N. 19442/2023
TRIBUNALE DI NAPOLI
X SEZIONE CIVILE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale, in persona del Giudice monocratico dott.ssa Anna Maria
Pezzullo ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 19442/2023 R.G.A.C., avente ad oggetto: opposizione ad ingiunzione di pagamento e vertente
TRA
(C.F. , rappresentato e difeso – Parte_1 C.F._1
giusta procura in calce e disgiuntamente – dagli Avv.ti Marcello
FORTUNATO (C.F. ed Emiddio SIANI CodiceFiscale_2
( ), con i quali elegge domicilio digitale ai seguenti C.F._3
E indirizzi pec: .salerno. ; Email_1 CP_1
Email_3
OPPONENTE
E
, (C.F. ) in persona del Controparte_2 P.IVA_1 CP_3
Giunta legale rappresentante p.t.,
[...] Controparte_4
avente sede in Napoli alla via S. Lucia n. 81, rappresentata e difesa dall'avv.

rappresentata e difesa dall'avv. Avv. Maria Filomena Luongo ( C.F.:
) dell'Avvocatura Regionale in virtù di procura C.F._4
generale ad lites per notaio Rep. n. 33646 raccolta n. 15752 Persona_1
del 14/03/2018, ed elettivamente domiciliata in Napoli alla via S. Lucia 81
OPPOSTA
E
, in persona del legale Controparte_5
rappresentante p.t.
OPPOSTO CONTUMACE

CONCLUSIONI: come in atti da intendersi qui ripetute e trascritte.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con atto di citazione ritualmente notificato, l'opponente in epigrafe proponeva opposizione avverso l'ingiunzione di pagamento prot. n. 12231/2
Reg. Ing. emessa in data 13/7/2023 dal
[...]
Controparte_6
e notificatagli in data 25.07.2023, chiedendo all'intestato
[...]
Tribunale: “accertare l'illegittimità dell'ingiunzione di pagamento di cui alla nota prot. n. 12231/2 Reg. Ing. del 13.07.2023, successivamente notificata, emessa ai sensi dell'art. 2 del D.P.R. n. 639/1910, con la quale il Direttore
Generale del Controparte_6 Controparte_5
ha ingiunto all'opponente “di pagare alla
[...] CP_2
entro e non oltre 30 giorni dalla notifica della presente
[...]
ingiunzione, il complessivo importo di € 18.945,71…”; b – accertare la non debenza delle somme richieste con l'ingiunzione di cui sopra;
c – in ogni caso, accertare - e dichiarare - l'obbligo della P.A. di restituire le somme
- 2 - medio tempore percepite mediante le trattenute sullo stipendio, e, quindi, condannare la P.A. alla relativa restituzione;
d - condannare le resistenti al pagamento di spese e competenze professionali del presente giudizio, da attribuirsi al sottoscritto procuratore antistatario.”.
In particolare, il deduceva: di essere un dipendente della Giunta Pt_1
Regionale della Regione Campania;
che nell'ambito della propria attività lavorativa era stato, altresì, impiegato presso il Consiglio della CP_2
che era stato assegnato alle strutture organizzative del Consiglio
[...]
Regionale di cui all'art. 2 della L.R.C. n. 15/1989; di aver svolto attività di assistenza ai vari organi consiliari in modalità extraorario ovvero al di fuori del normale orario di lavoro;
che la P.A., con un atto dichiaratamente “privo di valenza provvedimentale”, aveva comunicato di aver “proceduto alla CP_ determinazione delle somme erogate, sine titulo, alla per il periodo
2009/2019 pari a complessivi euro 59.787,67, al lordo delle ritenute fiscali, previdenziali ed assistenziali” e che, applicando una riduzione percentuale del
48,64%, “il netto erogato da recuperare è determinato in euro 29.080,71”; che a detta comunicazione del tutto inaspettatamente, era seguita l'ingiunzione di cui in epigrafe, con la quale il Direttore Generale Risorse
Umane – Finanziarie e Strumentali del Controparte_5 gli aveva ingiunto “di pagare alla , entro e non oltre 30 Controparte_2 giorni dalla notifica della presente ingiunzione, il complessivo importo di €
18.945,71 …”; che l'ingiunzione era illegittima e andava annullata perché: 1) il presunto credito azionato dall'Amministrazione era privo dei requisiti di certezza emesso in violazione di legge (art. 58 – comma 1 della l.r.c. n.
10/2001 in relazione artt. 474 e 633 c.p.c.); 2) le somme, delle quali chiedeva la convenuta la ripetizione a titolo di preteso ingiustificato arricchimento, afferivano contratti e rapporti i cui effetti si erano esauriti ben prima della dichiarazione di incostituzionalità delle leggi regionali in parola laddove la sentenza della Corte Costituzionale, per ciò che riguarda i rapporti esauriti, statuisce, quindi, soltanto per il futuro e non per il passato, facendo quindi
- 3 - salvi i diritti acquisiti;
3) ) risultano del tutto inesistenti i presupposti a sostegno della paventata richiesta di ripetizione a titolo di ingiustificato arricchimento;
4) le somme erano prescritte.
La si costituiva in giudizio contestando l'avverso dedotto Controparte_2 chiedendo, altresì, il rigetto dell'opposizione e la conferma dell'impugnata ordinanza.
Sospesa l'ordinanza ingiunzione, in mancanza di richieste istruttorie la causa veniva rinviata per la decisione all'udienza del 20.3.2025, assegnato il termine di 60 giorni prima della fissata udienza per il deposito di note scritte contenenti la sola precisazione delle conclusioni, il termine di 30 giorni prima della fissata udienza per il deposito della comparsa conclusionale, nonché il termine di 15 giorni prima della fissata udienza per il deposito delle memorie di replica. Sostituita l'udienza fissata con il deposito di note scritte ex art 127 ter cpc, preso atto delle suddette note scritte depositate dalle parti, il Giudice assegnava la causa a sentenza.
L'opposizione è infondata e, pertanto, va rigettata.
Va in via preliminare premesso che il giudizio ha ad oggetto l'ordinanza ingiunzione emessa dal con la quale Controparte_5
veniva richiesto al il pagamento della somma di euro 18.945,71 Pt_1
indebitamente dallo stesso percepita dal CP_5 Controparte_5 nel periodo 2009/2019 in virtù dell'art. 2, comma 2 e 4 della legge della
3 settembre 2002 n.20 e dell' art. 1, c.1e della legge della Controparte_2
12 dicembre 2003, n.25, norme dichiarate incostituzionali Controparte_2
dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 146/2019.
Orbene, è noto come lo speciale procedimento disciplinato dal R.D. 14 aprile
1910 n. 639 sia utilizzabile, da parte della P.A., “non solo per le entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, trovando il suo fondamento nel potere di autoaccertamento della medesima
- 4 - P.A., con il solo limite che il credito in base al quale viene emesso l'ordine di pagare sia certo, liquido ed esigibile, dovendo la sua sussistenza, la sua determinazione quantitativa e le sue condizioni di esigibilità derivare da fonti, da fatti e da parametri obiettivi e predeterminati, rispetto ai quali
l'Amministrazione dispone di un mero potere di accertamento, restando affidata al giudice del merito la valutazione, in concreto, dell'esistenza dei suindicati presupposti” (in tal senso, ex multis, Cassazione civile, Sez. Un.,
25/05/2009, n. 11992).
Ebbene, il giudizio di opposizione all'ingiunzione fiscale emessa ex R.D. n.
639/1910 integra una domanda diretta all'accertamento dell'illegittimità della pretesa fatta valere con l'ingiunzione, in cui l'opponente assume le vesti di attore solo in senso formale, ma non anche in senso sostanziale, giacché tutti gli elementi dell'obbligazione vanno allegati e provati dall'amministrazione finanziaria, restando l'opponente soggetto, all'esito, all'onere dell'allegazione e della dimostrazione di eventuali fatti impeditivi, modificativi o estintivi dell'altrui pretesa (in tal senso, Cassazione civile, sez. I, 09/07/1999, n. 7179 ha così statuito: “Allorquando la p.a. sia convenuta in giudizio per effetto dell'impugnazione di un provvedimento impositivo (nella specie, un'ingiunzione emessa ai sensi dell'art. 3 r.d. n. 639 del 1910), e la relativa controversia riguardi l'esistenza di un credito della stessa p.a. riconducibile nell'ambito dei rapporti obbligatori di diritto privato, la posizione sostanziale delle parti - sebbene l'iniziativa dell'azione provenga dal privato nei cui confronti la pretesa amministrativa sia stata esercitata in via esecutoria - vede la p.a. nella veste di attrice ed il privato in quella di convenuto sicché, ai sensi dell'art. 2697 c.c., la prima deve provare i fatti costitutivi della sua pretesa, anche in relazione ad un suo diverso fondamento, mentre il secondo
è tenuto a dimostrare la loro inefficacia o l'esistenza di cause modificative od estintive di tali fatti”).
Detto altrimenti, il giudizio di opposizione a ingiunzione fiscale emessa ai sensi dell'art. 2 r.d. 14 aprile 1910 n. 639 integra “un ordinario giudizio di
- 5 - cognizione, che non si esaurisce nell'indagine sulla validità formale del provvedimento impugnato e sulla legittimità del ricorso dell'amministrazione
a questa particolare procedura, ma può estendersi all'accertamento sulla fondatezza nel merito della pretesa creditoria” (Cassazione civile sez. I,
10/05/2006, n. 10802).
In altre parole, (così Cass. n. 29653/2017) l'opposizione ad ingiunzione fiscale ha ad oggetto non soltanto l'atto amministrativo, ma anche il rapporto giuridico obbligatorio sottostante, e la cognizione del giudice adito non si limita ai vizi di legittimità formale dell'ingiunzione dedotti dall'opponente ma involge comunque, a prescindere da una espressa richiesta in tal senso,
l'accertamento sull'esistenza e l'entità del credito. In detto giudizio, infatti, con il richiedere il rigetto dell'avversa opposizione ovvero la conferma dell'impugnata ingiunzione, l'opposta amministrazione formula una domanda di riconoscimento (totale o parziale) del diritto al recupero del credito nella misura e per le ragioni causali già giustificanti l'ingiunzione, sulla cui fondatezza il giudice è tenuto a statuire, in base agli elementi di prova addotti dalle parti (assumendo l'amministrazione opposta, ai fini del riparto del relativo onere, la veste di attore in senso sostanziale), atteso che è lo stesso atto di accertamento notificato all'ingiunto, nei limiti da questi impugnato, ad integrare gli estremi della domanda sulla quale il giudice è chiamato a pronunciarsi (ex plurimis, Cass. 03/11/2011, n. 22792)
Occorre, poi, ricordare che la Suprema Corte ha ripetutamente affermato che
“ l'azione di ripetizione d'indebito oggettivo, ove esperita dall'Amministrazione, può essere esercitata con il procedimento d'ingiunzione di cui al R.D. 14 aprile 1910, n. 639, art. 2, applicabile non solo alle entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, senza che occorra la preventiva adozione di un autonomo provvedimento che accerti e quantifichi il debito restitutorio (Cass., n. 13139 del 2006 e n 34552 del 2020).
- 6 - Secondo l'opponente, l'ingiunzione di pagamento sarebbe priva del necessario requisito della certezza.
Orbene, tenuto conto del contenuto della ingiunzione di pagamento de quo la contestazione appare infondata.
La giurisprudenza univoca della Corte di Cassazione ha chiarito che, oltre che in generale per gli atti amministrativi, in particolare in relazione sia alla ingiunzione ex R.D. 1910/639, sia alla ingiunzione fiscale, sia alla ordinanza ingiunzione di sanzioni amministrative, è consentita la motivazione per relationem, essendo sufficiente che l'atto contenga elementi tali da porre l'ingiunto in grado di conoscere, oltre che l'ammontare del pagamento richiesto, la causale della richiesta di pagamento, e, cioè, gli elementi essenziali della pretesa che pongano il soggetto in condizione di contestare la validità della pretesa sia nell' an che nel quantum. Si veda in particolare
Cassazione S.U. n. 2874/1998 secondo la quale, in relazione alla ingiunzione di cui all'art. 2 del R.D. 1910/639, è sufficientemente che la motivazione contenga gli elementi necessari per porre l'ingiunto in grado di conoscere la somma richiesta e la relativa causale, e per consentirgli così di opporre adeguate contestazioni (vedi anche Cass. 3189/85). Anche il provvedimento che applica una sanzione amministrativa può essere motivato per relationem non essendo in tal caso l'amministrazione, salvo disposizione contraria, tenuta ad allegare o comunicare gli atti richiamati, essendo sufficiente che l'atto indicato in motivazione sia reso disponibile per l'interessato (ex mulits Cass.
18490/2014; 17104/2009).
L'ingiunzione di pagamento de qua è adeguatamente motivata. Essa ha ad oggetto le retribuzioni corrisposte dalla in virtù di norme Controparte_2 espressamente indicate nell'atto dichiarate incostituzionali, analiticamente quantificate secondo i prospetti agli atti dell'ufficio, indicate nell'importo principale, ridotto al netto da recuperare e negli interessi. A sua volta il prospetto, in atti, riporta analiticamente i periodi e gli importi elargiti.
- 7 - La motivazione per relationem ha comunque posto l'ingiunto in grado di conoscere la somma richiesta e la relativa causale rispettando i principi giurisprudenziali sopra citati, tanto che l'ingiunto ha proposto una valida e tempestiva opposizione incardinando il presente giudizio.
Inoltre, vale la pena di ricordare che la corresponsione del salario accessorio in favore dei dipendenti in distacco e/o comando presso i gruppi consiliari del
è stato versato proprio dalla Controparte_5 CP_2
al dipendente distaccato per il tramite dell'ufficio di appartenenza.
[...]
Il dipendente, quindi, ha percepito il salario accessorio erogato in concreto dalla tramite l'ente di appartenenza. Controparte_2
Giova a questo punto dar conto dell'iter seguito dal per addivenire CP_2
alla emissione della ordinanza in oggetto.
La vicenda trae origine dalla declaratoria di incostituzionalità delle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003 giusta sentenza della Corte costituzionale n.
146/2019. La Corte dei conti – Sez. regionale di controllo per la CP_2
infatti, in sede di parifica di bilancio sul rendiconto del 2015 e del 2016, rilevato l'avvenuto esborso di consistenti somme complessivamente erogate al personale in servizio nel ruolo del Consiglio regionale a titolo di indennità previste dalle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003, sollevava questione di costituzionalità di queste ultime.
In merito la Corte Costituzionale rilevava che “le norme regionali richiamate, come è evidente, istituiscono nuovi fondi al fine di destinare risorse ulteriori al trattamento accessorio dei dipendenti regionali, con elargizioni indistinte destinate a tutto il personale comandato o distaccato presso il Consiglio regionale (o presso organi dello stesso) e a quello in servizio presso le strutture organizzative del Consiglio, in ragione della mera attività di assistenza agli organi del Consiglio stesso. Nella relazione di accompagnamento alla decisione di parifica del rendiconto regionale relativo all'esercizio 2013, la Sezione regionale di controllo per la aveva, CP_2
non a caso, già segnalato che si tratta di indennità a importo fisso, sganciata
- 8 - da considerazioni di rendimento. Tali previsioni, peraltro, non trovano riscontro nella contrattazione collettiva nazionale di comparto, cui il legislatore statale demanda la determinazione e l'assegnazione delle risorse destinate al trattamento accessorio dei dipendenti pubblici, anche al fine di premiare il merito e il miglioramento delle prestazioni dei dipendenti, come previsto in specie dall'art. 45, commi 3 e 3-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Nella disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni la fonte collettiva assume caratteristiche peculiari, proprio perché fonte di rinvio governata da precisi vincoli di spesa. In ogni caso, i criteri che essa esprime per l'attribuzione delle risorse disponibili sono vincolanti. Alla luce di quanto previsto dalla contrattazione collettiva nazionale di comparto – che individua puntualmente le risorse aggiuntive da destinare alle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività (artt. 15 e 17 del contratto collettivo nazionale di lavoro sottoscritto il 1° aprile 1999, comparto Regioni e autonomie locali;
art. 31 del CCNL 22 gennaio 2004 del comparto Regioni e autonomie locali)
e le àncora alla finalità di «promuovere effettivi e significativi miglioramenti nei livelli di efficienza e di efficacia degli enti e delle amministrazioni e di qualità dei servizi istituzionali mediante la realizzazione di piani di attività anche pluriennali e di progetti strumentali e di risultato basati su sistemi di programmazione e di controllo quali-quantitativo dei risultati» (così l'art. 17 del CCNL del 1° aprile 1999) – si conferma il contrasto delle norme regionali censurate con i parametri costituzionali evocati. Le norme regionali hanno introdotto la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, è innanzi tutto in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia di ordinamento civile. A questa materia, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n.
- 9 - 175 e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014), deve ricondursi la disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti pubblici e quindi anche regionali, «retta dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione collettiva» nazionale, cui la legge dello Stato rinvia (sentenza n. 196 del 2018). Non è superfluo rimarcare che lo spazio della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio colle-gato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non potrà che svolgersi «sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono». Come questa Corte ha recentemente evidenziato
«[i] due livelli della contrattazione sono […] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal e diretti all' per l'erogazione dei fondi, CP_8 CP_9
secondo quanto previsto dalla contrattazione collettiva nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del
2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n.
108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. Il nesso funzionale che connette la violazione della competenza statale in materia di
- 10 - «ordinamento civile» con la tutela del bilancio inteso quale bene pubblico viene in rilievo in modo netto nello specifico caso sottoposto al vaglio di questa Corte”. A seguito della suddetta pronuncia, la Corte dei Conti emanava la Decisione n. 172/2019/PARI ed analoga Decisione n. 217/2019/PARI con le quali non parificava il rendiconto di bilancio, imponendo, altresì, il recupero del credito dell'Amministrazione, relativo agli emolumenti non dovuti, nei confronti dei percettori delle somme.
Pertanto, proprio per effetto delle suddette pronunce la ha Controparte_2
azionato le pretese restitutorie nei confronti di coloro che avevano ricevuto retribuzioni per attività lavorative svolte in base alle leggi regionali nn.20/2002 e 25/2003, poi dichiarate incostituzionali, perché divenute indebite.
L'illegittimità dell'apprensione opera, infatti, retroattivamente, essendo condivisibile l'orientamento della Corte di Cassazione secondo cui “l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo (“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una “distinzione che risale al diritto romano”, e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art. 2033 c.c. nel quale è stato trasfuso l'art. 1327 codice abrogato
(1865) che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa solvendi” (così, in motivazione, Cass. Sez. 3, sent. 1 luglio 2005, n. 14084; in senso analogo già Cass. Sez. 3, sent. 20 dicembre 1974, n. 4378 e Cass. Sez.
3, sent. 22 settembre 1979, n. 4889). Nondimeno, se l'ipotesi della “conditio ob causam finitam” è ravvisabile, di regola, quando il credito risulti “venuto meno successivamente a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia connessa ad una condizione risolutiva avveratasi” (Cass. Sez. 3, sent. 28 maggio 2013, n. 13207), a tali evenienze va equiparata quella verificatasi nel caso che occupa, ovvero la declaratoria di illegittimità costituzionale della
- 11 - norma disciplinante la quota di tariffa, del corrispettivo previsto per il servizio idrico, destinata a remunerare il servizio di depurazione, giacché è essa ad aver reso “indebito”, addirittura con effetto “ex tunc”, tale pagamento”. (così Cassazione Civile in sentenza n. 3314 del 11/02/2020).
Le pronunce dichiarative di illegittimità costituzionale eliminano, infatti, la norma con effetto "ex tunc", con la conseguenza che essa non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione. Il principio che gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo riguarda le sole ipotesi in cui si sia formato il giudicato, si sia verificato altro evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo ovvero si siano prodotte preclusioni processuali, decadenze o prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti formativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità. Nella sentenza della Corte costituzionale 11/02/2015 n. 10 è enunciato il principio secondo cui “e' pacifico che l'efficacia delle sentenze di accoglimento non retroagisce fino al punto di travolgere le «situazioni giuridiche comunque divenute irrevocabili» ovvero i «rapporti esauriti». Pertanto, il principio della retroattività «vale
[…] soltanto per i rapporti tuttora pendenti, con conseguente esclusione di quelli esauriti, i quali rimangono regolati dalla legge dichiarata invalida»
(sentenza n. 139 del 1984, ripresa da ultimo dalla sentenza n. 1 del 2014).”
Ma nel caso di specie il consolidamento delle situazioni giuridiche intervenuto medio tempore non risultano allegate e dedotte. Ne consegue che alcun avvallo di legittimità può discendere da atti regolamentari, nelle specie le delibere del Consiglio regionale, ovvero da atti negoziali, quali gli accordi decentrati, dal momento che essi risultano adottati sul presupposto della vigenza della normazione primaria regionale, dichiarata incostituzionale e, quindi, essi risultano travolti a seguito della declaratoria di incostituzionalità.
Parimenti, non risulta dotato di autonoma rilevanza decisionale il richiamo all'art. 2041 c.c. in ordine al quale i ricorrenti hanno mosso una specifica allegazione.
- 12 - Quanto all'eccepita prescrizione vi è premettere che il decorso della prescrizione non è stato impedito dalla vigenza delle leggi poi dichiarate incostituzionali, atteso che «le pronunce della Corte Costituzionale con le quali viene dichiarata la illegittimità costituzionale di norme di legge hanno efficacia retroattiva con il limite dei rapporti già esauriti al momento della pubblicazione della decisione, intendendosi per tali non solo quelli che, a tale data, hanno trovato sul piano giudiziale soluzione definitiva con sentenza passata in giudicato (salvo quanto disposto, in materia penale, dall'art. 30 della legge 11 marzo 1953, n. 87), ma altresì quelli rispetto ai quali sia decorso il termine di prescrizione o di decadenza per l'esercizio dei diritti ad essi relativi. Ciò in quanto il vizio di illegittimità costituzionale non ancora dichiarato non costituisce un impedimento giuridico all'esercizio del diritto assicurato dalla norma depurata dalla incostituzionalità, con la conseguenza che il mancato esercizio dello stesso è imputabile alla condotta omissiva dell'interessato, e non è idoneo a giustificare il mancato decorso della prescrizione, o lo spostamento del "dies a quo" del relativo termine alla data della pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale»(cfr. Cass.
19/05/2000, n. 6486; in senso conforme: Cass. 13/01/2021, n.386; Cass.
15/03/2001, n. 3796; Cass. 05/06/1998, n. 5577; Cass. 27/01/1993, n. 986;
Cass. 19/02/1987, n. 1814).
Ancora, va evidenziato che il termine di prescrizione decennale dell'azione di ripetizione dell'indebito inizia a decorrere dal giorno della dazione effettiva delle spettanze (cfr. Cass. 15/01/1993, n. 414; Cass. 13/04/2005, n. 7651), mentre nell'azione ex art. 2041 cod. civ., esso decorre dal verificarsi della coppia arricchimento – diminuzione patrimoniale, che nel caso in esame si è avuto con il pagamento degli emolumenti poi chiesti in restituzione dalla
CP_2
Sulla base di tali premesse va, quindi, esaminata l'eccezione di prescrizione formulata.
- 13 - Orbene, l'interruzione della prescrizione si è verificata, come ammesso dall'istante (v. atto di opposizione), con l'invito alla restituzione di quanto asseritamente percepito a titolo di indebito arricchimento, rivolto allo stesso con nota prot. n. 522047 del 4.11.2020 (v. comunicazione in atti nonché diffida dell'istante del 10.2.2021) e, quindi, devono ritenersi prescritti i crediti maturati anteriormente a tale data.
Ma le somme indicate nell'ordinanza ingiunzione attengono al periodo febbraio 2011 -novembre 2016, ossia riguardano credito non coperti dalla prescrizione. Devono, quindi, ritenersi dovuti i crediti maturati he, applicando la percentuale richiesta in recupero, ammontano ad € 18.945,71 importo netto derivante dalla riduzione percentuale pari al 48,64%, così come richiesto.
Ne deriva che l'eccezione sollevata va disattesa.
Deve, inoltre, evidenziarsi è in materia è intervenuta la Corte Costituzionale fissando i principi cui l'ordinamento nazionale deve attenersi nell'interpretazione dell'art. 2033 c.c. con riferimento alle retribuzioni assertivamente indebite dei pubblici dipendenti e ha precisato in quali termini assume rilevanza il legittimo affidamento del percipiente, in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, quindi, all'art. 117, primo comma.
Nella sentenza n 8/2023, emessa dalla Corte si evidenzia che “nell'ambito della ripetizione di indebiti retributivi e previdenziali erogati da soggetti pubblici, alla stregua dell'interpretazione dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU
(“«[o]gni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni» e la
Corte EDU, valorizzando proprio la nozione di bene, ha ascritto a tale paradigma la tutela dell'affidamento legittimo («legitimate expectation»), situazione soggettiva dai contorni più netti di una semplice speranza o aspettativa di mero fatto («hope»), l'identificazione di una situazione di legitimate expectation non importa, nondimeno, per ciò solo l'intangibilità della prestazione percepita dal privato”.
- 14 - Inoltre, la Consulta, in merito al profilo della proporzionalità dell'interferenza, in quanto sede del bilanciamento di interessi fra le esigenze sottese al recupero delle prestazioni indebitamente erogate e la tutela dell'affidamento incolpevole, unico profilo su cui si appuntano le censure della Corte EDU, ha osservato che “la Corte EDU riconosce agli Stati contraenti un margine di apprezzamento ristretto, onde evitare che gravi sulla persona fisica un onere eccessivo e individuale, avuto riguardo al particolare contesto in cui si inquadra la vicenda…. In definitiva, la giurisprudenza della Corte EDU offre una ricostruzione dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU vòlta a stigmatizzare interferenze sproporzionate rispetto all'affidamento legittimo ingenerato dall'erogazione indebita da parte di soggetti pubblici di prestazioni di natura previdenziale, pensionistica e non, nonché retributiva”.
La Corte costituzionale ha riscontrato che “l'ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele che, se adeguatamente valorizzato, supera ogni dubbio di possibile contrasto fra l'art. 2033 cod. civ. e l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione al citato parametro convenzionale interposto….. e, avuto riguardo a materie esclusivamente retributive, ha osservato che “si annovera tra le tutele specifiche e particolarmente incisive, che escludono la ripetizione dell'indebito, la previsione di cui all'art. 2126 cod. civ., riferita a una prestazione di natura retributiva”, giungendo ad affermare che “11.- Al di fuori del raggio di disposizioni speciali che, nel campo delle prestazioni retributive, previdenziali e assistenziali, prevedono, nell'ordinamento italiano, l'irripetibilità dell'attribuzione erogata, opera, viceversa, la disciplina generale dell'indebito oggettivo, di cui all'art. 2033 cod. civ., secondo la quale: «[c]hi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltre diritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda».
In relazione all'art. 2033 cc. e alla valorizzazione della posizione del percipiente in termini di affidamento legittimo, la Consulta ha affermato che
- 15 - “gli elementi che possono rilevare ex fide bona ai fini dell'individuazione di un affidamento legittimo riposto in una prestazione indebita erogata da un soggetto pubblico trovano, a ben vedere, riscontro in quelli di cui si avvale la
Corte EDU per individuare una legitimate expectation…..conta in primis il tipo di relazione fra solvens e accipiens. Ed è palese che un soggetto pubblico facilmente ingenera, nell'accipiens-persona fisica, una fiducia circa la spettanza dell'erogazione effettuata, non solo in ragione della sua competenza professionale, ma anche per il suo perseguire interessi generali. In ogni caso, neppure quanto detto sopra è sufficiente a delineare un affidamento, poiché ex fide bona rilevano sempre le circostanze concrete… Similmente la giurisprudenza della Corte EDU valorizza: il tipo di prestazioni erogate
(retributive o previdenziali), il carattere ordinario dell'attribuzione nonché il suo perdurare nel tempo, sì da ingenerare la ragionevole convinzione sul suo essere dovuta. Al contempo, l'affidamento legittimo presuppone sempre anche la buona fede soggettiva dell'accipiens, che, a sua volta, non può che evincersi da indici oggettivi. In questa stessa prospettiva, la Corte EDU dà rilievo: alla spontaneità dell'attribuzione o alla richiesta della stessa effettuata in buona fede, alla mancanza di un pagamento manifestamente privo di titolo o fondato su un mero errore di calcolo o su un errore materiale, nonché alla omessa previsione di una clausola di riserva di ripetizione”. Quanto all'apparato rimediale approntato dall'ordinamento nazionale a sua difesa e quanto alla sua idoneità a evitare il contrasto con
l'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, una violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., la Corte costituzionale ha osservato che “Un primo fondamentale ruolo spetta alla categoria della inesigibilità, che si radica nella clausola generale di cui all'art. 1175 cod. civ., la quale - come già anticipato (punto 12) - impone ad ambo le parti del rapporto obbligatorio di comportarsi secondo correttezza o buona fede oggettiva. Tale canone di comportamento, inter alia, vincola il creditore a esercitare la sua pretesa in maniera da tenere in debita considerazione, in rapporto alle circostanze
- 16 - concrete, la sfera di interessi che fa riferimento al debitore. Di qui, la rilevanza che possono assumere, nell'attuazione del rapporto obbligatorio avente a oggetto la ripetizione dell'indebito, tanto lo stesso affidamento legittimo ingenerato nel percipiente, quanto le condizioni in cui versa quest'ultimo. Il primo accorgimento, imposto ex fide bona dalla sussistenza in capo all'accipiens di un affidamento legittimo circa la spettanza dell'attribuzione ricevuta, risiede nel dovere da parte del creditore di rateizzare la somma richiesta in restituzione, tenendo conto delle condizioni economico-patrimoniali in cui versa l'obbligato, che, ex abrupto, si trova a dover restituire ciò che riteneva di aver legittimamente ricevuto. La pretesa si dimostra dunque inesigibile fintantoché non sia richiesta con modalità che il giudice reputi conformi a buona fede oggettiva (ex multis, Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 10 dicembre 2020, n. 7889; parere 31 dicembre
2018, n. 3010; adunanza plenaria, sentenza 26 ottobre 1993, n. 11). Il rilievo che possono assumere le circostanze concrete e, in particolare, la considerazione delle condizioni personali del debitore hanno poi indotto gli interpreti a valorizzare anche forme ulteriori di inesigibilità, sia temporanea sia parziale, della prestazione. L'inesigibilità, in tal modo, attenua la rigidità dell'obbligazione restitutoria che, in quanto obbligazione pecuniaria, non vede operare - per comune insegnamento - la causa estintiva costituita dall'impossibilità della prestazione. In particolare, l'inesigibilità non colpisce la fonte dell'obbligazione, ma funge da causa esimente del debitore, quando
l'esercizio della pretesa creditoria, entrando in conflitto con un interesse di valore preminente, si traduce in un abuso del diritto”. In conclusione, la
Consulta ha enunciato che “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili,
- 17 - la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale”.
Deve ritenersi alla stregua dei principi richiamati che la Controparte_2
abbia salvaguardato il legittimo affidamento e la buona fede del ricorrente, attraverso la riduzione percentuale del debito (riduzione del 48,64 %) e la possibilità di rateizzazione, operata ancor prima della pronuncia della
Consulta (cfr. lettera che ha preceduto l'emissione dell'ordinanza ingiunzione oggetto di causa), non sussistendo alcuna possibilità per il ricorrente di conseguire, nell'invocare la buona fede e la tutela del legittimo affidamento, la declaratoria di irripetibilità di quanto percepito.
La Corte ha precisato che le condizioni personali del debitore, “ove correlate
a diritti inviolabili, potrebbero far ritenere al giudice definitivamente giustificato anche un adempimento parziale, che solo in casi limite potrebbe approssimarsi alla totalità dell'importo dovuto” e con specifico richiamo ad alcune pronunce del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 30 gennaio 1990, n. 57; danno applicazione a quanto sopra richiamato sezione sesta, sentenze 27 ottobre 2014, n. 5315; 12 dicembre
2002, n. 6787 e 28 maggio 2001, n. 2899) solo “in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale”.
Ciò significa che l'irrepetibilità costituisce l'estrema ratio che non potrà mai riguardare l'intero importo dovuto ed il cui relativo onere ricade sulla parte che la invoca.
Non è sufficiente far riferimento alla natura del credito retribuzioni. Come affermato dal Tribunale di Napoli, sezione lavoro in numerose pronunce le somme oggetto di ingiunzione costituivano indennità accessorie di certo non rientranti nella retribuzione costituzionalmente garantita di cui all'art 36 C.; indennità che, allo stato degli atti, non è dato ritenere fossero finalizzate a remunerare attività lavorative esulanti dai compiti già disimpegnati. Solo la
- 18 - prestazione di un'attività lavorativa eseguita, per effetto di comando/distacco, in 'aggiunta' in termini qualitativi (oltre che quantitativo) a quella svolta fino a quel momento come personale stabilmente appartenente ai ruoli dell'Ente pubblico, potrebbe determinare i presupposti richiesti dalla norma invocata, che garantisce la remunerazione in rapporto alla qualità e quantità del lavoro eseguito 'di fatto' a sensi dell'art 36 Cost. (retribuzione sufficiente). Ma tale circostanza benchè dedotta non appare provata.
Tali conclusioni consentono di escludere, in radice, anche i presupposti per l'invocata operatività dell'art. 2041 c.c. dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A.
Infondata appare poi la deduzione secondo cui la pronuncia della Corte non riguarderebbe la indennità di coordinamento.
L'attore non ha dedotto né tanto meno provato o chiesto di provare quali specifiche mansioni abbia concretamente svolto per cui resta indimostrato che sia stato effettivamente preposto alla gestione operativa dell'ufficio cui fu chiamato (coordinatore responsabile delle strutture di cui alla legge regionale
25 agosto 1989 n.15 art. 14, coordinatore responsabile delle segreterie dei gruppi consiliari, ossia responsabile di segretaria degli uffici di diretta collaborazione del presidente del Consiglio Regionale, dei componenti dell'ufficio di Presidenza e dei Presidenti delle Commissioni Consiliari o coordinatore amministrativo degli uffici dei gruppi consiliari), mansioni veramente richiamate dalla norma invocata dall'istante, sicché ogni ulteriore considerazione sul punto appare assorbita.
Alla stregua delle predette argomentazioni l'opposizione va rigettata
La novità delle questioni trattate induce questo Giudice ad operare la integrale compensazione delle spese di lite.


P.Q.M.


- 19 - Il Tribunale in composizione monocratica, definitivamente pronunciando disattesa ogni diversa istanza ed eccezione, così provvede:
a) rigetta l'opposizione b) Compensa le spese del giudizio.
Così deciso in Napoli, il 3.4.2025
Il Giudice
Dottssa Anna Maria Pezzullo
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