Pubblicato il 09/06/2025

N. 11138/2025 REG.PROV.COLL.

N. 13513/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13513 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Pettini, Pietro Rizzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Carla Cordeschi in Roma, viale delle Milizie 124;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la condanna

del Ministero al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente a seguito dell’illegittimità dei provvedimenti amministrativi annullati con sentenza n. -OMISSIS- resa inter partes dal Consiglio di Stato, Sez. III, in data -OMISSIS-, pubblicata il -OMISSIS-, passata in giudicato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 9 maggio 2025 il dott. Gabriele La Malfa Ribolla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 10 dicembre e depositato il 21 dicembre 2021 la sig.ra -OMISSIS- agisce contro il Ministero dell’Interno per il risarcimento del danno, in tesi derivante dall’emissione di un diniego di ammissione al programma speciale di protezione per testimoni di giustizia, oggetto di delibera della Commissione centrale ex art. 10 L. 82/1991 del -OMISSIS- (doc. 7 della ricorrente).

Espone la ricorrente che:

-con sentenza n. -OMISSIS- (doc. 8) il Consiglio di Stato, in riforma della sentenza di questo Tribunale n. -OMISSIS-, ha annullato la delibera recante il diniego di ammissione, ritenendo che i motivi addotti dalla Commissione fossero inidonei a giustificarlo, a fronte della sussistenza dei presupposti per valutare il relativo accoglimento;

-in attuazione di tale sentenza la Commissione Centrale con delibera del -OMISSIS- ha adottato nei confronti della ricorrente un programma definitivo di protezione da attuarsi in località protetta per la durata di ventiquattro mesi (doc. 9);

-il ritardo nella attribuzione di un autonomo programma di protezione, protrattosi per quattro anni a seguito del provvedimento impugnato nel giudizio presupposto ed ivi annullato, avrebbe cagionato alla ricorrente rilevanti danni dei quali essa chiede in questa sede il ristoro.

Con ordinanza presidenziale -OMISSIS- il TAR ha disposto l’acquisizione di una relazione istruttoria.

Si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno, depositando un’articolata memoria in cui ha chiesto il rigetto del ricorso.

All’udienza di merito del 9 maggio 2025, previo deposito di una memoria difensiva della ricorrente, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Il trattamento del testimone di giustizia è regolato nella fattispecie dall’art. 16-ter del d.l. 8/1991 convertito in l. 82/1991, ratione temporis applicabile prima dell’abrogazione e sostituzione intervenuta con l. 6/2018.

Secondo la citata norma i testimoni di giustizia cui è applicato lo speciale programma di protezione hanno diritto:

a) a misure di protezione fino alla effettiva cessazione del pericolo per sé e per i familiari;

b) a misure di assistenza, anche oltre la cessazione della protezione, volte a garantire un tenore di vita personale e familiare non inferiore a quello esistente prima dell’avvio del programma, fino a quando non riacquistano la possibilità di godere di un reddito proprio;

c) alla capitalizzazione del costo dell’assistenza, in alternativa alla stessa;

d) se dipendenti pubblici, al mantenimento del posto di lavoro, in aspettativa retribuita, presso l’amministrazione dello Stato al cui ruolo appartengono, in attesa della definitiva sistemazione anche presso altra amministrazione dello Stato;

e) alla corresponsione di una somma a titolo di mancato guadagno, concordata con la commissione, derivante dalla cessazione dell’attività lavorativa propria e dei familiari nella località di provenienza, sempre che non abbiano ricevuto un risarcimento al medesimo titolo, ai sensi della legge 23 febbraio 1999, n. 44.

e-bis) ad accedere, anche se non più sottoposti allo speciale programma di protezione, a un programma di assunzione in una pubblica amministrazione, con qualifica e funzioni corrispondenti al titolo di studio ed alle professionalità possedute, fatte salve quelle che richiedono il possesso di specifici requisiti;

f) a mutui agevolati volti al completo reinserimento proprio e dei familiari nella vita economica e sociale.

La controversia è relativa al danno collegato al ritardo nell’attribuzione di un autonomo programma di protezione per testimone di giustizia, protrattosi per quattro anni fino all’emissione del provvedimento attributivo dopo l’annullamento in sede giurisdizionale d’appello del precedente diniego emesso dal Ministero dell’Interno.

Il diniego era basato su una valutazione di possibile inattendibilità della testimone e il Consiglio di Stato lo ha annullato con sentenza n. -OMISSIS-, accertando che i motivi addotti dalla Commissione centrale erano inidonei a giustificare il diniego dell’istanza della ricorrente.

La ricorrente è convivente di altro testimone di giustizia, titolare di autonomo programma di protezione a seguito di intimidazioni ed estorsioni aggravate dalla finalità di rafforzamento di un sodalizio mafioso e della chiusura della concessionaria di automobili ove ha lavorato la coppia.

La richiesta risarcitoria formulata in giudizio dalla ricorrente corrisponde alla mancata percezione dell’assegno di mantenimento da -OMISSIS-, pari ad euro -OMISSIS-(mensilità di euro -OMISSIS-, poi -OMISSIS- da -OMISSIS-).

La ricorrente chiede inoltre la corresponsione di un’indennità di vacanza totale di euro -OMISSIS- e il danno da mancata assunzione da parte della regione -OMISSIS- ex l.r. 22/2014, assunzione in tesi perduta in assenza della qualifica di testimone di giustizia, a fronte di assunzioni asseritamente avvenute presso detta regione fino -OMISSIS-: al titolo, la ricorrente richiede la posta di euro -OMISSIS- oltre interessi e rivalutazione (o, almeno, il 50% di tale posta).

La domanda totale ammonta ad euro -OMISSIS-, con richiesta istruttoria di verificazione o ctu per conferma della relativa quantificazione.

Ritiene il Tribunale che, con riferimento agli elementi della responsabilità civile della P.A. (illegittimità della condotta, nesso di causalità, danno risarcibile nelle forme del danno emergente e del lucro cessante, quale conseguenza immediata e diretta dell’illecito), può dirsi al limite sussistente solo il primo.

Indice della colpa della P.A. può considerarsi l’accertata illegittimità del provvedimento di diniego, nei termini oggetto di accertamento giurisdizionale.

Il Servizio Centrale di Protezione della Polizia e la Commissione centrale ex art. 10 della L. 82/1991 sono tenuti ad applicare il principio di legalità con riferimento alle disposizioni sui testimoni di giustizia: le stesse contengono previsioni puntuali, in modo da ridurre gli spazi interpretativi dell’Amministrazione, a tutela dell’interesse pubblico prioritario alla protezione dei testimoni di giustizia.

Dalla sentenza -OMISSIS- del Consiglio di Stato è emerso che non vi sono elementi (né sono stati indicati dalla Commissione centrale in seno al provvedimento) che, a fronte delle concordanti considerazioni della DDA di -OMISSIS- e della DNA, siano stati suscettibili di deporre per l’inattendibilità della teste; in base alle norme applicabili, non si è posto un problema di rilevanza specifica delle dichiarazioni testimoniali; era da considerarsi significativa e valida l’esigenza di un programma di protezione autonomo, svincolato da quello del convivente.

La sentenza del Consiglio di Stato, nell’annullare il diniego di programma di protezione autonoma opposto alla ricorrente, ne ha quindi accertato precisi elementi di illegittimità in base al contesto normativo a suo tempo applicabile, tanto quanto all’infondatezza del rilievo circa la mancata valutazione di attendibilità della testimone, tanto quanto all’insussistenza di un’obbligatoria valutazione di rilevanza del contributo testimoniale e, inoltre, quanto all’esistenza di un interesse all’adozione di autonomo programma di protezione per la ricorrente, che ha fornito autonomi contributi di collaborazione, non limitati alla conferma delle dichiarazioni del testimone convivente -OMISSIS-.

Così ricostruita la condotta della P.A., per quanto la vicenda abbia carattere di complessità ed esistano dei margini di valutazione in capo alla stessa Amministrazione, la discrasia dell’operato della Commissione rispetto alle norme di legge può astrattamente implicare l’illegittimità della condotta a fini risarcitori.

Nondimeno, non sussistono gli altri indispensabili elementi della responsabilità civile (nesso di causalità e danno risarcibile), perché:

-la ricorrente in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato è stata ammessa ad autonomo programma di protezione della durata di 24 mesi, ottenendo così una specifica assistenza personale e patrimoniale nel senso invocato, dunque in via autonoma rispetto al convivente;

-la pretesa di una retroattività quadriennale aggiuntiva della misura e dell’indennità annuale di vacanza è priva di fondamento e di ricostruzione della base legale giustificativa.

Per quanto l’effetto conformativo della sentenza di annullamento miri a una piena ripristinazione dello status quo ante in assenza dell’illegittimità accertata, la misura assistenziale patrimoniale richiesta è stata concessa ed erogata, per una durata predeterminata e tale da consentire alla ricorrente la possibilità di reperire autonome possibilità di lavoro e mantenimento;

-la legge non istituisce una rendita a tempo indeterminato ma una misura assistenziale di protezione, essendo quindi diversa la causa del beneficio: dal dato normativo si evince che può considerarsi auspicabile che il beneficiario della misura di protezione ripristini autonome capacità di produzione di reddito così da inserirsi pienamente in un contesto sociale e lavorativo, scevro da qualsiasi condizionamento (“ Del resto, le misure di assistenza sono erogate ai testimoni di giustizia “fino a quando non riacquistano la possibilità di godere di un reddito proprio” (cfr. art. 16 ter Decreto - legge 15 gennaio 1991, n.8, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n.82, come modificata dalla legge 13 febbraio 2001 n. 45), il che certifica che la misura assistenziale serve a surrogare la perdita di redditi lavorativi propri del testimone a causa dell’ammissione al programma, risultando dovuta fintanto che il beneficiario non riacquisti la capacità di godere di un reddito proprio ”, cfr. TAR Lazio, Prima-ter, 11069/2021);

-il riferimento all’indennità di vacanza non risulta allegato e provato e pare fare riferimento a una prassi, ma né il giudice né gli eventuali mezzi istruttori a sua disposizione (verificazione o ctu) possono surrogare l’assolvimento dell’onere della prova e, dunque, la chiara indicazione quantomeno degli elementi di prova, ottenibili anche per effetto di apposite istanze di accesso agli atti ai sensi della L. 241/90 o del d.lgs. 33/2013;

-il danno da mancata assunzione presso la regione -OMISSIS- è insussistente, in assenza della presentazione di una domanda successiva alla sentenza del Consiglio di Stato;

-risulta condivisibile la prospettazione dell’Avvocatura dello Stato circa una possibile istanza di assunzione della ricorrente pro futuro , ove ne ricorrano i presupposti, tale comunque da elidere l’attualità e la concretezza del presupposto della domanda risarcitoria: “ quanto alla prospettata possibilità di accedere al piano di assunzione nella pubblica amministrazione, così come disposto alla Legge Regionale -OMISSIS- n.22/2014, lungi dal potersi fondare dalla stessa una pretesa risarcitoria, appare opportuno evidenziare che analogo beneficio è previsto dalla legge n.6/2018 in alternativa alla capitalizzazione e qualora il testimone non abbia altrimenti riacquistato l’autonomia economica.

Orbene, come detto, se da un lato appare opportuno evidenziare che, all’epoca in questione, la ricorrente prestava comunque attività lavorativa, dall’altro lato, occorre osservare che essendo la testimone ancora sottoposta a misure di tutela, al momento della fuoriuscita, ove ne ricorreranno i presupposti, avrà la possibilità di scegliere se beneficiare di un importo a titolo di capitalizzazione, oppure, in alternativa, propendere per l’assunzione nella P.A. ”.

Il Tribunale reputa quindi insussistenti il nesso di causalità e il danno risarcibile, in applicazione dell’art. 1223 c.c., sulla necessità del nesso di causalità rispetto alla perdita subita e al mancato guadagno, quali conseguenza immediata e diretta dell’illecito; dell’art. 1227 c.c. e dell’art. 30, comma 3, c.p.a. circa l’interruzione del nesso causale da parte del creditore istante e la necessità di valutazione di tutte le circostanze di fatto; dell’art. 2056 c.c. sulla necessità di valutare il lucro cessante con equo apprezzamento delle circostanze del caso.

Il ricorso è conseguentemente respinto.

Le spese seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la sig.ra -OMISSIS- al pagamento delle spese di lite in favore del Ministero dell’Interno, liquidate in euro 1.500 (millecinquecento) oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente e il suo nucleo familiare.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

OR LE, Presidente

Alessandra Vallefuoco, Referendario

Gabriele La Malfa Ribolla, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gabriele La Malfa Ribolla	OR LE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.