Pubblicato il 30/05/2025

N. 04753/2025REG.PROV.COLL.

N. 05646/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5646 del 2024, proposto dalla -OMISSIS--, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Cantile, con domicilio eletto presso lo studio Mario Caliendo in Roma, via del Trullo n.6;

contro

Prefettura di Caserta, non costituita in giudizio;
Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 03930/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Giovanni Pescatore e viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. A seguito del riesame disposto per conformarsi alla sentenza del TAR Napoli n. 3566 del 26 maggio 2022 di annullamento di una precedente interdittiva, la Prefettura-UTG di Caserta ha adottato nei confronti di -OMISSIS-, titolare dell’omonima ditta individuale operante nel Comune di -OMISSIS- un secondo provvedimento interdittivo antimafia prot. n. -OMISSIS-del 18 luglio 2023.

2. La pronuncia da adempiere del 2022 aveva riguardato e annullato la precedente misura antimafia prot. n. -OMISSIS-del 31 maggio 2021, spiccata a carico della medesima ditta -OMISSIS-sulla scorta delle risultanze del procedimento penale presso il Tribunale di Napoli R.G.N.R. n. 22079/2017 - instaurato nei confronti di -OMISSIS-, già sindaco del Comune di -OMISSIS- per il reato di associazione di tipo mafioso.

Il procedimento penale in argomento si era concluso con la sentenza (passata in giudicato) n. 22 del 2018, con la quale -OMISSIS- era stato condannato alla pena di anni otto di reclusione per il reato di associazione a delinquere di stampo mafioso, di all’art. 416-bis, essendone stato accertato il suo ruolo di soggetto intraneo al clan dei -OMISSIS-e di promotore per conto di questi di una vasta opera di speculazione edilizia nel Comune di -OMISSIS-.

3. L’interdittiva prot. n. -OMISSIS-del 31 maggio 2021 aveva messo a frutto i seguenti elementi indiziari:

- la sig.ra -OMISSIS- ed il marito -OMISSIS- risultavano essere stati comproprietari fino al 2019 di quote della società -OMISSIS-, con sede in -OMISSIS- (CE), società rimasta coinvolta nella maxi inchiesta della DDA di Napoli sopra citata, che aveva disvelato i rapporti costanti intercorsi con -OMISSIS-, già Sindaco di -OMISSIS- (CE), e con il quale si erano resi disponibili a concretizzare il disegno criminoso del clan camorristico dei -OMISSIS-e del clan -OMISSIS-;

- la sentenza del GIP di Napoli n. 22 del 2018, menzionata nel provvedimento di interdizione antimafia, aveva individuato l’ex Sindaco di -OMISSIS- sig. -OMISSIS-, come uno dei referenti del sistema illecito, tra la criminalità organizzata, le imprese del settore edile e l’amministrazione comunale, volto al rilascio di titoli edilizi illegittimi al fine di consentire massicce speculazioni edilizie nel territorio comunale, in assenza del piano regolatore;

- dalla sentenza del GIP di Napoli n. 22 del 2018 era emerso che “nella vasta cementificazione in -OMISSIS- molteplici sono le società che hanno operato tra queste le società -OMISSIS- (…) di proprietà, tra gli altri, di -OMISSIS- e di -OMISSIS- (…)” ;

- la società aveva realizzato due fabbricati di cui al permesso di costruire n. 63/2006 siti in -OMISSIS- nonostante l’omessa formazione di un piano di lottizzazione, come previsto dall’art. 27 della Normativa Tecnica di Attuazione. La stessa società ha ottenuto anche il permesso di costruire n. 18/2005;

- i ricorrenti erano stati indagati per il delitto di cui agli artt. 81, 110 e 323 c.p.c..

4. Come esposto, il succitato provvedimento prefettizio prot. n. -OMISSIS-del 31 maggio 2021 è stato annullato in sede giurisdizionale dal TAR Napoli con la menzionata sentenza n. 3566 del 26 maggio 2022, nella quale si legge che:

“.. il ricorrente appare estraneo alla complessa vicenda che individua nella figura dell’ex sindaco di -OMISSIS- -OMISSIS-, uno dei perni del sistema di contiguità tra la criminalità organizzata, imprese del settore edile e l’amministrazione dell’ente locale, allo scopo di rilasciare permessi o altri titoli per consentire massicce speculazioni edilizie sul territorio comunale. Né si rilevano, ad un compiuto esame dei singoli episodi, anche letti in collegamento tra di loro, elementi che possano essere letti quali fenomeni di “contiguità soggiacente”, tra l’impresa di cui la ricorrente era socia e la criminalità organizzata. Il Collegio ritiene al contrario significativi in senso favorevole alla ricorrente i seguenti elementi: 1) non è dimostrato che -OMISSIS- abbia conosciuto -OMISSIS-, sindaco dal 2010 al 2015 del comune di -OMISSIS- né che lo abbia incontrato; 2) la circostanza che la moglie, -OMISSIS- sia stata, fino al 2019, socia di -OMISSIS-, appare di per sé un elemento neutro, tanto più che la stessa non ha ricoperto, nemmeno di fatto, alcun ruolo di gestione, di procuratore, di amministratore; né si registrano contatti con funzionari o dirigenti del Comune di -OMISSIS-; 3) la circostanza penalmente rilevante - ma non per aspetti legati alla criminalità organizzata, bensì per l’ipotesi di reato comune di abuso d’ufficio - riguarda il rilascio del permesso di costruire n. 63 nel 2006, conseguito peraltro quando -OMISSIS- non era sindaco del Comune di -OMISSIS-; 4) -OMISSIS-, nel “collaborare” con la giustizia, ha indicato i nominativi degli imprenditori contigui alla criminalità organizzata a fini di promuovere le speculazioni nel territorio di -OMISSIS- senza mai fare riferimento a -OMISSIS- né ad -OMISSIS-; 5) per il profilo amministrativo, si osserva che, se è vero che il comune di -OMISSIS- con provvedimento prot. n. 12020 del 23 settembre 2013, aveva annullato per asseriti profili di illegittimità e di illiceità, il permesso di costruire n. 63 del 2006, il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3997 del 2016, ha tuttavia dichiarato l’illegittimità del provvedimento di annullamento in autotutela, recuperando pertanto la piena conformità a legge del permesso di costruire. 6) dall’episodio del 2006 non si registra alcun altro avvenimento, anche di portata minima, che possa indurre a sospettare una qualche forma di collegamento con le organizzazioni criminali” .

5. Nonostante l’annullamento giudiziale, il Gruppo Interforze istituito presso la Prefettura, nel corso della riunione del 29 luglio 2022, all'esito di una rinnovata valutazione istruttoria delle evidenze emerse e della disamina delle osservazioni contenute nella menzionata sentenza 3566 del 2022, ha proposto di respingere la richiesta di riesame della posizione antimafia della società, ritenendo attuale l'implicazione della stessa in un generale contesto di controindicazione mafiosa.

È stata, dunque, adottata dall’Amministrazione competente una nuova interdittiva (prot. n. 97787/2023) oggetto del giudizio che ci occupa.

6. La motivazione del provvedimento si fonda sui seguenti elementi:

a) l’emersione, nell’ambito del procedimento penale instaurato nei confronti dell’ex Sindaco -OMISSIS-per il reato di associazione mafiosa, di collegamenti tra la criminalità locale e numerose società tra cui -OMISSIS- S.r.l., riconducibile a -OMISSIS-, coniuge di -OMISSIS-;

b) l’attualità dell’implicazione della -OMISSIS- in un generale contesto di controindicazione mafiose nell’ambito dell’inchiesta di -OMISSIS- che denota la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa riconducibili a condotte e rapporti continuativi, stabili e non episodici con la criminalità organizzata;

c) l’iscrizione, da parte del Gruppo Interforze, dei contatti tra -OMISSIS-, -OMISSIS-e affiliati del clan dei -OMISSIS-in un accertato sistema illecito tra la criminalità organizzata e imprese del settore edile;

d) il ruolo di socio ricoperto da -OMISSIS--OMISSIS-(moglie di -OMISSIS-) nell’impresa -OMISSIS- S.r.l.;

e) il valore neutro della sentenza di assoluzione di -OMISSIS-e -OMISSIS-per i reati di abuso di ufficio e abuso edilizio;

f) l’insussistenza di elementi rivelatori di dissociazione da parte di -OMISSIS-e -OMISSIS-rispetto al clan dei -OMISSIS-;

g) la considerazione per cui altre società (-OMISSIS-) sono state destinatarie di interdittiva antimafia.

7. La ditta -OMISSIS- ne ha chiesto l’annullamento innanzi al TAR Campania Napoli formulando censure per:

i) violazione e falsa applicazione dell’art 97 Cost; nullità dei provvedimenti per elusione del giudicato :

- il TAR Campania, con sentenza n. 3566/2022 ha annullato la precedente interdittiva dal momento che non sono emersi chiari legami di -OMISSIS-con ambienti controindicati, se non il rapporto di parentela di quarto grado di uno dei socie della -OMISSIS- con un esponente nella criminalità organizzata;

- nella sentenza di condanna a carico dell’ex sindaco -OMISSIS-i soci della -OMISSIS- S.r.l. non sono coinvolti direttamente e non risultano imputati, ma sono stati coinvolti solo per la formale intestazione dei permessi di costruire;

- l’amministrazione comunale ortese ha annullato in autotutela i permessi a costruire concessi, ma il Consiglio di Stato (n. 3997/2016) ha a sua volta caducato l’annullamento dei permessi;

- non rappresentano elementi di novità le interdittive antimafia adottate nei confronti delle altre società (-OMISSIS-) perché relative a situazioni non estensibili alla ditta ricorrente;

ii) violazione e falsa applicazione dell’artt. 97, 41, 42 Cost; violazione e falsa applicazione degli artt. 84, 91 e 67 D.Lgs. 159/2011; nullità dei provvedimenti per elusione del giudicato; violazione e falsa applicazione della Legge 241/1990; eccesso di potere per travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità, eccesso di potere, sviamento :

- La Prefettura ha errato nel fondare l’interdittiva sulla base della sentenza a carico dell’ex sindaco -OMISSIS-senza considerare lo sviluppo delle indagini e delle pronunce che hanno riguardato i soci di -OMISSIS-: nessuno è indagato per fatti di criminalità organizzata e dalla sentenza non emergono comportamenti da cui si possono trarre sintomi di contaminazione;

iii) violazione dell’art 3 Legge 241/1990 in relazione agli artt. 84 e 91 del D.Lgs. 159/2011; eccesso di potere per difetto di motivazione :

- gli elementi che supportano l’interdittiva sono inattuali poiché risalenti a 18 anni fa;

- -OMISSIS--OMISSIS-, coniuge del ricorrente, ha reciso il rapporto societario con -OMISSIS-ed è stata assolta dai reati di abuso d’ufficio e abuso edilizio.

Nel successivo ricorso per motivi aggiunti sono state dedotte ulteriori censure per:

iv) violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost; violazione e falsa applicazione del codice antimafia; nullità dei provvedimenti per elusione del giudicato; violazione e falsa applicazione della Legge 241/1990; eccesso di potere per sviamento .

8. Il TAR Campania Napoli, con sentenza n. 3930 del 24 giugno 2024, ha respinto il ricorso, motivando il rigetto:

a) del primo motivo, sulla base della circostanza per cui la ditta ricorrente opera nel settore edile in un comune ad alto tasso di contaminazione criminale mafiosa da cui deriva un inevitabile intreccio che avvolge anche l’opera della ditta; e della circostanza per cui vi sono altre società del settore che sono state colpite dall’interdittiva (-OMISSIS-) coinvolte negli affari illeciti tra amministrazione comunale di -OMISSIS- e criminalità organizzata, così come sussistono operazioni coordinate tra le predette società e l’odierna ricorrente/appellante;

b) del secondo motivo, sulla base della circostanza per cui, nonostante -OMISSIS--OMISSIS-e -OMISSIS--OMISSIS-sono stati assolti dai reati di abuso edilizio e abuso d’ufficio, la sentenza di assoluzione si fonda su un insufficiente livello di urbanizzazione della zona che rileva con riguardo alla cointeressenza di -OMISSIS-e -OMISSIS-con l’amministrazione ortese;

c) del terzo motivo, sulla base della circostanza per cui, poiché l’elemento dell’attualità può essere desunto anche da fatti risalenti nel tempo e che il decorso del tempo è un elemento neutro che non smentisce, di per sé solo, l’inesistenza di legami o sodalizi, il rischio che la ditta ricorrente sia asservita alle finalità mafiose è attuale.

9. L’impresa ha proposto appello innanzi al Consiglio di Stato per la riforma della predetta sentenza sulla base dei seguenti motivi:

i) Error in iudicando – error in procedendo – violazione di legge dell’art. 97 Cost. – violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – nullità dei provvedimenti – elusione del giudicato amministrativo .

L’appellante ripropone la doglianza esposta in primo grado secondo cui l’interdittiva impugnata è stata adottata alla luce di un’attività amministrativa elusiva del giudicato (TAR Campania Napoli n. 3566/2022). Tale elusione sarebbe confermata dal fatto che anche il Consiglio di Stato si è espresso pronunciandosi sulla sentenza del TAR Campania Napoli di cui in premessa, confermando la legittimità̀ delle argomentazioni di parte ricorrente. Inoltre, a sostegno dell’elusione del giudicato da parte della Prefettura, rispetto all’originaria informativa, ad oggi sussistono elementi “ favorevoli ” per l’appellante, poiché è intervenuta una sentenza di assoluzione dalle ipotesi di corruzione e abuso edilizio.

ii) Error in iudicando – error in procedendo – violazione di legge art 3 Legge 241/1990 in relazione agli artt. 91 e 84 D.Lgs. del codice antimafia – sviamento .

La ditta appellante rinnova la doglianza di asserita carenza di istruttoria posta a fondamento del provvedimento, atteso che la Prefettura ha valorizzato la sentenza di condanna a carico dell’ex sindaco -OMISSIS-, senza dare conto dello sviluppo della vicenda penale riguardante -OMISSIS--OMISSIS-e -OMISSIS--OMISSIS-, cui è da ricondurre la -OMISSIS-, i quali sono stati assolti dai reati edilizi ascritti. Dagli atti processuali non emergerebbe alcun loro coinvolgimento con l'ex sindaco -OMISSIS-: tutt’altro, gli stessi sarebbero stati danneggiati durante il mandato sindacale, come dimostra l’annullamento del permesso di costruire concesso loro.

D’altra parte, la Prefettura non riporta alcun indizio “ nuovo ” ma sempre e soltanto una sentenza di condanna che riguarda l’ex sindaco -OMISSIS-e su cui sussistono sviluppi dai quali è emersa la totale ed assoluta estraneità̀ della sig.ra -OMISSIS-o del sig. -OMISSIS-: la prima, in particolare, non è stata mai processata per reati mafiosi ed è stata assolta nel procedimento per il reato di abuso edilizio.

iii) Error in iudicando – error in procedendo – violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost – violazione del codice antimafia – inattualità degli indizi .

L’appellante ribadisce che il quadro indiziario posto a fondamento del provvedimento interdittivo si staglierebbe su aneddoti storici e irrilevanti, atteso che la Prefettura avrebbe richiamato episodi eccessivamente risalenti, privi del requisito di attualità.

9.1. Nelle premesse dell’appello si rappresenta inoltre, in punto di fatto:

- che il Prefetto ha valorizzato la sentenza di condanna del GIP di Napoli n. 22/2018 a carico del sig. -OMISSIS-, trascurando di considerare che nello sviluppo dell’indagine lo stesso GIP aveva escluso la “mafiosità” per quanto concerneva la sig.ra -OMISSIS--OMISSIS-, tanto che a quest’ultima era stato contestato il solo reato di abuso di ufficio in concorso con il dirigente del Comune di -OMISSIS- per il rilascio del permesso di costruire nel 2006;

- che non vi sarebbe alcun collegamento tra i soci della -OMISSIS- ed -OMISSIS- e, quindi, con il clan dei -OMISSIS-;

- che i signori -OMISSIS-e -OMISSIS-, soci al 20% del capitale sociale senza ruoli attivi nella gestione della società, non hanno mai conosciuto né incontrato il Sindaco di -OMISSIS- né alcun dirigente o funzionario dello stesso Comune;

- che nessun collaboratore di giustizia ha mai affermato di conoscere il sig. -OMISSIS-o che il sig. -OMISSIS-fosse in contatto con il Sindaco -OMISSIS-;

- quanto al reato di abuso di ufficio, che la sig.ra -OMISSIS-è stata assolta dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere;

- che il predetto permesso di costruire è stato rilasciato prima che il sig. -OMISSIS-diventasse Sindaco; tale atto è stato invece annullato dal Comune di -OMISSIS- quando quest’ultimo rivestiva la suddetta carica. Per completare il quadro fattuale è opportuno precisare che, con sentenza n. 3997 del 27 settembre 2016, questo Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento di annullamento in autotutela del permesso di costruire in questione.

10. Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio per resistere all’appello.

11. All’udienza pubblica del 29 maggio 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

12. L’appello è fondato, per le medesime motivazioni già esposte da questa Sezione in altra pronuncia (n. 3083 del 2025) resa su vicenda speculare a quella qui in esame, che ha interessato altra società facente capo ai signori -OMISSIS-e -OMISSIS-, alla quale si fa rinvio anche ai sensi dell’art. 88 comma 2 lett. d) c.p.a..

12.1. Come nel precedente testé richiamato, anche nel presente caso la peculiarità della fattispecie è data:

-- dall’esistenza di una precedente sentenza di accoglimento del TAR della Campania (la n. 3566 del 2022), passata in giudicato, dalla quale la Prefettura avrebbe dovuto prendere le mosse in sede di riesame dell’istanza di iscrizione nella white list formulata dall’impresa odierna appellante;

-- dal fatto che la nuova informativa qui impugnata in prime cure, e la stessa sentenza appellata, si fondano sugli stessi elementi indiziari già posti a base della precedente interdittiva annullata (la sentenza appellata esordisce affermando apertamente che “non vi sono elementi sopravvenuti” rispetto alla precedente interdittiva): gli elementi valorizzati dal Prefetto e dal TAR, pertanto, sono di fatto i medesimi già evidenziati nella precedente interdittiva del 2021 che il TAR ha ritenuto, con statuizione coperta da giudicato, non sufficienti a fondare il provvedimento di prevenzione antimafia;

-- dall’ulteriore rilievo che l’annullamento è intervenuto perché il TAR ha ritenuto, in base al principio della c.d. “probabilità cruciale”, non idoneo a suffragare il provvedimento interdittivo il solo contesto nel quale si è collocata la vicenda che ha interessato la società -OMISSIS-, ritenendo l’interdittiva viziata per tutti i profili evidenziati nelle premesse in fatto sopra riepilogate.

12.2. Nella sentenza passata in giudicato il TAR aveva peraltro escluso la possibilità di valorizzare, per l’adozione del provvedimento di prevenzione antimafia, elementi “di contesto” , ritenendo necessario che fossero evidenziati elementi a sostegno dell’effettivo, e non solo presumibile, contatto diretto o mediante terzi con il Sindaco, i funzionari e dirigenti comunali, o con soggetti appartenenti alla criminalità organizzata. Pertanto, il Prefetto era tenuto, in sede di riesame, ad indicare concreti elementi dai quali desumere il rischio di condizionamento da parte della criminalità organizzata, non potendo richiamare circostanze già valutate dal giudice amministrativo e ritenute non idonee a supportare il provvedimento interdittivo.

Poiché la nuova informativa ha riproposto le medesime considerazioni “di contesto” senza mettere a frutto le indicazioni conformative del giudicato, deve concludersi nel senso della fondatezza di entrambi i primi due motivi di appello.

12.3. Meritevole di accoglimento è anche la terza censura, posto che la giurisprudenza richiamata dal TAR - per cui l’informativa può essere legittimamente basata anche su fatti risalenti nel tempo, essendo il mero decorso del tempo un dato neutro e spettando all’impresa dimostrare le sopravvenienze che fanno venire meno la prognosi infiltrativa - non si adatta ad una fattispecie come quella in esame di ““riesame” condotto non in sede di aggiornamento di una precedente informativa legittima (ipotesi a cui si attaglia l’indirizzo giurisprudenziale testé richiamato), ma in esecuzione di un giudicato di annullamento, laddove pertanto non è possibile semplicemente richiamare gli elementi indiziari alla base della precedente informativa e aggiungere che non risultano fatti sopravvenuti, atteso che la precedente informativa è stata rimossa con effetti ex tunc , il che impone all’Amministrazione (e anche al giudice in sede di verifica della legittimità del provvedimento da questa emesso) un’analisi ex novo del compendio indiziario, con espressa focalizzazione anche degli elementi che depongono per l’attualità del pericolo di condizionamento mafioso. Ne consegue che anche tale doglianza va accolta (v. nel medesimo senso testualmente qui richiamato la sentenza Cons. Stato, sez. III, n. 3083 del 2025).

13. In conclusione, per i suesposti motivi, l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso di primo grado.

14. Le spese del doppio grado possono compensarsi tra le parti tenuto conto della particolarità della fattispecie in esame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla i provvedimenti con lo stesso impugnati.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Rosanna De Nictolis, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Raffaello Scarpato, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pescatore	Rosanna De Nictolis

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.