N. 1833 / 2023 R.G.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di PERUGIA
Sezione II^ civile
Il Tribunale ordinario di Perugia in composizione monocratica in persona del giudice dott. Antonio Contini ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A nella causa civile di primo grado iscritta al registro generale per gli affari civili per l'anno 2023, al numero 1833, e vertente
TRA elettivamente domiciliato in Perugia, Via Fiume n. 17, presso Parte_1
l'avv. Antonio Cozza e l'avv. Giulia Camorri che lo rappresentano e difendono, anche disgiuntamente, giusta procura allegata telematicamente al ricorso;

RICORRENTE
CONTRO
[...]
Controparte_1
, ex lege domiciliati in Perugia, Via degli Offici n. 12, presso l'Avvocatura
[...]
distrettuale dello Stato di Perugia, che li assiste e difende per legge;

RESISTENTI
e avente ad oggetto: ricorso avverso provvedimento di diniego al rilascio del titolo abilitativo alla guida;

Sulle seguenti conclusioni: come da verbale di udienza,
PER IL RICORRENTE come da ricorso e quindi “Voglia l'Ill.mo Tribunale adito, previa ogni opportuna declaratoria del caso e di legge, ogni contraria istanza, eccezione e deduzione disattesa e respinta, accogliere il presente ricorso e, per l'effetto, annullare il provvedimento di
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diniego al rilascio del titolo abilitativo alla guida, notificato al Sig. in Parte_1
data 18.3.2023, siccome privo di motivazione e comunque infondato ed illegittimamente emesso, come argomentato in atti, nonché di ogni atto presupposto, ivi compreso l'inserimento da parte della Prefettura di Perugia di un motivo ostativo al rilascio del titolo richiesto. In ogni caso con vittoria di spese, competenze ed onorari di causa.”
PER IL RESISTENTE come da comparsa e quindi
“Voglia l'Ill.mo Giudice adìto, previa declaratoria di inammissibilità e infondatezza dell'azione nei confronti degli organi periferici delle amministrazioni statali intimate in giudizio, ritenere e dichiarare l'infondatezza della domanda avversaria e, per l'effetto, rigettarla. Con rifusione di spese, competenze ed onorari”.
***
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO
1. – Con ricorso ex art. 281-decies c.p.c. conveniva in giudizio il Parte_1
Controparte_1
e la per sentir pronunciare Controparte_2 dall'intestato Tribunale l'annullamento del provvedimento di diniego al rilascio del titolo abilitativo alla guida, adottato in data 18.03.2023 da parte del CP_1 [...]
Perugia ai sensi dell'art. Controparte_1
120 del Codice della Strada, nonché di ogni atto presupposto, ivi compreso l'inserimento da parte della , all'interno del sistema informativo del Controparte_1
Dipartimento per la mobilità sostenibile, di un motivo ostativo al rilascio del titolo richiesto.
Deduceva il ricorrente l'illegittimità del provvedimento impugnato sia sotto il profilo della motivazione, assunta integralmente carente, in quanto recante rinvio ad un atto (la segnalazione trasmessa per via telematica all'Ufficio della Motorizzazione) rimasto ignoto al destinatario del diniego, non consentendo la specifica individuazione del motivo ostativo al rilascio, sia sotto il profilo, in ogni caso, dell'infondatezza, stante l'insussistenza di alcuno degli elementi ostativi al rilascio del titolo abilitativo alla guida elencati dall'art. 120 D.lgs. 285/1992 (Codice della strada).
Sosteneva, dunque, l'opportunità, anche connessa all'adempimento degli impegni
Pagina 2 di 8 lavorativi nel frattempo assunti, del rilascio del titolo abilitativo predetto.
Chiedeva pertanto l'annullamento del provvedimento di diniego al rilascio del titolo abilitativo alla guida, nonché di ogni atto presupposto, ivi compreso l'inserimento da parte della di un motivo ostativo al rilascio del titolo richiesto. Controparte_1
2. – Ritualmente istaurato il contraddittorio, con tempestiva comparsa di costituzione e risposta si costituiva in giudizio il Controparte_1
, chiedendo il rigetto della domanda avversaria.
[...]
Parte resistente esponeva, in via preliminare, il difetto di legittimazione processuale
Contr dell' e dell' in quanto articolazioni territoriali dei Controparte_3
rispettivi Ministeri prive di soggettività processuale (ex art. 11 R.d. n. 1611/33), esplicitamente costituendosi in sanatoria del vizio rilevato, in spirito di leale collaborazione.
Nel merito, deduceva l'inserimento da parte della di un Controparte_1
c.d. “ostativo” al rilascio del titolo abilitativo alla guida per la presenza di un avviso orale del Questore (esposto come “ex art. 3, co. 4, d. Lgs. n. 159/11”), del 18 agosto
2018 e gravante sul ricorrente.
Riteneva, dunque, che il provvedimento in oggetto, di tipo monitorio, sottintendendo un giudizio discrezionale di pericolosità per la pubblica sicurezza di competenza del
Questore, nel caso in cui non venga rimosso, sia idoneo a costituite un elemento di specifica valutazione nelle fattispecie implicanti una valutazione dell'autorità di pubblica sicurezza, poiché qualificativo della carenza del requisito della “buona condotta”.
Contestava, infine, le avverse doglianze aventi ad oggetto l'illegittimità dell'automatismo nella revoca della patente di guida di cui all'art. 120, comma 2 Codice della strada, in quanto fattispecie estranea all'oggetto del giudizio, vertente sulla differente ipotesi di mancata ammissione dell'interessato all'esame per il rilascio del titolo.
3. – Celebrata la prima udienza, venivano concessi su istanza di parte i termini di cui all'art. 281-duodecies, comma 4 c.p.c.
con memoria ex art. 281-duodecies, comma 4 c.p.c., deduceva di Parte_1
risultare destinatario di un avviso orale semplice, non comportante alcuna conseguenza per l'avvisato, se non la possibilità di essere in futuro destinatario di una proposta di una
Pagina 3 di 8 misura di prevenzione;
in tesi, dunque, l'avviso orale privo di prescrizioni non sarebbe riconducibile, in quanto tale, nel novero delle misure di prevenzione di cui alla l. n.
1423/1956 e poi del D.lgs. 159/2011.
L'amministrazione non produceva memorie.
Chiamata la causa all'udienza del 9 aprile 2025, i procuratori delle parti precisavano le conclusioni e, discussa oralmente la causa, la stessa passava in decisione a norma dell'art. 281 sexies ult. co. c.p.c.
4. – Il ricorso è fondato e merita accoglimento.
4.1. – Può preliminarmente osservarsi che la giurisdizione sui provvedimenti con i quali l'autorità amministrativa nega per difetto dei requisiti morali il rilascio del titolo abilitativo alla guida, spetta al giudice ordinario (v. Cass. civ. Sez. Un, 14 marzo 2022,
n. 8188; Cons. St., Sez. V, 28 marzo 2025, n. 2626) perché il provvedimento non è idoneo ad affievolire il diritto soggettivo del privato, volto a conseguire, nella sussistenza dei requisiti, il titolo (v. Cass. civ., n. 8188/2022, p. 10).
4.2. – Ciò posto, il a seguito di istanza Controparte_1
ha disposto (con provvedimento ricevuto il 24 aprile 2023) il diniego al Parte_1 rilascio del titolo abilitativo alla guida, negandogli l'ammissione alla prova pratica a suo tempo prevista;
tanto, specificatamente, perché a sua volta la Controparte_1
aveva fatto pervenire (per il tramite dei sistemi informatici di raccordo tra le amministrazioni) un c.d. ostativo.
Tale elemento o provvedimento ostativo, che dunque fonda il diniego opposto dal
, consiste – come da schermata di sistema telematico Controparte_1
versata dal resistente – in un avviso orale ex art. 3 d.lgs. 159 del 2011 dell'11 agosto
2018.
A sua volta l'avviso orale, parimenti prodotto dall'amministrazione in giudizio, consiste nell'avviso, diretto al “a tenere una condotta conforme a legge, Pt_1
avvertendolo che, nonostante il presente avviso, in caso di persistenza della sua attuale condotta di vita, potrà essere proposto dal competente Tribunale per l'applicazione di una delle misure di prevenzione previste […]”.
Dunque, l'autorità amministrativa ha negato al l'ammissione alla prova Pt_1
pratica propedeutica al rilascio del titolo abilitativo alla guida, “stante la non sussistenza dei requisiti morali” in affermata applicazione dell'art. 120 co.1 cod. strada, che così
Pagina 4 di 8 dispone: “

1. Non possono conseguire la patente di guida, [il certificato di abilitazione professionale per la guida di motoveicoli e il certificato di idoneita' alla guida di ciclomotori] i delinquenti abituali, professionali o per tendenza e coloro che sono o sono stati sottoposti a misure di sicurezza personali o alle misure di prevenzione previste dalla legge 27 dicembre 1956, n. 1423, ad eccezione di quella di cui all'articolo 2, e dalla legge 31 maggio 1965, n. 575, le persone condannate per i reati di cui agli articoli 73 e 74 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica
9 ottobre 1990, n. 309, fatti salvi gli effetti di provvedimenti riabilitativi, nonche' i soggetti destinatari dei divieti di cui agli articoli 75, comma 1, lettera a), e 75-bis, comma 1, lettera f), del medesimo testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica n. 309 del 1990 per tutta la durata dei predetti divieti. Non possono di nuovo conseguire la patente di guida le persone a cui sia applicata per la seconda volta, con sentenza di condanna per il reato di cui al terzo periodo del comma 2 dell'articolo 222, la revoca della patente ai sensi del quarto periodo del medesimo comma.”.
Ciò posto – fermo che alcuna altra ragione è stata esplicitata a fondamento del diniego – è chiaro che la questione determinante della presente controversia attiene alla natura dell'avviso orale e, cioè, se si tratti effettivamente di una misura di prevenzione.
Giova al riguardo osservare che sotto il profilo letterale, l'art. 3 del d.lgs. 6 settembre
2011, n. 159, prevede che “il questore … può avvisare oralmente i soggetti … che esistono indizi a loro carico, indicando i motivi che li giustificano” (comma 1) e che “il questore invita la persona a tenere una condotta conforme alla legge e redige il processo verbale al solo fine di dare allo stesso data certa” (comma 2).
Dispone poi il comma 4 che “Con l'avviso orale il questore, quando ricorrono le condizioni di cui ai commi 1 e 3-bis, puo' imporre alle persone che risultino definitivamente condannate per delitti non colposi il divieto di possedere o utilizzare, in tutto o in parte, qualsiasi apparato di comunicazione radiotrasmittente, radar e visori notturni, indumenti e accessori per la protezione balistica individuale, mezzi di trasporto blindati o modificati al fine di aumentarne la potenza o la capacita' offensiva, ovvero comunque predisposti al fine di sottrarsi ai controlli di polizia, armi a modesta capacita' offensiva, riproduzioni di armi di qualsiasi tipo, compresi i giocattoli riproducenti armi, altre armi o strumenti, in libera vendita, in grado di nebulizzare
Pagina 5 di 8 liquidi o miscele irritanti non idonei ad arrecare offesa alle persone, prodotti pirotecnici di qualsiasi tipo, nonche' sostanze infiammabili e altri mezzi comunque idonei a provocare lo sprigionarsi delle fiamme, nonche' programmi informatici ed altri strumenti di cifratura o crittazione di conversazioni e messaggi”. E' peraltro opportuno rammentare che la Corte costituzionale con sentenza 12 gennaio 2023, n. 2, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma nella parte in cui consentiva direttamente al questore di applicare il divieto di possedere telefoni cellulari, argomentando in ordine al fatto che – essendo la libertà di comunicazione presidiata dall'art. 15 Cost. – la relativa limitazione, su proposta dell'autorità amministrativa, deve essere adottata con provvedimento dell'autorità giudiziaria.
Sussiste dunque differenza tra il mero avviso dell'esistenza di indizi a carico con unito invito a tenere una condotta conforme a legge, e l'avviso accompagnato da prescrizioni: quantomeno con riferimento al primo tipo di avviso orale (che dunque si sostanzia esclusivamente in un invito a tenere una condotta conforme a legge) ben può dubitarsi che si tratti effettivamente di una “misura” di prevenzione. Il principale argomento speso in senso contrario, infatti, è quello topologico, stante la collocazione dell'art. 3 nell'ambito del capo I a sua volta rubricato “delle misure di prevenzione personale applicate dal questore” e non può, al riguardo, non rammentarsi che la rubrica di un articolo di legge (e a maggior ragione la rubrica del capo o dei titoli) in sé non ha valore precettivo (secondo la regola “rubrica legis non est lex”).
Sul punto, in effetti, come rilevato dalla difesa del ricorrente, - pur a seguito di pronunce di segno opposto, v. Cass. civ., Sez. I, 17 novembre 2022, n. 418 – si è recentemente pronunciata la Suprema Corte di cassazione che, dapprima con sentenza sez. I, 16 dicembre 2022, n. 47713, e poi con sentenza sez. V, 7 aprile 2023, n. 14935, pur al diverso fine di esaminare la configurabilità del reato previsto dall'art. 73¹ del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, ha negato che il mero avviso orale configuri effettivamente una misura di prevenzione personale.
Con argomentazioni che sono pienamente condivisibili la Suprema Corte ha infatti ritenuto che “In effetti, l'art. 4 della legge 1423 del 1956 non configurava l'avviso orale del questore come misura di prevenzione: stabiliva che il questore doveva avvisare la
Pagina 6 di 8 persona che esistevano sospetti a suo carico e invitarla a tenere una condotta conforme alla legge;
il processo verbale dell'avviso era redatto "al solo fine di dare allo stesso una data certa". Trascorsi sessanta giorni e non più di tre anni, il questore poteva avanzare proposta motivata per l'applicazione delle misure di prevenzione al
Presidente del Tribunale se la persona, nonostante l'avviso, non aveva cambiato condotta ed era pericolosa per la sicurezza pubblica. Il testo originario della legge
1423 del 1956, in realtà, non prevedeva un avviso orale, ma una diffida del questore che, a parte la possibilità di emettere nei confronti delle persone diffidate il foglio di via obbligatorio, non comportava alcuna conseguenza se non la possibilità di chiedere la misura di prevenzione della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza. La norma dell'art. 4 sopra ricordata era frutto della riforma operata dalla legge n. 327 del 1988: con esso si stabiliva espressamente che "l'avviso dato dal questore non produce altro effetto oltre quello previsto dal presente articolo"; solo con la legge n. 128 del 2001 era stata introdotta la possibilità di applicare, in sede di avviso orale, divieti alle persone già definitivamente condannate per delitti non colposi, riprodotti nell'art. 3, comma 4, del d. Igs. 159 del 2011. Con tale riforma, pertanto, si distingueva l'avviso orale "mero"
- che, cioè, non comportava alcuna conseguenza per l'avvisato, tranne il rischio di essere in futuro destinatario di una proposta di una misura di prevenzione - e quello comportante divieti. L'avviso orale "mero", in effetti, non comporta alcuna limitazione per il soggetto, che è invitato "a tenere una condotta conforme alla legge", obbligo che grava su tutti i cittadini. (…) è legittimo chiedersi se l'art. 3 d. lgs. 159 del 2011 abbia riprodotto il contenuto del precedente art. 4 legge 1423 del 1956 o abbia mutato la natura del provvedimento. Come ritenuto sia dalla Cassazione civile che dal Consiglio di Stato, con riferimento ai provvedimenti di revoca della patente di guida, l'avviso orale "mero" non costituisce una misura di prevenzione in quanto non comporta alcuna limitazione alla libertà personale (così Cass. civ., Sez. 1, n. 7973/17, Camera di
Commercio di Roma c. Cons. Stato, Sez. 3, n. 722 del 14/2/2014, Sa. Sa. c. Per_1
Prefettura di Reggio Emilia); di conseguenza, non dà luogo all'applicazione dell'art.
120 del Codice della Strada.” (così v. la già richiamata Cass. pen. n. 47713/2022 testualmente richiamata poi da Cass. pen. n. 14935/2023).
Ne consegue che, in adesione alle coordinate ermeneutiche ora richiamate, deve ritenersi che nel caso di specie, posto che si ha riguardo per un avviso mero e dunque
Pagina 7 di 8 privo di prescrizioni, l'autorità amministrativa non poteva negare, quantomeno per tale ragione, a il rilascio del titolo abilitativo alla guida. Parte_1
Atteso dunque che nell'odierno procedimento si ha riguardo per la tutela di diritti che, in sé, non possono essere affievoliti dal provvedimento dell'autorità amministrativa si deve pertanto condannare l'amministrazione a consentire a lo Parte_1
svolgimento della prova pratica per il conseguimento della patente di guida.
5. – Le spese seguono la soccombenza ma in considerazione del comportamento processuale dell'amministrazione e della controvertibilità della questione al tempo dell'azione dell'atto di diniego (non essendosi ancora formata una stabile giurisprudenza di legittimità) possono essere parzialmente compensate nella misura della metà (valore indeterminabile di bassa complessità, tutte le fasi, minimi:

3.809 euro;
massimi: 11.425 euro).


P. Q. M.


Il Tribunale ordinario di Perugia, ogni diversa domanda o eccezione disattesa, così provvede nella causa in epigrafe:
- accoglie il ricorso per quanto di ragione e per l'effetto, in quanto insussistente la ragione ostativa esposta, condanna il a Controparte_1
consentire a lo svolgimento della prova pratica per il conseguimento del Parte_1
titolo abilitativo alla guida;

- condanna il al pagamento delle spese di CP_1 Controparte_1
lite in favore di in misura di euro 3.000 oltre spese generali (15%) iva e Parte_1
c.p.a. come per legge;

Così deciso in Perugia il 15 aprile 2025
Il giudice dott. Antonio Contini
Pagina 8 di 8 1. DA COMPARE FOOTNOTE PAGES ¹ Che prevede: “Nel caso di guida di un autoveicolo o motoveicolo, senza patente, o dopo che la patente sia stata negata, sospesa o revocata, la pena è dell'arresto da sei mesi a tre anni, qualora si tratti di persona già sottoposta, con provvedimento definitivo, a una misura di prevenzione personale.”