Pubblicato il 21/07/2025

N. 06409/2025REG.PROV.COLL.

N. 05415/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 5415 del 2025, proposto dalla Società Supermercati Pinarella di NI AR e C. s.n.c., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Storoni, Giovanni Corbyons, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cervia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cristiana Carpani, Silvia Medini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Chilemi s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato NAmaria De Michele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
RI LE AN, MO NE, NE LD, CA NO, FR AN, IA AN, VI AN, RI AZ AN, GI EL, NA AN, ER Sami, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda) n. 313/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cervia e della società Chilemi s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. La società Supermercati Pinarella di NI AR e C s.n.c. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Emilia Romagna, Sez. II, ha respinto la domanda di accesso incidentale formulata dalla predetta società, ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., nel ricorso per motivi aggiunti incardinato nel giudizio R.G. n. 84/2024, relativo alla deliberazione della Giunta Comunale di Cervia n. 247 del 9 novembre 2023 (avente ad oggetto “ permesso di costruire convenzionato, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all’area di qualificazione urbana n. 15 del PUG, Via Titano – approvazione schema di convenzione, schema di assetto e quadro economico ”).

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. La società appellante premette quanto segue.

2.1. Evidenzia di aver proposto ricorso davanti al T.a.r. dell’Emilia Romagna (R.G. 84/2024), chiedendo l’annullamento della deliberazione della Giunta Comunale di Cervia n. 247 del 9 novembre 2023, avente ad oggetto “ Permesso di costruire convenzionato, in attuazione ai contenuti della scheda relativa all’area di qualificazione urbana n. 15 del PUG, Via Titano – approvazione schema di convenzione, schema di assetto e quadro economico ”, nonché della convenzione urbanistica stipulata in data 21 novembre 2023 rep. n. 14737 racc. n. 11309.

Evidenzia di aver chiesto altresì l’accertamento dell’intervenuta decadenza al 28 novembre 2023 delle previsioni della Scheda di assetto n. 15 (il Comune di Cervia avrebbe accolto la richiesta dei controinteressati, di anticipare, a fronte della sospensione della conferenza di servizi volta al rilascio del permesso di costruire convenzionato, la stipula della convenzione urbanistica, al fine di evitare la decadenza delle previsioni della scheda 15 del PUG del Comune di Cervia).

2.2. L’odierna appellante presentava al Comune di Cervia una prima istanza di accesso, con la quale richiedeva (quale interveniente nel procedimento volto al rilascio del permesso di costruire convenzionato e come ricorrente nel giudizio in corso), tutti gli atti, documenti e pareri adottati nel procedimento di rilascio del permesso di costruire convenzionato.

La società presentava al Comune di Cervia anche una seconda istanza di accesso, avendo avuto consapevolezza della adozione della determinazione dirigenziale del 12 novembre 2024 n. 1588, con la quale il Comune di Cervia aveva validato il progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione, in attuazione dei contenuti dell’Area di qualificazione urbana definita con la scheda di assetto n. 15.

Il Comune di Cervia, con nota del 15 gennaio 2025, prot. 3515, ha accolto solo in parte l’istanza di accesso documentale, presentata dalla odierna appellante con note del 12 dicembre 2024 (protocollata dal Comune il 13 dicembre 2024, prot. 84954) e dell’11 dicembre 2024 (protocollata dal Comune il 12 dicembre 2024 al numero 84818).

In particolare, il Comune di Cervia, in riscontro alle istanze di accesso documentale, ha trasmesso i seguenti documenti:

a) la determinazione dirigenziale n. 1588 del 12 novembre 2024;

b) il permesso di costruire n. 53 del 26 novembre 2024;

c) la determinazione conclusiva positiva della Conferenza di Servizi del 21 novembre 2024, prot. 79932, senza i verbali e i pareri relativi alla predetta Conferenza;

d) la comunicazione inizio lavori pervenuta al Comune di Cervia al prot. 2905/2025 pratica 202501101039-3412401 con inizio lavori previsto per il 13 gennaio 2025, anch’essa senza gli allegati.

2.3. Nell’ambito del giudizio di primo grado la società ricorrente ha proposto ricorso per motivi aggiunti, formulando contestualmente istanza di accesso incidentale, ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a. in relazione ai documenti dei quali non è stata consentita l’ostensione.

2.4. Il giudice di primo grado, con sentenza 313/2025, ha respinto la domanda di accesso incidentale, ritenendo:

i) infondata ogni doglianza di parte ricorrente in ordine alla prima domanda di accesso dell’11 dicembre 2024, avendo legittimamente il Comune ritenuto che l’istanza di accesso del 12 dicembre 2024 avesse assorbito la prima istanza;

ii) esente da vizi la decisione adottata dal Comune in ordine all’istanza di accesso del 12 dicembre 2024, avendo correttamente l’Ente coinvolto la società Chilemi s.r.l. (controinteressata) nel procedimento ai sensi dell’art. 22, comma 1, lettera c), della legge n. 241/1990 e, valutata l’opposizione della stessa, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, deciso di limitare l’accesso ai soli atti ritenuti necessari per la difesa della ricorrente nel giudizio pendente, in relazione all’interesse da essa prospettato, consistente nella volontà di tutelare le proprie strutture di vendita dalla concorrenza che ne deriverebbe dalla realizzazione nell’area oggetto della scheda n. 15 di una nuova media struttura di vendita;

iii) di respingere la domanda di accesso, potendo in ogni caso la ricorrente nuovamente rivolgersi all’Amministrazione in caso di ulteriori sviluppi del procedimento per ottenere l’esibizione di atti che dimostri essere effettivamente riconducibili alla situazione giuridica fatta valere in giudizio.

3. Tanto premesso, l’odierna appellante ha contestato la sentenza impugnata con due articolati motivi.

3.1. Con il primo motivo di gravame, l’appellante deduce error in iudicando ; travisamento; violazione e falsa applicazione dell’art. 24 comma 7 l. 241/1990; violazione del diritto di trasparenza e di difesa; violazione dell’art. 22, comma 1, lett. c), l. 241/1990; motivazione illogica e contraddittoria; eccesso di potere per difetto di motivazione.

Evidenzia di aver presentato al Comune di Cervia una prima istanza d’accesso, protocollata dal Comune il 12 dicembre 2024 al prot 84818, con la quale ha richiesto l’ostensione di tutti gli atti e documenti (in quel momento non identificabili) adottati dall’Amministrazione in relazione al procedimento finalizzato al rilascio del permesso di costruire convenzionato, richiedendo in particolare “ di poter accedere a tutti gli atti e documenti fino ad ora adottati in relazione al procedimento diretto al rilascio di permesso di costruire convenzionato PDC/73/2023, ivi compresi i verbali delle sedute della Conferenza di Servizi fino ad oggi tenute ed ogni altro atto e documento comunque formato nell’ambito della stessa Conferenza di Servizi ”.

Evidenzia che, avendo appreso che, con determinazione dirigenziale del 12 novembre 2024 n. 1588, il Comune di Cervia aveva validato il progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione in attuazione dei contenuti dell’Area di qualificazione urbana definita con la scheda di assetto n. 15 del PUG, la società ha presentato una seconda istanza di accesso, protocollata il 13 dicembre 2024, al numero 84951, con la quale richiedeva “ di poter accedere ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti fino ad ora adottati in relazione al procedimento diretto al rilascio di permesso di costruire per opere di urbanizzazione, eventuale comunicazione di inizio lavori degli istanti, ed atti a essa presupposti, consequenziali e/o collegati e/o connessi, anche non conosciuti e allo stato non identificabili ”.

A giudizio dell’appellante, le due istanze sono tra loro complementari: la prima è infatti incentrata sugli atti che hanno condotto al rilascio del permesso di costruire convenzionato, mentre la seconda è diretta all’acquisizione del permesso di costruire relativo alle opere di urbanizzazione e degli atti connessi. Il giudice di primo grado, aderendo acriticamente alla tesi del Comune, ha ritenuto che la seconda istanza abbia assorbito la prima.

La società appellante si duole del mancato accesso a tutti i pareri, autorizzazioni, assensi, comunque denominati, resi dal Comune di Cervia nell’ambito della Conferenza di Servizi come richiamati nella determinazione di positiva conclusione della Conferenza del 21 novembre 2024, prot. 799332; in tal modo, sarebbe stato impedito l’accesso ad atti rilevanti ai fini della tutela dei diritti ed interessi della società, pregiudicando il diritto di difesa della società rispetto al giudizio in corso.

Contesta le conclusioni del giudice di primo grado, secondo il quale la società non avrebbe dimostrato la sussistenza di un collegamento oggettivo tra gli atti ulteriori (rispetto ai quali non ha avuto accesso) e la situazione giuridica soggettiva della società.

Fa rilevare che le possibilità edificatorie relative al lotto 33, su cui è prevista la realizzazione della struttura di vendita contestata dalla società appellante, sono connesse all’attuazione dell’intera scheda 15.

Sarebbe contraddittorio che la Amministrazione comunale, pur avendo consentito l’accesso al permesso di costruire convenzionato e al verbale conclusivo della Conferenza di Servizi, abbia negato l’accesso agli altri atti del procedimento.

Con riguardo al bilanciamento di interessi tra le ragioni della società che presentato istanza di accesso e quelle della controinteressata, evidenzia che dovrebbe prevalere il primo, in quanto, da lato, l’accesso documentale è funzionale alla propria difesa in giudizio, dall’altro, non vengono in rilievo dati sensibili o giudiziari o dati dei quali possa legittimamente essere denegata l’ostensione.

3.2. Con il secondo motivo di gravame, deduce: violazione e falsa applicazione dell’art. 24, comma 7, l. 241/1990; violazione del diritto di difesa; motivazione illogica e contraddittoria; eccesso di potere per difetto di motivazione.

Contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado ha statuito: “ stanti le argomentazioni appena esposte, la domanda sull’accesso va allo stato respinta, potendo in ogni caso l’interessata rivolgersi nuovamente all’amministrazione in caso di ulteriori sviluppi del procedimento per ottenere l’esibizione di atti che dimostri effettivamente riconducibili alla situazione fatta valere in giudizio ”.

Il giudice di primo grado non avrebbe tenuto conto del fatto che il procedimento di rilascio di permesso di costruire convenzionato si è ormai concluso, cosicché non verrebbero in rilievo “ ulteriori sviluppi del procedimento ” tali da legittimare la presentazione di una nuova istanza.

4. Nell’atto di appello, la società appellante ha formulato contestualmente istanza cautelare, evidenziando che nel giudizio pendente davanti al T.a.r. l’udienza di merito è già stata fissata per il 4 novembre 2025; l’immediata ostensione degli atti richiesti consentirebbe ragionevolmente di dedurre ulteriori censure; chiede di valutare la sussistenza dei presupposti di una decisione in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Cervia, contestando diffusamente le deduzioni di parte appellante.

6. Si è costituita in giudizio anche la società Chilemi s.r.l. (controinteressata), chiedendo la reiezione della istanza cautelare e, nel merito, la conferma della sentenza impugnata.

7. Alla camera di consiglio del 17 luglio 2025, fissata per la delibazione della istanza cautelare, presentata in via incidentale dalla parte appellante, il ricorso è stato introitato per una possibile decisione con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 del codice del processo amministrativo, ricorrendo, a giudizio del Collegio, nel caso de quo , le condizioni per l’applicazione della citata disposizione, ai fini dell’immediata definizione del giudizio, e avendo, altresì, il Presidente del Collegio rese edotte le parti presenti all’odierna udienza camerale di tale eventualità.

8. Il ricorso in appello è meritevole di accoglimento.

9. Il Comune di Cervia, pur ritenendo che le due istanze di accesso presentate dalla società si riferiscano al medesimo procedimento, ha consentito l’ostensione di alcuni atti (sopra richiamati), negandola per altri (gli atti endoprocedimentali acquisiti in sede di conferenza di servizi, alcuni allegati).

Ritiene il Collegio che l’accesso documentale non possa essere limitato solo al permesso di costruire e agli atti di cui è stata consentita l’ostensione, ma deve ritenersi ammissibile anche per tutti gli altri atti della medesima sequenza procedimentale; deve essere infatti consentito alla società appellante di verificare la legittimità della realizzazione della nuova struttura di vendita, in relazione alle capacità edificatorie dell’intera area di qualificazione urbana n. 15 del PUG.

D’altra parte, se il Comune di Cervia ha ritenuto sussistente l’interesse della società alla ostensione documentale per alcuni atti del procedimento, non vi sono ragioni idonee (e comunque non sono state rappresentate in sede procedimentale o in sede processuale) per denegare l’accesso documentale agli altri atti del medesimo procedimento.

L’art. 24, comma 7, della l. n. 241/1990 dispone: “ 7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l'accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall'articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale ”.

Nel caso di specie, da un lato, la società appellante ha evidenziato il proprio interesse alla ostensione documentale in relazione al giudizio instaurato davanti al T.a.r. Emilia Romagna per l’annullamento dei titoli abilitativi rilasciati dal Comune di Cervia in relazione all’area di qualificazione urbana n. 15 del PUG, dall’altro, non vengono in rilievo dati sensibili o giudiziari che possano giustificare il contemperamento degli interessi rappresentato dal Comune di Cervia, al fine di giustificare un accesso parziale alla documentazione richiesta (la nota di opposizione all’accesso documentale della società Chilemi s.r.l. del 10 gennaio 2025 si rivela generica e non reca elementi idonei a giustificare il diniego di ostensione).

10. In conclusione, per le ragioni sopra indicate, assorbita ogni altra censura, la domanda di accesso incidentale formulata dall’appellante ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a. deve essere accolta e, in riforma della sentenza impugnata, deve essere ordinato al Comune di Cervia di consentire alla società Supermercati Pinarella di NI AR e C. s.n.c. l’accesso integrale ai documenti richiesti nel termine di 30 (trenta) giorni dalla notifica o dalla comunicazione in via amministrativa del presente provvedimento.

11. Le spese del doppio grado di giudizio, liquidate nel dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) accoglie il ricorso in appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie la domanda di accesso incidentale formulata dalla società Supermercati Pinarella di NI AR e C. s.n.c., ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a., ordinando al Comune di Cervia di provvedere alla ostensione dei documenti richiesti dalla società appellante nel termine di 30 (trenta) giorni dalla notifica o dalla comunicazione in via amministrativa del presente provvedimento.

Condanna il Comune di Cervia e la società Chilemi s.r.l. al pagamento in favore della società appellante delle spese del doppio grado di giudizio, che liquida, per ciascuna di esse, in € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO