R.G. 4310/2021
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE D'APPELLO DI ROMA SEZIONE PRIMA CIVILE così composta: Nicola Saracino Presidente Gianluca Mauro Pellegrini Consigliere Giovanna Gianì Consigliere relatore all'udienza del 20.2.2025 ha pronunciato, dando lettura del dispositivo, la seguente:
SENTENZA (ex artt. 429-437 c.p.c) nel giudizio di appello iscritto al n. RG 4310 del Ruolo Generale degli Affari contenziosi dell'anno 2021, pendente TRA
(C.F. ), rappresentata e difesa, Parte_1 C.F._1 dall'Avv. Paolo Maldera presso il cui studio in Roma, Via Orazio n. 3 si domicilia. APPELLANTE E
, (C.F. ), in persona del Sindaco p.t., rappresentata CP_1 P.IVA_1
e difesa dall'Avv. Valentina Rossi elettivamente domiciliata negli uffici dell'Avvocatura Capitolina siti in Roma, alla Via del Tempio di Giove n. 21. APPELLATA avente ad OGGETTO: appello avverso la sentenza n. 789/2021, del Tribunale di Roma, pubblicata in data 14.01.2021.
CONCLUSIONI per l'appellante:
“Voglia, In via principale e nel merito, riformare la sentenza in senso favorevole per la parte appellante e, per l'effetto, annullare la Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva emessa da unitamente ad ogni atto presupposto e, CP_1 segnatamente, all'atto di accertamento di violazione con consequenziale estinzione dell'obbligazione pecuniaria pretesa dal CP_1
Valgono le conclusioni vergate nel ricorso di prime cure in questa sede da intendersi riportate e trascritte: In via principale e nel merito, annullare la Determinazione Dirigenziale di avversata unitamente ad ogni atto presupposto CP_1 connesso e consequenziale e, segnatamente, all'atto di accertamento di violazione con estinzione dell'obbligazione pecuniaria pretesa da CP_1
Ancora in via principale, ma in subordine disapplicare la sanzione e la normativa di cui all'art. 15 l.r.Lazio n. 12/1999 in quanto in contrasto con norma di rango

comunitario ovvero per contrasto normativo e violazione dell'art. 4, prot. 7, Cedu, e dell'art. 50 della Carta Fondamentale Diritti Unione Europea. In estremo subordine ridurre la sanzione nella misura possibile, ovvero secondo equità e miglior giustizia anche in ragione delle condizioni personali, nonché in ragione dell'oggettivo gravoso importo comminato. Con vittoria delle spese ed onorari dei due gradi da distrarsi ex art. 93 cpc nei confronti dell'Avv. Paolo Maldera”;

per la parte appellata: “Piaccia all'Ill.ma Corte di Appello adita, contrariis reiectis, ed in accoglimento delle sopra esposte difese rigettare integralmente l'impugnazione avanzata, in quanto infondata in fatto ed in diritto e, per l'effetto, confermare la sentenza n. 789/2021, resa nel procedimento R.G. nr. 28059/2018 e pubblicata in data 14.01.2021, Tribunale di Roma, in persona del Giudice Dott.ssa Eleonora Montesano e, pertanto, la piena legittimità della determina dirigenziale ingiuntiva nr. 96180002431. Con vittoria di spese, competenze ed onorari di giudizio.”
FATTO E DIRITTO Con la sentenza appellata, il Tribunale di Roma ha respinto l'opposizione avverso la determinazione dirigenziale n. 96180002431, notificata il 23.04.2018, con cui era stata comminata ad la sanzione amministrativa di € 26.028,467 Parte_1 per avere ella occupato senza titolo l'immobile di edilizia economica popolare, sito in Roma alla Via Amleto Palermi n. 25, scala M int. 1, compensando le spese. La determina - si legge nel provvedimento irrogativo della sanzione - traeva origine dal verbale di accertamento 73100000920/ERP del 3.06.2013 in relazione alla violazione dell'art. 15 comma 3 per aver occupato senza titolo l'alloggio ERP sito in Roma, alla Via Amleto Palermi n. 25. A fondamento della decisione il Tribunale ha respinto tutti i motivi di opposizione formulati con il ricorso e così sintetizzabili:
- difetto di motivazione del verbale di accertamento e della determina ingiuntiva;
a tale riguardo, il Tribunale riteneva soddisfatto l'obbligo di motivazione della determina opposta con il richiamo per relationem al verbale di accertamento e alla norma violata;

- violazione del principio del ne bis in idem ex art. 4, prot. 7, CEDU e dall'art. 50 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea, per essere lo stesso fatto punito in sede penale ex art. 633 e 639 bis c.p.c. e in sede amministrativa;

- violazione dell'art. 24 legge 689/81 per pregiudizialità del giudizio penale;

- inammissibilità del provvedimento ingiuntivo per carenza assoluta di potere e difetto di sottoscrizione;
potere di delega al sindaco ex L.R. del Lazio art. 2 n. 30/1994;
- violazione dell'art. 4 Legge 689/81 e falsa interpretazione della L.R. n. 12/99, art. 11, comma 5 e art. 12, comma 2 per difetto di istruttoria, avendo ottenuto dall'Amministrazione il trasferimento della residenza presso l'alloggio in questione.
Nel merito della vicenda, data per assunta la presenza nell'alloggio della al momento dell'accertamento e richiamati altresì i requisiti normativi Parte_1 per ritenere la legittima permanenza nell'alloggio ERP sono dettati dall'art. 12, comma 1 L.R. Lazio 12/99 ("Fatto salvo quanto previsto dai commi 2 e 3, in caso di decesso o negli altri casi in cui l'assegnatario non faccia più parte del nucleo familiare, subentrano nell'assegnazione i componenti del nucleo familiare di cui all'articolo 11, comma 5 originariamente assegnatario o ampliato ai sensi del comma 4, secondo l'ordine stabilito nel citato articolo 11, comma 5". E ancora, secondo l'art. 11 comma 5 della predetta legge "Ai fini del presente articolo si intende per nucleo familiare la famiglia costituita da una persona sola ovvero dai coniugi, dai figli legittimi, naturali, riconosciuti, adottivi, dagli affiliati nonché dagli affidati per il periodo effettivo dell'affidamento, con loro conviventi.), il Tribunale ha escluso che la ricorrente avesse fornito la prova della legittimità della sua permanenza nell'alloggio in questione, dimostrando di trovarsi in uno dei rapporti di parentela, indicati dalla norma citata, con il legittimo assegnatario o per aver convissuto con lo stesso a titolo di ospitalità autorizzata dall'Amministrazione. Inoltre, il mero trasferimento anagrafico della residenza, autorizzato dall'Amministrazione, non può essere idoneo a legittimare l'occupazione la quale deve ritenersi abusiva, in assenza di autorizzazione o titolo.
Con vari motivi di appello, la parte così esprime le proprie critiche alla prima decisione: Con una prima censura, variamente articolata (pagg. 3 segg. atto di appello ), si contesta l'erronea ricostruzione dal fatto per avere il Tribunale omesso di valutare documenti determinanti (certificato di residenza e censimenti anagrafici che attestavano il trasferimento della residenza della opponente presso l'alloggio sin dal 2009 - come da Protocollo di n. 2009066694 del 1.10.2009) che comprovavano il CP_1 trasferimento della presso l'alloggio in epoca di molto anteriore alla Parte_1 sanzione amministrativa, elevata nel 2018 con la determina opposta e che lo stesso era stato autorizzato con il rilascio del cert6ificato in questione;
inoltre, con il rilascio del certificato di stato di famiglia in data 07/09/2010, poteva dirsi comprovato che
[...]
aveva accertato, tramite la Polizia Municipale, il trasferimento anagrafico CP_1 dell'opponente presso l'alloggio, unitamente ad , già residente e Persona_1 convivente con la stessa, senza contestare alcunchè; l'illegittimo rigetto delle richieste istruttorie volto a dimostrare che l'ingresso della presso l'alloggio Parte_1 erano stati autorizzati dal convivente ai sensi della L.R. 12/99. l'omessa Per_1 valutazione del fatto che la si era trasferita presso il convivente Parte_1 Per_1
; la conformità del trasferimento autorizzato alla procedura di controllo di cui
[...] all'art. 18 bis DPR 223/1989; la carenza di potere in capo al funzionario che aveva emesso la determinazione impugnata, relativa a sanzione amministrativa propria della Regione Lazio. Il motivo, con le relative sotto censure in cui si articola, è infondato. Il Tribunale ha ritenuto legittimo il provvedimento sanzionatorio sul presupposto della violazione dell'art. 15 della legge regionale n. 12 del 1999 che punisce con la sanzione amministrativa da € 45.000,00 a € 65.000,00 chiunque occupi senza titolo un alloggio di edilizia residenziale pubblica destinato all'assistenza abitativa. Il primo Ufficio ha ritenuto che la opponente non avesse fornito la prova di poter legittimamente occupare l'immobile con la dimostrazione dei presupposti normativi, ovvero di trovarsi in uno dei rapporti di parentela, indicati dalla norma citata, con il legittimo assegnatario o per aver convissuto con lo stesso a titolo di ospitalità autorizzata dall'Amministrazione. Nella specie, l'odierna appellante era infatti priva di un provvedimento amministrativo di assegnazione dell'alloggio, condizione imprescindibile per escludere l'illegittimità dell'occupazione. Al fine di stabilire se l'occupazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica sia legittimo o meno non è tuttavia sufficiente accertare se sussista in astratto il diritto ad ottenere l'assegnazione dell'alloggio, perché – come chiarito da Cass., Sez. Un., 20761/2021 – neppure la presentazione di un'istanza di subentro nell'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica o di ampliamento del nucleo familiare (il cui esito nel caso di specie non è noto) è sufficiente ad escludere l'illiceità dell'occupazione, non trovando applicazione in questa materia l'istituto del silenzio- assenso previsto dall'art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (principio espresso proprio con riferimento ad una fattispecie di subentro nell'assegnazione dell'alloggio ai sensi dell'art. 12 della legge della Regione Lazio n.12 del 1999). La necessità che venga adottato un provvedimento di assegnazione dell'alloggio ovvero che venga espressamente comunicato all'interessato l'esito della procedura di ampliamento del nucleo familiare, portano ad escludere che, ai fini della legittimità dell'occupazione, possa dirsi sufficiente la mera comunicazione di variazione anagrafica fatta dalla SE presentata dalla appellante posto che ciò rappresenta solo uno dei requisiti ai fini dell'ottenimento dell'assegnazione. Peraltro, sempre nel merito del motivo, la residenza anagrafica è il luogo dove il soggetto ha il suo domicilio e dimora abituale, ma ciò prescinde dal titolo che lo legittimi a ciò in assenza di opposizione di altri soggetti ivi residenti. Sicché alcuna indagine deve essere effettuata per verificare quale sia il titolo in virtù del quale vi sia stato il trasferimento della residenza e comunque ciò non consente di legittimare per fatti concludenti un 'occupazione sine titulo' di immobile pubblico, in quanto l'assegnazione è ancorata a rigidi presupposti normativi e amministrativi sostanziali e formali, non sostituibili di fatto. Tantomeno, può fondatamente invocarsi - come fa l'appellante - una sorta di autorizzazione tacita alla occupazione dell'immobile per effetto della mancata formulazione, da parte dell'Ente, di rilievi all'esito degli accertamenti ex art. 18 bis DPR 223/1989; invero, gli accertamenti sulle dichiarazioni rese, in tale contesto, all'ufficiale dell'anagrafe ai sensi dell'art. 18-bis del d.P.R. cit. sono finalizzati esclusivamente a verificare che la situazione dichiarata (nella specie: il cambiamento di abitazione) sia conforme alla situazione di fatto, senza che ciò implichi alcuna autorizzazione amministrativa ad occupare l'alloggio di edilizia residenziale pubblica. Va ricordato, peraltro, che l'art.12 comma 5 della stessa L.R. stabilisce che l'ingresso di uno dei familiari nell'alloggio deve essere immediatamente comunicato (n.d.r. dall'assegnatario stesso) all'Ente gestore che nei successivi tre mesi verifica che, a seguito dell'ampliamento, non sussistano cause di decadenza dall'assegnazione. Tali previsioni confermano inequivocabilmente che nessun rapporto di assegnazione e/o subentro può costituirsi per facta concludentia, e che, in particolare, il familiare non originariamente convivente con l'assegnatario, ai fini della legittimità della sua presenza nell'alloggio, deve essere autorizzato dall'ente gestore e proprietario, previa verifica della sussistenza dei requisiti previsti dalla legge stessa. Condizioni che nel caso di specie pacificamente fanno difetto. Nel caso di specie, non risulta infatti che il o la SE abbiano comunicato Per_1 all'Ente gestore il subentro di quest'ultima nell'immobile e né valgono le considerazioni di parte appellante (formulate con il secondo motivo di appello) in ordine all'insussistenza dell'elemento soggettivo letto alla luce “sia dell'elemento autorizzatorio al trasferimento di residenza rassegnato da sia rispetto CP_1 al tempo trascorso tra autorizzazione resa e il successivo provvedimento sanzionatorio” (p. 11 ricorso in appello). In definitiva, la dedotta convivenza con oltre a non essere supportata da Parte_2 evidenze probatorie, non potrebbe avere alcuna rilevanza in quanto non è mai stata formalizzata dall'ente gestore. L'assenso del al trasferimento è circostanza fattuale priva di rilievo, in quanto Per_1 non incluso tra i presupposti riconosciuti dalla normativa per legittimare la permanenza presso l'immobile. L'eventuale consenso del soggetto assegnatario e, dunque, la mancanza di uno spoglio clandestino e/o violento dell'alloggio, invero, non escludono l'illecito, che anzi si configura egualmente, a seguito dell'abbandono dell'immobile dall'assegnatario, ed anche nel caso di rapporto di parentela con il medesimo, ove non siano state correttamente avviate le apposite procedure amministrative per l'ampliamento del nucleo familiare ed il subentro. Il nulla osta all'ospitalità, infatti, non autorizza l'ampliamento del nucleo familiare ai sensi dell'art. 12 cit. In ordine alla presunta menomazione della difesa occorre ribadire che l'illecita occupazione può ritenersi fatto pacifico. Per tale ragione, il Tribunale, atteso il valore documentale della controversia, ha fondatamente ritenuto superflua e/o ultronea l'ammissione di ulteriori mezzi istruttori. Quanto poi all'eccepito difetto di titolarità, in capo a del potere CP_1 sanzionatorio, si osservi come le funzioni inerenti l'applicazione di sanzioni amministrative di competenza regionale sono state delegate dalla Regione Lazio ai comuni nel cui territorio sono commesse le violazioni, i quali – nell'ambito della loro autonomia organizzativa – individuano l'organo competente all'adozione dei provvedimenti sanzionatori (art. 2 della legge regionale 5 luglio 1994, n. 30 e successive modificazioni). Quanto poi alla specifica competenza del dirigente che ha emanato il provvedimento impugnato, si osserva che tale potere è attribuito direttamente dall'art. 107 del d.lgs. 23 agosto 2000, n. 267 (testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), il quale – in attuazione del principio di suddivisione dei poteri di indirizzo e controllo politico-amministrativo [che spettano agli organi di governo] e dei poteri di gestione amministrativa [che spettano agli organi di amministrazione attiva], attribuisce ai dirigenti del comune “tutti i compiti , compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale”. Poiché il provvedimento sanzionatorio opposto è stato emesso dal dirigente dell'ufficio di Roma Capitale competente in materia di gestione dei procedimenti connessi alle entrate extra-tributarie (che include la gestione delle entrate derivanti da
“contravvenzioni”), la doglianza dell'appellante va respinta. Con il secondo motivo di appello l'appellante eccepisce la mancanza, ex art. 2 L. 689/81, dell'elemento soggettivo della condotta, per difetto di dolo e colpa visto il provvedimento autorizzatorio al trasferimento della residenza;
inoltre, il provvedimento sarebbe illegittimo per violazione del principio ne bis in idem, stante il principio di specialità penale di cui all'art. 9 comma 2 L. 689/81, avendo l'Amministrazione appellata presentato nei confronti dell' denuncia querela Parte_1 per la violazione degli artt. 633 e 639 bis c.p. Il motivo è infondato per entrambi gli aspetti. Non è ravvisabile alcuna carenza della decisione appellata nella valutazione dell'elemento soggettivo, giacché ai fini della configurabilità dell'illecito amministrativo è necessaria e sufficiente la mera coscienza e volontà della condotta commissiva o omissiva senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa;
l'art. 3 legge 689/1981 pone infatti una presunzione di colpa in relazione al fatto sanzionato, onerando il trasgressore di fornire la dimostrazione di avere agito senza colpa. Onere nel caso di specie certamente non assolto dall'appellante. Né è configurabile un errore di fatto scusabile nel quale sia incorsa la risultando Parte_1 inconferente, per i motivi già detti, la supposta convinzione dell'occupante di non avere compiuto alcuna invasione clandestina, violenta e/o abusiva nell'alloggio ad altri assegnato e non essendo in ogni caso configurabile l'esistenza di fattori estranei alla condotta dell'agente e non controllabili attraverso l'ordinaria diligenza che avrebbero determinato la commissione dell'illecito. Infine, al contrario di quanto dedotto dall'appellante, non sussiste alcun rapporto di connessione oggettiva tra l'illecito amministrativo, sanzionato nei modi e nei termini già detti, e l'illecito penale (violazione degli artt. 633 e 639 bis c.p.), per il quale nei confronti dell'SE sarebbe stata sporta denuncia querela. La connessione oggettiva richiesta dall'art 24 legge 689/1981 per radicare la competenza del giudice penale nell'accertamento della responsabilità per l'illecito amministrativo non consiste infatti nella mera identità, totale o parziale, della condotta integrante le fattispecie amministrativa e penale, occorrendo, invece, che l'esistenza del reato dipenda dall'accertamento della violazione amministrativa (v. Cass. 5242/2008). E, peraltro, nel caso di specie, non vi è nemmeno identità tra le due condotte oggetto delle due distinte previsioni sanzionatorie, essendo la norma penale (“Chiunque invade arbitrariamente terreni o edifici altrui, pubblici o privati, al fine di occuparli o di trarne altrimenti profitto (…)”) , volta a sanzionare l'ingresso contra jus, senza cioè il consenso dell'avente diritto, nell'immobile altrui preordinata alla finalità di occupazione, ed altresì posta a tutela del possesso di un immobile, cioè di un rapporto di fatto con lo stesso, mentre la norma amministrativa di cui ci si occupa è diretta a tutelare l'assistenza abitativa per i nuclei familiari in condizioni disagiate con l'agevolazione del mercato delle locazioni e ad assicurare trasparenza sia nelle assegnazioni che nella gestione degli alloggi di ERP. Parimenti infondata è la doglianza relativa alla violazione del principio di specialità, in quanto l'art. 9, co. 1, della legge 24 novembre 1981, n. 689 – laddove statuisce che, quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale - opera se le norme che sanzionano un medesimo fatto si trovino tra loro in rapporto di specialità, ciò che va escluso quando sia diversa l'obiettività giuridica degli interessi protetti da ciascuna di esse (cfr. ex pluribus Cass. 21502/2012; Cass 28379/2011). Nella memoria conclusiva parte appellante ha affermato che la SE ha presentato domanda di assegnazione ai sensi della L.r. Lazio n. 1/2020 deducendo che tale normativa opererebbe in deroga all'art. 15 della L.r. Lazio n. 12/1999, introducendo con gli artt. 22, commi 140 e ss., una disciplina specifica per la regolarizzazione delle occupazioni, prevedendo che, in deroga all'art. 15 della L.r. Lazio n. 12/1999, l'occupante possa ottenere l'assegnazione dell'alloggio e sia tenuto al pagamento di un'indennità parametrata al canone ERP, oltre a una sanzione forfettaria di Euro 200,00 mensili, ridotta in presenza di minori o disabili. Il comma 142 della medesima legge sancisce espressamente che l'indennità dovuta è rateizzabile in base alla capacità reddituale del nucleo familiare e non può cumularsi con ulteriori sanzioni amministrative precedentemente irrogate, pena la violazione del principio del ne bis in idem. Secondo l'appellante, tale normativa avrebbe efficacia ex tunc, poiché incide direttamente sulla legittimità della sanzione precedentemente comminata alla SI.ra
, determinandone l'illegittimità alla luce del nuovo quadro normativo. Parte_1
Si osservi, in senso contrario, come la domanda di regolarizzazione non può condurre all'annullamento della determinazione impugnata, atteso che la sola presentazione della domanda non rende per ciò stesso lecita l'occupazione dell'alloggio.
In base ai rilievi svolti, l'appello va respinto e l'impugnante, totalmente soccombente, deve essere condannata a rifondere all'appellata le spese di lite, CP_1 liquidate come in dispositivo in applicazione dei parametri di cui al DM 55/2014 come modif. dal DM 147/2022. Sussistono i presupposti per l'applicazione dell'art. 13 comma 1 quater D.P.R. 115/2002, inserito dall'art. 1 comma 17 della legge n. 228/2012, che dispone l'obbligo del versamento, da parte dell'appellante, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.

PQM

La Corte, definitivamente pronunciando sull'appello, ogni altra conclusione disattesa, così provvede: a) respinge l'appello e conferma la sentenza impugnata;
b) condanna a rifondere a le spese di lite del Parte_1 Pt_1 CP_1 presente grado di giudizio, che si liquidano in Euro 3.966,00 per compensi, oltre rimborso spese forfettarie e accessori di legge;
c) dà atto, ai sensi dell'art. 13 comma 1quater DPR n. 115/2002, come successivamente modificato e integrato, che sussistono i presupposti per il versamento, da parte di di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a Parte_1 quello dovuto per l'impugnazione. Così deciso, in Roma, il 20.02.2025
Il Consigliere estensore Il Presidente Giovanna Gianì Nicola Saracino