o la seguente SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 1940/2017 R.G. proposto da PE UR IN, rappresentato e difeso, in forza di procura speciale a margine del ricorso, dagli avv. Paolo Montalenti, Mario Gorlani, Marco Weigmann e Franco Galiano, con domicilio eletto in Roma, via Piemonte 39, presso lo studio dell'avv. Alessandra Giovannetti;

- ricorrente -

contro

COMMISSIONE NAZIONALE PER LA SOCIETÀ E LA BORSA (CONSOB), rappresentata e difesa, in forza di procura speciale a margine del controricorso, dagli avv. Salvatore Providenti, Gianfranco Randisi e Stefania Lopatriello, con domicilio eletto in Roma, via G.B. Martini 3, presso la propria sede;
-controricorrente- avverso la sentenza della Corte d'Appello di Milano n. 16, depositata il 27 giugno 2016, non notificata. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 15 maggio 2018 dal Consigliere Giuseppe Tedesco;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale Tommaso Basile, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi l'avv. Marco Weigmann per il ricorrente e gli avv.ti Gianfranco Randisi e Stefania Lopatriello per la controricorrente.

FATTI DI CAUSA

RT UR IN, nella qualità di componente del collegio sindacale di Telecom, ha proposto opposizione dinanzi alla Corte d'appello di Milano ai sensi dell'art. 195, comma 4, T.u.f., avverso la delibera n. 19316 del 7 agosto 2015, con la quale la Consob gli ha applicato sanzioni pecuniarie complessivamente determinate in C 55.000,00. In particolare: a) la sanzione di C 30.000,00 per la violazione dell'art. 149, comma 1, lett. b) e c-bis) in relazione all'inadeguata vigilanza sulla corretta applicazione della Procedura per la gestione e la comunicazione al pubblico delle informazioni privilegiate in ordine alla mancata approvazione, da parte del consiglio di amministrazione, del comunicato stampa del 7 novembre 2013 relativo al prestito obbligazionario a conversione obbligatoria emesso da Telecom il 7 novembre 2013 (c.d. prestito convertendo), in violazione della Procedura interna adottata dalla società per la gestione delle informazioni privilegiate, che prevedeva siffatta approvazione;
b) la sanzione di C 25.000,00 per la violazione dell'art. 149 comma 3, per l'omessa segnalazione alla Consob della violazione relativa alla mancata approvazione da parte del Consiglio di Amministrazione del comunicato stampa del 7 novembre 2013. La Corte d'appello di Milano ha rigettato l'opposizione. Essa ha esaminato in primo luogo le eccezioni preliminari dell'opponente, riconoscendo che il termine previsto dall'art. 4, -2 comma 2, del Regolamento Consob n. 18750 del 2013 non ha carattere perentorio. Ha aggiunto che il mancato rispetto di tale termine, nel caso di specie, non era dipeso da inerzia dell'amministrazione, ma dalla scelta dalla Consob di concedere all'interessato un ulteriore fase di contraddittorio, in linea con le modifiche al regolamento introdotte con delibera n. 19158 del 29 maggio 2015, che, appunto, introducevano un ulteriore fase, avente ad oggetto la relazione dell'ufficio sanzioni amministrative. Nel merito la corte d'appello ha rilevato che la mancata approvazione formale da parte del Consiglio di Amministrazione del testo letterale del comunicato stampa relativo al prestito "convertendo", al contrario di quanto sostenuto dall'opponente, non costituiva una semplice irregolarità formale, ma integrava violazione della "Procedura" adottata per la disciplina delle informazioni privilegiate, sul cui puntuale rispetto il collegio sindacale avrebbe dovuto vigilare, con il correlativo obbligo di segnalare alla Consob la violazione riscontrata (art. 149, comma 3, TUF). La corte di merito, infine, ha affermato che la Consob, nella quantificazione delle sanzioni, non doveva tenere conto dei più favorevoli minimi edittali introdotti dall'art. 5 del d. Igs. n. 72 del 2015, trattandosi di normativa entrata in vigore successivamente. Sempre in relazione al profilo delle sanzioni, la corte ha ritenuto ad ogni modo congrue quelle in concreto applicate, «essendo state determinate all'interno dei criteri di cui all'art. 11 della I. n. 689 del 1981 e alla luce della cornice edittale prevista». Per la cassazione della sentenza, RT UR IN ha proposto ricorso, affidato a cinque motivi. La Consob ha resistito con controricorso Entrambe le parti hanno depositato memorie. RAGIONI DELLA DECISIONE.

1. Il primo motivo denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 195, comma 2, TUF e dell'art. 4, comma 2, Reg. Consob n. 18750/2013. Il ricorrente sostiene l'art. 4, comma 2, del citato Regolamento stabilisce un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio. Tale termine, diversamente da quanto ritenuto dalla corte d'appello, è perentorio e non ordinatorio. Il ricorrente censura poi la decisione nella parte in cui la corte d'appello ha riconosciuto che il superamento del termine non fu dovuto a inerzia dell'amministrazione, ma dipese dalla scelta della Consob di riconoscere all'interessato le maggiori facoltà difensive previste in una modifica regolamentare in corso di approvazione, che introduceva una ulteriore fase di contraddittorio. Secondo il ricorrente tale scelta della Consob, da un lato, non giustificava il superamento del termine, dall'altro, confermava l'illegittimità, sotto il profilo del rispetto del principio del contraddittorio, del regolamento previgente applicato nel caso di specie. Il secondo motivo denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 2 della I. n. 241 del 1990 e dell'art. 154 c.p.c. La corte d'appello non ha considerato che il termine ordinatorio deve essere prorogato prima della scadenza, ai sensi dell'art. 154 c.p.c., mentre ciò non era avvenuto: il che comportava la nullità del provvedimento sanzionatorio, in quanto emanato, senza proroga, dopo la scadenza stabilita dall'art. 4, comma 2, del Regolamento Consob n. 18750 del 2013. Il terzo motivo denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 149 TUF. -4 Si sostiene che la mancata approvazione del comunicato stampa relativo al "prestito convertendo", in quanto prevista solo da un regolamento interno, non integrava la fattispecie disciplinare prevista dalla norma, né sotto il profilo della violazione del dovere di vigilanza «sul rispetto dei principi di corretta amministrazione», ex art. 149, comma 1, lett. b) TUF, né quale violazione del dovere di vigilanza «sulle modalità di concreta attuazione delle regole di governo societario previste da codici di comportamento redatti da società di gestione di mercati regolamentari o da associazioni di categoria, cui la società, mediante informativa al pubblico dichiara di attenersi», ex art. 149, comma 1, lett. c-bis) TUF. Si evidenzia il carattere di disposizione di dettaglio della regola procedurale, il cui mancato rispetto non faceva scattare il dovere dei sindaci di comunicare alla Consob, ex art. 149, comma 3, TUF, l'irregolarità riscontrata nell'attività di vigilanza. Secondo il ricorrente, sotto questo profilo del dovere di comunicazione alla Consob, la violazione di procedure interne rileva soltanto quando si tratti di un'anomalia di particolare gravità, tale da concretare una vera e propria violazione delle «regole di governo societario». Il quarto motivo denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 193, comma 3, lett. a) TUF, abrogato dall'art. 5 del d. Igs. n. 72 del 2015, che ha ridotto i limiti edittali della sanzione comminabile ai sindaci per la violazione dei doveri loro imposti dall'art. 149 del TUF. Il ricorrente sostiene che la corte d'appello avrebbe dovuto ridurre la sanzione nei limiti dei nuovi minimi edittali, inferiori rispetto a quelli precedentemente in vigore, e ciò in forza del principio del favor rei, applicabile, secondo la giurisprudenza della CEDU, alle sanzioni di natura sostanzialmente penale. In via subordinata il ricorrente solleva questione di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 2, del suddetto d. Igs. n. 72 del 2015 [«Alle violazioni commesse prima della data di entrata in - 5 - vigore delle disposizioni adottate dalla Consob e dalla Banca d'Italia continuano ad applicarsi le norme della parte V del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 vigenti prima della data di entrata in vigore del presente decreto legislativo»] per contrasto con gli artt. 3, 25, comma 2, 117, comma 1, Cost., 6 e 7 CEDU. Il quinto motivo denuncia violazione e falsa applicazione dell'art. 11 della I. n. 689 del 1981. In relazione alla violazione dell'art. 149, comma 1, lett. b) e c-bis) è stata applicata una sanzione superiore al minimo edittale in assenza di qualsiasi motivazione.

2. Il primo motivo è complessivamente infondato. Quanto alla supposta perentorietà del termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio, la tesi è stata già sottoposta all'esame di questa Corte, che, in proposito, ha chiarito che «In tema di sanzioni amministrative, il procedimento preordinato alla loro irrogazione sfugge all'ambito di applicazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, in quanto, per la sua natura sanzionatoria, è compiutamente retto dai principi sanciti dalla legge 21 novembre 1981, n. 689; ne consegue che non assume alcuna rilevanza il termine di trecentosessanta giorni per la conclusione del procedimento di cui all'art. 4 del regolamento Consob 2 agosto 2000, n. 12697 (termine nel caso di specie rispettato) attesa l'inidoneità di un regolamento interno emesso nell'erroneo convincimento di dover regolare i tempi del procedimento ai sensi della legge n. 241 del 1990 a modificare le disposizioni della citata legge n. 689 del 1981» (Cass.n. 4363/2015; conf. n. 8763/2010; n. 4873/2007). Quanto alla supposta illegittimità del regolamento vigente prima delle modifiche apportate con la delibera n. 18158 del 29 maggio 2015, adombrata nel motivo in esame, questa Corte ha chiarito, sulla scia di Cass., S.U., n. 20935/2009, che «in tema di intermediazione finanziaria, nel procedimento amministrativo sanzionatorio previsto -6 _ i dall'art. 187-septies del d.lgs. n. 58 del 1998, l'omessa previsione della trasmissione all'interessato delle conclusioni dell'Ufficio sanzioni amministrative, e la conseguente impossibilità di interloquire, non si pone in contrasto con l'art. 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo, quando - come stabilito dalla Corte EDU nella sentenza 4 marzo 2014, "DE TE c. Italia" -, pur avendo le sanzioni natura sostanzialmente penale, il provvedimento con cui le stesse vengono irrogate sia assoggettato - come, appunto, quello adottato ex art. 187-septies cit., anche nel testo vigente ratione temporis - ad un sindacato giurisdizionale pieno, attuato nell'ambito di un giudizio che assicura le garanzie del giusto processo» (Cass. n. 8210/2016; conf. n. 18683/2014). In altre parole «ai fini del rispetto del principio del contraddittorio, è sufficiente che venga effettuata la contestazione dell'addebito e siano valutate le eventuali controdeduzioni dell'interessato; con la precisazione che i precetti costituzionali riguardanti il diritto di difesa (art. 24 Cost.) e il giusto processo (art. 111 Cost.) riguardano espressamente e solo il giudizio, ossia il procedimento giurisdizionale che si svolge avanti al giudice e non il procedimento amministrativo, ancorché finalizzato all'emanazione di provvedimenti incidenti su diritti soggettivi;
cosicché l'incompleta equiparazione del procedimento amministrativo a quello giurisdizionale non viola in alcun modo la Costituzione» (Cass. n. 772/2017).

3. Il secondo motivo è infondato. Questa Corte ha chiarito che «la disciplina dei termini ordinatori di cui alla citata norma (art. 154 c.p.c.) è, difatti, ipotizzabile (e concretamente applicabile) solo nell'ambito di un procedimento giurisdizionale - in cui il giudice sia l'autorità, terza e indipendente, alla quale è demandata l'eventuale proroga, in vista del governo del giusto processo -, e non anche di un processo amministrativo - tributario caratterizzato da impulso, soggetti, struttura, funzioni - 7 - affatto peculiare e diverso da quelli del processo civile» (Cass. n. 11988/2003). A un attento esame la proroga del termine è prevista anche con riferimento a termini non processuali (ad esempio la proroga ex art.485 c.c.), ma rimane comunque fermo il dato costituito dalla presenza di un giudice, al quale rivolgersi per avere la proroga. Quando ciò non sia configurabile il termine ordinatorio non potrà che essere un termine meramente "acceleratorio", previsto dalla legge a fini di organizzazione interna dell'amministrazione (Cass. n. 11988/2003 cit).

4. Il terzo motivo è infondato. La corte d'appello è partita dalla considerazione che un obbligo di comportamento, qualificabile come principio di corretta amministrazione, può trovare la propria fonte anche in una norma di regolamento interno. Tale conclusione è del tutto condivisibile. In effetti la censura che il ricorrente muove alla corte di merito non è tanto nell'avere individuato nei suddetti termini la possibile "fonte" di un principio di corretta amministrazione, ma nell'avere considerato «la violazione della norma interna, per ciò solo, un mancato rispetto dei principi di corretta amministrazione e delle modalità di concreta attuazione delle regole di governo societario previste da codici di comportamento». Tuttavia tale automatismo non trova riscontro nell'esame della sentenza impugnata, che muove piuttosto sulla considerazione che il regolamento prevedeva una specifica Procedura adottata dalla società per la disciplina delle informazioni privilegiate. Secondo la ricostruzione della corte d'appello la gestione di tali informazioni «rappresenta un aspetto fondamentale per le società quotate», la cui rilevanza, nella specie, era stata riconosciuta dalla stessa società, che nelle premesse riconosceva che «la procedura è -8 componente essenziale del sistema di controllo interno del Gruppo Telecom Italia [...]. La gravità delle conseguenze di una non corretta applicazione della Procedura richiede una rigorosa e continuativa verifica del suo puntuale rispetto;
qualora dalle verifiche emergessero inottemperanze, queste sono oggetto di tempestiva segnalazione al Discolosure Commitee da parte del Preposto al controllo interno [...]. Al rispetto della Procedura sono tenuti tutti i componenti degli organi sociali». Sulla base di tali considerazioni è del tutto evidente che la ratio della decisione non è nell'assunto che la mancata vigilanza ad opera del collegio sindacale, qualora riferita al rispetto di norme regolamentari interne, sia per ciò solo rilevante sotto il profilo disciplinare ai sensi dell'art. 149, comma 1, lett. b) e c-bis). La corte di merito ha riconosciuto, a questi fini, la rilevanza di principio di quella specifica previsione, in ragione del suo contenuto, della sua finalità e della natura degli interessi coinvolti, dando adeguata motivazione di tale convincimento. La valutazione sulla rilevanza della Procedura porta con sé l'infondatezza dell'ulteriore censura mossa con il motivo in esame, con la quale il ricorrente rimprovera alla corte di non avere colto il carattere meramente formale della irregolarità, tale da escludere l'obbligo di comunicazione alla Consob ex art. 149, comma 3, TUF. E' giusto evidenziare che la tesi sostenuta dal ricorrente a giustificazione della censura, e cioè che l'obbligo di comunicazione previsto dalla norma implicherebbe una valutazione sulla gravità della irregolarità da parte del collegio sindacale, è infondata. Si ritiene infatti di dare continuità al principio, fissato da questa Corte nella sentenza n. 3251/09, secondo cui «In tema di controllo sulla legittimità della gestione delle società quotate in borsa, ai sensi dell'art. 149, comma 3, del d.lgs. n. 58 del 1998, il collegio sindacale deve comunicare senza indugio alla Consob le irregolarità riscontrate - 9 - nell'attività di vigilanza cui è tenuto, senza che tale adempimento sia subordinato ad una valutazione discrezionale;
l'omissione di tale comunicazione è punibile, ai sensi dell'art. 193,comma 3, del d.lgs. citato, ove i sindaci non provino che la predetta inosservanza è dipesa dall'impossibilità di riscontro dell'irregolarità dovuta a caso fortuito o forza maggiore, applicandosi l'art. 3 della legge n. 689 del 1981, che pone una presunzione relativa di colpevolezza della condotta» (Cass.n. 3251/2009; conf. n. 16257/2016). Con riguardo a tale norma è stato recentemente chiarito «che la legge non demanda ai sindaci alcuna funzione di filtro preventivo sulla rilevanza delle irregolarità da loro riscontrate, al fine di selezionare quali debbano essere comunicate alla Consob e quali non debbano formare oggetto di tale comunicazione. L'assolutezza del comando normativo emerge, oltre che dalla lettera dell'art. 149, comma 3, TUF - in cui il sostantivo "irregolarità" non è accompagnato da alcun aggettivo qualificativo - anche dall'evidente ratio legis di evitare che i collegi sindacali debbano misurarsi con parametri di rilevanza/gravità delle irregolarità da segnalare alla Consob la cui concreta applicazione dipenderebbe da valutazioni inevitabilmente opinabili, così da risultare foriera di gravi incertezze operative e, in ultima analisi, da rischiare di pregiudicare proprio lo scopo della disposizione in esame, evidentemente volta a garantire alla Consob una completa e tempestiva informazione sull'andamento delle società sottoposte alla sua vigilanza» (Cass. n. 1210/2018).

5. E' infondato anche il quarto motivo sotto tutti i profili proposti dal ricorrente, inclusa la denuncia di incostituzionalità dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 72 del 2015. Non è infatti configurabile l'indiscriminata assimilazione fra sanzioni penali e sanzioni amministrative, proposta dal ricorrente con la memoria, ma tale assimilazione consegue a una valutazione da farsi caso per caso. - 10 - Ora, in riferimento alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla CONSOB ai sensi dell'art. 190 del TUF, la giurisprudenza di questa Corte è saldamente orientata nel senso che esse «non sono equiparabili, quanto a tipologia, severità, incidenza patrimoniale e personale, a quelle irrogate dalla CONSOB ai sensi dell'art. 187-ter TUF per manipolazione del mercato, sicché esse non hanno la natura sostanzialmente penale che appartiene a queste ultime, né pongono, quindi, un problema di compatibilità con le garanzie riservate ai processi penali dall'art. 6 CEDU, agli effetti, in particolare, della violazione del ne bis in idem tra sanzione penale ed amministrativa comminata sui medesimi fatti (cfr. Cass. n. 13433/2016; n. 4114/2016; n. 3656/2016, tutte in rapporto a Corte europea dei diritti dell'uomo, sentenza 4 marzo 2014, DE TE e altri c. Italia)». A loro volta la negazione di tale carattere, e la riaffermazione del carattere strettamente amministrativo dell'illecito oggetto del procedimento in esame, comportano che debba farsi applicazione del tradizionale principio di questa Corte (cfr. ex multis Cass. n. 29411/2011) per il quale in tema di sanzioni amministrative, i principi di legalità, irretroattività e di divieto dell'applicazione analogica di cui all'art. 1 I. 24 novembre 1981 n. 689, comportano l'assoggettamento della condotta illecita alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole, atteso che il principio cd. del favor rei, di matrice penalistica, non si estende, in assenza di una specifica disposizione normativa, alla materia delle sanzioni amministrative, che risponde, invece, ai distinto principio del tempus regit actum. Né tale impostazione viola i principi convenzionali enunciati dalla Corte EDU nella sentenza 4 marzo 2014 (DE TE ed altri c/o Italia), secondo la quale l'avvio di un procedimento penale a seguito delle sanzioni amministrative comminate dalla Consob sui medesimi fatti violerebbe il principio del ne bis in idem, atteso che tali principi vanno considerati nell'ottica del giusto processo, che costituisce l'ambito di specifico intervento della Corte, ma non possono portare a ritenere sempre sostanzialmente penale una disposizione qualificata come amministrativa dal diritto interno, con conseguente irrilevanza di un'eventuale questione di costituzionalità ai sensi dell'art. 117 Cost.

6. E' infondato anche il quinto motivo. La Corte d'appello ha riconosciuto la congruità della sanzione applicata alla stregua dei criteri indicati dall' art. 11 della I. n. 689 del 1981. Si ricorda che, nel procedimento di opposizione avverso le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate per violazione delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, il giudice del merito ha il potere discrezionale di quantificarne l'entità entro i limiti sanciti dall'art. 187-bis TUF, allo scopo di commisurare la sanzione all'effettiva gravità del fatto concreto, globalmente desunta dai suoi elementi oggettivi e soggettivi, dovendosi escludere che la sua statuizione sia censurabile in sede di legittimità ove quei limiti siano stati rispettati e dalla motivazione emerga, come nella specie, che nella relativa determinazione, si sia tenuto conto dei parametri previsti dall'art. 11 della I. n. 689 del 1981 (Cass. n. 13662/2016; n. 2406 del 2016). In conclusione il ricorso è rigettato, con addebito delle spese. Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, sussistono le condizioni per dare atto - ai sensi dell'art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto il comma 1- quater all'art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 - della sussistenza dell'obbligo del versamento, da parte del - 12 - ricorrente, dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

P.Q.M.

rigetta il ricorso;
condanna il ricorrente al pagamento, in favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in C 4.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in C 200,00 e agli accessori di legge. dichiara ai sensi dell'art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012 la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente,