Pubblicato il 05/06/2025

N. 01049/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02058/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di SA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2058 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Sicurezza e Ambiente S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B30EF10A58, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Clarizia, Giulio Vitellozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Scafati, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Sabatino Rainone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento, di estremi non conosciuti, con il quale il Comune di Scafati ha disposto l’esclusione della Sicurezza e Ambiente S.p.A. dalla procedura di gara per l’affidamento del “Servizio di ripristino post incidente, mediante la pulizia della piattaforma stradale e il reintegro delle matrici ambientali eventualmente compromesse da incidenti stradali per la durata di anni tre”, CIG B30EF10A58;

- della Comunicazione dell’11.11.2024, con la quale il Comune di Scafati ha comunicato, ex art. 90, comma 1, lett. d), del D.lgs. 36/2023, alla Sicurezza e Ambiente S.p.A. l’esclusione dalla procedura di gara suddetta;

- di tutti i verbali di gara, ancorché non conosciuti;

- dell’Avviso pubblico con invito a manifestare interesse ex art. 50, comma 1, lett. e), del D.lgs. 36/2023, prot. 0047731 del 30.7.2024, della Lettera di invito prot. n. 56286 del 13.9.2024, del Capitolato speciale d’appalto e di ogni altro atto o documento facente parte della lex specialis, nei limiti dei motivi di ricorso;

- di tutti gli atti prodromici, connessi e consequenziali, anche non conosciuti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SICUREZZA E AMBIENTE S.P.A. il 23\1\2025:

- della determina del Settore IX Polizia Municipale n. 143 del 20.12.2024, con la quale il Comune di Scafati ha approvato i verbali della Commissione di gara, ha ratificato “le esclusioni disposte dalla Commissione di gara nei precitati verbali nei confronti delle n. 4 imprese partecipanti alla procedura di gara per l’affidamento del servizio di che trattasi” e ha disposto di procedere “ai sensi dell’art.108 comma 10 del D.Lgs. n. 36/2023 […], alla non aggiudicazione della gara”;

- della comunicazione del 30.12.2024, con la quale il Comune di Scafati ha comunicato, ex art. 90, comma 1, lett. d), del D.lgs. 36/2023, alla Sicurezza e Ambiente S.p.A., che “con determina del Settore IX n. 143 del 20.12.2024 sono stati approvati i verbali redatti dalla Commissione di gara in data 16.10.2024, 21.10.2024, 08.11.2024 e 19.12.2024 ed è stato preso atto e ratificato le esclusioni disposte dalla Commissione di gara nei precitati verbali nei confronti di tutte le imprese partecipanti alla procedura di gara”;

- di tutti i verbali di gara, ivi compresi:

• il verbale di gara n. 1 del 16.10.2024;

• il verbale di gara n. 2 del 21.10.2024;

• il verbale di gara n. 3 dell’8.11.2024;

• il verbale di gara n. 4 del 19.12.2024.

- di ogni altro atto prodromico, connesso e consequenziale, anche non conosciuto;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Scafati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 la dott.ssa Anna Saporito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Scafati ha indetto una procedura negoziata per l’affidamento del “ Servizio di ripristino post incidente, mediante la pulizia della piattaforma stradale e il reintegro delle matrici ambientali eventualmente compromesse da incidenti stradali per la durata di anni tre ”, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 108 del d.lgs. n. 36/2023.

1.1. Alla gara hanno partecipato quattro operatori, ivi inclusa la società Sicurezza e Ambiente S.p.A., poi esclusa con comunicazione dell’11 novembre 2024 “ in quanto ha presentato l’offerta tecnica non conforme a quanto stabilito dal punto 6.4 della lettera di invito, ovvero l’indice non è stato editato in interlinea singola ”.

2. Con atto notificato l’11 dicembre 2024 e depositato il successivo 12 dicembre, la società Sicurezza e Ambiente S.p.A. ha impugnato, chiedendone l’annullamento previa sospensiva, il provvedimento di esclusione dalla procedura di gara e gli ulteriori atti in epigrafe specificati, formulando a sostegno del gravame un unico motivo, così rubricato “ I. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6.4 e 7 della lettera di invito. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 10, 94, 95 e 98 del D.lgs. 36/2023. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità manifesta, difetto di istruttoria, motivazione erronea, carente e perplessa, sviamento. Violazione dei principi generali di buon andamento, regolarità, trasparenza, concorrenza e parità di trattamento ”.

3. Si è costituito il Comune di Scafati, deducendo l’infondatezza nel merito del gravame.

4. La camera di consiglio dell’8 gennaio 2025 è stata rinviata al 19 febbraio 2025 su istanza di parte ricorrente, motivata con l’esigenza di proporre motivi aggiunti.

5. Con atto di motivi aggiunti, notificati il 22 gennaio 2025 e depositati il giorno seguente, la ricorrente ha impugnato, con richiesta di sospensiva, la determina n. 143 del 20.12.2024 (con la quale, previa approvazione dei verbali della Commissione, è stata disposta la mancata aggiudicazione della procedura ex art. 108, comma 10, d. lgs. n. 36/2023) formulando un unico motivo così rubricato: “ I. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6.4 e 7 della lettera di invito. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 2, 3, 10, 94, 95 e 98 del D.lgs. 36/2023. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti, illogicità manifesta, difetto di istruttoria, motivazione erronea, carente e perplessa, sviamento. Violazione dei principi generali di buon andamento, regolarità, trasparenza, concorrenza e parità di trattamento ”.

6. Il Comune, nel costituirsi in resistenza ai motivi aggiunti, ne ha eccepito l’inammissibilità per difetto di specificità delle censure, con conseguente improcedibilità del ricorso introduttivo; ha in ogni caso contrastato la fondatezza nel merito del gravame.

7. All’esito della camera di consiglio del 19 febbraio 2025, il Collegio, con ordinanza n. 95, ha accolto la domanda cautelare “ Ritenuto, sulla base della delibazione sommaria propria della presente fase, che il ricorso sia assistito dal prescritto fumus, anche considerato il tenore delle prescrizioni della lex specialis in punto di modalità redazionali, non formulate in termini inequivoci né accompagnate da una espressa e specifica sanzione escludente; Considerato che, sotto l’aspetto del periculum, nel bilanciamento degli interessi coinvolti sia meritevole di apprezzamento il pregiudizio potenzialmente causato alla ricorrente dall’esclusione dalla procedura ”.

8. Previo deposito di ulteriori memorie e memorie di replica, all’udienza pubblica del 21 maggio 2025 la causa è stata introitata in decisione.

9. Va in primo luogo disattesa l’eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti per difetto di specificità delle censure, articolata dal Comune resistente sull’assunto per cui nessuna doglianza è stata specificamente formulata avverso la determina n. 143/2024, a mezzo di essi impugnata.

In linea generale l'inammissibilità per genericità dei motivi di ricorso è configurabile esclusivamente nel caso in cui non risulti possibile individuare o anche soltanto desumere le censure formulate sulla base del contenuto dell'atto e dei fatti esposti dal ricorrente e, quindi, il giudice non sia assolutamente posto in grado di comprendere il petitum e la causa petendi e, in stretta correlazione a tale circostanza, l'intimato non sia in condizione di svolgere la propria attività difensiva, sicché costituisce e deve essere coerentemente intesa in termini di extrema ratio , essendo dovere del giudice interpretare i mezzi di impugnazione e addivenire ad una siffatta pronuncia solo laddove non è possibile comprendere quali vizi il ricorrente deduca per sostenere l'invalidità del provvedimento (T.A.R. Lazio, sez. II, 6 novembre 2017, n. 11018).

In tal senso è stato più volte ribadito che “ ai fini della regolarità ed ammissibilità dei motivi del ricorso, basta che siano sufficientemente specificate le questioni che si intendono proporre al giudice, in modo da permettere l'identificazione dei vizi del provvedimento che si vuole denunciare e la individuazione delle norme ritenute violate, ancorché gli uni e le altre non siano precisamente ed espressamente specificati, poiché la formulazione alquanto sintetica dei motivi non impedisce al giudice ed alle parti resistenti di coglierne il contenuto, considerato anche che l'art 156 c.p.c. esclude la dichiarazione della nullità per inosservanza di forme di un atto processuale che abbia raggiunto il suo scopo ” (cfr., da ultimo, CGARS, 3 giugno 2020, n. 380).

Ebbene, nel caso di specie è sufficiente una veloce disamina del ricorso per motivi aggiunti per affermare che esso risulta idoneo a garantire al Collegio la possibilità di effettuare una compiuta disamina e alla parte resistente di approntare una puntuale difesa, posto che il fine perseguito dalla ricorrente è facilmente individuabile (i.e. l'annullamento della determinazione di non aggiudicazione) e, nel contempo, sono ben comprensibili le ragioni per le quali la stessa ricorrente lamenta l'illegittimità del provvedimento gravato. Ed invero, la ricorrente ha, nella parte in fatto, evidenziato il rapporto di stretta connessione logico-giuridica sussistente fra l’esclusione, gravata con il ricorso introduttivo, e la determina impugnata con i successivi motivi aggiunti (sottolineando che, a mezzo della stessa, il Comune, dopo aver ratificato “ le esclusioni disposte dalla Commissione di gara nei precitati verbali nei confronti delle n. 4 imprese partecipanti alla procedura di gara per l’affidamento del servizio di che trattasi ”, ha disposto di procedere “ ai sensi dell’art.108 comma 10 del D.Lgs. n. 36/2023..alla non aggiudicazione della gara ”), denunciandone l’illegittimità in via derivata “ per le medesime doglianze già dedotte con il ricorso introduttivo del giudizio ”.

10. Così respinta l’eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti (e di conseguente improcedibilità del ricorso) può dunque procedersi allo scrutinio nel merito del ricorso introduttivo.

11. La ricorrente lamenta l’illegittimità dell’esclusione dalla gara (motivata dalla mancata conformità dell’indice dell’offerta tecnica alle prescrizioni poste dalla lex specialis ), evidenziando che: a) la stazione appaltante non avrebbe correttamente interpretato l’art. 6.4 della lettera di invito, le cui indicazioni redazionali (relative a formato, carattere e interlinea) dovevano intendersi riferite unicamente al testo dell’offerta tecnica e non anche a “indici, grafici e tabelle” posti a suo corredo; b) il mancato rispetto delle modalità redazionali non era in ogni caso assistito da alcuna espressa e specifica sanzione escludente; c) la legge di gara, ove diversamente interpretata, si porrebbe in contrasto con i principi di tassatività delle cause di esclusione, del divieto di aggravamento degli oneri procedimentali, del risultato, della fiducia e dell’accesso al mercato, nonché con l’interesse della stessa Amministrazione a selezionare l’offerta migliore.

12. Il Collegio, confermando la valutazione cautelare, ritiene la doglianza suscettibile di favorevole delibazione.

13. In punto di fatto si rileva che l’art. 6.4 della lettera di invito ha delineato specifiche modalità redazionali dell’offerta, espresse nei seguenti termini: “ L’offerta tecnica dovrà avere lunghezza non superiore alle 20 cartelle (formato A4, carattere Times New Roman 12, interlinea singola), compresi indice, grafici e tabelle ”. Il successivo art. 7 ha poi previsto che “ non sono ammesse proposte recanti disposizioni difformi dalla presente lettera di invito e dal capitolato speciale d’appalto, oppure proposte parziali, condizionate, con riserva o comunque non compilate correttamente ”.

14. Tanto premesso, osserva il Collegio che, sulla base dei consolidati orientamenti della giurisprudenza amministrativa, ai fini dell’interpretazione delle clausole della lex specialis trovano applicazione le norme in materia di contratti e anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex articoli 1362 e 1363 cod. civ., dovendo le disposizioni di gara essere interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione, al fine di assicurare la massima trasparenza delle regole di gara ed evitare che l'attività ermeneutica assuma funzione integrativa.

Detta interpretazione letterale è tuttavia possibile a condizione che le clausole del bando siano di chiara ed immediata interpretazione, e non presentino margini di opinabilità; ove invece siano possibili più interpretazioni di una o più clausole contenute in un bando o in un disciplinare di gara, il principio del favor partecipationis impone di preferire la scelta ermeneutica che consenta la più ampia partecipazione dei concorrenti. Con precipuo riguardo alle clausole aventi portata escludente è stato infatti precisato che, in presenza di clausole ambigue o di dubbio significato, “ in ossequio al principio del favor partecipationis - che sottende anche l’interesse pubblico al massimo dispiegarsi del confronto concorrenziale, inteso all’individuazione dell’offerta maggiormente vantaggiosa e conveniente per l’Amministrazione appaltante – deve privilegiarsi l’interpretazione che favorisca l’ammissione alla gara piuttosto che quella che la ostacoli ”(Consiglio di Stato, sez. V, 2 luglio 2024, n. 5871).

15. Calando le suesposte coordinate ermeneutiche nel caso di specie, osserva il Collegio che l’indicazione di tipo redazionale “(formato A4, carattere Times New Roman 12, interlinea singola) ” contenuta nell’art. 6.4. della lettera di invito è collocata in una parentesi che precede la locuzione “ compresi indice, grafici e tabelle ”, di modo tale da non risultare univocamente riferibile – oltre che alla parte per così dire “narrativa” dell’offerta tecnica - anche a indici, grafici e tabelle (vieppiù considerato, come evidenziato dalla ricorrente, che i grafici non hanno interlinea). Del pari l’art. 7 – che, ad avviso del Comune, recherebbe l’esplicita sanzione escludente per la violazione contestata – non appare formulato in modo inequivoco, considerato che da un lato non reca alcun espresso richiamo all’art. 6.4, dall’altro, nel far riferimento a “ proposte recanti disposizioni difformi dalla presente lettera di invito e dal capitolato speciale d’appalto o ….non compilate correttamente ”, si presta ad essere interpretato come riferito unicamente a difformità e carenze “sostanziali”, i.e . relative a informazioni o documenti richiesti dalla legge di gara.

Stante l’evidenziata ambiguità delle clausole in questione, deve trovare pertanto applicazione l’orientamento (sopra richiamato) secondo il quale va privilegiata, fra le varie opzioni ermeneutiche possibili, quella più favorevole al privato; tanto, in omaggio al principio del favor partecipationis , che individua un autonomo e ulteriore criterio interpretativo di derivazione eurounitaria, sottendendo l'interesse pubblico al massimo dispiegarsi del confronto concorrenziale tra candidati, teso all'individuazione e alla cristallizzazione dell'assetto di interessi maggiormente vantaggioso e conveniente per l'Amministrazione, in attuazione del principio di buon andamento dell'amministrazione pubblica di cui all'art. 97, comma 2, Cost. (in termini, Consiglio di Stato sez. IV, 13 marzo 2025, n. 2071).

16. Ad abundantiam si osserva che, come pure correttamente evidenziato dalla ricorrente, le clausole de quibus , ove interpretate nel senso che la mancata osservanza di un parametro solo formale riferito ad una mera modalità redazionale di formulazione del testo comporti l’esclusione dell’offerta indipendente dai suoi contenuti, sarebbero radicalmente nulle per violazione non solo del principio di tassatività delle cause di esclusione ma anche dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost. “ potendo consentire ad un’offerta qualitativamente peggiore o maggiormente onerosa di prevalere sull’offerta migliore per motivi che nulla hanno a che fare con l’interesse pubblico ” (T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 10 marzo 2025, n. 844) nonché del principio del risultato, che osta a che l'individuazione dell'aggiudicatario di una pubblica commessa sia condizionata dal rispetto di regole formali non indispensabili per assicurare la par condicio fra i concorrenti.

Tanto anche considerato, sul piano generale, che “ la procedura di gara non deve essere concepita come una sorta di corsa ad ostacoli fra adempimenti formali imposti agli operatori economici e all’amministrazione aggiudicatrice, dovendo al contrario mirare ad appurare, in modo efficiente, quale sia l’offerta migliore, nel rispetto delle regole della concorrenza, verificando la sussistenza dei requisiti tecnici, economici, morali e professionali dell’aggiudicatario ”(Consiglio di Stato, sez. III, 2 marzo 2017, n. 975).

17. L’illegittimità dell’esclusione della ricorrente – venendo in rilievo un rapporto di presupposizione fra atti inseriti all'interno di un più ampio contesto procedimentale - determina l’invalidità derivata (ad effetto viziante) della determina di non aggiudicazione, con conseguente fondatezza dei motivi aggiunti, che devono dunque essere accolti.

17.1. Non conducono a considerazioni di segno differente le argomentazioni spese dal Comune resistente in ordine alla natura eminentemente discrezionale della decisione di non aggiudicare la gara.

È innegabile che la facoltà di non aggiudicare la gara, di cui all’art. 108, comma 10, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (“ Le stazioni appaltanti possono decidere di non procedere all'aggiudicazione se nessuna offerta risulti conveniente o idonea in relazione all'oggetto del contratto. Tale facoltà è indicata espressamente nel bando di gara o invito nelle procedure senza bando e può essere esercitata non oltre il termine di trenta giorni dalla conclusione delle valutazioni delle offerte ”) rientra – come già affermato dalla giurisprudenza formatasi in vigenza di (pressoché) analoghe norme contenute nei precedenti Codici dei contratti – nei poteri ampiamente discrezionali della stazione appaltante e risponde ad un’immanente valutazione dell’interesse pubblico, che trova fondamento nel principio generale di buon andamento, il quale impegna le Pubbliche Amministrazioni all’adozione di atti quanto più possibile coerenti e proporzionali alle esigenze effettive di provvista per i loro compiti (cfr. TAR Veneto, sez. I, 7 gennaio 2019, n. 20) risultando, come tale, frutto di un apprezzamento meritale, sindacabile in sede giurisdizionale solo per manifesta illogicità e/o irragionevolezza ovvero per travisamento fattuale.

Va tuttavia osservato che nel caso di specie la determina n. 143/2024 ha disposto: a) “ di approvare i verbali redatti dalla Commissione di gara in data 16.10.2024, 21.10.2024, 08.11.2024 e 19.12.2024 e di prendere atto e ratificare le esclusioni disposte dalla Commissione di gara nei precitati verbali nei confronti delle n. 4 imprese partecipanti alla procedura di gara per l’affidamento del servizio di che trattasi ”; b) “ di procedere, ai sensi dell’art.108 comma 10 del D.Lgs.n. 36/2023… alla non aggiudicazione della gara ”.

Come evidente dal tenore letterale dell’atto gravato, l’amministrazione comunale non ha esternato alcun apprezzamento discrezionale in ordine alle esigenze di interesse pubblico sottese alla mancata aggiudicazione, né operato alcuna negativa valutazione delle offerte presentate (nel senso di ritenerle, pur rispondenti formalmente ai requisiti previsti dalla lex specialis , non idonee a soddisfare gli obiettivi perseguiti con la gara), ma si è, nella sostanza, limitata a far discendere la mancata aggiudicazione dall’esclusione di tutte le offerte.

Ne discende che, stante l’esplicito nesso di presupposizione instaurato fra la determina n. 143/2024 e i provvedimenti di esclusione, l’illegittimità di uno di tali (presupposti) provvedimenti a monte non può non tradursi anche nell’illegittimità del (presupponente) provvedimento a valle.

18. In conclusione, il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti sono fondati e devono essere accolti.

18.1. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di SA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi di cui in parte motiva.

Condanna il Comune di Scafati al pagamento, in favore di parte ricorrente, delle spese di lite, che si liquidano in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre spese generali, IVA e CPA come per legge, contributo unificato ove dovuto e versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in SA nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Anna Saporito, Primo Referendario, Estensore

Rosa Anna Capozzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Anna Saporito	Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETARIO