Pubblicato il 29/09/2025

N. 07594/2025REG.PROV.COLL.

N. 06175/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6175 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Balestra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale e Roma Capitale, Municipio III - Direzione Tecnica (Già Municipio IV - Unità Organizzativa Tecnica), non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 luglio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e udito, per le parti, l’avvocato Balestra Alessandro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società -OMISSIS- proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. -OMISSIS-del 2009 emessa dal Comune di Roma – IV Municipio – Unità Organizzativa Tecnica, con la quale veniva ordinata la demolizione o la rimozione, entro novanta giorni dalla notifica del provvedimento, di tutte le opere abusive realizzate, nonché il ripristino dello stato dei luoghi, sul terreno sito in Roma, alla via di -OMISSIS-.

La società deduceva l’illegittimità del provvedimento impugnato per violazione di legge ed eccesso di potere in relazione all’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, nonché per contraddittorietà tra provvedimenti e per travisamento dei fatti, oltre a carenza dei presupposti, genericità e contraddittorietà della motivazione e vizio di istruttoria.

In particolare, riferiva di avere acquistato nel 2007 il bene immobile, per disporre di un funzionale deposito/magazzino delle proprie merci, dei propri materiali e delle proprie attrezzature, costituito da due locali, da una corte pertinenziale e da due appartamenti, uno ad uso ufficio e l’altro ad uso abitazione. L’area scoperta veniva utilizzata per il ricovero dei propri beni, costituiti da materiali edili, moduli di cantiere, ponteggi, pale meccaniche, locomotive ferroviarie storiche e antiche carrozze ecc.

La società dichiarava di essere stata costretta a proteggere i suddetti beni dalle intemperie, realizzando nell’area due tettoie precarie in lamiera ondulata, sorrette da tubi innocenti e scatolati in ferro, e di avere ricevuto l’ordine di immediata sospensione dei lavori quando le opere erano già ultimate. Pertanto, aveva chiesto all’Amministrazione di poter installare come recinzione alcuni pannelli metallici ai lati della tettoia, ottenendo un nulla osta tecnico, e successivamente presentando, in data 10.3.2009, anche una DIA.

Nonostante ciò, aveva inaspettatamente ricevuto la notifica del provvedimento impugnato.

Con memoria depositata in vista dell’udienza di discussione, la ricorrente comunicava di avere depositato, in data 17 ottobre 2013, una SCIA in sanatoria per la regolarizzazione dell’abuso e, non essendo pervenuta alcun espresso provvedimento di diniego da parte dell’Amministrazione resistente, riteneva che la domanda dovesse ritenersi accolta, con conseguente avvenuta sanatoria degli abusi stessi e sussistenza di tutti i presupposti di una declaratoria di cessata materia del contendere da parte del Tribunale, posto che anche i procedimenti penali a carico del legale rappresentate della società, e del suo procuratore speciale, per i reati edilizi, si erano conclusi con sentenza di assoluzione emessa in data 21 settembre 2021.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, con sentenza n. -OMISSIS-, respingeva il ricorso, ritenendo legittimo l’operato dell’Amministrazione, in quanto le opere realizzate avrebbero necessitato, per consistenza, dimensioni e per il loro innegabile impatto sui luoghi di causa, di un permesso di costruire e, in assenza di tale titolo, non potevano che essere ritenute abusive.

3. La società -OMISSIS- ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia chiedendone la riforma, sulla base delle seguenti censure: “ 1) Erroneità della sentenza per mancato rilievo della violazione e falsa applicazione di norme di legge e della figura sintomatica dell’eccesso di potere in relazione ai principi che regolano l’art. 31 d.P.R. n. 280 del 2021; 2) Illegittimità della sentenza per violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato – omesso rilievo della sussistenza della figura sintomatica dell’eccesso di potere per contraddittorietà tra provvedimenti; 3) Erroneità della sentenza impugnata per non aver rilevato l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti, genericità e contraddittorietà della motivazione del provvedimento impugnato, carenza di istruttoria, violazione di legge – violazione e falsa applicazione del principio di non contestazione; 4) Violazione e falsa applicazione dell’art. 36 d.P.R. 208 del 2001”.

4. Roma Capitale, benchè ritualmente evocata, non si è costituita in giudizio.

5. L’appellante, con memoria depositata in data 30.5.2025, ha chiesto un rinvio della trattazione del merito del ricorso, evidenziando che, in riferimento alle contestate opere, ha presentato, ai sensi dell’art. 36, comma 1, d.P.R. n. 380 del 2001, una richiesta di permesso in sanatoria, onde consentire di verificare gli esiti della conclusione del procedimento.

6. All’udienza straordinaria del 2 luglio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo mezzo, l’appellante censura la sentenza impugnata, evidenziandone l’erroneità nella parte in cui si è ritenuta la legittimità del provvedimento impugnato, rappresentando che l’ingiunzione di rimozione o demolizione è prevista, ai sensi dell’art. 31 D.P.R. 380/2001, nei casi di interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, ovvero di totale difformità dal permesso, mentre, nella specie, l’Amministrazione, in data 10 marzo 2009, aveva rilasciato il nulla osta tecnico di competenza per il posizionamento di pannelli metallici, a modo di recinzione ai lati del manufatto - tettoia in precedenza realizzato dall’appellante. Il Tribunale Amministrativo ha ritenuto di non attribuire rilievo alcuno a tale fondamentale circostanza, limitandosi ad affermare che non potrebbe “ incidere sulla legittimità del provvedimento ” impugnato il “ nulla osta relativo all’apposizione temporanea di una mera recinzione ”. Secondo l’esponente, contrariamente a quanto ritenuto dal Collegio di prima istanza, il suddetto nulla osta da un lato non si limiterebbe ad autorizzare una “ mera recinzione ”, ma al contrario riguarderebbe proprio la “ tettoia ”, consentendo il posizionamento di pannelli metallici “ a modo recinzione … al fine di impedire l’accesso di estranei e/o animali al di sotto ” di essa e, dall’altro, valorizzerebbe la rimovibilità dei citati pannelli “ a semplice richiesta dell’Amministrazione ”, presupponendo e confermando, pertanto, la conformità, nonché la regolarità della costruzione del manufatto.

8. Con il secondo motivo, la società deduce che con il ricorso introduttivo aveva argomentato non solo che la determinazione dirigenziale impugnata aveva come atto presupposto la constatazione di una presunta violazione che non v’era mai stata nel caso di specie, ma anche che essa si poneva radicalmente in contrasto con il precedente nulla osta rilasciato per il posizionamento dei pannelli metallici sulla tettoia. Su tale specifico motivo di ricorso il TAR non si sarebbe di fatto pronunciato, limitandosi ad affermazioni generiche e non esaustive. Infatti, nel provvedimento impugnato si leggerebbe che le opere urbanistico - edilizie sarebbero abusive e in violazione all’art. 15 della L.R. Lazio n. 15/2008, perché in assenza del prescritto titolo abilitativo, ma né nel citato provvedimento né nella sentenza appellata vi sarebbe alcuna menzione relativa al fatto che la stessa Amministrazione aveva precedentemente rilasciato il nulla osta relativo al posizionamento dei pannelli metallici sulla tettoia.

9. Con la terza censura, la ricorrente lamenta di avere dedotto con il ricorso introduttivo che l’installazione della tettoia, funzionale al riparo di locomotive storiche, aveva natura pertinenziale dell'area e degli edifici già esistenti e regolarmente assentiti. Tali affermazioni sono rimaste prive di qualsivoglia specifica controdeduzione da parte dell'Amministrazione, con conseguente applicazione del principio di non contestazione. Se ne ricava che sarebbe fondata la doglianza con cui si è dedotto la non necessità, per un'opera siffatta, del rilascio del permesso di costruire, e la non assoggettabilità della stessa a sanzione demolitoria, giusta l'art. 31 del D.P.R. n. 380 del 2001.

10. Con la quarta doglianza, la ricorrente contesta la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. afferma che: “ non in grado di influire sull’esito del presente giudizio è la SCIA prot. -OMISSIS-/2013 per accertamento di conformità presentata dalla ricorrente ex art. 37 comma 5 DPR n. 380/2001, essendo questa una segnalazione relativa alla regolarizzazione di interventi non richiedenti comunque il permesso di costruire e come tale del tutto inidonea a sanare gli abusi in esame ”. Al contrario di quanto frettolosamente ritenuto dal T.A.R., nel caso di specie, fin dal ricorso introduttivo e, poi, ulteriormente con la documentazione prodotta nei termini di legge, è stata comprovata la conformità dell’intervento alle citate previsioni legislative, tanto che il Tribunale Penale di Roma, con la sentenza di assoluzione (Tribuna penale di Roma, Sez. VII, n. -OMISSIS-), ha escluso la sussistenza del reato contestato nella fattispecie e, quindi, di qualsiasi abuso edilizio. Ritiene l’odierna appellante che il Giudice avrebbe dovuto tener conto della domanda di accertamento in conformità presentata, ciò in quanto, anche a prescindere dalla mancata conclusione del procedimento di verifica della sussistenza dei presupposti per rilasciare il titolo ex articolo 36 D.P.R. n. 380 del 2001, la mera proposizione di un'istanza di accertamento in conformità successivamente all'ingiunzione di demolizione delle opere abusive produrrebbe l'effetto di rendere definitivamente inefficace il provvedimento sanzionatorio.

11. Le critiche, come sopra sintetizzate, vanno esaminate congiuntamente in quanto attinenti a profili connessi.

12. L’appello è infondato.

13. Il Collegio preliminarmente respinge l’istanza di rinvio della trattazione del presente ricorso, trattandosi di una udienza di smaltimento dell’arretrato, celebrata secondo gli indirizzi espressi dal PNRR, dovendosi dare rilievo al fatto che l’istanza di permesso di costruire in sanatoria allegata (proposta dalla signora -OMISSIS-, rappresentante legale della società per azioni -OMISSIS-, e non dalla società -OMISSIS-, senza che sia stata spiegata dall’appellante la pertinenza ai fatti di causa), non assume rilievo ai fini della decisione inerente alla valutazione dell’ordine di demolizione di interventi abusivi accertati con verbale n. -OMISSIS- del 2008. La legittimità dell’ordine di demolizione va valutata sulla base dei presupposti di fatto e di diritto esistenti al momento dell’emanazione dell’atto impugnato, così che le vicende successive potranno semmai influire sull’adozione degli atti consequenziali, ma non incidono sulla decisione di merito (Cons. Stato, n. 9148 del 2023).

14. Con le doglianze prospettate coi mezzi di gravame, l’appellante denuncia che il Giudice di prime cure:

- avrebbe omesso di considerare che le opere così come descritte nel provvedimento impugnato sono costituite da semplici “tettoie” aperte su tutti i lati, del tutto precari, poste a copertura e protezione di materiale rotabile;

- non avrebbe considerato l’assenza di opere di pavimentazione e, quindi, il fatto che la “struttura” poggia su “nudo terreno”, avente peraltro natura pacificamente edificabile;

- non avrebbe considerato che i tubi innocenti che sorreggono la tettoia non sono infissi al suolo, ma semplicemente appoggiati su apposite “basette”;

- avrebbe ritenuto le tettoie in questione non sottratte al regime del permesso di costruire, senza apprezzare e considerare le evidentissime finalità di riparo e protezione (anche da agenti atmosferici) che esse hanno;

- avrebbe dimenticato di porre a fondamento della propria decisione il fatto, accertato, che le tettoie servono da ricovero di locomotive e carrozze antiche, aventi un indubitabile e notevole valore storico-artistico, tanto che la locomotiva a vapore 45, costruita a Napoli nel 1880 su licenza della SLM di Winterthur, con il bagagliaio D304, appartenuti alle Ferrovie della Sardegna (poi inglobate nelle Ferrovie Complementari della Sardegna), sono stati donati al Comune di Fiumicino per l'esposizione nel centro della città;

- avrebbe omesso di considerare che, come dimostrato dal secondo documento depositato nei termini di cui all’art. 73 c.p.a., il procedimento penale aperto a carico dell’allora legale rappresentante della -OMISSIS- e dell’allora procuratore speciale della società (attuale legale rappresentante) in seguito agli accertamenti che hanno dato adito all’emissione del provvedimento impugnato in questa sede, per i reati previsti e puniti dagli artt. 110 c.p. e 44 lett. B D.P.R. 6.6.2011 n. 380, si è concluso con sentenza di assoluzione di entrambi gli imputati, emessa in data -OMISSIS- dal Tribunale penale di Roma.

14.1. Il Collegio non condivide le critiche sopra prospettate, in ragione dei seguenti rilievi.

In data 29.1.2009, la società ricorrente richiedeva all’Amministrazione capitolina di poter effettuare l’applicazione di pannelli metallici rimuovibili. Successivamente l’Ufficio Ispettorato Edilizio, con nota prot. n. CD/-OMISSIS- del 27.2.2009, rilasciava nulla osta tecnico per il posizionamento temporaneo di detti pannelli previa presentazione di apposita DIA e atto d’obbligo di rimozione degli stessi su richiesta dell’Amministrazione.

Con raccomandata prot. n. CD/-OMISSIS-del 14.4.2010, l’Ufficio Ispettorato Edilizio, nel ribadire che il posizionamento dei pannelli doveva considerarsi solo temporaneo, aveva precisato che la DIA presentata dalla ricorrente dovesse essere considerata solo per i pannelli e non per i restanti abusi; infatti, per la sanatoria della tettoia, trattandosi di aumento di volumetria, era necessario un autonomo permesso di costruire, di competenza del Dipartimento X.

Ne consegue che in nessun caso il nulla osta tecnico ha potuto rappresentare una implicita autorizzazione, né una sanatoria dell’abuso contestato.

Risulta dal verbale prot. n. -OMISSIS- del 9 maggio 2008, della Polizia Municipale, che l’abuso edilizio consiste in una: ‘ Tettoia con struttura in tubi innocenti con tetto a due falde e coperta in lamiera ondulata di MT 65,00 circa X MT. 12, circa, alta all’apice MT 4,00 circa e alla gronda MT 3,60 circa. La struttura poggia su nudo terreno’, e in una ‘Tettoia con struttura in scatolato in ferro di cm 10X cm 5,00 coperta con lamiera ondulata e tetto a due falde alta all’apice MT 5,20 circa e alla gronda MT 3,90, poggiante su un plateatico in cemento alto circa cm 10,00 ’.

Le tettoie sono state realizzate entrambe su un’area soggetta ai seguenti vincoli: d.lgs. n. 42 del 2004, l. n. 431 del 1985 art. 1, punto M (archeologico) e l. n. 1497 del 1939, vincolo paesistico, nonché l. n. 431 del 1985 art. 1, punto C, fosso demaniale.

Appare all’evidenza che trattasi di opere che non presentano le caratteristiche della precarietà, considerate le dimensioni e l’impatto su un sito plurivincolato, con la conseguenza che devono essere considerate abusive, stante l’assenza di un titolo edilizio idoneo.

Le dimensioni dei manufatti concorrono a mutare dal punto di vista esteriore lo stato dei luoghi e quindi a realizzare una trasformazione edilizia e urbanistica del territorio in area assoggettata a vincoli. Nella specie, la realizzazione delle tettoie si è prestata per un uso stabile e ripetuto nel tempo (ricovero di locomotive storiche e carrozze antiche), con la conseguenza che trattasi di nuova costruzione e richiede il permesso di costruire, non essendo sufficiente la natura dei materiali utilizzati per la costruzione ad escludere la necessità del titolo edilizio (Cons. Stato, n. 5008 del 2018; id. Cons. Stato, n. 8475 del 2023).

Venendo, invece, alla censura che fa leva sulla natura pertinenziale dell’opera, il Collegio rammenta che, per consolidato indirizzo giurisprudenziale (Cons. Stato, n. 3731 del 2025; id. n. 7326 del 2024), il vincolo pertinenziale è riconoscibile soltanto a opere di modestissime entità e accessorie rispetto a quella principale, quali i piccoli manufatti per il contenimento di impianti tecnologici ‘ et similia ’, ma non anche a opere che, dal punto di vista delle dimensioni e della funzione, come quella di specie, si connotino per una propria autonomia rispetto a quella considerata principale e non siano coessenziali alla stessa.

Si deve, pertanto, ritenere che una tettoia di rilevanti dimensioni che modifica l’assetto del territorio in quanto copre una significativa superficie, indipendentemente dall’eventuale vincolo di servizio o di ornamento nei riguardi di essa, non può considerarsi, dal punto di vista urbanistico una pertinenza (Cons. Stato n. 6516 del 2025).

Va comunque rilevato che la pertinenzialità di un’opera non costituisce motivo di per sé sufficiente a ritenere l’opera medesima di edilizia libera, e come tale non soggetta al rilascio di un preventivo titolo edilizio.

In ragione dei seguenti rilievi, l’operato dell’Amministrazione non merita censura, avendo correttamente ingiunto la demolizione delle opere abusive realizzate, non potendo incidere, come precisato dal T.A.R., sulla legittimità del provvedimento né il nulla osta tecnico relativo all’apposizione temporanea di una mera recinzione, né le comunicazioni inviate dalla ricorrente al Comune.

Come chiarito dal Collegio di prima istanza, non sarebbe stata in grado di influire sull’esito del giudizio neppure la SCIA prot. n. -OMISSIS- del 2013 per l’accertamento di conformità presentata dal ricorrente ai sensi dell’art. 37, comma 2, del d.P.R, n. 380 del 2001, “ essendo questa una segnalazione relativa alla regolarizzazione di interventi non richiedenti comunque il permesso di costruire e come tale del tutto inidoneo a sanare gli abusi in esame ”. A tale riguardo, va rammentato che secondo la giurisprudenza consolidata: “ La mera presentazione di una domanda di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001 non è in grado di vanificare né di viziare ex post il precedente ordine di demolizione delle opere abusive e quindi neppure può influire direttamente sulla relativa impugnativa in sede giurisdizionale. La presentazione di una istanza in sanatoria ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001 non rende inefficace il provvedimento sanzionatorio pregresso ma determina una mera sospensione dell’efficacia dell’ordine di demolizione con la conseguenza che, in caso di rigetto dell’istanza di sanatoria, l’ordine di demolizione riacquista la sua efficacia…Diversamente da quanto previsto in materia di condono, nel caso di istanza di accertamento di conformità non vi è alcuna regola che determini la cessazione dell’efficacia dell’ordine di demolizione i cui effetti sono, quindi, meramente sospesi fino alla definizione del procedimento ex art. 36 d.P.R. n. 380/01” (Cons. Stato, n. 9148 del 2023).

Va respinta anche la tesi secondo cui assumerebbe rilievo nel presente giudizio l’esito del procedimento penale aperto a carico dell’allora legale rappresentante della -OMISSIS- e dell’allora procuratore speciale della società, per i reati previsti e puniti dagli artt. 110 c.p. e 44 lett. b) del d.P.R. n. 380 del 2001, concluso con sentenza di assoluzione di entrambi gli imputati, emessa in data -OMISSIS- dal Tribunale penale di Roma.

Il Collegio rileva che la società ha prodotto solo il dispositivo della sentenza del Tribunale penale di Roma, dal quale non si evince lo sviluppo motivo della decisione.

Orbene, la sentenza penale irrevocabile di assoluzione pronunciata in seguito a dibattimento ha efficacia di giudicato nel giudizio amministrativo, quando in questo si controverta intorno a un diritto o a un interesse legittimo il cui riconoscimento dipende dall’accertamento degli stessi fatti materiali che furono oggetto del giudizio penale.

Nella specie, tenuto conto che non è stata allegata la parte motiva della sentenza, non è consentito a questo Giudice valutare la sussistenza del suddetto presupposto e come ‘gli stessi fatti materiali’ siano stati interpretati dal Giudice penale al fine di giungere ad una pronuncia assolutoria.

La società appellante non ha neppure allegato l’attestazione di passaggio in giudicato della decisione, relativa alla irrevocabilità della decisione, ciò in quanto il carattere autonomo della giurisdizione penale rispetto a quella amministrativa radicano l’effetto preclusivo esclusivamente con riferimento ad un provvedimento giurisdizionale del giudice penale passato in giudicato, nella misura in cui detto provvedimento abbia espressamente esaminato lo specifico profilo di illegittimità dell’atto fatto valere, incidentalmente, in sede penale.

In ogni caso, il vincolo del giudicato della sentenza penale riguarda il solo accertamento dei fatti materiali, non anche la loro qualificazione giuridica. La valutazione giuridica di invalidità (o di validità) del provvedimento amministrativo effettuata dal giudice penale è estranea, quindi, al vincolo extra moenia che ai sensi dell’art. 654 c.p.p. deriva dal giudicato penale (Cons. Stato, n. 3556 del 2015; Cons. Stato, n. 3403 del 2016).

15. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

16. Nulla va disposto per le spese di lite del grado, in mancanza di attività difensiva della parte intimata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Nulla per le spese di lite del grado.

Ritenuto che sussistono i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 9 paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellante.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2025, tenuta da remoto, ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Sabbato, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Giovanni Sabbato

IL SEGRETARIO