REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale di Latina – Seconda Sezione Civile - in persona del Giudice
Istruttore in funzione di giudice monocratico dott.ssa Laura Gigante ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. R.G. 2138/2023, avente ad oggetto: opposizione ad ordinanza ingiunzione
TRA
rapp.ta e difesa, in virtù di procura in calce al ricorso Parte_1
introduttivo, dall' avv. Massimo Basile, presso il cui studio elettivamente domicilia in Monte San Biagio (LT), viale Europa n. 64
RICORRENTE
E
Comune di Monte San Biagio, in persona del Sindaco p.t.,
RESISTENTE CONTUMACE
CONCLUSIONI
Le parti hanno concluso come da atti difensivi e note illustrative di parte.
Decisa a seguito dell'udienza del 20.5.2025 svoltasi nelle forme di cui agli artt.
127 ter e 128 c.p.c.
ESPOSIZIONE DELLE RAGIONI DI
FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con ricorso depositato il 21.04.2023 innanzi all'intestato Tribunale, Pt_1 proponeva opposizione avverso l'ordinanza ingiunzione n. 4 del
[...]
21.03.2023, emessa dal Comune di Monte San Biagio e notificata in data 22.03.2023, con la quale veniva ingiunto di pagare la somma di euro 1.721,52
a titolo di sanzione amministrativa.
Tale sanzione veniva irrogata per la violazione di cui all'art. 84, comma
1, lett. b), punto 1, Legge Regionale n. 39/2002 (Norme in materia di gestione delle risorse forestali) per esecuzione di lavori e/o attività senza autorizzazione al vincolo idrogeologico.
Come motivi di opposizione, deduceva l'invalidità dell'ordinanza ingiunzione per incompetenza dell'autorità amministrativa, violazione della clausola di riserva di cui all'art. 84, L.R. n. 39/2002, violazione del principio del ne bis in idem sostanziale e processuale, violazione del principio di connessione ex art. 24, L. n. 689/1981, carenza dei presupposti della violazione amministrativa contestata, carenza di un valido atto di contestazione della sanzione;
in via subordinata, chiedeva la riduzione della sanzione applicata con applicazione del minimo edittale di legge.
Prodotta documentazione, accolta l'istanza di sospensione dell'esecutività dell'ordinanza-ingiunzione impugnata, all'udienza del
20.05.2025, svoltasi la discussione della causa ai sensi degli artt. 127 ter e 128
c.p.c., il sottoscritto giudice, ha deciso la stessa come da dispositivo con deposito contestuale della relativa motivazione.
Preliminarmente, deve essere dichiarata la contumacia del Comune di
Monte San Biagio, ritualmente evocato in giudizio e non costituitosi in giudizio.
Nel merito l'opposizione è infondata nei termini di cui alla seguente motivazione.
In via preliminare va rigettata l'eccezione di incompetenza ad emettere il provvedimento sanzionatorio da parte del Comune di Monte San Biagio.
Ed invero l'art. 83 L.R. 39/2002 attrbuisce in via principale la competenza nell'irrogazione delle sanzioni alla Regione, salvo delega “le funzioni concernenti la vigilanza e l'irrogazione delle sanzioni nella materia di cui alla presente legge sono esercitate dalla Regione secondo le disposizioni di
- 2 - cui alla legge regionale 5 luglio 1994, n. 30 (Disciplina delle sanzioni amministrative di competenza regionale) e successive modifiche”
Orbene ai sensi dell'art. 2 L.R. 30/1994 “Le funzioni inerenti
l'applicazione delle sanzioni amministrative di cui all'articolo 1 sono delegate,
a norma dell'articolo 118 della Costituzione, o subdelegate, a norma dell'articolo 7 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n.
616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della L. 22 luglio 1975, n. 382), ai comuni nel cui territorio sono commesse le violazioni, con le eccezioni e secondo le modalità di cui ai commi seguenti.

2. I comuni di cui al comma 1, nell'ambito della loro autonomia organizzativa, individuano l'organo competente all'adozione dei provvedimenti di cui all'articolo 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) e successive modifiche.
3. […] 4. Resta ferma la competenza della Regione nell'applicazione delle sanzioni amministrative previste dalle leggi regionali 22 settembre 1982, n. 45
(Programma pluriennale di investimenti nel settore dei trasporti pubblici locali) e 3 aprile 1990, n. 37 (Norme per l'esercizio dell'attività ispettiva dell'amministrazione regionale in materia di servizi di pubblico trasporto di persone di interesse regionale. Modificazioni alla l.r. 2 aprile 1973, n. 12, nonché alla l.r. 11 aprile 1985, n. 36) e successive modifiche”.
La sanzione, nel caso de quo, non rientra tra le eccezioni per le quali la competenza sanzionatoria permane in capo alla Regione, pertanto deve ritenersi che correttamente il Comune abbia esercitato la potestà sanzionatoria.
In ordine alla eccepita concorrente e prevalente applicazione della disciplina penale di cui alla d.p.r 380/2001 va osservato quanto segue.
L'art. 9 della l. 689/1981 stabilisce al comma 2 che “…quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione regionale
o delle province autonome di Trento e di Bolzano che prevede una sanzione amministrativa, si applica in ogni caso la disposizione penale, salvo che quest'ultima sia applicabile solo in mancanza di altre disposizioni penali.”.
Nel caso di specie va valutato se il disposto della legge regionale
- 3 - preveda “uno stesso fatto” rispetto a quello sanzionato dalle norme penali contestate.
Alla luce della giurisprudenza comunitaria, si è valorizzato l'elemento sostanziale, quale discriminante per valutare la medesimezza delle fattispecie contestate.
Costituisce principio consolidato, infatti, quello per cui, in applicazione del principio di specialità in astratto, il concorso di norme che regolano lo stesso fatto dovrà ritenersi apparente quando una delle due norme risulti, da un punto di vista strutturale, in rapporto di specialità rispetto all'altra. Dovrà, al contrario, ritenersi sussistente un concorso formale di reati quando tale rapporto non esiste.
Secondo un primo orientamento, al fine di determinare se si tratti del medesimo fatto, va valutato se le due fattispecie considerate siano poste a tutela di due diversi beni giuridici;
concludendo per l'esclusione del concorso apparente delle due norme ove il bene giuridico tutelato sia diverso, cosa che nei rapporti tra sanzione penale e sanzione amministrativa apparirebbe connaturale rispetto agli interessi tutelati dalle stesse.
Questo filone giurisprudenziale, (cfr. Cass. Penale, SS. UU. 28.4.2017
n. 20664), non considera che l'interesse giuridico protetto dalla norma è un elemento irrilevante ai fini della verifica della sussistenza di un rapporto di specialità tra norme. La considerazione del bene giuridico, invero, involge profili in fatto, con conseguenti margini di opinabilità, che devono invece rimanere estranei all'indagine dell'interprete in materia di concorso di norme.
Occorre invece esaminare, la problematica in relazione al divieto del ne bis in idem. Al fine di tracciare un quadro dell'orientamento della Corte di
Strasburgo in tema di bis in idem, occorre prendere le mosse dalla sentenza
RA Stevens c. Italia del 4 marzo 2014 della Corte Edu (alla quale si affianca la pronuncia della Corte di Giustizia Aklagaren c. del Persona_1
26 febbraio 2013, C-617/10), con la quale è stato sottoposto a censura il sistema del doppio binario sanzionatorio previsto per le sanzioni in materia di
- 4 - manipolazione del mercato prevista dal t.u.f. (d.lgs 58/1998). Secondo la Corte,
l'applicazione di due sanzioni, entrambe qualificabili alla luce della giurisprudenza della Corte Edu come penali, allo stesso fatto, concretizza una violazione del divieto di bis in idem posto dall'art. 4 del Protocollo n. 7 della
CEDU. Il ragionamento attraverso il quale la Corte Edu giunge a tale conclusione ruota attorno a due perni fondamentali. Un primo punto è costituito dalla nozione di sanzione penale. Nel nostro ordinamento la natura di una sanzione discende dalla qualifica formale che l'ordinamento le attribuisce. La qualificazione di una sanzione quale penale comporta l'applicazione delle garanzie proprie del processo penale, nonché l'applicazione dell'art. 649 c.p.p.
Ove invece la sanzione venisse qualificata come amministrativa, si applicherebbe il procedimento individuato dalla l. 689/1981 – salvo deroga -, e non troverebbe applicazione l'art. 649 c.p.p. Tale ultima disposizione, infatti, stabilisce che “l'imputato prosciolto o condannato con sentenza o decreto penale divenuti irrevocabili non può essere di nuovo sottoposto a procedimento penale per il medesimo fatto”; è evidente dunque che la norma si riferisce esclusivamente al procedimento penale Per la Corte di Strasburgo (sent. Engel
e altri c. Paesi Bassi, 8 giugno 1976) la qualificazione giuridica della misura sanzionatoria degrada a mero indice della sua natura, per accertare la quale occorre tenere presente tre criteri: qualificazione giuridica della sanzione, natura della medesima, da desumersi principalmente sulla base delle finalità perseguite, e grado di severità. Per i giudici della CEDU, dunque, può essere considerata materia penale, con applicazione delle relative garanzie previste dalla Convenzione, anche quella che nel nostro ordinamento non è formalmente definita tale, e che di conseguenza non prevede l'applicazione dei principi interni che presiedono alla materia penale. In particolare, nella sentenza RA
Stevens, la garanzia che non era stata applicata era quella del ne bis in idem, prevista dall'art. 4 protocollo n. 7.
Al fine dell'accertamento del bis in idem, con conseguente impossibilità di sottoporre il soggetto a nuovo giudizio, è necessaria la valutazione sulla
- 5 - medesimezza di un fatto;
è questo il secondo perno del ragionamento dei giudici di Strasburgo. Sul punto, la Corte evidenzia che i fatti per i quali i ricorrenti erano stati giudicati due volte erano identici, e conclude per la violazione del divieto di bis in idem. Tale conclusione è espressione dei principi da tempo elaborati in materia dalla Corte Edu ed enunciati, oltre che nella sentenza
RA Stevens, dalla sent. c. Russia del 10 febbraio 2009 e nella Persona_2
pronuncia c. Finlandia del 20 maggio 2014. Per_3
Il principio di diritto che se ne può ricavare dalle citate decisioni è che deve considerarsi idem factum “un insieme di circostanze fattuali concrete che riguardano lo stesso imputato e che sono inestricabilmente avvinte nel tempo e nello spazio”. Emerge dunque l'attenzione della giurisprudenza convenzionale, nelle valutazioni relative all'idem factum, per la dimensione concreta e fattuale dell'illecito; le valutazioni di carattere legale e giuridico non possono incidere sulle garanzie degli individui. Ne consegue che se un ordinamento nazionale considera un fatto sotto un duplice profilo, ed è già intervenuta una condanna, non si potrà assoggettare un soggetto a un nuovo procedimento per lo stesso fatto, ma riguardato sotto altro aspetto giuridico.
La rinnovata attenzione al principio del ne bis in idem in ambito nazionale è invece espressa dalla pronuncia della Corte Costituzionale n.
200/2016. Tale decisione, nel risolvere una questione di legittimità costituzionale dell'art. 649 c.p.p., ha chiarito alcune problematiche relative all'eadem re. Affermano i giudici delle leggi che “né la sentenza della RA
Camera, 10 febbraio 2009,

contro

Russia, né le successive Persona_2 pronunce della Corte Edu recano l'affermazione che il fatto va assunto, ai fini del divieto di bis in idem, con esclusivo riferimento all'azione o all'omissione dell'imputato…in almeno tre occasioni, il giudice europeo ha attribuito importanza, per stabilire l'unicità del fatto, alla circostanza che la condotta fosse rivolta verso la medesima vittima”. Ne consegue che “vi sono indizi per includere nel giudizio l'oggetto fisico di quest'ultima, mentre non si può escludere che vi rientri anche l'evento, purché recepito con rigore alla sola
- 6 - dimensione materiale”. Dunque, la Corte Costituzionale precisa qual è la reale nozione di idem factum convenzionale, all'interno della quale ben possono rientrare, insieme alla condotta, anche l'evento e il nesso causale, specificando in tal modo la nozione poc'anzi ricordata di eadem re accolta dalla Corte Edu quale insieme di circostanze fattuali inestricabilmente avvinte nel tempo e nello spazio. La Corte osserva che il diritto vivente è costituito dall'indirizzo espresso dalle Sezioni unite n. 34655 del 28 giugno 2005, secondo la quale “ai fini della preclusione connessa al principio "ne bis in idem", l'identità del fatto sussiste quando vi sia corrispondenza storico-naturalistica nella configurazione del reato, considerato in tutti i suoi elementi costitutivi e con riguardo alle circostanze di tempo, di luogo e di persona”.
Deve dunque concludersi che, tanto nel sistema costituzionale, quanto in quello convenzionale, le valutazioni attengono esclusivamente alla dimensione concreta dell'illecito.
Sia la giurisprudenza della Corte Edu, sia quella della Corte costituzionale hanno ad oggetto in particolare il ne bis in idem processuale.
Va altresì valutata la sussistenza di uno spazio di operatività anche al c.d. ne bis in idem sostanziale, ossia il divieto di sanzionare più volte il medesimo fatto, alla luce del principio di offensività e di proporzionalità tra pena ed offesa.
Sul punto la giurisprudenza ha chiarito che “qualora una legge regionale preveda una sanzione amministrativa, è applicabile, nel concorso tra sanzione penale ed amministrativa, soltanto quella penale, come stabilito dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 9, comma 2, mentre trova attuazione esclusivamente la pena predisposta dalla legislazione regionale, quando i divieti da essa previsti coprano condotte non tipizzate dalla fattispecie penale
(e, quindi, quando i limiti fissati dalla legge regionale siano più restrittivi di quelli statali) perchè, in tal caso, la sanzione criminale non può essere irrogata a soggetti che abbiano rispettato il precetto statale” (Cassazione penale sez. III,
23/11/2016, n.6584 arg. ex Cass. Sez. 3, n. 9400 del 12/05/1992, e Cass., Sez.
- 7 - U, n. 1766 del 12/02/1993).
Orbene, alla luce dell'enunciato principio deve concludersi che la disposizione di cui all'art. 9 l.689/1981 sancisca una regola di specialità che è destinata ad operare già sul piano della fattispecie astratta, in relazione alla sussistenza di un fatto idoneo, per come configurato nei suoi elementi essenziali, ad essere il medesimo previsto sia dalla norma penale che da quella amministrativa, con prevalenza della prima, indipendentemente dal successivo sviluppo processuale.
Invero nel caso di specie il fatto (complessivamente inteso) contestato di esecuzione di lavori in assenza di autorizzazione al vincolo idrogeologico, ai sensi della legge Regione Lazio, non è il medesimo di quello sanzionato dalle norme penali di cui al d.p.r. 380/2001 che ha ad oggetto la repressione delle condotte in materia edilizia. La norma sanzionatoria regionale, pertanto, è caratterizzata da un quid pluris et specialis consistente nella particolare natura della violazione che non riguarda un “mero” abuso edilizio, ma la violazione delle norme in materia di tutela del territorio e rispetto del vincolo idrogeologico.
In ordine all'effettiva constatazione dei fatti posti a fondamento della violazione, è versato in atti il verbale di sequestro dei Carabinieri Forestali, cui integralmente si rimanda, nel quale si dà atto specificamente delle condotte e delle opere accertate e contestate in spregio delle norme.
È pacifico in giurisprudenza che i verbali redatti dai pubblici ufficiali fanno piena prova, fino a querela di falso, dei fatti attestati nel verbale di accertamento come avvenuti alla presenza del pubblico ufficiale o da lui compiuti, mentre la fede privilegiata non si estende alla verità sostanziale delle dichiarazioni ovvero alla fondatezza di apprezzamenti o valutazioni del verbalizzante.
Nel caso di specie i verbalizzanti constatavano personalmente l'esistenza delle opere, pertanto la loro veridicità ed effettività storica deve ritenersi coperta dalla pubblica fede.
- 8 - Priva di rilievo è l'eccezione di omessa tempestiva contestazione.
Nel regime previsto dall'art. 14 L. 689/1981 la mancata contestazione immediata della sanzione, anche quando ne sussista la possibilità, non costituisce causa di estinzione dell'obbligazione di pagamento della sanzione e non invalida la pretesa punitiva dell'autorità amministrativa quando si sia comunque proceduto, nel termine prescritto, alla notificazione del verbale di accertamento della violazione (Cass. n. 34640/2023).
Nel caso di specie, come dimostrato dal verbale di sequestro firmato dalla ricorrente personalmente, la stessa è stata resa edotta degli estremi delle violazioni contestatale, nel rispetto del termine di legge previsto dagli artt. 14 e
15, L. 689/1981.
In ordine al quantum irrogato nella misura di euro 1.721,52 deve ritenersi il quantum complessivamente irrogato sia proporzionato, stante cornice edittale per come specificata in ordinanza tra euro 1.032,91 e 5.164,57.
Il potere amministrativo discrezionale può essere oggetto di censura soltanto nel caso in cui sia connotato da illogicità o irragionevolezza, imponendo all'amministrazione di valutare che la misura adottata sia necessaria e proporzionale rispetto al fine perseguito e, quindi, si determini il minor sacrificio possibile degli interessi diversi o confliggenti, nonché che essa sia idonea a realizzare lo scopo perseguito, ed infine che sia adeguata, costituendo l'adeguatezza la misura quantitativa della decisione adottata.
Da ciò ne consegue che la proporzionalità, quale requisito caratterizzante della necessarietà, dell'adeguatezza e dell'idoneità, non deve essere considerata come un canone rigido ed immodificabile, configurandosi quale regola che implica la flessibilità dell'azione amministrativa e, in ultima analisi, la rispondenza della stessa alla razionalità e alla legalità da intendersi
“nella sua accezione etimologica e dunque da riferire al senso di equità e di giustizia, che deve sempre caratterizzare la soluzione del caso concreto, non solo in sede amministrativa, ma anche in sede giurisdizionale” (cfr. da ultimo
Cons. Stato, sez. V, 21 gennaio 2015 n. 284).
- 9 - Appare pertanto che correttamene l'Amministrazione, in ragione della durata dell'illecito contestato ed anche in virtù della successiva autorizzazione abbia irrogato una sanzione nell'ambito della forbice edittale, più vicina al minimo, secondo il principio di proporzionalità ed adeguatezza.
Alla luce di quanto esposto, pertanto, il ricorso deve essere rigettato e l'ordinanza impugnata confermata, risultando provata la sussistenza dei presupposti di fatto ai fini della violazione contestata.
Nulla per spese in favore del contumace vittorioso.

P.Q.M.

Il Tribunale di Latina – Seconda Sezione Civile – definitivamente pronunziandosi sulla domanda in epigrafe, ogni contraria istanza, difesa ed eccezione disattesa così provvede:
a) dichiara la contumacia del Comune di Monte San Biagio;

b) rigetta l'opposizione e, per l'effetto, conferma l'ordinanza ingiunzione del Comune di Monte San Biagio, n. 4 del 21.03.2023;
c) nulla per spese in favore del contumace vittorioso.
Così deciso in Latina il 21.5.2025
Il Giudice
Dott.ssa Laura Gigante
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