Pubblicato il 18/06/2025

N. 05318/2025REG.PROV.COLL.

N. 03683/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3683 del 2022, proposto da LU AG, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Bruno Antonio Molinaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Andrea Camarda e Carla D'Alterio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio UC LE in Roma, via Appennini 46;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Quarta) n. 7896/2021, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 7 maggio 2025 il Cons. Giovanni Tulumello;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con sentenza n. 7896/2021, il T.A.R. della Campania ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante per l’annullamento del provvedimento del Comune di Napoli n. 208/A del 13 agosto 2018, con il quale viene ordinato, ai sensi dell’art. 33, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, il ripristino dello stato dei luoghi in relazione alla realizzazione sine titulo , al pian terreno dell’immobile di sua proprietà sito in Napoli alla via Santa Maria Cappella Vecchia, n. 31, di un soppalco scomposto in due piani a quote diverse.

L’indicata sentenza è stata impugnata con ricorso in appello dal ricorrente in primo grado.

Si è costituto in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Napoli.

Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione all’udienza straordinaria del 7 maggio 2025.

2. Con il primo motivo di appello l’appellante deduce “ Error in iudicando in relazione alla ritenuta competenza del responsabile del servizio “antiabusivismo e condono edilizio” ad adottare la sanzione ripristinatoria di cui all’art. 33, comma 3, del d.p.r. n. 380/01 ”.

La censura non supera gli argomenti del condivisibile rigetto da parte del T.A.R. dell’identica censura proposta in primo grado, e ritenuta infondata in quanto “ il Collegio non ritiene difatti di doversi discostare dalla giurisprudenza costantemente seguita in merito alla concorrente competenza del Comune, quale autorità preposta all’osservanza della normativa edilizia ed urbanistica e della Soprintendenza, quale autorità preposta alla vigilanza sul vincolo storico e artistico (cfr al riguardo T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 05-08-2009, n. 4733; T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 05-08-2009, n. 4735; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, n. 2625 del 13 maggio 2009; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV, n. 7561/2006; T.A.R. Campania Napoli, sez. IV n. 18670/2005). Ed invero, la competenza del Comune trova il suo riconoscimento normativo nell’art. 4 della legge n. 47 del 1985, oggi trasfuso nell’art.27 del DPR 6 giugno 2001 n.380, che delimita l’ambito dell’esercizio del generale potere di vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia in capo al Sindaco (ora al Dirigente comunale), il quale esercita tale potere nel territorio del Comune per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nella concessione o nell'autorizzazione. Ciò di per sé giustifica l’adozione delle iniziative assunte in materia dall’Autorità comunale, indipendentemente ed autonomamente dalla adozione di eventuali misure da parte dell’Autorità statale con il solo limite, onde evitare sovrapposizioni sanzionatorie, della previa comunicazione alle altre amministrazioni competenti, le quali possono intervenire anche di loro iniziativa (Consiglio Stato, sez. V, 21 gennaio 1997, n. 62). In particolare, la vigilanza sull'attività edilizia, anche con riguardo ai beni culturali, continua ad essere demandata al Comune, come attesta la generale disposizione dell'art. 27 DPR 380/2001, per cui, il dirigente o il responsabile, in tutti i casi di difformità dalle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi. (T.A.R Campania, Napoli, Sez IV, 4 dicembre 2010, n. 567) ”.

In ogni caso, come condivisibilmente controdedotto dall’amministrazione appellata nel presente giudizio, il ricorrente non ha dimostrato di esser stato destinatario di una doppia sanzione, sicché la deduzione della mancata comunicazione alla competente Soprintendenza dell’esercizio del potere sanzionatorio, funzionale proprio ad evitare una duplicazione della sanzione, non ha alcun rilievo e difetta d’interesse.

La circostanza, poi, che l’immobile ricade in area vincolata non priva il Comune della titolarità della relativa potestà sanzionatoria, che concorre con quella della Soprintendenza senza essere evidentemente da questa esclusa.

3. Con il secondo motivo di gravame l’appellante deduce “ Error in iudicando per difetto assoluto di motivazione e omessa valutazione del materiale probatorio acquisito agli atti del giudizio. violazione del principio di non contestazione. eccesso di potere giurisdizionale. error in iudicando in relazione alla violazione delle garanzie partecipative demolizione opere edilizie abusive e ripristino dello stato dei luoghi ”.

In particolare, l’appellante assume che poiché l’immobile in questione sarebbe stato realizzato nel 1938, il provvedimento sanzionatorio sarebbe carente di motivazione in punto di abusività dello stesso.

Il mezzo è infondato avendo anche in questo caso il primo giudice, diversamente da quanto dedotto nel motivo in esame (secondo cui il T.A.R. avrebbe “ completamente omesso ogni esame della doglianza relativa alla illegittimità della attività repressiva, stante la comprovata regolarità, sotto il profilo urbanistico-edilizio, delle opere sanzionate ”), ha acclarato che “ Con verbale di sopralluogo del 29.03.2014, veniva accertata la realizzazione, all'interno dell'unità immobiliare di proprietà del ricorrente, sia in Napoli, alla via Santa Maria Cappella Vecchia n. 31, di “1 – Soppalco di mq. 28,00 impostato a mt. 2,80 dalla copertura e mt. 2,50 dal calpestio; 2 – Soppalco di mq. 28,00 impostato a mt. 3,00 dalla copertura e mt. 2,l0 dal calpestio. I due livelli sono comunicanti tra loro a mezzo scala e collegati al livello sottostante mediante scala in ferro. La zona soppalcata è adibita a angolo cottura, wc e soggiorno. La parte sottostante è destinata a garage. Nella parte soppalcata sono presenti due vani luce rispettivamente di mt. 0,90 x 0,90 e mt. 1,10 x 2,10”. Per tali ragioni, il Comune ingiungeva al ricorrente la demolizione del manufatto in quanto realizzato sine titulo in zona vincolata con Decreto del 26-03-1958 della Direzione Centrale del Ministero per i Beni Architettonici e Culturali ex art. 157 del D.Lgs. n. 42/2004 e ss.mm.ii., all'interno della zona A – centro storico, come individuato dalla Variante Generale al PRG, approvata con DPGRC n. 323 dell'11.06.2004. Tali premesse in fatto valgono, di per sé, a smentire tutte le argomentazioni poste dal ricorrente a sostegno del gravame in quanto il Comune, in applicazione dell’art. 33 del D.P.R. n. 380/2001, ha sanzionato le opere abusive perchè realizzate in assenza del prescritto titolo abilitativo edilizio e rientranti nella categoria della “ristrutturazione edilizia” di cui all'art. 3, c. 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001 e ss.mm.ii ”.

D’altra parte, l’appellante non ha fornito la prova della edificazione del manufatto abusivo in epoca tale da non richiedere titolo abilitativo, come richiesto dalla pacifica giurisprudenza.

Infondato, come meglio si dirà in seguito, è anche il profilo di censura che deduce un difetto di motivazione del provvedimento sanzionatorio, nonché la possibile violazione del principio di proporzionalità trattandosi di opere interne, ed asseritamente realizzate molto tempo prima del loro accertamento.

Il potere esercitato con il provvedimento in questione è infatti vincolato alla rimozione degli abusi, indipendentemente dal torno di tempo che separa la loro materiale realizzazione dal loro accertamento, e dalla natura degli stessi.

Il mezzo, poi, muove la propria premessa logica dall’affermazione della realizzazione del manufatto nel 1938 (si veda pag. 15 del ricorso in appello): che tuttavia non risulta compiutamente provata, senza contare peraltro che altro è l’epoca di costruzione dell’edificio, ed altro l’epoca di realizzazione degli abusi (che non necessariamente coincidono).

4. Con il terzo motivo di appello l’appellante deduce “ Error in iudicando per omessa pronuncia. violazione dell’art. 112 c.p.c. ”.

La censura si riferisce al fatto che “l’appellante, dopo aver rappresentato di essere assolutamente estraneo al presunto abuso (avendo acquistato l’immobile in epoca di gran lunga successiva alla realizzazione dell’intervento contestato), ha censurato il provvedimento sanzionatorio per violazione, oltre che degli artt. 6, 7 e 1, Prot. 1, CEDU, anche dei principi di legalità e colpevolezza, tenuto conto di quanto affermato, in materia, dalla Grande Camera della Corte EDU con la citata sentenza del 28 giugno 2018. Sul punto il Tribunale ha omesso ogni determinazione. (…)”.

Il proprietario tuttavia risponde a pieno titolo dell’abuso ancorché non ne sia il materiale esecutore (in tal senso, ex multis , Consiglio di Stato n. 655/2024 e n. 237/2023): senza che tale conclusione possa ritenersi in contrasto con i parametri, anche sovranazionali, evocati dall’appellante avuto riguardo alla specifica fattispecie dedotta.

5. Tutti i motivi sono dunque infondati.

Essi poggiano infatti sull’affermazione che il manufatto in questione è molto risalente, e che l’odierno appellante non ha materialmente realizzato l’abuso ma è un acquirente dello stesso.

Ma tutto ciò per pacifica giurisprudenza non rileva: " Nel caso di tardiva adozione del provvedimento di demolizione di un abuso edilizio, la mera inerzia da parte dell'Amministrazione nell'esercizio di un potere/dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non è idonea a far divenire legittimo ciò che (l'edificazione sine titulo) è sin dall'origine illegittimo; allo stesso modo, tale inerzia non può certamente radicare un affidamento di carattere "legittimo" in capo al proprietario dell'abuso, giammai destinatario di un atto amministrativo favorevole idoneo a ingenerare un'aspettativa giuridicamente qualificata. … Il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso neanche nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino " (C.d.S, AP n. 9/17).

Il T.A.R. sul punto, oltre a respingere correttamente la censura legata alla mancata comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio (trattandosi di atto dovuto di natura vincolata conseguente all’accertamento dell’abuso: e ferma restando comunque l’inidoneità degli argomenti rappresentati in giudizio dal ricorrente a mutare l’esito dell’esercizio del potere), ha condivisibilmente chiarito che “ il provvedimento impugnato risulta specificamente motivato quanto alla descrizione dell’abuso ed alle ragioni della sua difformità dal titolo abilitativo cosicchè non può assumere alcuna rilevanza né il decorso del tempo né l’affidamento del privato sulla legittimità del manufatto ”.

Secondo la pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato secondo “ la natura obbligata dell'ingiunzione a demolire, in conseguenza dell'accertata violazione, non ne impone né una particolare motivazione, essendo l'interesse pubblico alla sua adozione sotteso in re ipsa, né il preventivo inoltro della comunicazione di avvio del procedimento, stante che la partecipazione della parte non potrebbe in alcun modo incidere sui contenuti dello stesso (cfr. Cons. Stato, A.P. 17 ottobre 2017, n. 9, nonché Cons. Stato, Sez. VI, 25 febbraio 2019, n. 1281; Sez. II, 29 luglio 2019, n. 5317) ” (sentenza n. 5943/2019).

Analogamente, si ritiene pacificamente che “ L'ordinanza di demolizione, costituendo un atto doveroso e vincolato emesso all'esito di un mero accertamento tecnico della consistenza delle opere realizzate e del carattere abusivo delle medesime, non deve quindi essere preceduta, come affermato dall'appellante, dall'avviso di avvio del relativo procedimento, considerando anche la sua conseguente intangibilità ai sensi dell'art. 21 octies della L. n. 241 del 1990 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 10 aprile 2009, n. 2227). 8.4. D'altra parte, la invocata partecipazione procedimentale non avrebbe potuto eliminare la circostanza, non contestata, che le opere erano state realizzate senza il necessario titolo. In tale contesto, il provvedimento, essendo rigidamente ancorato alla sussistenza dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non necessitava neppure di una specifica motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse che imponevano la rimozione dell'abuso (cfr. Cons. Stato sez. VI, 3 dicembre 2018, n.6839) ” (sentenza n. 2086/2019).

Si tenga poi presente che, come già accennato, l’opera in questione ricade in zona vincolata, e rispetto a tale caratteristica la circostanza che l’abuso riguardi opere interne non ha valore esimente, o comunque tale da diversificare la fattispecie rispetto alle conclusioni della giurisprudenza assolutamente pacifica.

In proposito giova precisare che, come affermato dalla sentenza di questo Consiglio di Stato n. 956/2019, “ La valutazione dell'opera in esame deve essere compiuta unitariamente ”.

Inoltre, come chiarito da questo Consiglio di Stato (sentenza n. 9447/2024), “ Al di fuori del caso della confisca penale, la Corte ha affermato la rilevanza del principio di proporzionalità nell'esecuzione dell'ordine di demolizione solo allorché venga in rilievo il diritto al rispetto della vita privata e familiare della persona di cui all'art. 8 della CEDU, configurabile nel caso di immobile destinato ad abituale abitazione della stessa e non anche quando venga opposto esclusivamente il diritto alla tutela della proprietà, garantito dall'art. 1 del prot. (...) CEDU (cfr. Corte EDU, sentenza 4 agosto 2020, K. c. Lituaniae; sentenza 21 aprile 2016, Ivanova e Cherkezov c. Bulgaria). 30. Secondo la Corte, inoltre, la finalità della demolizione dell'abuso non è sanzionatoria, ma è quella di garantire la conformità delle costruzioni alla normativa edilizia e il controllo dello Stato nell'uso della proprietà e del territorio (sent. 12 settembre 2024, L. c. Italia). 31. Nel campo dell'edilizia e urbanistica lo Stato gode, pertanto, di un ampio margine di apprezzamento, in particolare nella scelta dei mezzi per l'esecuzione e nell'accertare se la conseguenza dell'esecuzione possa essere giustificata. 32. In linea generale, la Corte ha costantemente escluso che la demolizione di un immobile abusivo violi il diritto di proprietà, sancito dall'art. 1 prot. n. (...) CEDU, in quanto tale misura è comunque prevista dalla legge, mira ad uno scopo legittimo e, soprattutto, risulta non sproporzionata rispetto al legittimo fine perseguito dallo Stato, consistente nella tutela del proprio territorio (sent. 8 novembre 2005, S. c. Malta) ”.

6. Il ricorso in appello è pertanto infondato e come tale dev’essere respinto.

Le spese del giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento in favore del Comune di Napoli delle spese del presente giudizio, liquidate in complessivi euro quattromila/00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Tulumello	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO