Pubblicato il 04/03/2025

N. 01814/2025REG.PROV.COLL.

N. 09524/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9524 del 2023, proposto da
OL EL, rappresentata e difesa dall'avvocato Carmine Medici, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

LI ET, rappresentato e difeso dall'avvocato IO Perelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
FA ZZ e OB TI, rappresentati e difesi dall'avvocato Irma Bombardini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IO US, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Blasi e Franco Enoch, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RI IA VA e CA LI, rappresentate e difese dall'avvocato LL Cecchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, piazza Barberini 12;
LL NN, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 12976/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze, di LI ET e FA ZZ, di OB TI, di IO US, di RI IA VA e di CA LI;

Visti gli artt. 35, comma 1, 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2025 la Cons. Gudrun Agostini e uditi per l’amministrazione appellata l’avvocato dello Stato Francesca Subrani e per i controinteressati gli avvocati Alessandra Blasi, LL Cecchetti e IO Perelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. E’ impugnata la sentenza del T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, n. 12976/2023 che ha respinto il ricorso n. 6351/2022 e i motivi aggiunti proposti dall’odierna appellante per l’annullamento dei seguenti atti del Ministero dell’Economia e delle Finanze: (i) nota prot. 114409/2021 dell’11.10.2021 e nota prot. 139138/2021 del 3.12.2021 (corrispondenza con ACI – Automobile Club D’Italia); (ii) accordo stipulato in data 20.12.2021 tra MEF e ACI per l’utilizzo della graduatoria approvata il 11.12.2019 per l’assunzione di n. 1 unità dirigenziale; (iii) nota dell’11.10.2021 e nota prot. 138595/2021 del 2.12.2021 (corrispondenza con ASL NA); (iv) accordo stipulato tra MEF e ASL NA il 17.12.2021 per l’utilizzo della graduatoria approvata il 13.9.2019 per l’assunzione di n. 2 unità dirigenziali; (v) nota prot. 114414/2021 dell’11.10.2021 e nota prot. 138611/2021 del 2 dicembre 2021 (corrispondenza don l’Azienda Ospedaliera CL BE I); (vi) accordo stipulato con l’Az. CL BE I per l’utilizzo della graduatoria approvata il 16 e 30.7.2021; (vii) nota di convocazione prot. 147424/2021 del 23.12.2021 per l’assunzione di n. 5 unità dirigenziali; (viii) decreto del Capo Dipartimento dell’Amm. Generale, del Personale e dei Servizi – Direzione del Personale, prot. n. 122149 del 27.10.2021.

2. L’appellante in punto di fatto espone le seguenti circostanze:

- di aver partecipato al concorso pubblico, per titoli ed esami, per la copertura di n. 1 posto di dirigente amministrativo di seconda fascia presso l’Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologica (INGV), all’esito del quale veniva assunta la vincitrice; nella suddetta graduatoria, approvata il 23.6.2020, la ricorrente risultava classificata nella 6° posizione, preceduta dagli altri originari ricorrenti, CA GI 4° posto e AN ES in 5° posizione;

- in data 28.9.2020 il Ministero (MEF), in forza di un primo accordo stipulato in data 24.9.2020 con l’Automobile Club Italia (ACI) per l’utilizzo della graduatoria dallo stesso approvata in data 11.12.2019, di cui al concorso pubblico, per esami, a 12 posti di dirigente di seconda fascia, attingeva a detta graduatoria con l’assunzione di n. 1 dirigente (Fabrizio Bacci);

- con note del 6.10.2020 e del 19.11.2020, il MEF faceva richiesta all’INGV di poter utilizzare la graduatoria dallo stesso approvata il 23.6.2020 per l’assunzione di n. 2 unità di personale con qualifica dirigenziale ai sensi e per gli effetti dell’art. 9 della L. 2/2003 e dell’art. 3, co. 61, della L. 350/2003; in virtù del nulla osta concesso dall’INGV venivano assunti alle dipendenze del MEF i primi due idonei assumibili, RR IO e AG LI (2. e 3. in graduatoria);

- con nota del 3.12.2021 il MEF faceva nuovamente richiesta all’ACI di poter assumere n. 1 unità di personale con qualifica dirigenziale attraverso un nuovo accordo da stipularsi per uso della graduatoria dell’11.12.2019; il relativo iter si concludeva con l’assunzione, presso il Ministero, di IO US;

- con nota del 2.12.2021, il MEF chiedeva anche alla “ ASL NA 1 Centro ” di poter procedere all’assunzione di n. 2 unità di personale con qualifica dirigenziale attraverso accordo da stipularsi per uso della graduatoria approvata il 13.9.2019; l’ iter si concludeva con l’assunzione presso il MEF di LI AR e FA ZZ;

- sempre con nota del 2.12.2021, il Ministero si rivolgeva anche al “ CL BE I ” di Roma per attingere dalla graduatoria approvata con deliberazioni n. 742 del 16 luglio 2021 e n. 765 del 30 luglio 2021 al fine di procedere all’assunzione di n. 5 unità di personale dirigenziale; all’esito dell’accordo stipulato, il MEF provvedeva ad assumere LI CA, NN LL, ET LI, VA RI IA e TI OB, il quinto era rinunciatario.

3. Avverso i suddetti provvedimenti, ritenendoli illegittimi e lesivi delle proprie aspettative, proponevano ricorso al T.a.r. Lazio CA GI, AN ES e EL OL (idonei inseriti al 4., 5. e 6. posto nella graduatoria dell’INGV del 23.6.2020) lamentando, tra l’altro, la mancata adozione preventiva di criteri per la scelta delle graduatorie cui attingere nel rispetto dei principi di imparzialità e buona amministrazione e l’irragionevolezza della scelta di non scorrere ad esaurimento la graduatoria dell’INGV, già in precedenza utilizzata.

4. All’esito del giudizio il T.a.r., dopo aver acquisito le graduatorie di cui si discute e chiarimenti dal MEF in ordine alle scelte addotte e ordinato l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei soggetti medio tempore assunti, respingeva con la sentenza n. 12976/2022 il ricorso ritenendo che la tesi sulla necessità di procedere ad ulteriore scorrimento della graduatoria INGV non trovi adeguato supporto nella normativa vigente e che la scelta comunque discrezionale spettante all’Amministrazione non sia affetta da manifesta arbitrarietà, irragionevolezza o parzialità.

5. Per quanto rilevi ai fini del presente appello, il Ministero, in prime cure, in ordine ai criteri utilizzati per l’individuazione delle graduatorie ha specificato che:

- l’accordo con INGV per l’assunzione di due unità era stato stipulato il 18.12.2020 per le assunzioni ritenute in quel momento urgenti, mentre gli accordi in contestazione sono stati stipulati in seguito all’intervento del D.M. di riorganizzazione del Ministero dell’Economia e Finanze 30.09.2021, che ha comportato una rivisitazione dei fabbisogni delle posizioni dirigenziali;

- dalla ricognizione dei vari Dipartimenti è emersa la necessità dei seguenti profili: economico - finanziario amministrativo - informatico, giuridico – amministrativo;

- venivano quindi analizzate le graduatorie vigenti da non più di tre anni di altre Amministrazioni, selezionando le tre graduatorie impugnate per i seguenti motivi:

(i) la graduatoria “ ACI” , perché le prove d’esame davano rilevanza alle competenze interdisciplinari dei candidati, non solo su materie di diritto, ma anche sul management e governance dell’azienda pubblica, oltre alla risoluzione di un quesito pratico volto ad accertare l’attitudine dei candidati alla risoluzione di quesiti nel rispetto dei canoni di legittimità, convenienza, efficienza ed economicità organizzativa;

(ii) la graduatoria “ ASL NA I Centro ”, veniva selezionata per il particolare profilo statistico, da incardinare presso la Ragioneria Generale dello Stato; a differenza degli altri bandi, il bando in parola prevedeva tra i requisiti di ammissione la laurea specialistica in scienze statistiche, oltre ad elaborare le prove d’esame proprio sulla metodologia e indagine statistica;

(iii) la graduatoria del “ CL BE I ”, perché il bando dava rilevanza non solo alle competenze specifiche (tra le quali emergeva la competenza circa gli indicatori per la valutazione di efficienza, efficacia, economicità ed il bilanciamento tra costi e benefici attesi), ma anche una serie di competenze trasversali in materia di pianificazione, programmazione, organizzazione del lavoro, flessibilità e orientamento al cambiamento, capacità di negoziazione, persuasione e interazione nelle dinamiche relazionali;

- nella scelta delle graduatorie è stato applicando in maniera bilanciata sia il criterio di priorità temporale che i criteri di coerenza e congruenza del profilo professionale; la graduatoria ACI per il profilo di dirigente amministrativo è del 11.12.2019, precedente a quella dell’INGV (del 23.6.2020); la graduatoria dell’Asl NA I risale al 13.9.2019, pure precedente a quella dell’INGV e la graduatoria del CL BE I è del 30.7.2021 e riguardava il profilo economico finanziario.

6. L’appello in trattazione, proposto solo da EL OL, è affidato al seguente motivo:

I. “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 51, 97 e 20 Cost. – Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, co. 61 della Legge n. 350 del 2003 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della Legge 241 del 1990 – Violazione degli artt. 1175 e 1375 c.c. – Violazione del principio della tutela del legittimo affidamento – Violazione delle regole di concorsualità per l’accesso ai pubblici uffici – omessa determinazione di criteri di scelta – difetto di istruttoria e motivazione – eccesso di potere – illogicità ed irragionevolezza – error in iudicando ”

7. Si è costituito in giudizio di appello in resistenza il Ministero dell’Economia e delle Finanze con atto semplice, depositato il 12.12.2023. Si sono costituiti in giudizio con memorie di costituzione anche i controinteressati LI e VA (il 7.12.2023), US (il 18.12.2023), ET (il 27.12.2023), TI e ZZ (il 25.1.2024) sollevando varie eccezioni in rito e insistendo nel rigetto del ricorso in appello. Nei termini di rito sia il Ministero che alcuni dei controinteressati hanno depositato memorie difensive per illustrare le rispettive posizioni ex art. 73, comma 1 c.p.a. e l’appellante ha depositato una memoria di replica. Il Ministero e i controinteressati insistono anche in questa sede nell’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse.

8. Alla pubblica udienza del 27 febbraio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

9. Preliminarmente va dato atto che l’appellante nei termini di rito non ha depositato una memoria difensiva ma solo una replica il cui oggetto, invero, come hanno evidenziato i controinteressati in udienza, non è contenuto nei limiti della funzione di contrasto alle difese svolte nelle memorie ex art. 73, comma 1 c.p.a. del Ministero e dei controinteressati VA e ZZ ma rappresenta attività difensiva vera e propria in relazione alle produzioni documentali e in risposta alle comparse di costituzione delle parti controinteressati, come tale non ammissibile al di fuori del termini perentorio previsto dall’art. 73 c.p.a. In adesione ai precedenti di questo Consiglio ( ex plurimis Sez. II 30 settembre 2019, n. 6534) va quindi dichiarata inammissibile la replica composta da ventidue pagine della ricorrente, depositata il 6 febbraio 2025, che contiene difese, in particolare quelle sulle eccezioni pregiudiziali, che avrebbero dovuto essere svolte nel rispetto dei termini di rito.

10. L’appello è infondato oltre che inammissibile, come concordemente rilevato dall’amministrazione appellata e dai controinteressati costituiti.

Risulta documentato che il Ministero appellato nel 2021, a seguito dell’intervento del D.M. di riorganizzazione del Ministero dell’Economia e Finanze 30.09.2021 e previa ricognizione del fabbisogno specifico, ha deciso di procedere all’assunzione di ulteriore personale dirigenziale non generale con profili economico-finanziario, informatico, statistico, giuridico-amministrativo, attraverso lo scorrimento di graduatorie ancora valide di altre amministrazioni relative a concorsi pubblici svolti per titoli ed esami per la suddetta categoria ai sensi dell’art. 3, comma 61, terzo periodo, della L. 24 dicembre 2003, n. 350.

Ne è seguita, previa interlocuzione con le singole amministrazioni prescelte, la stipula di specifici accordi ai sensi dell’art. dall’art. 3, comma 61, della legge 24 dicembre 2003, n. 350 finalizzati all’assunzione, complessivamente, di n. 8 dirigenti attraverso lo scorrimento, nell’ordine seguente, delle graduatorie: ACI – n. 1 unità (approvata a dicembre 2019), ASL NA Centro – n. 2 unità (approvata a settembre 2019) e Azienda Sanitaria CL BE I di Roma – n. 5 unità (approvata a luglio del 2021).

Prima dell’intervento del citato D.M. il Ministero, sempre sulla base della stessa normativa, aveva assunto alcuni dirigenti procedendo allo scorrimento della sopra citata graduatoria ACI – 1 unità e della graduatoria INGV – 2 unità (approvata a giugno 2020).

Con il ricorso originario l’odierna appellante, che risulta collocata al 6. posto utile nella graduatoria INGV (3. posto degli assumibili) e che già in precedenza è stata utilizzata dal MEF per due assunzioni, ha chiesto l’annullamento di tutti i successivi atti preordinati (e dei relativi accordi stipulati nel dicembre 2021 con ACI, ASL NA Centro I e CL BE I) all’assunzione di ulteriore personale dirigenziale, affermando che la scelta del MEF di procedere mediante l’utilizzo di altre graduatorie - ritenuta affetta da plurime illegittima - pregiudica gravemente ed in maniera irreparabile gli interessi della stessa che, quale candidata utilmente collocata nella graduatoria INGV del 2020, sarebbe dovuta essere assunta alle dipendenze del predetto dicastero, avendo più volte manifestato la propria disponibilità ad essere assunta.

Secondo giurisprudenza costante, confermata tra le altre dalla pronuncia di questo Consiglio n. 7928 del 24 agosto 2023, l’azione di annullamento risulta subordinata a due distinte condizioni. Anzitutto, è necessario vi sia la titolarità di una posizione giuridica, in astratto configurabile come interesse legittimo, inteso come posizione qualificata – di tipo oppositivo o pretensivo – che distingue il soggetto dal “ quisque de populo ” in rapporto all’esercizio dell’azione amministrativa.

A questo requisito, si aggiunge quello attinente l’interesse ad agire ( rectius , a ricorrere) di cui all’art. 100 c.p.c., ossia la concreta possibilità di perseguire una utilità personale (ossia il bene della vita), anche di natura residuale e che non sia il generico interesse alla legalità dell’azione amministrativo, attraverso il processo, in corrispondenza ad una lesione diretta ed attuale dell’interesse protetto. Da ultimo, viene richiamata anche la legittimazione attiva o passiva di chi agisce o resiste in giudizio, in quanto titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passivo.

Il Collegio ritiene che in capo all’odierna appellante, la quale è collocata al terzo posto degli assumibili nella graduatoria INGV del 2020, difettino entrambe le condizioni.

Difetta la posizione giuridica qualificabile come interesse legittimo rispetto all’azione amministrativa del MEF, posto che l’appellante rispetto ai posti vacanti presso la suddetta amministrazione e all’esercizio del potere amministrativo ad essi correlati non può vantare una posizione qualificata (di tipo pretensivo e/o oppositivo) e differenziata diversa rispetto a quella del quisque de populo . La posizione dell’appellante, anche se la stessa risulta collocata in una delle molteplici graduatorie valide presso le tante amministrazioni pubbliche, a ben vedere e per le ragioni che si andranno ad esporre, corrisponde ad un mero interesse di fatto a cui non viene riconosciuta tutela specifica dall’ordinamento giuridico. Di conseguenza manca anche il requisito della lesione diretta ed attuale.

L’amministrazione ministeriale in forza della decisione - di natura altamente discrezionale - di procedere allo scorrimento di graduatorie di altre amministrazioni e in assenza del regolamento previsto dall’art. 9 della legge 3 del 2003 rimane comunque libera di scegliere la più confacente (o le graduatorie più confacenti) alle esigenze di carattere organizzativo e gestionale, potendo provvedere attraverso la stipula dell’accordo previsto dall’art. 3, comma 61, della L. 350 del 2003 a creare, di volta in volta, la lex specialis per disciplinare le modalità di uso della graduatoria esterna prescelta, come detto in base alle proprie esigenze organizzative e gestionali.

Come già acclarato dal T.a.r. Lazio non sussiste sulla base della normativa sopra richiamata alcun obbligo di utilizzare preventivamente la graduatoria dell’INGV del 23.6.2020, che tra quelle utilizzate non è neppure la più datata, né risultano stipulati degli accordi in tale senso non ancora adempiuti che potrebbero generare una legittima aspettativa all’assunzione. L’accordo stipulato con INGV in data 30.12.2020, invero, prevedeva l’assunzione di sole due unità dirigenziali, poi regolarmente assunte, e pertanto non conferisce diritto o altra posizione legittimante all’assunzione per i restanti soggetti inseriti nella suddetta graduatoria.

Per le ragioni anzidette, la legittimazione e l’intesse ad agire manca rispetto agli atti relativi alla graduatoria ACI (assunzione di 1 unità) e ASL NA 1 (assunzione di 2 unità), che sono state approvate entrambe nel 2019, quindi anteriormente alla graduatoria INGV del 2020, e manca a maggior ragione rispetto alle successive cinque assunzioni, operate nel dicembre 2021, con lo scorrimento dalla graduatoria del CL del mese di luglio 2021, proprio per il fatto che si tratta, infatti, di assunzioni ulteriori (il 4., 5., 6., 7. e 8. dirigente) rispetto alla posizione n. 3 qui azionata dall’appellante nel presente giudizio.

Pertanto, alla luce dell’orientamento giurisprudenziale oramai consolidato sul tema della legittimazione al ricorso, secondo il quale “ la semplice possibilità di ricavare dalla invocata decisione di accoglimento una qualche utilità pratica, indiretta ed eventuale, non dimostra la sussistenza della posizione legittimante né risulta idonea a determinare, da sola, il riconoscimento di una situazione fondante la legittimazione al ricorso ” (Cons. Stato Ad. Plen., 7 aprile 2011 n. 4), l’appello è inammissibile, prima ancora che infondato.

Nel merito il Collegio condivide le considerazioni del primo giudice in ordine all’assenza di obblighi in questi casi di far precedere la determinazione dell’utilizzo delle altre graduatorie dalla determinazione di “ criteri di scelta ” per il fatto che - come rilevato in sentenza - “ la facoltà esercitabile ai sensi della norma summenzionata non elide il rispetto della regola del pubblico concorso, dal momento che l’Amministrazione attinge pur sempre ad una graduatoria formata all’esito di una procedura selettiva pubblica ”. Si condivide infine anche il giudizio sull’assenza nella fattispecie in esame di “ indizi atti a far ritenere che l’Amministrazione abbia manifestamente esorbitato dalla propria sfera di discrezionalità” con conseguente infondatezza dell’appello.

Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, tra le tante, per le affermazioni più risalenti, Cass. civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663; sez. I, 27 dicembre 2013 n. 28663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

11. Sussistono nondimeno, in considerazione della particolarità della questione trattata, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del grado di appello tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Dario Simeoli, Presidente FF

OB Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Dario Simeoli

IL SEGRETARIO