composta dai signori

1. Dottor Massimo Genghini Presidente

2. Dottor Paolino Dell'Anno Consigliere

3. Dottor Ugo Berni Canani Consigliere

4. Dottor Ettore Raffaele Giannantonio Consigliere

5. Dottor Bruno Battimiello Consigliere
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
sul ricorso proposto dalla società per azioni Ferrovie dello Stato, in persona del suo legale rappresentante, elettivamente domiciliata in Roma in piazzale Clodio 32 presso lo studio Paolo Tosi, che la rappresenta e difende giusta delega a margine del ricorso;

contro la FILT-CGIL del Trentino, elettivamente domiciliata in Roma in via Flaminia 195 presso lo studio dell'avvocato Sergio Vacirca, che la rappresenta e difende, giusta procura speciale per atto notaio Franca Chiappani di Trento in data 9/7/1998 Rep. 29565

- Controricorrente -

nonché contro la UIL - Trasporti, elettivamente domiciliata c/o Avv.to Pellegrini in Roma Via F. De Sanctis 15 con gli avvocati Lorenza Cescatti e Antonio Pellegrini, che la rappresentano e difendono giusta delega a margine dell'atto di controricorso;

nonché contro la FIT-CISL, intimata non costituita;

per l'annullamento della sentenza del Tribunale di Trento del 29 febbraio 1996, depositata il 19 marzo 1996, numero 364/96, r.g. 1804/95;
Udita la relazione svolta nell'udienza del giorno 11 dicembre 1998 dal consigliere Paolino Dell'Anno;
Uditi gli avvocati Paolo Tosi, Sergio Vacirca e Antonio Pellegrini;

Udito il Pubblico Ministero in persona del sostituto procuratore generale dottor Guido Raimondi, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

Svolgimento del processo:
Con ricorso notificato in data 14 ottobre 1993, le segreterie provinciali di Trento delle organizzazioni sindacali FILT-CGIL del Trentino, UIL - Trasporti e FIT-CISL - premesso che, essendo stato proclamato il 13 settembre precedente uno sciopero dei lavoratori addetti ai trasporti ferroviari di ventiquattro ore dalle ore 21 del giorno 25 settembre (sabato) alle ore 21 di quello successivo (domenica), la società Ferrovie dello Stato aveva unilateralmente disposto, con ordine di servizio del 24 settembre, che venisse garantita in quei giorni la circolazione di due treni Euro - City - chiesero al Pretore di Trento che venisse dichiarata la antisindacalità del comportamento adottato dal datore di lavoro con contestuale ordine allo stesso di non reiterare una tale condotta in futuro.
Con decreto in data 11 gennaio 1994 e successiva sentenza, emessa a seguito della opposizione proposta nei confronti del provvedimento monitorio, il Pretore, disattese le deduzioni difensive della società, dichiarò la natura antisindacale della condotta di questa ordinandole di non ripetere comportamenti simili.
L'appello interposto dalla società è stato rigettato dal Tribunale di Trento con pronuncia resa all'udienza del 29 febbraio 1996 e depositata il 19 marzo successivo. Ha rilevato il giudice di secondo grado che la limitazione allo svolgimento dello sciopero adottata dalla società con atto unilaterale era da considerarsi illegittima e che la condotta della stessa era da qualificarsi come antisindacale, in quanto l'accordo concluso in sede nazionale, in data 11 marzo 1992, tra le Ferrovie dello Stato e i sindacati confederali, prevedeva che, nel caso di scioperi, dovessero garantirsi, nei soli giorni feriali, i servizi nelle fasce orarie di massima utenza dale ore 6 alle 9 e dalle ore 18 alle 21.
Nè poteva interessare, secondo il Tribunale, che le organizzazioni sindacali non avessero previsto la prestazione di servizi anche minimi durante la giornata di astensione dal lavoro, in quanto, essendo festiva, non era tra quelle con riferimento alle quali poteva valere l'accordo sopra citato. Ugualmente doveva ritenersi privo di rilevanza il fatto che il provvedimento della azienda fosse stato adottato in conformità di specifiche delibere della Commissione di garanzia, avendo queste un valore esclusivamente propositivo e riservando la legge numero 146 del 1990 alla autorità amministrativa competente (prefetto o ministro) di recepirle e farle proprie, con la emanazione di conseguente ordinanza contenente le prescrizioni fissanti le misure idonee ad assicurare adeguati livelli di funzionamento del servizio.
Ha aggiunto il giudice di appello che correttamente il Pretore aveva ritenuto di potere pronunciare, pur in assenza del requisito della attualità del comportamento, una condanna pro futuro, potendo fondatamente ipotizzarsi che, verificandosi identici presupposti di fatto, la condotta antisindacale avrebbe potuto ripetersi. Avverso questa decisione la società Ferrovie dello Stato ha interposto ricorso, chiedendone la cassazione con atto affidato a quattro motivi.
Resistono con controricorsi la FILT - CGIL del Trentino e la UIL - Trasporti, mentre non si è costituita la FIT-CISL.
La società ricorrente e la resistente FILT-CGIL hanno depositato memorie illustrative.
Motivi della decisione:

1. Con la prima ragione di censura, la società ricorrente - denunciando erronea applicazione delle norme di diritto contenute nella legge numero 146 del 1990 - deduce che non appare condivisibile il giudizio espresso dal Tribunale circa la antisindacalità della condotta da essa ricorrente tenuta, fondato, da un lato, sulla considerazione che quanto imposto dall'azienda con l'ordine di servizio con il quale si disponeva di comandare al lavoro il personale necessario a garantire, nella giornata di sciopero, il funzionamento di due treni a lunga percorrenza, contrastava con le previsioni dell'accordo sindacale stipulato in data 11 marzo 1992 circa le prestazioni minime da garantire in caso di sciopero, e, dall'altro, su quella che nessun valore precettivo e vincolante potesse riconoscersi alle indicazioni provenienti dalla commissione di Garanzia, essendo la precettazione l'unico istituto consentito al fine di superare le eventuali resistenze opposte dalle organizzazioni sindacali ad assicurare le prestazioni ritenute essenziali. Ad avviso della ricorrente entrambe le proposizioni sono errate, e ciò in quanto, relativamente alla prima, si è omesso di tenere conto del fatto che l'accordo del marzo del 1992 non potette ricevere alcuna attuazione perché ritenuto inidoneo, sin dall'origine, dalla stessa Commissione, essendosi preteso da questa proprio che, ai servizi che lo stesso accordo aveva previsto come quelli da assicurare, si aggiungessero quelli diretti a garantire il funzionamento di alcuni convogli a lunga percorrenza, prescrizione che espressamente venne ripetuta poi con specifico riferimento allo sciopero proclamato per il 25-26 settembre del 1993. Quanto poi alla seconda, si pone in risalto che - come desumibile dalla formulazione dello stesso testo normativo e sottolineato dalla più qualificata dottrina e dalla prevalente giurisprudenza di merito, circa la immediata precettività delle disposizioni dettate dalla legge numero 146 del 1990 - gli obblighi fondamentali imposti dall'articolo 2 di questa gravano direttamente su tutti i soggetti interessati, che sono quindi tenuti ad assicurare, durante gli scioperi nei servizi pubblici considerati essenziali, l'effettuazione delle prestazioni minime insindacabili, essendo rimesso alla Commissione di Garanzia di valutare la idoneità o meno, a tale scopo, di quanto convenuto tra le parti sociali e costituendo l'eventuale parere negativo espresso dalla stessa un parametro per il giudice al fine di accertare se il gestore del servizio, nel provvedere a imporre unilateralmente alcune prestazioni, abbia o meno rispettato il limite del corretto contemperamento degli opposti diritti costituzionalmente garantiti.
Si lamenta che, a questo proposito, unico parametro di riferimento adottato dal Tribunale è stato invece il contenuto dell'accordo sopra citato, che da sempre, peraltro, la Commissione aveva giudicato non adeguato, trascurandosi di esplicitare le ragioni per le quali non sarebbe stato indispensabile, per l'ente gestore, assicurare le prestazioni sollecitate dalla commissione.
Con il secondo motivo - denunciando violazione e falsa applicazione dell'articolo 8 della legge numero 146 del 1990 - la ricorrente espone che erroneamente si è ritenuta la "nuova precettazione speciale" disciplinata da tale norma come uno strumento di gestione ordinaria del conflitto tra le parti in occasione di scioperi, trattandosi invece di uno strumento eccezionale cui è lecito fare ricorso solo nel caso di "fondato pericolo di un pregiudizio grave ed imminente ... a causa del mancato funzionamento dei servizi di preminente interesse generale", operando quindi, nella sussistenza dei richiesti presupposti, solo se in via ordinaria si siano resi impraticabili i meccanismi previsti dagli articoli 2 e 4 della legge.
Con il terzo motivo si lamenta la omessa motivazione circa un punto decisivo della controversia con riferimento alla totale mancanza della esposizione delle ragioni che hanno indotto a respingere la specifica doglianza svolta con l'atto di appello circa la natura di prestazioni minime da garantire che doveva riconoscersi ai servizi comandati con l'ordine di servizio emesso dai responsabili della azienda.

2. I rilievi svolti dalla ricorrente con le tre ragioni di censura sopra sintetizzate - che, avendo come loro oggetto, questioni sostanzialmente comuni, possono esaminarsi congiuntamente - sono fondati.

3. L'iter argomentativo percorso dal giudice di merito al fine di rendere ragione del perché dovesse ritenersi qualificata da antisindacalità la condotta tenuta dalla società Ferrovie dello Stato può sintetizzarsi nelle seguenti proposizioni:
a) con l'accordo stipulato in data il marzo 1992 si era convenuto tra la società e i sindacati confederali - ottemperandosi così al combinato disposto degli articoli 2, comma 2, e 19, comma 1, della legge numero 146 del 1990 - che, nei casi di sciopero, si dovessero garantire esclusivamente i servizi atti a soddisfare, nei soli giorni feriali, le esigenze della utenza pendolare;

b) tale accordo doveva ritenersi ancora in vigore nonostante il giudizio di inidoneità espresso su esso dalla Commissione di garanzia;

c) alla proposta formulata dalla Commissione stessa - prima, in linea generale, nel momento in cui si respinse la idoneità dell'accordo, e poi, specificamente, con riferimento alla astensione dal lavoro proclamata per il periodo 25/26 settembre 1993 - circa la necessità di assicurare nei giorni di sciopero anche il servizio di due treni a lunga percorrenza, non poteva riconoscersi alcun valore precettivo, essendo questo riservato esclusivamente alla ordinanza prevista dall'articolo 8 della legge regolante lo sciopero nei servizi pubblici essenziali;

d) l'iniziativa unilateralmente assunta dall'ente gestore di assicurare comunque, attraverso una "comandata", i servizi oggetto della proposta stessa era da considerarsi illegittima, in quanto - non essendo stata preconcordata con i lavoratori e contrastando con la volontà espressa con l'accordo sopra citato, con il quale si volle chiaramente limitare la tutela ai soli diritti allo studio e al lavoro - era diretta a limitare l'esercizio del diritto di sciopero.

4. Il ragionamento mostra il fianco a censure sul piano della legittimità, essendo viziato da errori nella interpretazione e applicazione delle norme di legge che reprimono il comportamento antisindacale e regolano lo sciopero nei servizi pubblici essenziali.

5. Come autorevolmente sostenuto nella dottrina giuslavoristica, con l'articolo 28 della legge 20 maggio 1970 numero 300 (Statuto dei lavoratori) il legislatore - al fine di evitare il pericolo che il datore di lavoro, abusando del potere derivantegli dalla posizione predominante da lui assunta nella organizzazione produttiva, potesse frapporre ostacoli al libero esercizio dei diritti, costituzionalmente garantiti attinenti alla attività sindacale e allo sciopero ha inteso fornire ai sindacati dei lavoratori un particolare strumento giudiziario a tutela di tali diritti, sanzionando la condotta illegittima del datore di lavoro lesiva di questi, lasciando peraltro volutamente imprecisata la descrizione dei comportamenti non consentiti, ricorrendo a una definizione non analitica ma "teleologica", che consente di ritenere vietate tutte quelle condotte che si rivelino idonee ad arrecare offesa ai beni protetti.
Da ciò si è fatto derivare che, per la individuazione del comportamento antisindacale, sia irrilevante l'elemento intenzionale, dovendo farsi rientrare tra le condotte in questione non solo quelle tipiche di violazione di disposizioni legali o contrattuali poste a tutela della esplicazione dei diritti, ma anche quelle che, in se lecite, abbiano "l'obiettiva idoneità a produrre il risultato che la legge intende impedire e, cioè la lesione della libertà sindacale e del diritto di sciopero", con la conseguenza che "la sussistenza o meno di un intento del datore di lavoro di ledere tali diritti non è necessaria ne' sufficiente" (così testualmente, Cass., Sez. un., 12 giugno 1997, n. 5295). La decisione è stata variamente commentata, ritenendosi anche da taluni Autori che con essa si sia inaccettabilmente esteso il concetto di condotta antisindacale.
Ma, a prescindere da ogni considerazione in proposito, occorre pur sempre - anche volendosi seguire la tesi più rigoristica espressa con la sentenza sopra richiamata - che il comportamento, perché possa definirsi antisindacale abbia prodotto o sia oggettivamente idoneo a produrre "il risultato che la legge intende impedire e, cioè la lesione della libertà sindacale e del diritto di sciopero", sicché, per il caso in cui il risultato del comportamento dovesse conformarsi a quello che la legge intende proteggere, la condotta non potrebbe certo qualificarsi come antisindacale anche se, apparentemente, abbia in concreto limitato la libertà sindacale o il diritto di sciopero, ma, in realtà, sia dovuta all'adempimento di un dovere, imposto a colui che la ha posta in essere, da una disposizione di legge dettata a tutela di diritti di pari o superiore dignità costituzionale.

6. E proprio questa ultima ipotesi è dato ravvisare nella specie.
Deve necessariamente sottolinearsi che, ai sensi dell'articolo 40 della Costituzione, "il diritto di sciopero si esercita nell'ambito delle leggi che lo regolano".
È noto che la approvazione della definitiva formulazione della norma in questione fu preceduta da un intenso dibattito in seno alla Assemblea costituente, prevalendo infine questa sull'altra proposta dalla competente prima sottocommissione, secondo la quale si sarebbe dovuto espressamente prevedere che "la legge ne regola (dello sciopero) le modalità di esercizio per quanto attiene ... al mantenimento dei servizi assolutamente essenziali alla vita collettiva", desumendosi quindi, dal testo letterale della disposizione che fu infine accolta (come rilevato da autorevoli commentatori), la tesi secondo la quale non si sarebbe dovuto porre alcun limite preciso al legislatore ordinario, impegnandolo peraltro "a tenere nel dovuto rispetto le esigenze fondamentali dello Stato per quanto riguarda il mantenimento dei pubblici servizi". La raccomandazione, rimasta inascoltata (per intuibili ragioni) dal legislatore, fu invece sostanzialmente accolta da una copiosa giurisprudenza della Corte costituzionale, che chiamata a pronunciarsi nella materia, con espresso riferimento ai servizi "che debbono conservare la necessaria efficienza, e che sono poi quelli essenziali" - nel respingere i dubbi sulla denunciata incostituzionalità degli articoli 330 e 340 del codice penale, argomentò osservando che "quando ricorrono i presupposti perché uno sciopero venga proclamato ed attuato, quei servizi essenziali debbono essere mantenuti in efficienza" (per tutte, C. cost., n. 222 del 1976). Alla quasi totale assenza di iniziative legislative si tentò di supplire con la pratica della autoregolamentazione sindacale (va ricordato, proprio nello specifico settore dei trasporti pubblici, il "Protocollo di disciplina degli scioperi nel settore dei trasporti" del 1984), che però - in quanto priva di validità cogente esterna, implicando eventualmente una responsabilità dei lavoratori inadempienti esclusivamente nei confronti delle organizzazioni sindacali di appartenenza e nessuna a carico di queste ultime per il caso di mancato rispetto dei limiti che pure la autoregolamentazione avrebbe imposto - si rivelò totalmente insufficiente a disciplinare in maniera adeguata il diffuso fenomeno di una esasperata microconflittualità sindacale.
Ciò indusse finalmente al varo della prima legge attuativa del disposto costituzionale, e cioè quella 12 giugno 1990 numero 246. contenente le norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali, tali venendo definiti "quelli volti a garantire il godimento dei diritti dalla persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla libertà ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all'assistenza e previdenza sociale, all'istruzione ed alla libertà di comunicazione" (articolo 1, comma 1).
E, proprio all'espressamente dichiarato "scopo di contemperare l'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, ... "Il comma 2 dello stesso articolo "dispone le regole da rispettare e le procedure da seguire in caso di conflitto collettivo, per assicurare l'effettività, nel loro contenuto essenziale, dei diritti medesimi ... ".
In maniera inequivocabile emerge da queste premesse che, da un lato, si è inteso rivalutare il concetto del servizio pubblico essenziale, e, dall'altro, accordare una pari protezione - rispetto al diritto di sciopero - anche ad altri diritti della persona (sempre costituzionalmente tutelati), introducendosi regole disciplinanti il bilanciamento dei rispettivi sacrifici - dettate dall'articolo 2 della legge -, che, non comprimendo in maniera assoluta l'esercizio del primo, pur tuttavia, pongono alcune limitazioni prescrivendo che lo stesso si svolga previo il rispetto di una determinata procedura e con modalità tali da "consentire l'erogazione delle prestazioni indispensabili" - atte a garantire le finalità perseguite dalla legge e sopra indicate (comma 1) - la cui individuazione, non definita normativamente nel loro contenuto, si è invece rimessa alla contrattazione collettiva (nell'ottica che si è definita come l'etica del consenso) (comma 2), e alla cui effettuazione sono obbligatoriamente tenuti "i soggetti che promuovono lo sciopero, i lavoratori che esercitano il diritto di sciopero, le amministrazioni e le imprese erogatrici dei servizi" (comma 3).
Infine, con il comma 4 dello stesso articolo 2, allo scopo di valutare se le misure predisposte attraverso gli accordi negoziali siano sufficienti a garantire il rispetto, nel loro contenuto essenziale, dei diritti della persona quali sopra indicati, si è previsto che esse siano sottoposte a un giudizio di idoneità da esprimersi da un organismo imparziale, e cioè dalla Commissione di garanzia, appositamente prevista dall'articolo 12 della legge, alla quale appartengono i compiti elencati nel successivo articolo 13. In definitiva, il legislatore ha predisposto una serie di norme il cui oggetto "è il diritto di sciopero, la cui disciplina è riservata allo stato, tenuto conto dell'esigenza di una sua regolamentazione omogenea in tutto il territorio nazionale, in modo da assicurare all'intera comunità una garanzia uniforme dei diritti fondamentali della persona, in vista dei quali la legge ha, appunto, introdotto limiti e condizioni alla possibilità di ricorso allo sciopero da parte di alcune categorie di lavoratori" (così testualmente C. cost., sent., n. 32 del 1991).

7. Il problema che a questo punto si pone - e che, per quanto in prosieguo si avrà modo di illustrare, assume rilievo decisivo per la risoluzione della controversia che nella specie interessa - è quello di accertare se alla disposizione dettata dalla legge con il comma 1 dell'articolo 2, con il quale si stabiliscono le procedure da seguirsi nella proclamazione degli scioperi e si impongono i limiti di questi concernenti la necessità della erogazione agli utenti delle prestazioni indispensabili per garantire loro il godimento dei diritti della persona, debba attribuirsi natura di norma imperativa dotata di effettiva esigibilità anche qualora tra le parti non siano intervenuti i contratti collettivi e gli accordi negoziali previsti nel comma 2 o qualora la commissione di garanzia abbia espresso sugli stessi il giudizio di inidoneità, sul quale, sempre in prosieguo, si avrà modo di formulare le necessarie osservazioni.
A tale proposito, la prevalente dottrina appare orientata nel senso affermativo e analoga risposta ritiene di dover dare la Corte. E invero, decisive sono, in questo senso, le considerazioni che seguono:
a) l'articolo 19 della legge, dopo avere imposto, alle parti interessate, l'obbligo di provvedere, entro sei mesi dalla entrata in vigore della legge stessa, alla stipulazione dei contratti e degli accordi in questione, testualmente ha stabilito, al comma 2, che "fino a quando non vi abbiano provveduto, le parti stesse, in caso di astensione collettiva dal lavoro, devono comunque attenersi a quanto previsto dal comma 1 dell'articolo 2";
b) il precetto di cui al comma 1 dell'articolo 2 è formulato in maniera completa per quanto si riferisce al termine di preavviso e all'obbligo della indicazione della durata dello sciopero, e, in maniera altrettanto completa, lo è - sia pure attraverso la tecnica delle norme cosiddette generali - per la parte riguardante la necessità del "rispetto delle misure dirette a consentire l'erogazione delle prestazioni indispensabili";
c) la soluzione diversa si porrebbe contro la stessa ratio che ha dichiaratamente ispirato la emanazione della legge quale ribadita (si veda sopra) dalla Corte costituzionale, restando consentito alle sole organizzazioni sindacali se, e in quale misura, accordare ai cittadini la tutela dei loro diritti primari, mentre chiaramente si è inteso affidare alle stesse l'esclusivo compito di individuare il contenuto delle prestazioni da erogarsi, restando peraltro subordinata la valutazione della loro congruità al giudizio da esprimersi da un organismo estraneo e imparziale.
Le obiezioni che si muovono a questa tesi sono essenzialmente due: il comma 2 dell'articolo 19 andrebbe letto in stretta correlazione con il comma 1, che facendo espressamente richiamo al limite temporale dei sei mesi dalla entrata in vigore della legge, dovrebbe intendersi come disposizione transitoria regolante la materia nella sola fase di avvio della disciplina legislativa;
la affermazione di un obbligo legale imposto a carico delle organizzazioni sindacali, dei lavoratori e dei gestori dei servizi di garantire, durante gli scioperi - anche in assenza di accordi negoziali che ne prevedano il contenuto - avrebbe il significato di legittimare il datore di lavoro a una determinazione unilaterale e autonoma di misure che, asseritamente necessarie a garanzia degli utenti del servizio, ben potrebbero essere rivolte all'egoistico perseguimento di fini utilitaristici.
Del primo rilievo non può non evidenziarsi la assoluta inconsistenza.
È infatti da notarsi che, pure essendosi stabilito con il comma 1 dell'articolo 19 che alla contrattazione collettiva si sarebbe dovuto provvedere entro i sei mesi dalla entrata in vigore della legge, nulla si è previsto per il caso di inosservanza di tale obbligo, necessariamente dovendo quindi conseguire che la validità della prescrizione di cui al comma 2 debba evidentemente protrarsi fino al momento in cui all'adempimento non si sia ottemperato. Sempre nel prosieguo, si tratterà del valore da attribuirsi ad accordi negoziali raggiunti nella materia che siano stati ritenuti inidonei dalla Commissione di garanzia.
Di apparente suggestività è invece la seconda obiezione. Ma anche essa è da respingersi, in quanto, come poi si avrà modo di osservare, non di potere del datore di lavoro nella adozione del provvedimento in questione potrà parlarsi ma di dovere, da esercitarsi in limiti predeterminati e tassativamente fissati.

8. come sopra si è accennato, con la legge numero 146 del 1990, fu istituita la "Commissione di garanzia dell'attuazione della legge", avente la funzione di "valutare l'idoneità delle misure volte ad assicurare il contemperamento dell'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona, costituzionalmente tutelati, di cui al comma 1 dell'articolo 111 (articolo 12).
A tale scopo, la stessa legge dispone che "le determinazioni pattizie ed i regolamenti di servizio nonché i codici di autoregolamentazione (attraverso i quali le parti fissano le prestazioni indispensabili da erogarsi agli utenti dei servizi nei casi di sciopero) vengono comunicati tempestivamente alla Commissione a cura delle parti interessate" (articolo 2, comma 4).
Di questi, la Commissione compie una propria valutazione e, qualora ritenga inidonee la prestazioni individuate dalle parti, deve esprimere un giudizio negativo e formulare una sua "proposta" circa le prestazioni indispensabili che ritenga siano da fornirsi, proposta sulla quale le parti, alle quali va sottoposta, debbono pronunciarsi entro quindici giorni dalla notifica del provvedimento (articolo 13). Le questioni che, a questo punto, si pongono, attengono, evidentemente, alla influenza che esercita sull'accordo negoziale l'eventuale giudizio negativo che dalla Commissione di garanzia venga espresso, e alla efficacia da attribuirsi alla proposta che, in tale evenienza, la stessa è tenuta a formulare e a presentare alle parti. si è discusso sulla natura giuridica di questo organismo. Predominante è, nella dottrina, l'opinione secondo la quale lo stesso debba configurarsi come una autorità amministrativa indipendente, e cioè, al pari degli altri rientranti in tale categoria, l'ente dotato di autonomia rispetto al Potere esecutivo e al Parlamento e al quale vengono affidati compiti di regolazione e di controllo sulla applicazione di una particolare disciplina, con interventi caratterizzati da un elevato tasso di neutralità e imparzialità".
La tesi è stata condivisa dalla Corte costituzionale, essendosi dalla stessa affermato che la Commissione, che esplica una funzione di garanzia relativamente a interessi di portata generale - restando neutrale rispetto agli aspetti della regolamentazione, organizzazione ed erogazione dei servizi pubblici essenziali -, si inserisce nella dialettica del conflitto fra il datore di lavoro e le forze sindacali per verificare l'esatta applicazione della legge regolatrice del diritto di sciopero in questo settore (cosi, C. cost., sent. n. 32 del 1992), quale autorità super partes esponente dell'interesse pubblico generale (C. cost., sent. n. 144 del 1996). Orbene, essendo demandato a questa autorità di accertare la idoneità delle prestazioni che le parti abbiano individuato come essenziali da erogarsi agli utenti nel caso di scioperi, il giudizio della Commissione deve qualificarsi come espressione della valutazione discrezionale della rispondenza del contenuto delle relative clausole negoziali alle regole che la Commissione ritenga oggettivamente conformi alla previsione normativa, venendo perciò a esercitarsi quello che si è definito un controllo successivo, come surrogato della fissazione ex ante, di criteri già implicitamente contenuti nella legge, la cui corretta applicazione la commissione è deputata a garantire.
Quanto all'influenza che il giudizio della Commissione dispiega sull'atto negoziale, deve ritenersi che - come rilevato anche dalla prevalente dottrina - da esso dipende l'efficacia giuridica dell'accordo, restando consentita o negata l'operatività di questo a seconda che l'organo di controllo formuli su esso un giudizio positivo o negativo di "congruità allo scopo", sulla base di quella valutazione discrezionale, della quale si è appena fatto cenno, sulla rispondenza dell'atto privato agli interessi primari della collettività, la cui tutela è demandata alla potestà autorizzativa della Commissione stessa, che pienamente si giustifica in considerazione del fatto che, nella materia, l'oggetto della contrattazione collettiva non è un conflitto di interessi tra imprenditori e lavoratori incidente sull'assetto generale del mercato del lavoro (maggiore o minore elasticità dei modi di impiego della mano d'opera, mantenimento dei livelli di occupazione, eccetera), bensi il conflitto tra i lavoratori addetti ai pubblici servizi essenziali e gli utenti (terzi) in ordine alla misura entro cui l'esercizio del diritto di sciopero deve essere mantenuto per contemperarlo con i diritti della persona costituzionalmente garantiti" (C. cost., n. 144 del 1996). Vero è che se il giudizio positivo perfeziona l'accordo e ne rende possibile la produzione degli effetti, in quanto ritenuti conformi alle previsioni legislative, la proposta che accompagna il giudizio negativo, proprio per essere una "proposta", non può, di per sè, vincolare le parti alle quali è richiesto esclusivamente di pronunciarsi sulla stessa.
Peraltro, è incontestabile che il giudizio negativo espresso dalla Commissione abbia privato di qualsiasi efficacia l'accordo negoziale nella parte concernente la individuazione delle prestazioni essenziali, conseguendone la doverosità di un nuovo e diverso regolamento negoziale - che, anche se non dovesse totalmente conformarsi a essi, tenga necessariamente conto dei contenuti della proposta - sul quale, evidentemente, sarà sempre chiamata pronunciarsi la Commissione di garanzia, il cui giudizio di idoneità è l'imprescindibile presupposto richiesto per rendere legittimo il concreto esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali.

9. Può peraltro verificarsi che, come nella specie, la proposta resti totalmente inascoltata e le organizzazioni sindacali - rifiutando non solo di adeguarsi alla stessa, ma anche di concludere, con il gestore del servizio, un nuovo accordo che tenga luogo del precedente, posto nel nulla per effetto del giudizio di idoneità - decidano di dare ugualmente corso allo sciopero.
Al fine di una corretta soluzione del quesito concernentè il quid juris in una tale evenienza, non espressamente contemplata dalla legge numero 146 del 1990, soccorre - come ha avuto modo di rilevare la stessa Corte costituzionale con la sentenza numero 344 del 1996 il disposto del comma 2 dell'articolo 2 del testo normativo. E invero, individuando la legge l'atto conclusivo del procedimento in questione nel regolamento di servizio da emanarsi dall'impresa o dalla amministrazione che gestiscano il servizio in base a un accordo con le rappresentanze sindacali aziendali o con le rappresentanze del personale che abbia positivamente superato il vaglio di idoneità della Commissione, qualora manchi l'accordo non potrà emanarsi il regolamento di servizio, in quanto (secondo la definizione che si rinviene in questa stessa pronuncia del giudice delle leggi) "atto di esercizio a formazione procedimentalizzata e quindi a contenuto vincolato".
Il regolamento di servizio dovrà allora essere necessariamente sostituito da altro provvedimento che, in assenza della fonte negoziale rinviata, assicuri, imponendole, stante il preciso dettato normativo, le prestazioni indispensabili per garantire, nel loro nucleo essenziale, i diritti, costituzionalmente tutelati, dei cittadini, solo così salvaguardandosi il contemperamento dell'esercizio del diritto di sciopero con gli interessi primari della collettività.
A provvedere dovranno essere allora, a seconda delle ipotesi che in concreto si presentino, lo stesso datore di lavoro o la autorità amministrativa.
A proposito di quest'ultima, è necessario porre nel dovuto rilievo che presupposto legittimante il ricorso alla "precettazione", regolata dall'articolo 8 della legge, è la presenza di "un fondato pericolo di un pregiudizio grave e imminente ai diritti della persona costituzionalmente garantiti, a causa del mancato funzionamento dei servizi di preminente interesse generale, conseguente alle modalità di astensione collettiva dal lavoro".
La letterale formulazione della disposizione normativa e la sua ratio inducono a ritenere che si tratti certamente di un provvedimento "residuale", che si impone nei casi in cui sussista la attualità di un pregiudizio grave ai diritti costituzionali, situazione che - come si è rilevato - non si realizza per il solo fatto che non sia garantito, nelle situazioni ordinarie, il rispetto delle norme sulle prestazioni indispensabili e del quale non appare consentita l'utilizzazione "per deviare dalle responsabilità di definizione, in termini diretti, delle norme di comportamento necessarie per la salvaguardia dei beni essenziali".
Ne deriva quindi che, nei casi in cui non ricorra questo presupposto, tassativamente richiesto, deve ritenersi doveroso, e non solo lecito, un intervento a opera dello stesso datore di lavoro, al quale - espressamente obbligato, unitamente alle altre parti interessate, ad assicurare, nel caso di sciopero nei servizi pubblici essenziali, le prestazioni indispensabili - appartiene il potere gestionale organizzativo e direttivo nell'esercizio dell'impresa. Ciò peraltro non significa che tale potere di intervento, da esercitarsi attraverso ordini di servizio, sia di contenuto unilateralmente determinato e sottratto a ogni controllo se non quello successivo del giudice, dovendo invece lo stesso essere tassativamente contenuto nei limiti fissati dalla Commissione con la sua proposta, che - avendo privato di qualsiasi efficacia l'accordo ritenuto inidoneo - di questo, fino a quando non ne intervenga altro diverso che superi favorevolmente il vaglio di congruità, ha preso il posto circa la individuazione delle prestazioni indispensabili da erogarsi alla collettività, appartenendo alla commissione l'esercizio di una funzione che si è definita "sostanzialmente normativa, indirizzata alla predeterminazione dei minimi di servizio da garantire".
In tali sensi quindi è da attribuirsi alla "proposta" un'efficacia vincolante sia nei confronti delle parti che non abbiano raggiunto l'accordo o che, pur avendolo raggiunto, sia stato ritenuto inidoneo, ma anche del giudice che "resta vincolato, quanto al giudizio di congruità delle prestazioni indispensabili, dalla valutazione della Commissione di garanzia".
La tesi ha ricevuto conforto nella giurisprudenza della Corte costituzionale, essendosi da questa affermato, con la sentenza per ultima citata, che, nelle ipotesi in cui non debba farsi luogo all'istituto della precettazione, "se manca l'accordo a livello di impresa, senza il quale non può essere emanato il regolamento, le prestazioni indispensabili - che il datore di lavoro è tenuto ad assicurare in ogni circostanza - saranno da lui determinate unilateralmente caso per caso mediante specifici ordini di servizio conformi alle indicazioni generali dell'intesa intervenuta al livello superiore della contrattazione collettiva oppure, se la Commissione le abbia giudicate negativamente, alla proposta presentata alle parti ai sensi dell'articolo 13".
Nella specie si era in presenza proprio di quest'ultima situazione, conseguendone che legittimamente, e in adempimento anzi di un preciso obbligo derivante dal comando normativo, la società gestrice del servizio dispose la "comandata" denunciata come antisindacale e tale erroneamente ritenuta dai giudici di merito.
Resta ancora da osservare che, qualora si dovesse ritenere diversamente, e cioè che il giudizio di inidoneità, conseguente alla accertata non congruità delle prestazioni convenute tra le parti, e la conseguente proposta della commissione fossero privi di ogni concreta validità - in quanto, non gravando sulle organizzazioni sindacali l'obbligo di conformarsi a quest'ultima, o almeno a tenerne conto, in un diverso accordo, da sottoporre alla Commissione in tempo utile perché la decisione di questa possa precedere il momento della astensione dei lavoratori dalla loro attività, e non potendo ipotizzarsi come gravante sul datore di lavoro il dovere di assicurare ai terzi le prestazioni che, suggerite con la proposta, appaiano le uniche idonee ad assicurare il più volte citato contemperamento - ne deriverebbe - per la stessa impossibilità di individuare preventivamente le prestazioni minime indispensabili da garantire e da portare a conoscenza dei lavoratori e dei terzi - la cancellazione di fatto, dalla legge, dell'articolo 4, prevedente le sanzioni per la inosservanza delle disposizioni degli articoli 1 e 2, che resterebbero, d'altra parte, privi di un qualsiasi concreto significato.
10. Resta, per completezza, da esaminare se, come sostenuto dalle organizzazioni sindacali resistenti, questa soluzione si ponga in contrasto con i principi affermati da questa Corte con la sentenza numero 6193 del 22 giugno 1998, secondo la quale, stando al controricorso della FILT - CGIL, "quando non sia raggiunto l'accordo tra le parti contrapposte è consentito un intervento della pubblica autorità, senza che vi sia spazio perché il datore di lavoro assuma una sua iniziativa volta a contrastare in altro modo gli effetti del diritto di sciopero".
Un tale preteso contrasto è assolutamente insussistente. Va intanto precisato che la fattispecie presa in esame con la decisione indicata era totalmente diversa, riguardando l'iniziativa unilateralmente assunta da un imprenditore gestore di un servizio pubblico essenziale eseguito in appalto, che, in occasione della proclamazione di uno sciopero, aveva, senza il preliminare intervento della Commissione di garanzia - e al di fuori quindi di ogni valutazione da parte dell'unico organismo competente a conoscere della idoneità delle prestazioni indispensabili da assicurarsi - autonomamente disposto per la prosecuzione della attività lavorativa mediante affidamento della stessa a personale di altra impresa appaltatrice della manutenzione degli impianti per sostituire i propri dipendenti in sciopero.
Orbene, la corte, nel rigettare il ricorso proposto avverso la sentenza di merito con la quale si era ritenuta la antisindacalità del comportamento del datore di lavoro, ha argomentato che strumento di regolamentazione nella ipotesi di conflitto nei servizi pubblici essenziali, ove non si sia reso possibile il raggiungimento dell'intesa tra le parti sulle prestazioni minime da assicurare, è esclusivamente l'intervento della pubblica autorità, rappresentato dalla proposta della Commissione di garanzia oltre che dalla precettazione, non essendo invece consentite iniziative unilaterali del datore di lavoro "diverse da quelle dirette, in ultima analisi, a sollecitare quell'intervento della pubblica autorità", il che coincide, sostanzialmente, con tutto quanto sopra osservato. D'altra parte, in quell'occasione, con tutta evidenza, esulava dai limiti dell'intervento richiesto al giudice di legittimità il compito di ulteriormente soffermarsi sull'esame del comportamento da richiedersi al datore di lavoro per il caso del rifiuto opposto, dalle organizzazioni sindacali o dai lavoratori, a tenere in considerazione i contenuti dell'invito proveniente dalla Commissione di garanzia a seguito del giudizio di inidoneità dell'accordo. 11. I primi tre motivi del ricorso vanno quindi accolti. Resta assorbito l'ultimo con il quale vengono denunciati vizi di violazione e falsa applicazione dell'articolo 28 dello Statuto dei lavoratori e di contraddittoria motivazione circa un punto decisivo della controversia, dolendosi la ricorrente che si sia ritenuta ammissibile la azione diretta alla repressione del presunto comportamento antisindacale sebbene fosse assente il requisito della attualità della condotta e che, con argomentazioni insufficienti e generiche, si siano ritenuti sussistenti i presupposti richiesti per la pronuncia di una condanna in futuro.
12. Alla cassazione della sentenza impugnata non deve con seguire rinvio ad altro giudice di appello, in quanto, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, questa corte, ai sensi di quanto disposto dall'articolo 384 del codice di procedura civile, può direttamente decidere nel merito.
Di conseguenza, in applicazione dei principi di diritto sopra enunciati, si impone la reiezione della domanda proposta, dalle tre organizzazioni sindacali, con il ricorso introduttivo del giudizio di merito.
Concorrono giusti motivi per compensare, tra le parti, le spese dell'intero processo.

P. Q. M.

La Corte accoglie i primi tre motivi del ricorso, assorbito il quarto;
cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda formulata dalle organizzazioni sindacali con l'atto introduttivo del giudizio;
compensa, tra le parti, le spese dell'intero processo.
Così deciso in Roma, il 11 dicembre 1998.
Depositato in Cancelleria il 20 Marzo 1999