REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
SEZIONE CONTROVERSIE LAVORO E PREVIDENZA
Composta dai Sigg. Magistrati:
Dott. Guido ROSA Presidente
Dott.ssa Francesca DEL VILLANO ACETO Consigliere est. Dott.ssa Bianca Maria SERAFINI Consigliere
All'esito dell'udienza dell'11/04/2024 ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile promossa in grado di appello iscritta al n. 834 del Ruolo
Generale Contenziosi dell'anno 2023 vertente
TRA
, rappresentata e difesa, anche disgiuntamente e Parte_1 giusta procura in atti, dall'avv. Alfonsina De Rosa e dall'avv. Antonio Costa e domiciliata presso lo studio dei difensori in Roma via Pinerolo n. 2
Appellante
E
, in persona del Capo Controparte_1 pro tempore, rappresentato e difeso anche disgiuntamente dai funzionari avv. Floridia Monforte, avv. Donato De Rosa, avv. Sandra Ceccarelli, avv.
Giovanna Intorcia, avv. Valeria Corsetti, avv. Matteo Geron, avv. Giuseppe Dell'Aversana, avv. Laura Sarno, avv. Anna Napoli, avv. Maria Rossella Espis
e domiciliato presso la propria sede in Roma via M. Brighenti n. 23
Appellato
Oggetto: appello avverso la sentenza n. 8416/2022 del Tribunale di Roma pubblicata in data 17/10/2022.
CONCLUSIONI DELLE PARTI: come da rispettivi atti e come da verbale di udienza dell'11/04/2024.
1 RAGIONI DELLA DECISIONE
1. , premesso di aver ricevuto in data 24/02/2022, in Parte_1 qualità di legale rappresentante all'epoca dei fatti della Parte_2
l'ordinanza-ingiunzione n. 282/2022, che le intimava il pagamento di € 37.776,50 per sanzioni pecuniarie e spese, ha agito in giudizio contro l' rassegnando le seguenti Controparte_1 conclusioni: “accertare e dichiarare l'estinzione dell'obbligazione di pagamento recata dall'ordinanza ingiunzione impugnata, per l'effetto annullandola e dichiarandola priva di efficacia, per essere stati gli estremi della violazione notificati oltre il termine di 90 giorni previsto dall'art. 14, ultimo comma, l. 689/1981 e per essere stata l'ordinanza ingiunzione notificata oltre il termine prescrizionale quinquennale previsto dall'art. 28 del medesimo testo legislativo”.

1.1. Nella resistenza dell' di Roma, il Controparte_1
Tribunale di Roma ha così statuito: “rigetta il ricorso;
condanna Parte_1
a rifondere all' le spese
[...] Controparte_1 di lite, che liquida in € 2.811,00”.

1.2. Il primo giudice ha ritenuto, in primo luogo, infondata l'eccezione di decadenza ex art. 14 legge n. 689/1981, valutando la durata complessiva dell'attività ispettiva, iniziata il 16/03/2016 e conclusa il 06/12/2016, non irragionevole alla luce della complessità dell'accertamento dei fatti, che aveva riguardato le due società e , e che, scaturito Parte_3 Parte_2 dalla denuncia del lavoratore , aveva riguardato un Parte_4 lungo lasso di tempo, di quasi dieci anni (dall'8/11/2004 al 2/9/2013); inoltre, l'attività di accertamento non era consistita nella mera comparazione della documentazione aziendale con le registrazioni risultanti nelle banche dati, attesa la tenuta non corretta della documentazione contabile delle due società.

1.3. Quanto all'eccezione di prescrizione quinquennale, il primo giudice ha evidenziato che detto termine, interrotto dalla notifica in data 22/12/2016 del verbale unico di accertamento, era rimasto sospeso in virtù della previsione di cui all'art. 103, comma 6 bis, d.l. n. 18/2020: pertanto, la prescrizione quinquennale ex art. 28 L. 689/81, che sarebbe dovuta spirare in data 22/12/2021, era rimasta sospesa per un periodo di 98 giorni (dal 23 febbraio al 31 maggio 2020), che aveva determinato quale nuovo termine di prescrizione la data del 30/03/2022, laddove l'ordinanza ingiuntiva era stata notificata in data 24/02/2022.
2. Avverso detta pronuncia ha proposto tempestivo appello Parte_1
, lamentando l'erroneità della gravata sentenza nella sola parte in
[...] cui ha ritenuto applicabile, in virtù di una non corretta interpretazione della legge, al caso di specie la c.d. sospensione Covid di cui all'art. 103, comma 6 bis, d.l. n. 78/2020.
2 2.1. Si è costituito in giudizio l' Controparte_1 resistendo al gravame e chiedendone il rigetto.

2.2. All'odierna udienza, all'esito degli adempimenti di cui all'art. 437, comma 1, c.p.c., la causa è stata decisa con separato dispositivo.
3. In via preliminare, osserva la Corte che la gravata sentenza non è stata impugnata nella parte in cui ha ritenuto infondata l'eccezione di decadenza ex art. 14 legge n. 689/1981, ragion per cui tale specifica statuizione non è più suscettibile di essere posta in discussione in questa sede mentre resta devoluta alla cognizione del giudice di appello unicamente la questione attinente il decorso del termine di cui all'art. 28 legge n. 689/1981.

3.1. Nel merito, l'appello è infondato e deve essere respinto.
4. Con il primo motivo di gravame, parte appellante sostiene che: i) a fronte della lacuna di cui all'art. 18 legge n. 689/1981, che non prevede un termine entro il quale notificare l'ordinanza-ingiunzione relativa ad una sanzione amministrativa, come affermato dalle S.U. della Cassazione “resta naturalmente salva la necessità che la pretesa sanzionatoria venga fatta valere entro il termine di prescrizione di cinque anni dalla commissione della violazione, stabilito dall'art. 28 L. 24 novembre 1981, n. 689: termine che non ha tuttavia natura procedimentale, ma sostanziale, poiché il suo inutile decorso comporta l'estinzione del diritto alla riscossione”; ii) il ricorso al termine di 5 anni di cui all'art. 28 legge 241/1990 (rectius legge n. 689/1981) è effettuato in via analogica: l'ordinanza-ingiunzione deve essere emessa in un determinato termine (non stabilito allo stato dalla legge n. 689/1981) e quindi nel termine quinquennale di cui all'art. 28 ricavato in via analogica a livello interpretativo;
iii) tuttavia, il riferimento operato dalla giurisprudenza all'art. 28 non vale a trasformare il termine quinquennale per l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione in termine di prescrizione, trattandosi comunque di termine decadenziale, in quanto il richiamo all'art. 28 è solo per il riferimento temporale ivi previsto;
iv) ne consegue che l'art. 103, comma 6 bis, d.l. n. 20/2018 ha previsto la sospensione del termine prescrizionale di cui all'art. 28, ma non ha previsto la sospensione del diverso termine decadenziale di cui all'art. 18; v) il Tribunale, tuttavia, non ha in alcun modo considerato il discrimen tra la natura decadenziale del termine massimo di emissione dell'ordinanza-ingiunzione e la natura prescrizionale del termine di cui all'art. 28 della legge n. 689/1981, ritenendo de plano l'applicabilità di quest'ultima disposizione non solo limitatamente al mero richiamo temporale ma anche per il complessivo regime legale, ed ha di conseguenza ritenuto applicabile la proroga prevista dall'art. 103 comma 6 bis cit.

4.1. Trattasi di argomentazioni che parte appellante propone, invero, soltanto nel presente giudizio: con il ricorso di primo grado, infatti,
[...]
aveva lamentato specificamente “la mancata osservanza Parte_1 del richiamato termine prescrizionale”, affermando che “Nel caso di specie, considerata la notifica in data 22.12.2016 del verbale unico di accertamento e notificazione, interruttivo del termine prescrizionale quinquennale ex art.
28 l. 689/1981, tale termine è maturato il 22.12.2021 mentre l'ordinanza
3 ingiunzione opposta è stata notificata il 24.2.2022 a distanza di quasi due mesi” e chiedendo espressamente l'annullamento dell'ordinanza ingiunzione per essere stata “notificata oltre il termine prescrizionale quinquennale previsto dall'art. 28 del medesimo testo legislativo”.

4.2. Con il ricorso in appello sostiene, diversamente, che il termine asseritamente non rispettato dall' sarebbe quello di cui all'art. 18 CP_1 legge n. 689/81, non previsto espressamente dalla richiamata norma ma individuato in via analogica dalla giurisprudenza con richiamo all'art. 28 legge n. 689/1981, e chiede di “accertare e dichiarare l'estinzione dell'obbligazione di pagamento recata dell'ordinanza ingiunzione n. Pa 282/2022 emessa dall' di Roma il 16.02.2022 e notificata il successivo 24.2.2022 per l'effetto annullandola e dichiarandola priva di efficacia, per essere stata la stessa notificata oltre il termine decadenziale quinquennale”.

4.3. In ogni caso, occorre puntualizzare che l'art. 18 legge n. 689/1981, rubricato “Ordinanza-ingiunzione”, non prevede alcun termine di decadenza per l'emissione del provvedimento ingiuntivo: si legge nel ricorso di primo grado, d'altro canto, che “la legge n. 689/1981 non prevede un termine di conclusione del procedimento sanzionatorio e non contempla, di conseguenza, il termine decadenziale entro il quale deve essere notificata l'ordinanza-ingiunzione”.

4.4. Conferma di tale mancata previsione è data dalla nota pronuncia della Corte Costituzionale n. 151/2021, avente ad oggetto la “questione di legittimità costituzionale dell'art. 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), nella parte in cui non prevede un termine per la conclusione del procedimento sanzionatorio mediante l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione o dell'ordinanza di archiviazione degli atti, per contrasto con gli artt. 3, 97 e 117, primo comma, della Costituzione”. Afferma il Giudice delle leggi: a) l'art. 18 legge n. 689/1081 non prevede per la fase decisoria un termine analogo a quello previsto dall'art. 14 per la notifica del verbale di accertamento;
b) l'unico termine assegnato all'autorità decidente è, dunque, quello di prescrizione quinquennale del diritto alla riscossione delle somme dovute per le violazioni amministrative, previsto dall'art. 28 della citata legge n. 689 del 1981; c) invero, la predefinizione legislativa di un limite temporale per la emissione della ordinanza-ingiunzione il cui inutile decorso produca la consumazione del potere stesso risulta coessenziale ad un sistema sanzionatorio coerente con i parametri costituzionali di cui agli artt. 24, 25 e 97 Cost., ed a tal fine non risulta adeguata la sola previsione del termine di prescrizione del diritto alla riscossione delle somme dovute per le violazioni amministrative, previsto dall'art. 28 della legge n. 689 del 1981, atteso che “L'ampiezza di detto termine, di durata quinquennale e suscettibile di interruzione, lo rende inidoneo a garantire, di per sé solo, la certezza giuridica della posizione dell'incolpato e l'effettività del suo diritto di difesa, che richiedono contiguità temporale tra l'accertamento dell'illecito e l'applicazione della sanzione”; d) tuttavia, conclude la Corte, “la omissione legislativa denunciata dal
4 rimettente non può essere sanata da questa Corte, essendo rimessa alla valutazione del legislatore l'individuazione di termini che siano idonei ad assicurare un'adeguata protezione agli evocati principi costituzionali, se del caso prevedendo meccanismi che consentano di modularne l'ampiezza in relazione agli specifici interessi di volta in volta incisi”.

4.5. Anche la Corte di cassazione ha avuto modo di ribadire, a fronte di un ricorso che assumeva la natura decadenziale del termine di cui all'art. 28 legge n. 689/1981 e la sua insuscettibilità di interruzione, che la legge n. 689/1981 non prevede alcun termine di decadenza per l'Amministrazione e che l'ordinanza-ingiunzione può essere validamente emessa nel termine di prescrizione quinquennale di cui all'art. 28 cit., ancorché detta norma faccia riferimento al termine per riscuotere le somme dovute per le violazioni
(Cass. Sez. L, Sentenza n. 21706 del 06/09/2018; sulla natura prescrizionale del termine di cui all'art. 28 cfr. anche Cass. 28 luglio 2009, n. 17526 e i precedenti ivi richiamati)

4.6. Non esiste, pertanto, alcuna previsione di termine di decadenza per l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione nel contesto della legge n. 689/1981, né prima né dopo l'intervento della Corte Costituzionale: trova applicazione unicamente il termine di prescrizione di cui all'art. 28 stessa legge, che ricade sicuramente nella previsione dell'art. 103, comma 6 bis, d.l. n.
20/2018. 4.7. Il primo motivo di appello è, dunque, da ritenere infondato.
5. Il secondo motivo di impugnazione censura la sentenza di primo grado con riferimento specifico all'operatività nel caso di specie della sospensione di cui all'art. 103, comma 6 bis, d.l. n. 20/2018, sostenendo che: i) dal tenore letterale dell'art. 103 comma 6 bis (“il termine di prescrizione di cui all'articolo 28 della legge 24 novembre 1981 n. 689 relativo ai provvedimenti ingiuntivi emessi in materia di lavoro e legislazione sociale è sospeso dal 23
Febbraio 2020 al 31 maggio 2020 […]”), si ricava che la sospensione si applica alle ordinanze-ingiunzioni (provvedimenti ingiuntivi) già emesse e non a quelle che devono essere ancora emanate, come nel caso di specie;
ii) la norma, dunque, prevede che l'ordinanza-ingiunzione sia stata già emessa e che la sospensione opera per il recupero delle somme dovute sulla scorta di provvedimenti ingiuntivi già formati e notificati;
iii) inoltre, la seconda parte della disposizione estende la sospensione alla notifica dei processi verbali (“per il medesimo periodo è sospeso il termine di cui all'articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689”), senza alcun riferimento o richiamo alla notifica delle ordinanze-ingiunzioni; iv) quindi, a fronte del tenore letterale e del principio interpretativo codificato dall'art. 14 delle Preleggi, appare indubitabile che la sospensione Covid non possa essere applicata all'ordinanza-ingiunzione opposta e che, di conseguenza, la stessa sia illegittima per il superamento del termine massimo quinquennale entro il quale avrebbe dovuto essere notificata.

5.1. Ritiene, diversamente, la Corte che correttamente il Tribunale ha ritenuto che il termine estintivo quinquennale dovesse essere prorogato di
5 98 giorni (il provvedimento sanzionatorio pacificamente riguarda la materia del lavoro e della legislazione sociale), così respingendo l'eccezione di prescrizione sulla scorta del rilievo per cui “la prescrizione quinquennale ex art. 28 L. 689/81, che sarebbe dovuta spirare in data 22/12/2021, ha avuto un periodo di sospensione di 98 giorni (dal 23 febbraio al 31 maggio 2020), il quale ha determinato quale nuovo termine di prescrizione la data del
30.03.2022, laddove l'Ordinanza ingiuntiva risulta notificata in data
24.02.2022”.

5.2. Come sopra già evidenziato, la legge n. 689/1981 non prevede alcun termine di decadenza per l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione, sicché essa può essere emanata nel termine quinquennale di cui all'art. 28 legge n. 689/1981, ancorché detta norma faccia testualmente riferimento al termine per riscuotere le somme dovute per le violazioni (ex multiis Cass. n. 21706/2018): d'altro canto, il puntuale riferimento dello stesso art. 28 legge n. 689/1981 “al diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge” ed all'identificazione della decorrenza del termine estintivo nel “giorno in cui è stata commessa la violazione” non consente alcun tipo di dubbio sulla natura sostanziale (e non meramente procedimentale) del termine qui in esame, che in definitiva viene a limitare temporalmente lo stesso potere sanzionatorio della Pubblica
Amministrazione, non diversamente da come opera nel diritto penale la prescrizione del reato, e non il solo potere di portare ad esecuzione l'ordinanza ingiunzione già emessa (e quindi la sola prescrizione della sanzione amministrativa già irrogata), come pare postulare la tesi dell'appellante.

5.3. Il chiarissimo riferimento dell'art. 103, comma 6 bis, d.l. n. 18/2020 al
“termine di prescrizione di cui all'articolo 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689”, inoltre, non consente alcun dubbio di sorta neppure sul fatto che la sospensione per il lasso temporale 23/02/2020 – 31/05/2020 si applichi a tutte le possibili ipotesi, purché relative a provvedimenti sanzionatori riguardanti la materia del lavoro e della legislazione sociale, ricadenti nell'ambito applicativo dell'art. 28 legge n. 689/1981 e quindi anche, per quel che riguarda la presente controversia, al periodo decorrente tra la notifica del verbale di accertamento e la notifica dell'ordinanza ingiunzione.

5.4. L'ambito applicativo dell'art. 28 legge n. 689/1981, quale prescrizione della violazione amministrativa e non della sola sanzione, non consente di attribuire rilievo all'imprecisione lessicale di cui all'art. 103, comma 6 bis d.l. 18/2020, laddove ragiona di “provvedimenti ingiuntivi emessi in materia di lavoro e legislazione sociale”.

5.4.1. Una lettura di siffatta norma che, valorizzando l'uso del verbo emettere, voglia limitare l'applicazione della sospensione della prescrizione alle sole ipotesi in cui il provvedimento sanzionatorio sia stato già emanato, sarebbe contraria all'interpretazione letterale e sistematica del comma in esame.
6 5.4.2. In senso contrario, infatti, milita non solo il chiarissimo richiamo testuale al “termine di prescrizione di cui all'articolo 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689” (che, come detto, riguarda la prescrizione della violazione e non della sola sanzione), ma anche il duplice rilievo per cui, da un lato, il comma 6 bis è inserito in un articolo (l'art. 103, appunto) che disciplina, come anche palesato dalla sua rubrica, i “termini nei procedimenti amministrativi ed effetti degli atti amministrativi in scadenza”, con ambito applicativo chiaramente esteso ad un momento antecedente l'emissione del provvedimento e, dall'altro, che lo stesso comma 6 bis è norma speciale, quindi prevalente su quella generale del comma 1, perché dettata con riferimento all'intero procedimento amministrativo sanzionatorio di cui alla legge n. 689/1981, tanto è vero che esso testualmente dispone la sospensione per il medesimo periodo anche del “termine di cui all'articolo 14 della legge 24 novembre 1981, n. 689”, ossia del termine per contestare l'infrazione al trasgressore e quindi, in definitiva, l'atto iniziale di questa tipologia di procedimenti. 6. Per quanto sin qui esposto, l'appello deve essere rigettato e la sentenza di primo grado integralmente confermata.
7. Le spese del grado seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo, ai sensi dell'art. 9, comma 2, d.lgs. n. 149/2015, ossia con una diminuzione del 20% essendosi l' costituito con l'assistenza di CP_1 propri funzionari.
8. In considerazione del tipo di statuizione emessa, deve infine darsi atto della sussistenza in capo all'appellante delle condizioni processuali richieste dall'art. 13 comma 1 quater del d.p.r. n. 115/2002, come modificato dall'art. 1 comma 17 L. 24.12.2012 n. 228, per il raddoppio del contributo unificato, pur se condizionata alla debenza del contributo inizialmente dovuto.


P.Q.M.



La Corte rigetta l'appello e condanna l'appellante al pagamento in favore dell' delle spese di lite del grado Controparte_1 che liquida ex art. 9 comma 2 d.lgs. n. 149/2015 in € 2.800,00. Sussistono le condizioni oggettive richieste dall'art. 13 comma 1 quater del d.p.r. n. 115/2002 per il versamento da parte dell'appellante dell'ulteriore importo del contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, se dovuto.
Roma, 11/04/2024
Il Consigliere estensore Il Presidente
Dott.ssa Francesca Del Villano Aceto Dott. Guido Rosa
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