Pubblicato il 09/06/2025

N. 11203/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06581/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6581 del 2021, proposto dalla ditta -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Riccardo Leonardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Bruno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 23 aprile 2021, con cui l’Amministrazione intimata ha dichiarato decaduta la ricorrente dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al DM 5 maggio 2011 e dal riconoscimento della maggiorazione delle tariffe in parola, spettante per gli impianti fotovoltaici installati nel Comune di -OMISSIS- (AN);

- di ogni atto presupposto, preparatorio, connesso e consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di G.S.E. S.p.A. – Gestore Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 16 maggio 2025 il dott. Antonino Scianna e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La -OMISSIS- agisce per l’annullamento del provvedimento del GSE, prot. n. -OMISSIS- del 23 aprile 2021, con cui l’Amministrazione intimata ha provveduto a dichiarare decaduta la ricorrente dal diritto alle tariffe incentivanti di cui al DM 5 maggio 2011 e dal riconoscimento della maggiorazione delle tariffe in parola, spettante per gli impianti fotovoltaici installati nel Comune di -OMISSIS- (AN) in sostituzione di coperture in eternit o comunque contenenti amianto.

Espone la ricorrente di aver presentato al GSE il 14 settembre 2011 richiesta di riconoscimento delle tariffe incentivanti, spettanti ai sensi del DM 05.05.2011, per l’impianto fotovoltaico n. -OMISSIS-, di potenza nominale pari a -OMISSIS-kW, ubicato in-OMISSIS-, nel Comune di -OMISSIS- (AN), entrato in esercizio il 31.08.2011. A tale comunicazione faceva seguito la sottoscrizione della convenzione n. -OMISSIS- per l’erogazione degli incentivi pari a -OMISSIS- Euro/kWh, stante l’avvenuto riconoscimento, oltre della tariffa ordinaria, dell’incremento di 0,5 centesimi di euro/kWh previsto per gli impianti installati in sostituzione di coperture in eternit o comunque contenenti amianto.

Con nota del 5 aprile 2018, il GSE ha però comunicato alla odierna ricorrente l’avvio del procedimento di verifica documentale previsto dall’art. 42 del D.lgs. n. 28/2011 e del DM 31.01.2015 definito con l’avversato provvedimento con cui, per un verso, la ricorrente è stata dichiarata decaduta dal diritto di percepire le predette tariffe incentivanti e, per altro verso, è stato evidenziato come il GSE sia tenuto all’integrale recupero degli incentivi percepiti, in ragione della “ non veridicità della documentazione presentata ai fini del riconoscimento degli incentivi ”.

Il procedimento di verifica documentale era stato avviato giusta comunicazione del Nucleo Speciale per l’Energia e il Sistema Idrico della Guardia di Finanza di Roma, che aveva notificato un decreto di sequestro preventivo emesso in data 20.01.2018 dal G.I.P. presso il Tribunale di -OMISSIS-, nell’ambito del procedimento penale n. -OMISSIS-17 R.G.G.I.P.

Segnatamente dagli accertamenti eseguiti preso il Comune di -OMISSIS- in ordine a titoli edilizi per la realizzazione dell’impianto (D.I.A. n.-OMISSIS- del 25.02.2008, per manutenzione straordinaria della copertura ed installazione di un impianto fotovoltaico presso il fabbricato esistente, e SCIA del 25.01.2013, per installazione di un impianto fotovoltaico a copertura e facciata della potenza di 200 kW) era emerso:

- che l’impianto oggetto della SCIA (non ancora ultimato) era stato in parte già autorizzato con DIA del 2008, per la quale era stata comunicata la fine dei lavori nel 2011, salvo poi precisare, a specifica domanda di chiarimenti fatta dal Comune di -OMISSIS-, che “ tale dichiarazione di fine lavori era stata fatta per mero errore ”;

- che quanto effettivamente realizzato era difforme da quanto indicato nel progetto approvato (diversa potenza e installazione di pannelli relativi all’impianto di Nuova Immobiliare Adriatica non ricompresa nella DIA n.-OMISSIS- del 2008, mentre è indicata nel progetto presentato al GSE per ottenere gli incentivi);

- che la data della DIA n.-OMISSIS- del 2008 era stata falsificata in quella del 25.02.2009;

- che al GSE erano state trasmesse relazioni tecniche, schede ed elaborati grafici difformi da quelli presentati al Comune, per la necessità di far rientrare la data di avvio dell’esercizio nel termine di validità triennale del titolo edilizio, che sarebbe scaduto nel febbraio 2011, mentre gli impianti sono entrati in esercizio il 31 agosto e del 28 settembre 2011;

- che era stata falsificata anche la data dei formulari concernenti lo smaltimento dell’amianto allegati alla richiesta incentivante presentata al GSE, allo scopo di far risultare come avvenuta nel 2011 la rimozione dell’amianto, in realtà avvenuta nel 2009;

- che era stata falsificata la data dell’attestazione del Comune relativa alla idoneità del titolo per l’impianto ID n. -OMISSIS-;

- che false attestazioni erano state rese in occasione del controllo avvenuto in data 23.09.2015;

- che era stata alterata la descrizione delle opere nella relazione tecnica di asseveramento e che era stata alterata la pianta della copertura e della sezione del tetto, per far risultare approvata la copertura di tutto il tetto con gli impianti fotovoltaici e non solo di una parte di esso;

- che gli elaborati tecnici presentati al GSE erano difformi da quelli presentati al Comune e che le relazioni tecniche, gli elaborati planimetrici e grafici, gli schemi elettrici e la scheda tecnica finale di impianto riportano un timbro ed una firma falsificata.

2. Per chiedere l’annullamento del citato provvedimento è dunque insorta la ricorrente con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato il 22 giugno 2021, depositato il 25 giugno successivo, ed affidato alle seguenti doglianze:

“ I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, co. 3, D. Lgs. 28/2011 e 21 D.M. 05.05.2011 in relazione alla rilevanza della violazione in relazione al riconoscimento della tariffa ordinaria. Violazione di legge. Travisamento dei fatti. Eccesso di potere.

II) Violazione dell’art. 3 e 21 octies L. 241/1990 nonché degli artt. 113, 97 Cost. ed art. 41 CEDU. Violazione di legge. Carenza di motivazione ed illegittimità formale del provvedimento. Violazione del contraddittorio. Eccesso di potere.

III) Violazione o falsa applicazione dell’art. 21 nonies L. 241/90 e 42 D.lgs. 28/2011. Violazione di legge. Eccesso di potere. Incostituzionalità dell’art. 42 D.Lgs. 28/2011.

2.1. Con il primo motivo la ricorrente lamenta che il GSE, pur avendo contestato in termini di violazione “rilevante”, la falsità e/o non veridicità della documentazione presentata ai soli fini del riconoscimento della tariffa incentivante premiale spettante (ossia della maggiorazione di 0,5 euro/kWh sugli incentivi già spettanti) per gli impianti installati in sostituzione di coperture in eternit o comunque contenenti amianto, avrebbe poi illegittimamente disposto la decadenza della ricorrente anche dal beneficio della tariffa ordinaria incentivante, prevedendo altresì il recupero di tutte le somme già erogate.

Atteso che i documenti non veritieri sarebbero la DIA n.-OMISSIS-, che reca una data diversa da quella acquisita al protocollo del Comune di -OMISSIS-; gli elaborati grafici e planimetrici dell’impianto allegati alla DIA, non corrispondenti con quelli presentati al Comune, ed i formulari dei rifiuti relativi all’attività di smaltimento dell’eternit, la ricorrente sostiene, in sostanza, che essi rileverebbero ai soli fini del riconoscimento della tariffa premiale, ma non della tariffa incentivante ordinaria.

In altri termini, la ricorrente lamenta che la propria domanda di incentivi avrebbe avuto un oggetto plurimo e scindibile nei suoi effetti giuridici e che, poiché le rilevate violazioni non sarebbero state rilevanti ai fini del riconoscimento della tariffa incentivante ordinaria, il GSE non avrebbe potuto sic et simpliciter dichiararne la decadenza anche dal riconoscimento di questa ultima.

Sotto diverso profilo parte ricorrente lamenta altresì che, in ogni caso, prima di addivenire alla pronuncia di decadenza, il GSE avrebbe dovuto verificare la possibilità di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili, applicando poi, in caso di positivo apprezzamento, il più blando provvedimento della “ decurtazione dell’incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50% ”, previsto dall’art. 42, comma 3, del D.lgs. n. 28/2011 per le “ violazioni non rilevanti ”.

2.2. Con il secondo motivo parte ricorrente denunzia il vizio di motivazione del provvedimento impugnato, atteso che l’Amministrazione non avrebbe adeguatamente argomentato in ordine alla rilevanza delle violazioni che hanno determinato la decadenza dal diritto di percepire la tariffa incentivante ordinaria.

2.3. Con il terzo motivo, parte ricorrente lamenta che il provvedimento gravato sarebbe stato adottato in assenza dei presupposti normativi per il legittimo esercizio dei poteri di autotutela, in particolare sarebbe evidente la minore portata dell’interesse pubblico al ripristino della legalità rispetto ai primari interessi nazionali e comunitari concernenti la salvaguardia dell’ambiente mediante la produzione di energia verde.

In subordine, ove si dovesse considerare l’interesse al ripristino della legalità di rango sovraordinato rispetto alla tutela dell’ambiente e della salute globale mediante l’incentivazione di energia da fonti rinnovabili, parte ricorrente dubita, in relazione agli artt. 3, 113 e 97 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell’art. 42 del D.lgs. n. 28/2011, nella parte in cui non prevede che le somme recuperate a seguito della declaratoria di decadenza dagli incentivi vengano conguagliate sulle bollette di tutti gli utenti.

3. In data 22 luglio 2021 si è costituito in giudizio il G.S.E., che con memoria del 30 luglio successivo ha difeso la legittimità del provvedimento impugnato chiedendo il rigetto del ricorso.

4. Con ordinanza n. -OMISSIS- del 5 agosto 2021, la sezione III ter di questo Tribunale Amministrativo ha respinto la domanda cautelare presentata dalla parte ricorrente.

Il citato provvedimento non è stato appellato.

In vista della discussione le parti hanno versato nel fascicolo processuale le loro memorie conclusionali, ed il ricorso è stato trattenuto in decisione in esito all’udienza straordinaria del 16 maggio 2025.

5. Il ricorso è infondato e va respinto per le ragioni già sinteticamente delineate in sede cautelare, dalle quali, pur al più approfondito esame proprio della fase di merito del giudizio, non si ravvisano elementi per discostarsi.

6. Il primo ed il secondo ordine di censure possono essere scrutinati congiuntamente, in considerazione della loro connessione logica e funzionale.

Le doglianze sono entrambe infondate atteso che, come già rilevato, la pacifica “ presentazione al GSE di dati non veritieri o di documenti falsi, mendaci o contraffatti (tra i quali, la stessa DIA per l’impianto in oggetto) – circostanze confermate dal Comune che ha rilasciato gli atti e poste a fondamento, da parte del giudice penale, di un provvedimento di sequestro preventivo dell’impianto e di rinvio a giudizio del soggetto responsabile - costituisce ragione di per sé idonea a comportare la decadenza degli incentivi già concessi” (cfr. ordinanza -OMISSIS-/2021 cit.).

Come correttamente rilevato dalla difesa della resistente Amministrazione, l’art. 23, comma 3, del D.lgs. 3 marzo 2011 n. 28 stabilisce che “ Non hanno titolo a percepire gli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, da qualsiasi fonte normativa previsti, i soggetti per i quali le autorità e gli enti competenti abbiano accertato che, in relazione alla richiesta di qualifica degli impianti o di erogazione degli incentivi, hanno fornito dati o documenti non veritieri, ovvero hanno reso dichiarazioni false o mendaci. Fermo restando il recupero delle somme indebitamente percepite, la condizione ostativa alla percezione degli incentivi ha durata di dieci anni dalla data dell'accertamento e si applica alla persona fisica o giuridica che ha presentato la richiesta…”.

Mentre il successivo art. 42 del citato decreto legislativo stabilisce poi, al primo comma, che “ L'erogazione di incentivi nei settori elettrico, termico e dell'efficienza energetica, di competenza del GSE, è subordinata alla verifica dei dati forniti dai soggetti responsabili che presentano istanza. La verifica, che può essere affidata anche agli enti controllati dal GSE, è effettuata attraverso il controllo della documentazione trasmessa, nonché con controlli a campione sugli impianti…” , ed al terzo comma che “ nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate. In deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione dell’energia da fonti rinnovabili, l’energia termica e il risparmio energetico, conseguente agli interventi di efficientamento degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell’incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell’entità della violazione ”.

Ciò posto, il Collegio osserva che nel caso in esame il GSE ha annullato i benefici per cui è causa sulla scorta della riscontrata falsità di buona parte della documentazione prodotta, che rileva sia per il riconoscimento della tariffa premiale che della tariffa incentivante ordinaria.

Sul punto l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha evidenziato che “ Se infatti è vero in via generale che il potere della P.A. di annullare in via di autotutela un atto amministrativo illegittimo incontra un limite generale nel rispetto dei principi di buona fede, correttezza e tutela dell’affidamento comunque ingenerato dall’iniziale adozione dell’atto (i quali plasmano il conseguente obbligo motivazionale), è parimenti vero che le medesime esigenze di tutela non possono dirsi sussistenti qualora il contegno del privato abbia consapevolmente determinato una situazione di affidamento non legittimo. In tali casi l’amministrazione potrà legittimamente fondare l’annullamento in autotutela sulla rilevata non veridicità delle circostanze a suo tempo prospettate dal soggetto interessato, in capo al quale non sarà configurabile una posizione di affidamento legittimo da valutare in relazione al concomitante interesse pubblico” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 17 ottobre 2017, n. 8)

Alla interpretazione dell’Adunanza Plenaria si è poi conformata la successiva giurisprudenza del Giudice d’appello, con pronunce nelle quali è stato ribadito che “ se la finalità di un termine per l’Amministrazione all’annullamento è la tutela dell’affidamento del privato, questa non può sussistere ove consegua ad una rappresentazione non corrispondente alla realtà; né può rilevare la generale presunzione di legittimità degli atti amministrativi, ove questi siano la conseguenza della medesima rappresentazione non veritiera ” (Consiglio di Stato, sez. VI, 17 giugno 2022, n. 4959).

In sostanza nel caso di specie la ricorrente non poteva che decadere dai benefici che le erano stati riconosciuti, poiché conseguiti sulla base di documentazione non veritiera.

7. È appena il caso di evidenziare, inoltre, che la condotta procedimentale della parte ricorrente, oltre a contrastare con i canoni generali di correttezza e buona fede, configura una violazione rilevante - ai fini dell’erogazione degli incentivi - in considerazione del rilievo che assumono dichiarazioni e autocertificazioni in un settore come quello energetico, improntato al principio di auto-responsabilità.

Infatti, in ordine a procedure che pongono oneri specifici a chi intenda ottenere le scarse e non facilmente riproducibili risorse finanziarie pubbliche d’incentivo alle fonti d’energia rinnovabili, si configurano a carico di chi fruisce (o intende fruire) di tali benefici obblighi di correttezza, specificati con il richiamo alla clausola generale della buona fede, della solidarietà e dell’auto-responsabilità, che rinvengono il loro fondamento sostanziale negli artt. 2 e 97 della Costituzione, e che impongono che l’istante sia chiamato ad assolvere oneri di cooperazione, come il dovere di fornire informazioni non reticenti e complete, di compilare moduli e di presentare la prescritta documentazione.

Alla luce di quanto esposto, il Collegio reputa evidente che il comportamento procedimentale tenuto, in concreto, dall’odierna ricorrente sia stato correttamente sanzionato dal GSE con la decadenza dai benefici già riconosciuti, in considerazione della presentazione di documenti non veritieri.

Il carattere rilevante delle violazioni – che parte ricorrente nega – discende direttamente dalla circostanza che esse sono sfociate in un procedimento penale, definito in primo grado con sentenza di condanna del Tribunale di -OMISSIS- n. 874 del 9 luglio 2024 che, di per sé, ne esclude la “ non rilevanza ”, impedendo così al GSE di adottare in luogo dell’avversata decadenza un provvedimento di decurtazione dell’incentivo.

8. Deve essere disattesa anche la doglianza con cui, con il terzo motivo di ricorso, parte istante si duole della la violazione dell'articolo 21 nonies della legge n. 241 del 1990, dubitando in subordine della legittimità costituzionale dell’art. 42 del D.lgs. n. 28/2011, ove si dovesse considerare nel bilanciamento degli interessi coinvolti previsto ai fini dell’esercizio dell’autotutela quello al ripristino della legalità di rango sovraordinato rispetto alla tutela dell’ambiente e della salute globale mediante l’incentivazione di energia da fonti rinnovabili.

Le doglianze sono infondate atteso che, secondo i principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza 11 settembre 2020, n. 18, i provvedimenti di decadenza del GSE non sono riconducibili al paradigma dell’autotutela, in quanto espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo, di natura doverosa ed esito vincolato.

Il provvedimento gravato in via principale non è dunque un annullamento in senso proprio, ma inerisce al potere di verifica e controllo intestato al gestore in ordine alla spettanza dei benefici concessi.

L'atto emesso dal GSE ai sensi dell'articolo 42 del D.lgs. n. 28/2011 non è dunque espressione del potere di autotutela puro, ma (in quanto emanazione del potere di verifica, accertamento e controllo) ha natura doverosa e necessitata, siccome finalizzato ad acclarare lo stato dell'impianto e ad accertarne la corrispondenza rispetto a quanto dichiarato dall'interessato. Si tratta dunque di un potere privo di margini di discrezionalità essendo finalizzato, non al riesame della legittimità di un precedente provvedimento amministrativo, bensì al controllo circa la veridicità delle dichiarazioni formulate (e dei documenti prodotti) da un privato nell'ambito di una procedura volta ad attribuire sovvenzioni pubbliche.

Tutti i principi richiamati dalla ricorrente nel terzo ordine di censure per inferire l'illegittimità dell'atto impugnato appaiono dunque non pertinenti. Il gestore, infatti, non ha fatto altro che esercitare il potere di controllo ad ampio raggio, teso a verificare la regolarità dei progetti di risparmio energetico alla luce del vigente quadro regolamentare (in termini T.A.R. Lazio Roma, sez. stralcio, 21 ottobre 2024, n. 18177 e, da ultimo, sez. V stralcio 3 marzo 2025, n. 4521).

Nello stesso senso si è espresso di recente anche il Giudice d’Appello, che ha chiarito che “ Il potere di verifica e di controllo esercitato nel caso di specie dal G.S.E. presenta caratteristiche del tutto peculiari rispetto al generale potere di autotutela…Ne discende che … per il legittimo esercizio di tale potere non sono richiesti i presupposti sostanziali (interesse pubblico attuale e valutazione dell'affidamento) e temporali (termine ragionevole comunque non superiore a 18 mesi, ora ridotti a 12) previsti per il legittimo esercizio del potere di autotutela. Pertanto, le norme generali di cui all’art. 21 nonies non possono costituire parametro di legittimità per valutare le fattispecie in cui il G.S.E. esercita il proprio potere di accertamento e verifica ai sensi dell'art. 42 del D.Lgs. n. 28 del 2011, nella versione vigente ratione temporis…Dunque, secondo la citata disposizione, nella versione applicabile ratione temporis, tale attività di verifica può collocarsi anche a valle del provvedimento di ammissione al beneficio...in quanto espressione di un potere immanente di verifica della spettanza del diritto agli incentivi, e può sfociare in un provvedimento di “decadenza”, come tale non riconducibile, a prescindere dalle indicazioni nominali dell'amministrazione, alla potestà di autotutela ex art. 21 nonies della L. n. 241 del 1990 ” (Consiglio di Stato, sez. III, 11 novembre 2024, n. 8963).

9. Per le ragioni esposte in conclusione il ricorso è infondato e va perciò respinto.

10. Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e nella misura indicata in dispositivo vanno poste a carico della parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore della resistente Amministrazione delle spese di lite, che liquida nella misura di euro 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti nominativamente indicati nel presente provvedimento.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2025, in collegamento simultaneo da remoto, con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Blanda, Presidente FF

Antonino Scianna, Primo Referendario, Estensore

Marcello Polimeno, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonino Scianna	Vincenzo Blanda

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.