Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MARIO DELLI PRISCOLI - Primo Presidente f.f. -
Dott. RAFAELE CORONA - Presidente di sezione -
Dott. AO VITTORIA - rel. Consigliere -
Dott. ANTONINO ELEFANTE - Consigliere -
Dott. ERNESTO LUPO - Consigliere -
Dott. MICHEL VARRONE - Consigliere -
Dott. LUIGI FRANCESCO DI NANNI - Consigliere -
Dott. MARIA GABRIELLA LUCCIOLI - Consigliere -
Dott. FEDERICO ROSELLI - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI APPELLO DI MILANO;

- ricorrente -

contro
IE AO, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA ORAZIO 3, presso lo studio dell'avvocato BOVIO CORSO, che lo rappresenta e difende, giusta delega in calce al controricorso;

- controricorrente -

nonché contro
CONSIGLIO NAZIONALE DELL'ORDINE DEI GIORNALISTI, CONSIGLIO REGIONALE DELL'ORDINE DEI GIORNALISTI DELLA REGIONE LOMBARDIA;

- intimati -

e sul 2^ ricorso n^ 16639/98 proposto da:
CONSIGLIO REGIONALE DELL'ORDINE DEI GIORNALISTI DELLA LOMBARDIA, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE BRUNO BUOZZI 99, presso lo studio dell'avvocato PUNZI CARMINE, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato DANOVI REMO, giusta delega in calce al controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
CONSIGLIO NAZIONALE DELL'ORDINE DEI GIORNALISTI, PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI APPELLO DI MILANO, IE AO

- intimati -

e sul 3^ ricorso n^ 18689/98 proposto da:
CONSIGLIO NAZIONALE DELL'ORDINE DEI GIORNALISTI, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PREFETTI 17, presso lo studio dell'avvocato ANTONIO PANDISCIA, che lo rappresenta e difende, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrente e ricorrente incidentale -
contro
IE AO, PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DI APPELLO DI MILANO, CONSIGLIO REGIONALE DELL'ORDINE DEI GIORNALISTI DELLA LOMBARDIA;

- intimati -

avverso la sentenza n. 1560/98 della Corte d'Appello di MILANO, depositata il 02/06/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 11/04/02 dal Consigliere Dott. LO VITTORIA;

uditi gli avvocati Antonio D'ALESSIO, per delega dell'avvocato Carmine PUNZI, Corso BOVIO, Antonio PANDISCIA;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Raffaele PALMIERI che ha concluso che previa riunione dei tre ricorsi ai sensi dell'art. 335 c.p.c., rigetto del primo motivo, preliminare, del ricorso incidentale del Consiglio Regionale, rigetto dei ricorsi principali, del ricorso incidentale del Consiglio Nazionale dei Giornalisti e del secondo motivo del ricorso incidentale del Consiglio Regionale dei Giornalisti.
Svolgimento del processo
1. - Il 17.9.1988 sul supplemento illustrato del Corriere della Sera veniva ospitato un articolo in cui si commentava una campagna pubblicitaria.
Ciò dava origine ad un procedimento disciplinare in confronto del responsabile del supplemento, il giornalista LO PI;
secondo la contestazione, l'articolo era stato redatto in modo da ingenerare confusione tra informazione e pubblicità.
Svoltosi il procedimento, il consiglio regionale dell'ordine, con delibera del 5.6.1989, applicava al giornalista la sanzione della censura.
Il ricorso proposto dal giornalista era respinto dal consiglio nazionale - con decisione presa il 9.5.1991, ma depositata il 30.7.1991.
2. - L'8.10.1991 LO PI impugnava la decisione davanti al tribunale di Milano ed il tribunale l'annullava con sentenza del 4.6.1992, perché al giornalista, che lo aveva chiesto, non era stato consentito di prendere parte alla raccolta delle prove. La pronuncia veniva però riformata dalla corte d'appello di Milano con sentenza del 18.12.1992, che rigettava il reclamo. Il giornalista ne chiedeva la cassazione.
3. - La Corte, con ordinanza 8.2.1995 n. 64, sollevava una questione di legittimità costituzionale.
Riteneva che l'art. 56, secondo comma, della L. 3 febbraio 1963, n. 69, potesse essere in contrasto con gli artt. 3, primo comma, e 24,
secondo comma, Cost., per il fatto di non prevedere la partecipazione del giornalista incolpato alla fase istruttoria del procedimento disciplinare.
La Corte costituzionale, con sentenza 14.12.1995 n. 505, dichiarava la questione non fondata.
Nella motivazione, affermava che la norma doveva essere interpretata nel senso di imporre all'organo disciplinare di pronunciarsi motivatamente sulle richieste probatorie del giornalista, in modo da rendere possibile, in fase di tutela giurisdizionale, una verifica sulla completezza e sufficienza dell'istruttoria disciplinare e sul rispetto dei principi in materia di partecipazione e difesa dell'incolpato.
Cessata così la sospensione del giudizio davanti a questa Corte, con sentenza 29.11.1996 n. 10638 il ricorso era accolto, e la parti erano rimesse davanti al giudice di rinvio perché accertasse se la facoltà del giornalista di provvedere alla sua discolpa fosse stata preclusa dall'organo disciplinare.
Il 12.1.1998 il giudizio veniva riassunto dal giornalista che sollevava una eccezione di prescrizione.
4. - La corte d'appello di Milano, con sentenza 2.6.1998, ha dichiarato non doversi procedere perché l'addebito contestato al giornalista si è estinto per prescrizione.
La corte d'appello ha svolto questi argomenti.
Si deve rifiutare l'interpretazione che riferisce la durata della prescrizione disciplinata dall'art. 58 della legge al solo procedimento di applicazione della sanzione davanti agli organi dell'ordine professionale, come si deve rifiutare la conclusione per cui, iniziato il processo davanti al giudice ordinario prima che il corso della prescrizione sia compiuto, questo resti sospeso per tutta la durata del processo.
Lo si deve rifiutare per due ragioni.
In primo luogo, perché l'art. 58 della legge, nel regolare la durata della prescrizione, attribuisce effetto interruttivo solo a due tipi di atti, interni al procedimento di applicazione della sanzione davanti al consiglio regionale, e limita la portata di questo effetto in quanto non consente che vada oltre la metà del termine di cinque anni stabilito come durata della prescrizione.
Ne risulta configurato un modello di prescrizione dello stesso tipo di quella penale, nel cui ambito si può ammettere che altri atti siano capaci di interrompere la prescrizione, ma non che questa possa protrarsi oltre il termine ultimo stabilito in modo fisso dalla legge.
In secondo luogo, perché le disposizioni contenute nella L. 3 febbraio 1963, n. 69 si debbono interpretare nel senso che si ha esercizio dell'azione disciplinare sia davanti agli organi dell'ordine professionale sia nelle fasi di reclamo davanti al giudice ordinario.
Di conseguenza, entro il tempo per cui si può protrarre l'esercizio dell'azione o interviene una decisione definitiva o l'azione si prescrive.
Nel caso il termine di prescrizione era maturato.
Che lo fosse poteva essere rilevato in sede di rinvio. Anzitutto, perché la prescrizione non era maturata prima e dunque neppure avrebbe potuto essere dichiarata.
E poi, perché, secondo le regole della prescrizione penale, essa va dichiarata sino a tanto che sia pendente il giudizio sull'azione e nessuna decisione era divenuta definitiva, in quanto la decisione del consiglio nazionale era stata annullata dal tribunale e la sentenza di riforma di quella del tribunale era stata a sua volta cassata. 5. - Della sentenza della corte d'appello è stata chiesta la cassazione con autonomi ricorsi del procuratore generale presso la corte d'appello di Milano e del consiglio regionale dell'ordine e con ricorso incidentale del consiglio nazionale.
LO PI ha resistito con controricorso.
6. - I ricorsi sono stati chiamati all'udienza del 27.10.1999 davanti alla terza sezione civile.
Sono state depositate memorie.
La terza sezione ha deliberato di rimettere gli atti al primo presidente, in considerazione del fatto che precedenti decisioni delle sezioni semplici avevano deciso in diverso modo la questione circa l'ambito di applicazione della disciplina sulla interruzione della prescrizione.
I ricorsi sono stati assegnati a queste sezioni unite per la soluzione del contrasto.
Le parti sono tornate a presentare memorie.
Motivi della decisione
1. - I tre ricorsi hanno dato luogo a distinti procedimenti, che debbono essere riuniti, perché sono relativi ad impugnazioni proposte contro la stessa sentenza (art. 335 cod. proc. civ.). Essi pongono due questioni.
La prima è comune a tutti i ricorsi ed è quella che è all'origine del contrasto.
È oggetto dell'unico motivo del ricorso del procuratore generale presso la corte d'appello di Milano e del consiglio nazionale dell'ordine e del secondo motivo del ricorso del consiglio regionale:
i ricorrenti vi denunziano vizi di violazione di norme di diritto e di difetto di motivazione (art. 360 n. 3 e 5 cod. proc. civ., in relazione agli artt. 58, 60 e 63 della L. 3 febbraio 1969, n. 69 ed agli artt. 2943 e 2945 cod. civ.). La tesi è che la norma sulla durata della prescrizione sta a disciplinare l'esercizio dell'azione disciplinare davanti agli organi dell'ordine professionale, sicché, nel termine indicato dalla legge, è necessario e sufficiente che intervenga la decisione del consiglio nazionale, se è con questa che il procedimento si conclude. Gli argomenti svolti a sostegno della tesi sono i seguenti. La legge distingue tra applicazione della sanzione, che si ha davanti agli organi professionali, e controllo della legalità di tale applicazione, che si svolge davanti ai giudici.
La norma sulla durata massima della prescrizione è dettata solo per la prima fase, come è dimostrato dal fatto che essa contempla atti interruttivi che concernono solo tale fase.
Il fatto che non siano considerati gli effetti della pendenza del processo sul corso della prescrizione dimostra che questa ricade fuori dalla disciplina speciale e perciò sotto quella generale prevista dal codice civile.
L'altra questione è stata posta dal consiglio regionale e costituisce l'oggetto del primo motivo del suo ricorso, in cui si denunciano vizi di violazione di norme sul procedimento e di difetto di motivazione (art. 360 nn. 4 e 5 cod. proc. civ., in relazione agli artt. 392 e 394 dello stesso codice).
La tesi è che la corte d'appello di Milano. pronunciando in sede di rinvio, si sarebbe dovuta limitare a decidere le questioni indicate nella sentenza di cassazione, tra le quali non era quella di prescrizione.
A sostegno della tesi si osserva che, nel giudizio di rinvio, è precluso l'esame di ogni questione che da un punto di vista logico precede quelle decise o che avrebbero dovuto essere decise dalla Corte di cassazione, sicché è precluso l'esame di tutti i punti che costituiscono un antecedente logico delle questioni, che la stessa cassazione rimette per una nuova decisione al giudice di rinvio: ne deriva che la questione di prescrizione non si può mai sollevare per la prima volta nel corso del giudizio di rinvio.
Ma, se si dovesse accedere alla tesi che la prescrizione dell'azione disciplinare, per i giornalisti, è disciplinata nei modi della prescrizione penale, si dovrebbe anche dire che, nel caso, essa era maturata nel corso del giudizio di cassazione e non dopo. A questa tesi sono state opposte obiezioni dal resistente, il quale, nel controricorso, ha svolto queste considerazioni. La prescrizione avrebbe bensì potuto essere dedotta davanti alla Corte di cassazione, ma solo con il ricorso, e però, quando questo veniva proposto, il 23.4.1993, non era ancora maturata. Nel giudizio di rinvio possono essere rilevati fatti estintivi sopravvenuti, che non avevano potuto essere dedotti nei precedenti gradi di giudizio.
2. - I motivi non sono fondati ed i ricorsi debbono perciò essere rigettati.
3. - Si deve partire dall'esame della questione che è stata posta dal consiglio regionale dell'ordine col primo motivo del suo ricorso. Essa precede logicamente l'altra.
3.1. - Conviene precisare che il ricorso del consiglio regionale dell'ordine è ammissibile.
La corte d'appello di Milano, nella sentenza 18.12.1992, pronunciata come giudice di secondo grado, ha affermato che il consiglio regionale è parte necessaria del processo di reclamo che si svolge davanti al giudice ordinario e sul punto, come risulta dalla sentenza 29.11.1996 n. 10638 della seconda sezione di questa Corte, non è stata proposta impugnazione.
Alla qualità di parte inerisce la legittimazione dell'ordine regionale ad impugnare le sentenze, che hanno come effetto quello di annullare il provvedimento con cui l'ordine ha applicato la sanzione. 3.2. - Il problema che si deve affrontare consiste nello stabilire se la questione di prescrizione potesse essere fatta per la prima volta nel giudizio di rinvio.
Il ricorrente ha sostenuto che, pervenuto il processo in questa fase, la questione di prescrizione era oramai preclusa e ciò indipendentemente dalla natura della disciplina sostanziale e processuale applicabile alla prescrizione dell'azione disciplinare contro i giornalisti.
Orbene, quanto al contenuto di tale disciplina sono in discussione e debbono essere vagliate due tesi.
Una è sostenuta dai ricorrenti ed è che la prescrizione può maturare nel procedimento davanti agli organi professionali, prima perciò che cominci il processo davanti al giudice ordinario, ma mai nel corso di questo (a meno che esso non si estingua); e che, secondo la disciplina propria del diritto civile, la prescrizione costituisce oggetto di eccezione, che va opposta nel corso del processo dal professionista.
L'altra tesi è stata svolta dalla sentenza di rinvio ed è che la prescrizione può invece correre e maturare anche durante il processo e perciò in una delle fasi o dei gradi in cui esso si articola. 3.2.1. - Il motivo sarebbe certo fondato se dovesse accedersi alla prima tesi.
È pur vero, infatti, che più recenti decisioni di queste sezioni unite hanno affermato che il rilievo della prescrizione dell'azione disciplinare può e quindi deve avvenire di ufficio (Sez. Un. 2 giugno 1997 n. 4902 e 30 giugno 1999 n. 372, in tema di disciplina degli avvocati).
Ma se si nega che la prescrizione possa maturare nel corso del processo davanti al giudice, ciò che nel corso di questo processo si potrà rilevare sarà solo una prescrizione maturata nel procedimento davanti agli organi professionali.
Orbene, consentire che questa prescrizione sia dichiarata di ufficio nel processo, può certo consentire che anche la Cassazione lo faccia, ma, se la Cassazione non rileva la prescrizione e non dichiara che il processo non può proseguire, ma al contrario dispone che prosegua in sede di rinvio per accertare se la sanzione sia stata applicata in base a prove raccolte in modo valido, il rilievo della prescrizione è oramai precluso.
Invero, è un principio costantemente affermato, in tema di rapporto tra giudizio di cassazione e giudizio di rinvio, che sono da ritenere sottratte a riesame del giudice di rinvio le questioni che costituiscono il necessario presupposto logico e giuridico della sentenza di cassazione, siano state o no decise in modo espresso (un'applicazione del principio al caso della prescrizione si ritrova in Cass. 4 febbraio 1986 n. 689). Si tratta allora di vedere se il motivo resti infondato, anche accedendo all'altra tesi, ovverosia alla tesi che la prescrizione possa maturare nel corso del processo.
Se così fosse, la tesi non andrebbe discussa e la sentenza impugnata dovrebbe essere cassata per il solo fatto d'avere il giudice di rinvio dato ingresso alla questione circa la prescrizione. Per discutere il motivo ci si deve dunque porre nella prospettiva, per ora ipotetica, che la tesi accolta dalla corte d'appello sia da condividere.
3.3. - Prima di procedere oltre. conviene richiamare la costante giurisprudenza della Corte sul tema della prescrizione dell'azione disciplinare nel campo della professione notarile: soluzione pacificamente accolta è che la prescrizione può maturare anche nel corso del processo davanti al giudice ordinario e, una volta che si sia maturata, deve essere dichiarata anche di ufficio (tra le più recenti decisioni in questo senso sono le sentenze 19 febbraio 1998 n. 1766, 8 aprile 1999 n. 3476, 17 marzo 2000 n. 3142 e 20 gennaio 2001 n. 839). La soluzione si fonda sulla lettera della norma contenuta nell'art. 146 della legge notarile (la L. 16 febbraio 1913, n. 89) e ciò mostra che nell'ordinamento esiste un caso non controverso di azione disciplinare soggetta ad un regime, per cui la prescrizione può sopravvenire nel corso del processo davanti al giudice ordinario ed in questo va rilevata e dichiarata di ufficio.
3.4. - Dunque, di fronte ad una prescrizione che, in tesi, può maturare anche nel corso del processo, per stabilire se il motivo di ricorso nel caso concreto sarebbe comunque fondato, si deve accertare quando la prescrizione si sarebbe maturata e se, in relazione al momento in cui si sarebbe maturata, avrebbe ancora potuto essere dedotta nel giudizio di rinvio.
3.5. - La Corte osserva che se il fatto che estingue il diritto di cui si discute nel processo può sopravvenire e produrre effetti anche durante il processo, si deve ammettere che l'allegazione ne possa avvenire anche nel giudizio di rinvio, se si è verificato dopo del momento in cui avrebbe potuto essere dedotto nel giudizio di merito.
Lo stesso si deve ammettere, quando, trattandosi di fatto che può essere per la prima volta allegato con il ricorso per cassazione o rilevato in tale giudizio, esso sia sopravvenuto dopo la chiusura del giudizio davanti alla Corte di cassazione (Cass. 3 dicembre 1988 n. 6561; 18 novembre 1998 n. 11614). Si deve dunque stabilire se la corte di rinvio ha fatto esatta applicazione di questo principio e ciò comporta che si debba verificare quando la prescrizione si sarebbe maturata, tenuto conto dei fatti che sono stati accertati e sono pacifici.
3.6. - Accertare quando la prescrizione si sarebbe maturata è operazione che va condotta alla stregua delle norme che la disciplinano.
Si deve dunque avere riguardo all'art. 58 della L. 3 febbraio 1963, n. 69, che, secondo l'ipotesi, consente che la prescrizione resti interrotta, ma non che la durata della prescrizione si protragga, anche in presenza di più atti interruttivi, oltre la metà e perciò oltre i sette anni e mezzo dal fatto.
Ancora, se ci si muove nell'ambito dell'ipotesi che la norma dettata con l'art. 58 delinei una disciplina della prescrizione che presenta i due tratti sin qui considerati - idoneità della prescrizione a maturarsi anche nel corso del processo davanti al giudice e predeterminazione della durata della prescrizione resa così indifferente alla reiterazione di atti interruttivi - si deve convenire nel senso che questa disciplina ripeta i tratti fondamentali della disciplina della prescrizione del reato. Con la conseguenza di porsi come una particolare applicazione di quella nel caso delle infrazioni disciplinari nell'ambito della regolamentazione dell'ordine dei giornalisti e perciò di prestarsi ad essere integrata in base alla disciplina della prescrizione del reato, quando vengano in rilievo situazioni non disciplinate e le norme sulla prescrizione del reato si presentino in concreto applicabili.
Conforto a tale tipo di impostazione viene da altre norme che nella materia disciplinare hanno regolato il fenomeno della prescrizione in modo analogo.
Invero, nelle leggi 7 gennaio 1976, n. 3 sulla professione di dottore agronomo e 15 gennaio 1994, n. 59 sulla professione di tecnologo alimentare, a norme sulla durata della prescrizione, scritte nel senso che l'infrazione disciplinare si prescrive in cinque anni, se ne accompagnano altre per le quali, in quanto applicabili, si osservano gli artt. 158, 159 e 160 cod. pen. (così gli artt. 45 della legge 3 del 1976 e 37 della legge 59 del 1994). Ciò mostra che, una volta operata dal legislatore la scelta di sottoporre la prescrizione, nel campo disciplinare, a regole tratte dal diritto penale, è poi al complesso di quelle regole che ci si riferisce per ogni aspetto del fenomeno prescrizione. Si può aggiungere che, discutendo di tale fenomeno nel campo della disciplina degli avvocati e con riguardo al procedimento di applicazione della sanzione da parte del consiglio dell'ordine, le sezioni unite, in precedenti sentenze, hanno posto in rilievo che per individuare nel campo disciplinare gli atti idonei ad interrompere la prescrizione è congruo il riferimento all'art. 160 cod. pen., perché nel campo disciplinare, come in quello penale, ci si confronta con il potere di applicare la sanzione, sicché si deve riconoscere capacità interruttiva, oltre che agli atti con cui la sanzione si applica, a quelli che denunciano la persistenza dell'interesse ad applicarla, perché sono ordinati strumentalmente a quel fine (Sez. Un. 26 marzo 1997 n. 2661; 30 giugno 1999 n. 372). 3.6.1. - Dunque, partendo dalla data del fatto, il 17.9.1988, è dato attribuire efficacia di atti interruttivi della prescrizione sia alla decisione 5.6.1989 del consiglio regionale che ha applicato la sanzione disciplinare sia a quella 9.5.1991 del consiglio nazionale. Ambedue si presentano come atti di esercizio del potere di applicare la sanzione.
Siccome l'uno e l'altro atto sono intervenuti nei cinque anni dal fatto, ma il secondo oltre due anni e mezzo dopo, a questo non è dato riconoscere efficacia oltre il termine massimo stabilito dal quarto comma dell'art. 58.
E così si perviene alla data del 17.3.1996.
Entro questo termine massimo si colloca però tutto il lasso di tempo compreso tra le date dell'8.2.1995 (in cui questa Corte sospendeva il giudizio sollevando la questione di legittimità costituzionale) e del 14.12.1995 (in cui la Corte costituzionale depositava la sentenza di rigetto).
Per la durata di questo spazio di tempo, di oltre 10 masi, si deve ritenere che il corso della prescrizione sia rimasto sospeso: perché l'esercizio dell'azione disciplinare davanti al giudice è rimasto paralizzato dalla sospensione del processo disposta a norma dall'art. 23, secondo comma, L. 11 marzo 1953, n. 87 e perché in tal senso dispone l'art. 159 cod. pen. Si perviene in tal modo ad una data che va oltre il 17.1.1997, e dunque scavalca quella in cui è stata depositata la sentenza 29.11.1996 di questa Corte, da cui avrebbe tratto origine il giudizio di rinvio.
La prescrizione sarebbe perciò maturata tra il deposito della sentenza 29.11.1996 n. 10638 di questa Corte e la riassunzione del giudizio di rinvio, avvenuta con il ricorso depositato il 12.1.1998, nel quale la questione di prescrizione è stata posta. 3.7. - Infine, come la corte d'appello ha correttamente rilevato, accolto dal tribunale il reclamo contro la decisione del consiglio nazionale e cassata la sentenza di appello che aveva riformato la decisione del tribunale, non aveva potuto formarsi il giudicato su una statuizione di accertamento dell'illecito disciplinare - sicché nessun ostacolo poteva essersi determinato a che il corso della prescrizione continuasse a progredire.
3.8. - Mostrato che, se in ordine alla prescrizione si accetta la tesi accolta dalla corte d'appello, la questione pregiudiziale non sarebbe fondata, si può passare all'esame del fondo del problema. 4. - Si tratta di interpretare - nell'ambito della disciplina dettata dalla L. 3 febbraio 1963, n. 69 sull'ordinamento della professione di giornalista - la disposizione dettata dall'art. 58, il cui testo è il seguente.
"L'azione disciplinare si prescrive entro cinque anni dal fatto". "Nel caso che per il fatto sia stato promosso procedimento penale, il termine suddetto decorre dal giorno in cui è divenuta irrevocabile la sentenza di condanna o di proscioglimento".
"La prescrizione è interrotta dalla notificazione degli addebiti all'interessato, da eseguirsi nei modi di cui all'articolo precedente, nonché dalle discolpe presentate per iscritto dall'incolpato".
"La prescrizione interrotta ricomincia a decorrere dal giorno dell'interruzione; se più sono gli atti interruttivi la prescrizione decorre dall'ultimo di essi, ma in nessun caso il termine stabilito nel primo comma può essere prolungato oltre la metà". "L'interruzione della prescrizione ha effetto nei confronti di tutti coloro che abbiano concorso nel fatto che ha dato luogo al procedimento disciplinare".
4.1. - La seconda sezione della Corte di cassazione, nella sentenza 3 maggio 1996 n. 4091, ha giudicato di un caso in cui, secondo il ricorrente, la prescrizione sfera maturata sette anni e mezzo dopo il fatto nel corso del giudizio di appello.
La sezione ha rigettato il ricorso.
Ha considerato che la norma sulla prescrizione regola la fase amministrativa di esercizio dell'azione disciplinare, che si conclude con la deliberazione del consiglio nazionale;
non riguarda invece l'azione giudiziaria, che va iniziata impugnando davanti al tribunale la deliberazione del consiglio nazionale.
La ragione di fondo della decisione deve essere ricercata nel fatto che non sarebbe possibile configurare un processo che si articoli in cinque gradi e rilevi come un tutto unico in rapporto all'operare della prescrizione.
La seconda sezione è pervenuta a questa soluzione dopo aver condiviso i seguenti argomenti portati a suo sostegno dal giudice di merito:
a) l'art. 58 sta nel titolo terzo, che porta la rubrica Della disciplina degli iscritti, e in pratica lo conclude;
del controllo giudiziario si occupa il titolo successivo: dunque, tra le due fasi non c'è continuità e la norma dettata a proposito della prima fase non si può estendere alla seconda;

b) l'azione giudiziaria è configurata dall'art. 63 come una impugnazione della delibera del consiglio nazionale;

c) l'art. 58 considera come atti capaci di interrompere la prescrizione solo atti della fase amministrativa e non attribuisce effetto sospensivo alla pendenza dell'azione giudiziaria, ma solo al procedimento penale in rapporto alla fase amministrativa. 4.2. - La prima sezione di questa Corte, nella sentenza 14 ottobre 1998 n. 10135, ha cassato senza rinvio la sentenza d'appello ed ha dichiarato che in pendenza del giudizio di cassazione s'era maturata la prescrizione di sette anni e sei mesi prevista dal quarto comma dell'art. 58.
La prima sezione ha così affermato che la norma sulla durata della prescrizione si applica all'azione disciplinare senza che si possa distinguere tra fase amministrativa e giudizio e perciò può maturare anche in pendenza di questo.
La sezione ha svolto questi argomenti.
La soluzione accolta va preferita in primo luogo perché, attribuendo all'art. 58 la portata di imporre un predeterminato limite di durata alla prescrizione, se ne valorizza e rispetta la funzione di garanzia dell'incolpato, che trova la sua ragion d'essere nella libertà di stampa;
e perché è più rispettosa del diritto di difesa, di cui un aspetto essenziale è anche il diritto a che il processo si svolga in un tempo ragionevole - si fa valere quindi il canone per cui tra più interpretazioni possibili va preferita quella che rispetta e non quella che vulnera parametri costituzionali, nel caso gli artt. 21 e 24 Cost., oltre all'art. 6, primo comma, della Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. In secondo luogo, vari indici normativi dimostrano che il procedimento di applicazione della sanzione disciplinare è unico, sebbene articolato in due fasi, come in varie occasioni è stato affermato in decisioni sia della Corte costituzionale sia di questa Corte.
Un primo indice è rappresentato dall'art. 2229 cod. civ. che, mentre attribuisce agli ordini professionali il potere disciplinare, lo assoggetta a controllo giurisdizionale.
Questo controllo, secondo l'art. 63, terzo comma, della legge 69 del 1963, sostituito dalla L. 10 giugno 1969, n. 308 è compiuto da sezioni specializzate del giudice ordinario integrate con la presenza di un giornalista e di un pubblicista.
L'art. 64, secondo comma, attribuisce ai giudici il potere di annullare, revocare o modificare la deliberazione impugnata. Se ne desume che tra potere disciplinare assegnato all'ordine e tutela giurisdizionale contro gli atti di esercizio del potere vi è uno stretto collegamento.
Altra parte della sentenza è stata dedicata alla critica degli argomenti che erano stati svolti nella precedente decisione. 4.3. - Le sezioni unite ritengono che la disposizione dettata dall'art. 58 della L. 3 febbraio 1963, n. 69 deve essere interpretata nel senso seguito dalla sentenza più recente.
Le ragioni sono le seguenti.
5. - La materia della responsabilità disciplinare, come è stato notato più volte, non si presenta regolata in modo uniforme ne' per quanto riguarda i modi di applicazione della sanzione ne' per ciò che concerne il fenomeno della prescrizione.
È riflessione, questa, che, senza estendersi ad esaminare il settore delle categorie del pubblico impiego sottratte al processo di privatizzazione, vale già nel campo delle professioni per sè considerato.
Così, per il modo di applicare la sanzione, le norme anteriori alla Costituzione, prevedono, accanto al meccanismo della legge notarile del 1913, quello dei regi decreti del 1925 per ingegneri ed architetti, della legge del 1934 per gli avvocati e del decreto legislativo del 1946 per gli esercenti le professioni sanitarie. Il primo si caratterizza per il fatto che la sanzione è applicata dal giudice ordinario, direttamente o, per le sanzioni minori, in seguito a reclamo contro il provvedimento del consiglio dell'ordine locale;
il secondo ripete in certo modo lo schema del pubblico impiego di allora, perché la sanzione è applicata dal consiglio dell'ordine, ma il provvedimento si impugna davanti a organi centrali espressi dagli ordini e considerati quali giudici speciali, e le decisioni di questi sono soggette a ricorso per cassazione. Le norme posteriori alla Costituzione hanno introdotto invece un terzo schema, il quale partecipa delle caratteristiche di quelli appena indicati, perché, da un lato affida al consiglio dell'ordine locale di promuovere anche di ufficio il procedimento e di applicare la sanzione, dall'altro mantiene il ricorso ai consigli nazionali che però hanno cessato di potersi configurare come giudici ed infine prevede l'intervento del giudice ordinario, che si esercita nei modi di un processo in camera di consiglio e si snoda nei consueti tre gradi di giurisdizione (ne è un esempio la legge del 1963 sui giornalisti).
Per la prescrizione il panorama presenta maggiore uniformità tra epoche anteriori e posteriori alla Costituzione, ma non minore diversità di soluzioni.
Così, di prescrizione tacciono affatto i decreti del 1925 a proposito di ingegneri e architetti e le leggi 112 del 1963 e 616 del 1966 per i geologi, la legge 396 del 1967 per i biologi, la legge 56 del 1989 per gli psicologi;
si limitano a prevedere la durata,
quinquennale, della prescrizione la legge del 1934 sugli avvocati, il decreto legislativo del 1946 sugli esercenti le professioni sanitarie ed i decreti presidenziali 1067 e 1068 del 1953 per i dottori commercialisti ragionieri o periti commerciali;
dispongono sulla durata, ma anche sui limiti in cui opera l'interruzione, oltre alla legge notarile del 1913, quelle già richiamate, del 1963 per i giornalisti, del 1976 per i dottori agronomi e del 1994 per i tecnologi alimentari.
È dunque difficile ricondurre ad unità questa varietà di opzioni legislative, anche se non è dimostrabile che esse siano frutto della volontà di distinguere professione da professione, piuttosto che la indiretta conseguenza del fatto che talune regolamentazioni non sono state completamente delineate.
Non si può però rinunciare a rintracciare in tale varietà qualche più generale principio, connaturale allo stesso oggetto della materia regolata.
Inoltre, la costanza con cui determinate scelte normative si ripresentano autorizza a costruire quantomeno modelli validi per i gruppi di professioni che ne sono interessate.
E questo può consentire di valersi del riferimento a norme di settore per risolvere problemi interpretativi posti da norme non identiche, ma ispirate ad un analogo principio di base. 5.1. - Esaminando la giurisprudenza della Corte sulla prescrizione nella materia disciplinare e fuori del settore della professione notarile, si può dire che essa annovera in modo affatto prevalente sentenze pronunciate in tema di professioni forensi. Nel tempo si sono venuti succedendo qui due orientamenti. Col primo è stato affermato che la prescrizione dell'azione disciplinare, per l'interruzione ed i suoi effetti, è regolata dal codice civile, e l'esercizio dell'azione, che si ha già con la contestazione dell'incolpazione da parte del consiglio dell'ordine locale, produce l'effetto interruttivo permanente previsto dal secondo comma dell'art. 2945 cod. civ. (Sez. Un. 18 aprile 1968 n. 1158; 19 gennaio 1970 n. 109; 20 marzo 1971 n. 811; 9 luglio 1973 n. 1960; 8 febbraio 1977 n. 538; 7 marzo 1985 n. 1884; 15 ottobre 1992 n. 11258). Più di recente questo effetto interruttivo permanente è stato considerato operare solo nell'ambito del giudizio, perciò davanti al Consiglio nazionale ed alla Corte di cassazione e non anche davanti al consiglio dell'ordine, dove si ha invece un effetto interruttivo non permanente (Sez. Un. 22 maggio 1995 n. 5603; 5 febbraio 1997 n. 1081; 2 giugno 1997 n. 4902; 13 febbraio 1999 n. 58; 10 maggio 2001 n. 187). E questo orientamento più recente ha dato adito al problema di individuare gli atti capaci di interrompere la prescrizione nella fase in cui è lo stesso consiglio dell'ordine locale che applica la sanzione disciplinare (sez. Un. 26 marzo 1997 n. 2661; 30 giugno 1999 n. 372). 5.2. - L'interpretazione dell'art. 58 della legge del 1963 sui giornalisti seguita dalla sentenza 4091 del 1996 della seconda sezione, pur se con diversi argomenti, riproduce la soluzione di cui si è appena fatto cenno.
Ma essa non vi si attaglia.
È avviso delle sezioni unite che quel tipo di soluzione trova nelle norme sull'ordine dei giornalisti due ostacoli.
5.2.1. - Il primo è questo.
Le norme che regolano la durata della prescrizione sono norme di diritto sostanziale.
Esse hanno ad oggetto la situazione soggettiva attiva che nasce da un determinato fatto ed al decorso del tempo ricollegano l'effetto di liberare l'altra parte dalla correlata posizione passiva. Orbene, quando l'art. 58, primo e quarto comma, della legge 69 del 1963 dispone che l'azione disciplinare si prescrive in cinque anni e che, pur in presenza di più atti interruttivi, in nessun caso il termine di cinque anni può essere prolungato oltre la metà, esso detta una norma che, in relazione ad ogni specifica infrazione disciplinare, regola il tempo entro il quale può essere esercitato il potere di applicare la sanzione e lo regola in modo da negare che atti ordinati alla applicazione della sanzione possano essere compiuti oltre un predeterminato e fisso momento temporale. Si tratta di un modo di regolare la prescrizione sotto il profilo dell'interruzione, che non lascia spazi di applicazione al diverso modo rappresentato dalla regola dell'interruzione con effetto permanente dettata dal secondo comma dell'art. 2945, comma secondo, cod. civ., perché quest'ultima è incompatibile con la prima. 5.2.2. - Da un punto di vista logico, l'unico modo di sottrarsi a questa conclusione consiste nel postulare che la prescrizione interessi la sola fase che precede il processo.
Dopo di che, o la prescrizione si è maturata, ed allora, se la sanzione sia stata tuttavia applicata, la prescrizione potrà essere dichiarata dal giudice;
o non si è maturata ed allora ciò non potrà avvenire nel corso del giudizio che sia iniziato entro il termine di decadenza in cui va impugnata la decisione che ha chiuso la fase anteriore al processo.
Questa costruzione non tiene però conto del fatto che il giudizio davanti al giudice ordinario, sia pure da sperimentare in un termine di decadenza, non ha come oggetto il sindacato sulla legittimità dell'atto di applicazione della sanzione, ha bensì come oggetto la relazione tra potere disciplinare e soggezione a tale potere, quale è resa concreta dalla incolpazione contestata: e questo è reso evidente dal fatto che il giudice può annullare, revocare o modificare la deliberazione impugnata (art. 64, secondo comma, della legge 69).
In altri termini si ha applicazione della sanzione non solo da parte dell'ordine locale e di quello nazionale, ma anche da parte del giudice.
Sicché, come nel processo è anche applicata la sanzione, così ad esso si estende la norma sulla prescrizione, che ha la funzione di escludere che l'infrazione possa presentare ancora rilevanza, se entro il termine massimo direttamente previsto dalla legge l'illecito non è stato ancora accertato in modo definitivo.
5.2.3. - Ciò significa che, una volta chiuso davanti all'ordine il procedimento ordinato ad applicare la sanzione e chiuso con un provvedimento che l'applica o non l'applica, se il provvedimento è impugnato davanti al giudice, e può farlo non solo l'interessato, ma anche il pubblico ministero (art. 63, ultimo comma, della legge), nel giudizio che segue davanti al giudice civile il fenomeno della prescrizione è regolato dall'art. 58 della legge e, siccome questa norma lo regola in modo diverso da come lo è dal codice civile, è di questa norma che il giudice deve fare applicazione. E nulla esclude che il processo sul rapporto si svolga davanti al giudice civile e non sia quella regolata dal codice civile la disciplina della prescrizione e della sua interruzione da applicare alla situazione sostanziale dedotta in giudizio.
5.3. - Questa interpretazione è avvalorata dal fatto che nella materia della responsabilità disciplinare, come si è già visto, si ha una analoga combinazione di prescrizione e modi di applicazione della sanzione nel settore della professione notarile. La particolarità di questo settore è data dal fatto che alla prescrizione è assegnata una durata che prescinde del tutto dal fatto che nel corso del procedimento di applicazione della sanzione si abbiano atti interruttivi.
Ma anche in esso si può avere una modalità di applicazione, quella prevista per le sanzioni minori, dagli artt. 148 a 150 della legge del 1913, che si snoda attraverso un provvedimento del consiglio dell'ordine, la sua impugnazione davanti al tribunale e poi il ricorso per cassazione;
modalità che si affianca all'altra, disciplinata dagli artt. 151 e ss., in cui la sanzione è direttamente applicata dal giudice: modalità ambedue soggette al medesimo regime prescrizionale.
È ulteriormente avvalorata dal fatto che un regime, identico a quello che l'interpretazione qui preferita configura per i giornalisti, si ripresenta, quanto a modalità di applicazione della sanzione, prescrizione e rilevanza degli atti interruttivi, nei settori, già menzionati, dei dottori agronomi e dei tecnologi alimentari, dove, senza che possa dar luogo ad incertezze, si dice che è l'infrazione disciplinare a prescriversi ed a prescriversi entro un termine il cui protrarsi per effetto dell'interruzione è regolato dagli artt. 158, 159 e 160 cod. pen., in quanto applicabili. 5.4. - Come possibili obiezioni alla interpretazione qui preferita vanno presi in considerazione argomenti che sono stati portati a sostegno dell'interpretazione rifiutata.
5.4.1. - La prima obiezione è rappresentata dal modo in cui è strutturato il testo della legge del 1963.
Esso presenta un titolo 3^, cui corrisponde la rubrica Della disciplina degli iscritti, e un titolo 4^, intestato Dei reclami contro le deliberazioni degli organi professionali. La norma sulla prescrizione, è stato notato, è posta a sostanziale conclusione del titolo 3^.
La rilevanza dell'elemento topografico è però messa in crisi dal fatto che esso non corrisponde alla distinzione, accolta dalla tesi che distingue tra fase amministrativa di applicazione della sanzione e fase del controllo giurisdizionale, giacché nella prima non si può non far rientrare il procedimento di reclamo davanti all'ordine nazionale.
L'elemento topografico si riproduce peraltro in altre leggi, successive all'entrata in vigore della Costituzione e sia in leggi (come i decreti presidenziali 1067 e 1068 del 1953 per dottori commercialisti ragionieri e periti commerciali) che prevedono la sola durata della prescrizione, sia in leggi (come quella del 1963 sui giornalisti, quella del 1976 sui dottori agronomi e quella del 1994 sui tecnologi alimentari) che regolano nel modo oramai più volte richiamato il fenomeno della interruzione.
Orbene, questo modello formale è quello a suo tempo impiegato per strutturare la parte della legge del 1934 sugli avvocati, relativa alla disciplina ed applicazione delle sanzioni da parte dell'ordine locale ed al successivo controllo giurisdizionale. L'elemento topografico si spiega dunque col fatto che si è riprodotto un modo di organizzazione del testo già sperimentato. Ma questo medesimo modello non può essere interpretato prescindendo dal considerare che nel frattempo il ruolo dei collegi centrali è cambiato e senza tenere conto del significato che è venuto ad assumere, rispetto al procedimento davanti agli organi dell'ordine professionale, un sindacato giurisdizionale affidato non più alla Corte di cassazione nei confronti della decisione di un giudice speciale, ma articolato nei consueti tre gradi, di merito e legittimità, davanti al giudice ordinario.
5.4.2. - La seconda obiezione è rappresentata dal fatto che la norma sulla prescrizione e la sua durata da un lato è scritta con riferimento all'azione disciplinare, non anche con riferimento all'azione giudiziaria, dall'altro non nomina atti interruttivi diversi dalla contestazione degli addebiti e dalle discolpe scritte del professionista.
La risposta alla prima obiezione sta in considerazioni già svolte. Alla espressione l'azione disciplinare si prescrive non si può attribuire il significato di individuare l'ambito di applicazione della prescrizione nella fase che si svolge davanti agli organi dell'ordine e precede il processo.
L'espressione ricalca quella del codice civile del 1865 che riferiva la prescrizione all'azione (art. 2135 cod. civ.), mentre oggi le norme riferiscono la prescrizione al diritto (art. 2934 cod. civ.) al reato (art. 157 cod. pen.) al diritto di riscuotere la sanzione amministrativa pecuniaria (art. 28, primo comma, della legge 689 del 1981). Dunque, la norma sta a significare che la rilevanza del fatto sotto l'aspetto disciplinare si estingue decorso quel certo tempo. La seconda obiezione trova risposta in questa considerazione. La portata normativa della disposizione dettata dalla prima parte del quarto comma dell'art. 58 non sta nell'escludere che altri atti possano avere efficacia interruttiva, sta nell'indicare che è riconosciuta efficacia interruttiva a quei determinati atti delle parti del rapporto - e la ragione di dettare una norma di questo tipo sta nell'escludere che solo l'applicazione della sanzione possa interrompere la prescrizione (si può al riguardo rimandare alle considerazioni svolte nella sentenze di queste sezioni unite 2661 del 1997 e 372 del 1999). D'altro canto, lo si è detto all'inizio, per la interpretazione di questa norma, dato l'identico modo in cui è regolato il profilo della massima durata della prescrizione, è giustificato valersi del sussidio che proviene dalle norme delle successive leggi del 1976 e del 1994 e del codice penale, che vi sono richiamate.
6. - Il principio di diritto da enunciare in sede di soluzione del contrasto è in conclusione il seguente.
Nell'ordinamento della professione di giornalista (L. 3 febbraio 1963, n. 69), la prescrizione, regolata dall'art. 58, riguarda in modo unitario il procedimento davanti agli organi dell'ordine professionale ed il processo davanti al giudice, ed è suscettibile di rimanere interrotta anche da atti, ordinati all'applicazione della sanzione, diversi da quelli nominati nella prima parte del quarto comma dello stesso art. 58. Ciò comporta che, spirato il termine massimo di durata previsto nel quarto comma, senza che la commissione dell'illecito sia stata definitivamente accertata, il processo non può proseguire e la sopravvenuta prescrizione deve essere rilevata e dichiarata anche di ufficio.

7. I tre ricorsi sono rigettati.

8. Le spese di questo grado sono dichiarate compensate tra le parti.

P.Q.M.

La Corte riunisce i ricorsi e li rigetta;
dichiara compensate le spese del giudizio di cassazione.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione, il 11 aprile 2002. Depositato in Cancelleria il 4 luglio 2002