Pubblicato il 21/01/2025

N. 00430/2025REG.PROV.COLL.

N. 03652/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 3652 del 2021, proposto da
RA CA, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Ceceri e Antonio Nardone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Mondragone, IN Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per Le Province di Caserta e Benevento, Ministero per i Beni e le Attività Culturali, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione sesta, 28 ottobre 2020, n. 4911, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza pubblica straordinaria del giorno 6 novembre 2024 il Cons. Giorgio Manca e udito per l’appellante l’avvocato Luca Verone su delega degli avvocati Ceceri Giuseppe e Nardone Antonio, in collegamento da remoto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in trattazione, il sig. RA CA chiede la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, 28 ottobre 2020, n. 4911 (in prosieguo: la sentenza), di rigetto del suo ricorso per l’annullamento del parere vincolante del 10 dicembre 2018 della IN archeologia belle arti e paesaggio per le province di Caserta e Benevento (in prosieguo: il provvedimento impugnato), espressosi in termini negativi sull’istanza di condono edilizio presentata dall’odierno appellante per un manufatto per attività commerciale e artigianale della superficie di circa mq. 240, realizzato senza avere ottenuto l’autorizzazione paesaggistica, in una zona soggetta a vincolo ai sensi dell’art. 142, comma 1, lettera a) , del codice dei beni culturali (di cui al d.lgs. n. 42 del 2004). A fondamento del parere negativo era espressa la seguente motivazione: «la percezione del contesto verificato alla luce delle caratteristiche naturali e antropologiche ha subito una trasformazione a seguito dell'opera realizzata in assenza delle necessarie procedure autorizzatorie» .

2. Secondo il T.a.r., il parere della IN, sebbene sinteticamente, ha esplicitato le ragioni per cui il manufatto non è compatibile con la conformazione del territorio circostante: il carattere poco antropizzato del luogo, caratterizzato da lotti non edificati adibiti ad uso agricolo; le notevoli dimensioni dell’opera realizzata (mq. 240,69) che - già solo per le sue caratteristiche architettoniche [come si legge nel provvedimento impugnato: «l’immobile in oggetto consiste in una tettoia aperta su tutti i lati, composta da una struttura portante verticale costituita da pilastri in cemento armato e copertura in lamiera e travi in ferro, il tutto per una superficie di mq. 240,69, allo stato attuale in condizioni fatiscenti e non utilizzabile, priva delle principali opere di finitura, inoltre non computabile in termini di volumetria, essendo completamente aperta su tutti i lati» ] altera significativamente il circostante paesaggio. Il ricorrente, peraltro, non avrebbe documentalmente comprovato che il manufatto sia stato edificato all’esterno della fascia dei 300 mt. dalla linea di battigia.

3. Rimasto soccombente, il sig. CA ha proposto appello reiterando sostanzialmente i motivi del ricorso di primo grado, in chiave critica della sentenza di cui chiede la riforma.

4. All’udienza del 6 novembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Con il primo motivo, l’appellante deduce che l’impianto argomentativo della sentenza gravata integrerebbe una motivazione apparente, in quanto, anziché soffermarsi su ciascun motivo (contenente al suo interno una pluralità di censure, ognuna con un suo autonomo rilievo), li ha accorpati tutti ellitticamente nel comune esito reiettivo senza articolare specificamente le ragioni poste a fondamento del rigetto.

5.1. Il motivo è infondato, posto che, come emerge dalla piana lettura della sentenza, in questa il primo giudice ha compiutamente esaminato sia i vizi procedimentali (con riferimento, in specie, alla violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 e al vizio di omessa motivazione sulle osservazioni presentate dal ricorrente), sia i dedotti profili sostanziali di legittimità del parere rilasciato dalla IN.

5.2. In ogni caso, va rilevato come la censura, incidendo unicamente sulla motivazione della sentenza, non comporta un vizio di nullità della sentenza tale da imporre la rimessione della causa al giudice di primo grado, non rientrando in alcuna delle ipotesi tassative di annullamento con rinvio stabilite dall’art. 105, comma 1, del codice del processo amministrativo (sul punto si rinvia a Consiglio di Stato, adunanza plenaria, 30 luglio 2018, n. 10 e n. 11), ma (eventualmente) implicherebbe - in ossequio all’effetto devolutivo e sostitutivo dell’appello e al principio della conversione (o assorbimento) dei vizi di nullità della sentenza in motivi di impugnazione (art. 161, primo comma, c.p.c.) - la sola necessità di correggere la motivazione della sentenza.

6. Con il secondo motivo, l’appellante censura la sentenza per la violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990, nella misura in cui il parere negativo della IN non si sarebbe confrontato criticamente con le puntuali e articolate controdeduzioni svolte dall’appellante (con riferimento, in particolare, alla relazione tecnica di parte presentata nel corso del procedimento), confermando la valutazione negativa con formule vaghe, omettendo di confutare nel dettaglio i singoli rilievi.

6.1. Il motivo è infondato.

6.2. Come risulta dalla motivazione del parere 18 gennaio 2019, rilasciato ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985, la IN ha preso in considerazione le osservazioni prodotte dal CA e le ha integralmente respinte, con motivazione analitica, incentrata sulla considerazione che «il manufatto edilizio in esame sia all’atto dell’istanza di condono edilizio, presentata al Comune di Mondragone in data 23 agosto 1986 […] sia allo stato attuale, consistente in una tettoia composta da pilastri in c.a. e copertura in lamiera e travi di ferro, chiusa […] da strutture precarie anch’esse in lamiera, determina […] una significativa alterazione del paesaggio circostante, ancora poco antropizzato con la presenza di lotti liberi allo stato rurale» . D’altronde, non è imposta all’amministrazione procedente una analitica confutazione delle singole osservazioni presentate dal privato, essendo sufficiente, per giustificare il provvedimento conclusivo adottato, la motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell'atto stesso, alla luce delle risultanze acquisite (in termini, all’interno di un orientamento costante in tal senso, cfr. Consiglio di Stato, V, 30 agosto 2023, n. 8063).

7. Con il terzo motivo, l’appellante lamenta l’erroneità della sentenza laddove ha ritenuto che la valutazione della IN (contenuta conclusivamente nel parere del 18 gennaio 2019 sopra richiamato) fosse sufficientemente motivata con riferimento al carattere poco antropizzato del luogo e alle caratteristiche architettoniche dell’edificio, che altererebbero significativamente il paesaggio.

Con riferimento al primo profilo, l’appellante sottolinea l’infondatezza del presupposto della scarsa antropizzazione del contesto in cui la costruzione è inserita, rilevando, ad ogni modo, che la IN, essendosi in presenza di un vincolo relativo, avrebbe dovuto spiegare se e per quale ragione, in concreto, una certa opera, consideratene la risalenza, la consistenza e le caratteristiche specifiche del complessivo contesto circostante, pregiudichi o meno le ragioni sottese al vincolo paesaggistico.

Quanto detto varrebbe anche per il secondo profilo, non essendo chiaro – secondo l’appellante - a quali caratteristiche architettoniche la sentenza faccia riferimento (il che sarebbe di per sé indice di una motivazione ambigua e generica), né se in dette caratteristiche architettoniche refluisca anche la consistenza del manufatto o se esse rilevino quale elemento ex se ostativo.

8. Con il quarto motivo, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha rimarcato l’irrilevanza del protocollo di intesa del 25 luglio 2001 tra la IN e la Regione. A tale proposito, l’appellante obietta che in tal modo il primo giudice si sarebbe sostituito all’amministrazione, la quale non ha mai sostenuto che la sola presenza del manufatto sarebbe di ostacolo al condono. In sostanza il primo giudice avrebbe integrato o manipolato, inammissibilmente, la motivazione esplicitata dalla IN; in ogni caso, la mera presenza di un manufatto non potrebbe essere considerata in sé ostativa al condono per diverse ragioni: a) sia perché accade sempre che un manufatto comporti la modifica dello stato dei luoghi; b) sia perché a ritenere diversamente si trasformerebbe un vincolo relativo in vincolo di inedificabilità assoluta; c) sia perché il giudizio di compatibilità, o no, di un manufatto con il vincolo non potrebbe ridursi a un mero giudizio di equivalenza fra alterazione dello stato dei luoghi e alterazione del paesaggio protetto.

9. Con il quinto motivo, l’appellante contesta la sentenza per aver omesso di prendere in esame il citato protocollo di intesa stipulato fra Regione e IN il 25 luglio 2001, ai fini del rispetto del principio di proporzionalità. A prescindere dal vulnus alle garanzie partecipative del privato e dal correlato difetto di motivazione, l’appellante mette in evidenza la violazione del principio di proporzionalità, nel senso che la IN avrebbe dovuto verificare la praticabilità di soluzioni mitigative (come quelle proposte nella relazione del professionista prodotta dall’appellante) al fin edi di pervenire a un risultato più favorevole per il privato, invece di formulare un parere interamente negativo. In quest’ottica acquisterebbe rilievo anche il citato protocollo d’intesa, il quale prevede che la IN possa rilasciare parere favorevole con le prescrizioni ritenute necessarie per il miglior inserimento delle opere abusive nel contesto ambientale, paesistico, naturale, al fine della riqualificazione urbanistica dei manufatti abusivi. In tale prospettiva si sarebbe mosso l’appellante, presentando la relazione di un professionista contenente diverse proposte mitigative, che la IN non avrebbe considerato, né le avrebbe motivatamente disattese.

10. Le censure, che si prestano a una trattazione congiunta data la stretta connessione tra esse, sono infondate.

10.1. In linea generale, vanno richiamati i noti limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche riservate all’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, sostanzialmente incentrato sul riscontro della esatta ricostruzione dei fatti rilevanti, sul controllo della motivazione in termini di esaustività, completezza e logicità delle ragioni giustificatrici della decisione amministrativa e sulla verifica del rispetto dei fondamentali principi di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa (per tutte si vedano Consiglio di Stato, Sez. V, 12 giugno 2019, n. 3933; Sez. VI, 23 luglio 2018, n. 4466). Nello specifico settore delle autorizzazioni paesaggistiche, dominato dal preminente valore costituzionale della tutela del paesaggio (art. 9 della Costituzione), costantemente ribadito dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e del Consiglio di Stato (si veda sez. VI, 23 luglio 2015, n. 3652, ed ivi i richiami alle sentenze della Corte costituzionale e dello stesso giudice d’appello; in precedenza, si veda soprattutto Consiglio di Stato, sez. VI, 23 dicembre 2013, n. 6223), il dovere di motivazione dell’autorizzazione paesaggistica si articola secondo un modello specifico che deve contemplare la descrizione dell’intervento o dell’opera per cui si chiede l’autorizzazione, con la indicazione delle dimensioni, delle forme, dei colori e dei materiali impiegati; la descrizione del contesto paesaggistico in cui l’intervento si colloca, anche mediante indicazione di eventuali altri immobili esistenti, della loro posizione e dimensioni; la valutazione del rapporto tra intervento progettato e contesto paesaggistico, alla luce dei valori tutelati mediante l’apposizione del vincolo, anche mediante l’indicazione dell’impatto visivo al fine di stabilire se esso si inserisca in maniera armonica nel paesaggio (in tal senso la citata sez. VI, n. 6223/2013).

10.2. Nel caso di specie, facendo applicazione dei principi ricordati, il provvedimento impugnato si rivela esente dalle censure sollevate. Lo stesso, infatti, non presenta evidenti errori di fatto e, quanto alla motivazione, sebbene in maniera sintetica, esso contiene le ragioni - che non risultano manifestamente illogiche - della mancata compatibilità dell’intervento (si rinvia sul punto alla motivazione del diniego di cui alla nota del 18 gennaio 2019, sopra integralmente riportata).

10.3. Né possono assumere rilevanza le censure basate sulla preesistente compromissione del territorio sotto il profilo antropico, posto che da tempo si è affermato che la situazione di degrado di una determinata zona soggetta a vincolo paesaggistico non giustifica il sostanziale abbandono degli obiettivi di tutela ma, anzi, impone all’autorità preposta un maggiore rigore nella valutazione della compatibilità di ulteriori interventi (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 14 ottobre 2015, n. 4750; id., 3 marzo 2014, n. 961).

10.4. Occorre far notare, inoltre, come la tutela dei valori paesaggistici costituisca, per l’autorità preposta alla gestione del vincolo, una finalità tendenzialmente esclusiva, nel senso che l’interesse paesaggistico non può essere oggetto di comparazione, da parte della medesima autorità, con altri interessi pubblici concomitanti; e ciò sia per le ragioni costituzionali sopramenzionate, sia perché la funzione di tutela del paesaggio (come ha ricordato il Consiglio di Stato nella pronuncia della sez. VI, n. 3652/2015) si svolge attraverso valutazioni di carattere tecnico-scientifico, il cui processo formativo non prevede quella comparazione tra interessi che è tipica della discrezionalità amministrativa pura, essendo escluso che la IN debba farsi carico di una comparazione dell’interesse paesaggistico (unico interesse attribuito alle sue cure) con altri interessi contestualmente presenti nella vicenda. Una deviazione da tali principi concretizzerebbe un vizio di eccesso di potere per sviamento, ovvero una classica ipotesi di esercizio del potere per una finalità diversa da quella prevista dalla norma.

10.5. In conclusione, le censure fin qui esaminate sono complessivamente infondate.

11. Con il sesto motivo, l’appellante ripropone la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento, dal momento che la IN ha dato parere favorevole ad altre pratiche per manufatti che hanno un impatto ben maggiore o perlomeno analogo a quello di cui trattasi.

11.1. Il motivo, più che infondato, è inammissibile data la genericità della sua formulazione, posto che la censura di eccesso di potere per disparità di trattamento, a fronte di scelte discrezionali dell'amministrazione (come nel caso di specie), è riscontrabile soltanto in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato: situazioni la cui prova rigorosa deve essere fornita dall'interessato, con la necessaria precisazione che la legittimità dell'operato della pubblica amministrazione non può comunque essere inficiata dall'eventuale illegittimità compiuta in altra situazione (da ultimo Consiglio di Stato, sez. VII, 2 ottobre 2024, n. 7945)

12. Con il settimo motivo, l’appellante ripropone la censura relativa alla violazione o errata applicazione dell’art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, rilevando come l’autorizzazione paesaggistica e il parere soprintendentizio devono basarsi sulla valutazione della compatibilità con lo stato dei luoghi degli interventi abusivi oggetto dell’istanza di sanatoria, in relazione alle specifiche competenze delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo, e non potrebbero sfociare in considerazioni relative alla condonabilità dell’abuso, demandate al Comune.

12.1 Il motivo non coglie nel segno, considerato che la motivazione resa dalla IN si sofferma esclusivamente su aspetti e profili di compatibilità paesaggistica (come già sottolineato in sede di esame della motivazione di cui alla nota del 18 gennaio 2029, a cui pertanto non si può che rinviare), tralasciando le questioni di compatibilità urbanistica o edilizia.

13. In conclusione, l’appello va respinto.

14. Nulla occorre disporre quanto alle spese di lite, in assenza di costituzione in giudizio delle parti appellate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2024, tenutasi da remoto, con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giorgio Manca	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO