche nell’interesse delle amministrazioni di riferimento.

4.2.1. In proposito - premesso che il «divulgare pubblicamente» consiste nel “ rendere di pubblico dominio informazioni sulle violazioni ”, come da definizione di cui all’art. 5 della Direttiva UE 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2019 – va richiamato l’art. 15 ( Divulgazioni pubbliche ) della stessa Direttiva, all’epoca dei fatti in vigore ma non ancora trasposta in ambito interno, il quale prevede quanto segue:

<< 1. Una persona che effettua una divulgazione pubblica beneficia della protezione prevista dalla presente direttiva se ricorre una delle seguenti condizioni:

a) la persona segnalante ha prima segnalato internamente ed esternamente, o direttamente esternamente conformemente ai capi II e III, ma non è stata intrapresa un’azione appropriata in risposta alla segnalazione entro il termine di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettera f), o all’articolo 11, paragrafo 2, lettera d); oppure

b) la persona segnalante aveva fondati motivi di ritenere che:

i) la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse, come nel caso in cui sussista una situazione di emergenza o il rischio di danno irreversibile; oppure

ii) in caso di segnalazione esterna, sussista il rischio di ritorsioni o le prospettive che la violazione sia affrontata efficacemente siano scarse per via delle circostanze del caso di specie, come quelle in cui possano essere occultate o distrutte prove oppure in cui un’autorità possa essere collusa con l’autore della violazione o coinvolta nella violazione stessa.

2. Il presente articolo non si applica a casi in cui una persona divulghi direttamente informazioni alla stampa conformemente a specifiche disposizioni nazionali che stabiliscono un sistema di protezione relativo alla libertà di espressione e d’informazione. >>.

L’art. 15, contenuto nel capo IV, è posto a completamento del sistema delineato dalle disposizioni contenute rispettivamente nel capo II (sulla “ segnalazione interna e seguito ”) e nel capo III (sulla “ segnalazione esterna e relativo seguito ”), le quali mostrano un deciso favore del legislatore europeo per il canale interno o comunque riservato della segnalazione.

La Direttiva è stata trasposta in ambito nazionale col d.lgs. 10 marzo 2023, n. 24, delineando un sistema articolato e diversificato di presentazione delle “segnalazioni interne ed esterne”, dettando discipline differenziate riguardo al “canale interno” negli enti pubblici e privati ed al “canale esterno” presso l’ANAC, e tenendo tali “canali” distinti dalla denuncia all’autorità giudiziaria e, soprattutto, dalla divulgazione pubblica.

La definizione di quest’ultima è stata precisata come segue: «divulgazione pubblica» o «divulgare pubblicamente»: rendere di pubblico dominio informazioni sulle violazioni tramite la stampa o mezzi elettronici o comunque tramite mezzi di diffusione in grado di raggiungere un numero elevato di persone (art. 2, comma 1, lett. f).

L’art. 15 del decreto legislativo contiene poi una disciplina delle “divulgazioni pubbliche” pressoché coincidente con quella della direttiva, essendo previsto che:

<< 1. La persona segnalante che effettua una divulgazione pubblica beneficia della protezione prevista dal presente decreto se, al momento della divulgazione pubblica, ricorre una delle seguenti condizioni:

a) la persona segnalante ha previamente effettuato una segnalazione interna ed esterna ovvero ha effettuato direttamente una segnalazione esterna, alle condizioni e con le modalità previste dagli articoli 4 e 7 e non è stato dato riscontro nei termini previsti dagli articoli 5 e 8 in merito alle misure previste o

adottate per dare seguito alle segnalazioni;

b) la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse;

c) la persona segnalante ha fondato motivo di ritenere che la segnalazione esterna possa comportare il rischio di ritorsioni o possa non avere efficace seguito in ragione delle specifiche circostanze del caso concreto, come quelle in cui possano essere occultate o distrutte prove oppure in cui vi sia fondato timore che chi ha ricevuto la segnalazione possa essere colluso con l'autore della violazione o coinvolto nella violazione stessa.

2. Restano ferme le norme sul segreto professionale degli esercenti la professione giornalistica, con riferimento alla fonte della notizia. >>.

Pertanto, nella vigenza del d.lgs. n. 24/2023, la divulgazione pubblica delle violazioni deve avvenire nel rigoroso rispetto delle condizioni poste dal legislatore affinché il soggetto che l’abbia effettuata possa beneficiare delle tutele riconosciute dal decreto (in tale senso anche le Linee Guida Anac approvate con delibera n. 311 del 12 luglio 2023, in attuazione del d.lgs. n. 24/2023).

4.2.2 Prima dell’entrata in vigore della normativa di recepimento, ma in epoca successiva all’entrata in vigore della Direttiva, non essendo quest’ultima self executing quanto ai capi II e III, è da ritenere che ricorrendo i “fondati motivi” previsti dall’art. 15, lett. b), del capo IV, potesse però essere accordata al c.d. whistleblower la protezione ivi prevista in caso di divulgazione pubblica.

Non vi è dubbio – ma in appello non è nemmeno in contestazione – che tali “fondati motivi” (in particolare quello secondo cui “ la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse, come nel caso in cui sussista una situazione di emergenza o il rischio di danno irreversibile ”) non sussistessero nel caso di specie.

In mancanza della dettagliata disciplina delle modalità di trasmissione e di diffusione della segnalazione attraverso i diversi canali di segnalazione interna ed esterna, previsti dalla Direttiva e regolati dal d.lgs. n. 24/2023, che l’art. 54-bis del d.lgs. n. 165/2001 non contiene, un’interpretazione che ne restringesse l’applicazione alle segnalazioni inoltrate soltanto ai destinatari ivi considerati o alle sole denunce alla autorità giudiziaria ordinaria o contabile, oltre a non essere del tutto coerente con la lettera della legge - che non prevede una siffatta limitazione né vieta o regola altrimenti la divulgazione pubblica - frustrerebbe oltremodo le finalità della normativa di contrasto ai fenomeni corruttivi, lasciando prive di tutela le persone segnalanti anche quando le segnalazioni, pur rese pubbliche -come già affermato dal T.a.r. del Lazio, I-quater, nella sentenza 7 gennaio 2023 n. 235) - comunque “ rispondono sostanzialmente alle finalità della normativa ”.

Per contro, è tuttavia condivisibile la stessa sentenza quando afferma che “ una soluzione espansiva (che applichi le tutele ex art. 54-bis a tutte le segnalazioni atipiche/pubbliche, senza una valutazione sulla natura proporzionata ed adeguata dello strumento di trasmissione utilizzato) esporrebbe le p.a. al rischio di non poter sanzionare – se non dopo la condanna penale del segnalante o l’accertamento della sua responsabilità civile per dolo o colpa grave(cfr. art. 54-bis, comma 9, d.lgs. n. 165/2001) – in alcun modo il dipendente infedele che rivolga nei confronti delle stesse delle accuse pubbliche prive di fondamento (con ciò che ne conseguirebbe in termini di pregiudizio all’immagine e al buon andamento della p.a.) ” (cfr. ancora Tar Lazio, I-quater, n. 235/2023, sub 4.2.2 in diritto).

Si deve pertanto affermare che, se la disciplina dettata dal d.lgs. n. 24/2023 consente all’interprete, in caso di divulgazione pubblica, di prescindere dalla valutazione di adeguatezza e di proporzionalità dello strumento di trasmissione utilizzato, già compiuta “a monte” appunto dalla Direttiva e dal legislatore nazionale, che ne prevede la tutela soltanto a determinate condizioni, mancando invece tale disciplina nel d.lgs. n. 165/2001, la scelta della persona segnalante di divulgare pubblicamente la segnalazione, pur ammessa (quanto meno se accompagnata alla segnalazione all’organo di controllo o all’autorità competente, come previsto nelle Linee Guida ANAC del 2021), è però da ritenersi sindacabile, nel momento in cui l’autore invochi l’applicazione dell’istituto del whistleblowing . Tale sindacato avrebbe dovuto essere condotto, in primo luogo, appunto dall’ANAC, nel rispetto dei principi di proporzionalità e di adeguatezza, in coerenza con le indicazioni della disciplina comunitaria in tema di divulgazioni pubbliche: il sindacato di proporzionalità, riferito alla gravità ed alla pericolosità per gli interessi pubblici della violazione segnalata; il sindacato di adeguatezza, riferito alla finalità di garantire la tutela di tali interessi, come specificamente coinvolti nella fattispecie oggetto di divulgazione pubblica.

4.2.3. Nel caso di specie, non solo non ricorrevano -come detto- i “fondati motivi” dell’art. 15 della Direttiva, ma nemmeno sono state evidenziate o sono emerse - nell’esposto reso di pubblico dominio, o nel successivo procedimento disciplinare o, ancora, in quello condotto dall’ANAC - particolari ragioni di urgenza o di pericolo di immediata compromissione dell’interesse pubblico, tali da richiedere la previa pubblicità della “segnalazione” e da non consentire di attendere, onde preservare l’integrità dell’amministrazione coinvolta, le decisioni dell’autorità giudiziaria contabile, unica tra i soggetti destinatari della denuncia a rientrare nel novero di quelli contemplati dall’art. 54 bis all’epoca vigente.

La sproporzione e l’inadeguatezza dell’iniziativa del LL -OMISSIS-, sotto il profilo dello strumento di trasmissione utilizzato, sono stati stigmatizzati già in sede disciplinare, avendo anche il Direttore marittimo specificamente fondato il rigetto del ricorso avverso il provvedimento sanzionatorio sul fatto che l’esposto era stato inviato “ oltre che alla Procura Generale della Corte dei Conti anche, per conoscenza, a diversi organi di Governo ed Enti Centrali non competenti alla trattazione dell’esposto ”.

Di tale presupposto della sanzione disciplinare l’Autorità oggi appellante avrebbe dovuto tenere conto nel valutarne l’asserito carattere ritorsivo ex art. 54 bis del d.lgs. n. 165 del 2001, senza limitarsi a constatare la sufficienza dell’inoltro dell’esposto anche all’autorità giudiziaria contabile.

4.3. Ai fini dell’applicazione dell’istituto del whistleblowing , oltre alle modalità di diffusione, rileva il contenuto, cioè l’oggetto, della “segnalazione”.

L’art. 54 bis specifica tale oggetto riferendosi a “ condotte illecite di cui [n.d.r. il segnalante] è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro ”.

Secondo l’ANAC, non sarebbe richiesto che le condotte o i fatti oggetto della segnalazione rivestano anche un fumus di fondatezza. L’assunto è smentito – non solo per le segnalazioni “atipiche”, cioè quelle rese di pubblico dominio, ma anche per quelle “tipiche”, cioè quelle riservate (per queste ultime, dovendosi parzialmente correggere anche la contraria affermazione incidentale della sentenza gravata) – sia dalla lettera della legge, appena riportata, che dalle Linee Guida Anac applicabili ratione temporis .

4.3.1. In proposito, va, in linea di principio, condivisa l’interpretazione - contenuta anche nelle Linee Guida - per la quale l’art. 54-bis non richiede che la segnalazione avvenga nell’esclusivo interesse della pubblica amministrazione, di modo che le tutele ivi previste si applicano anche quando il segnalante manifesti o rappresenti un interesse personale che si accompagna all’<<interesse all’integrità della pubblica amministrazione>> specificato nello stesso articolo di legge.

Giova tuttavia precisare che tale approdo interpretativo, pur presente nella giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, risulta ridimensionato in concreto ogniqualvolta le segnalazioni appaiono motivate non tanto dall’esigenza di una mera e lata volontà di concorrere a perseguire l’interesse dell’integrità della pubblica amministrazione, quanto, piuttosto, da un interesse personale e, comunque, strettamente connesso a rivendicazioni o contestazioni inerenti al rapporto di lavoro nei confronti di superiori (cfr. Cons. Stato, VI, 2 gennaio 2020 n. 28 e id., V, 4 novembre 2022, n. 9694).

Orbene, soprattutto nel caso in cui le segnalazioni siano mosse anche da un interesse personale preminente (pur se non esclusivo) che attenga al rapporto di lavoro, la verifica della sussistenza della finalità di perseguire comunque l’interesse all’integrità dell’amministrazione non può che passare dal contenuto delle accuse e dalla consistenza degli elementi posti a loro sostegno.

In particolare, è da escludere che si possa prescindere del tutto, come sostenuto dall’appellante ANAC, dal fumus di fondatezza delle accuse, nonché dalla valutazione di attendibilità del c.d. whistleblower da effettuarsi sulla base degli elementi di riscontro dal medesimo forniti.

Va invero evitato che il dipendente si serva della tutela in questione “ in modo deviato ed eccedente rispetto al fine per cui essa è riconosciuta dall’ordinamento giuridico ” (così Cons. Stato, V, n. 9694/22, cit. punti 7.6 e 7.7).

4.3.2. Le Linee Guida ANAC applicabili ratione temporis confermano siffatta conclusione, dal momento che:

- individuano correttamente l’oggetto della segnalazione tutelata non solo negli illeciti penali, ma anche in “ tutte le situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontrino comportamenti impropri di un funzionario pubblico che, anche al fine di curare un interesse proprio o di terzi, assuma o concorra all’adozione di una decisione che devia dalla cura imparziale dell’interesse pubblico ”;

- non richiedono come necessario che il dipendente sia certo dell’effettivo accadimento dei fatti denunciati e/o dell’identità dell’autore degli stessi ma che ne sia “ragionevolmente” convinto;

- non estendono la tutela ex art. 54-bis << alle segnalazioni di informazioni che sono già totalmente di dominio pubblico, alle notizie prive di fondamento e alle c.d. “voci di corridoio” >> (punto 2.2);

- riservano all’Autorità che gestisce la segnalazione la valutazione della sussistenza dell’interesse all’integrità dell’amministrazione, secondo i criteri dettati al punto 2.2, in particolare “ dando rilievo agli elementi oggettivi che emergono dal contesto della segnalazione ”;

- richiedono che la segnalazione sia “ il più possibile circostanziata ” in modo da consentire la valutazione di cui al punto precedente, dovendo in particolare contenere gli elementi e presentare le caratteristiche specificati al punto 2.3;

- escludono dalla tutela “ le segnalazioni fondate su meri sospetti o voci o contenenti informazioni che il segnalante sa essere false ”.

4.4. In relazione al contesto normativo e interpretativo di cui sopra acquistano significativa valenza nel caso di specie, per un verso, la “tempestiva” archiviazione da parte della Procura della Corte dei Conti (già valorizzata dalla sentenza gravata), per altro verso, il contenuto stesso dell’esposto del 27 novembre 2020.

Quest’ultimo - per la parte in cui non attiene alla situazione personale del denunciante - si risolve in una serie di critiche rivolte alla disciplina dei trasferimenti come contenuta nelle norme di legge e negli atti ivi richiamati (in particolare la Circolare Pers. 1 edizione 2015) e come applicata dal Comando Generale delle Capitanerie di Porto, al fine di sollecitare l’attenzione dei destinatari, non su specifici fatti di corruzione o di cattiva amministrazione, ma sulla possibile evenienza di “ cattiva gestione delle risorse pubbliche ” e, in particolare, sulla ricorrenza di responsabilità per danno erariale.

4.4.1. Emergono allora, con evidenza, oltre all’inadeguatezza ed alla sproporzione della denuncia pubblica, la portata generica e non circostanziata della “segnalazione” confermate dalla palese infondatezza di cui al provvedimento di archiviazione.

La denuncia si snoda in una serie di giudizi negativi, non accompagnati dalla, sia pure minima, esemplificazione delle asserite disfunzioni organizzative che si assumono causate - peraltro non tanto dall’operato dell’amministrazione quanto dalla stessa normativa secondaria - in conseguenza del sistema dei trasferimenti posto sotto accusa. Per di più, risulta che le scelte effettuate “a monte” dal Comando Generale con la menzionata circolare erano state oggetto di interventi pubblici, documentati dalla ricorrente con la produzione della relativa interrogazione parlamentare e della risposta governativa, senza che l’esposto risulti aver aggiunto ulteriori elementi di riscontro della prima o di smentita della seconda.

Predominante è inoltre la rappresentazione della situazione e dei disagi personali del denunciante, cui si correla la recriminazione mostrata nei confronti dei superiori.

4.4.2. Tali evidenze avrebbero dovuto indurre l’ANAC - sulla base delle proprie Linee Guida in materia di whistleblowing - ad escludere la tutela di cui all’art. 54 bis del d.lgs. n. 165/2001, non essendo sufficiente che il dipendente ipotizzasse, anche in buona fede, che fossero sussistenti anomalie inerenti i trasferimenti di autorità del personale militare, in grado – a parer suo – di causare un danno erariale, ma essendo necessaria la rappresentazione di fatti idonei a rendere “ragionevole” il convincimento del denunciante.

Non si tratta affatto – come sostenuto col motivo di appello – di porre a carico del segnalante la valutazione della “gravità” dell’illecito segnalato (principio di proporzionalità) e della effettiva tutela degli interessi pubblici coinvolti (principio di adeguatezza), bensì di rimettere tale valutazione alla stessa ANAC, quale autorità competente alla protezione delle persone che segnalano violazioni ai sensi (all’epoca) dell’art. 54 bis del d.lgs. n. 165/2001.

L’Autorità avrebbe dovuto pertanto esaminare, secondo i detti parametri, la “segnalazione” effettuata dal dipendente pubblico che lamentava di avere subito ritorsioni, al (solo) fine di verificare se sussistessero o meno i presupposti della relativa tutela, impregiudicata ogni questione attinente alla legittimità del procedimento o della sanzione disciplinari (rimesse invece alle competenti sedi, gerarchica e giurisdizionale).

4.5. Non avendo l’ANAC effettuato le valutazioni di competenza secondo quanto sopra ritenuto ed essendo stata accertata correttamente già con la sentenza gravata l’insussistenza dei presupposti di fatto e di diritto per l’applicazione dell’istituto del whistleblowing , l’appello va respinto.

5. Restano definitivamente assorbiti dal rigetto del gravame il secondo e il terzo motivo del ricorso, non esaminati in primo grado e riproposti in appello.

5.1. In particolare, in mancanza dei presupposti per l’applicazione della tutela prevista dall’art. 54 bis del d.lgs. n. 165 del 2001, non è più rilevante la verifica del carattere doveroso del comportamento del TA -OMISSIS- nell’avviare il procedimento disciplinare e nel concluderlo con la sanzione della consegna di rigore prevista dall’art. 751 T.U. disp. reg. com., sostenuto col secondo motivo.

5.2. Quanto invece al terzo, volto a denunciare l’eccesso di potere per sottovalutazione e sovvertimento dei principi che disciplinano l’ordinamento militare, merita precisare che non appare decisivo, in senso favorevole alla ricorrente in primo grado, il parere di questo Consiglio di Stato, 19 ottobre/30 novembre 2023 n. 1485, richiamato negli scritti conclusivi.

Invero, quest’ultimo ha concluso << che - allo stato della normativa vigente e ferma comunque restando la facoltà del legislatore nazionale, da un lato, di migliorare la qualità della regolazione, e dall’altro, di definire in termini maggiormente articolati il punto di equilibrio nel contemperamento fra i potenzialmente confliggenti valori ed interessi in gioco -:

a) l’art. 1, comma 4, del d.lgs. n. 24 del 2023 rientra tra gli ambiti nei quali l’applicazione della direttiva (UE) 1937/2019 non può pregiudicare “la responsabilità degli Stati membri di garantire la sicurezza nazionale né il loro potere di tutelare i propri interessi essenziali di sicurezza” (art. 3, comma 2, della direttiva UE 1937/2029);

b) per il personale militare e delle Forze di polizia è salvaguardata l’applicazione delle corrispondenti normative di settore che, rispetto alle disposizioni in materia di whistleblowing, non possono ritenersi recessive o comunque derogate, in quanto funzionali alla tutela della “difesa nazionale” e “dell’ordine e sicurezza pubblica” che fanno parte del più ampio genus della “sicurezza nazionale” >>.

Per come si evince da tale ultima precisazione, e risulta approfondito nella motivazione (alla quale è qui sufficiente fare rinvio), il parere è basato sulla normativa sopravvenuta di cui al d.lgs. n. 24 del 2023, in particolare sull’ambito di applicazione oggettivo, che l’art. 1 ha perimetrato, escludendone al comma 2 “ le segnalazioni di violazioni in materia di sicurezza nazionale ” e lasciando ferma al comma 4 l’applicazione delle disposizioni “ in materia di difesa nazionale e di ordine e sicurezza pubblica di cui al regio decreto 18 giugno1931, n. 773, recante il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza " , in linea con le previsioni della Direttiva (arg. ex art. 3, comma 2), ma non presenti nella normativa previgente.

6. Respinto l’appello, le spese processuali del secondo grado seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo a carico dell’ANAC ed a favore del TA di VE -OMISSIS-.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’ANAC al pagamento delle spese processuali in favore della parte appellata, che liquida nell’importo complessivo di € 4.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppina Luciana Barreca	Paolo Giovanni Nicolo' Lotti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.