Pubblicato il 04/06/2025

N. 10803/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04984/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4984 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Giulia Liliana Monte, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento degli atti di seguito indicati nonche' il risarcimento dei danni derivati:

Provvedimento di immediata sospensione notificato il 11.02.2022 e provvedimento di sospensione notificato il 30.03.2022, emesso dal Ministero dell'Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Roma, a firma rispettivamente del Direttore dell'Ufficio Prefetto -OMISSIS- e del Direttore del Servizio con

Funzioni di comandante di corpo Gen. B. CC -OMISSIS-, nei confronti del Luogotenente C.S. CC -OMISSIS-;

Provvedimento di immediata sospensione notificato il 08.01.2022 e provvedimento di sospensione notificato il 18.02.2022, emessi dall'Aeronautica Militare - Centro Logistico Munizionamento e Armamento – Orte, a firma del Comandante f.f. Col. -OMISSIS-, nei confronti del 1° Av. Scelto -OMISSIS-;

Provvedimento di immediata sospensione notificato il 21.12.2021 emesso dal 1° Reggimento Sostegno Aviazione Esercito “IDRA” – Bracciano, a firma del Comandante di Corpo Col. -OMISSIS-, nei confronti del C.M.C.S. -OMISSIS-;

Provvedimento di immediata sospensione del 02.03.2022 emesso dall'Aeronautica Militare - Comando Aeronautica Militare Roma – Roma, a firma del Comandante f.f. Col. -OMISSIS-, nei confronti del 1° Luogotenente -OMISSIS-;

• ivi compreso l'invito a produrre la documentazione relativa all'obbligo vaccinale;

• di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale, ove lesivo o allo stato non conosciuto;

• nonché per l'accertamento del diritto dei ricorrenti a percepire la retribuzione ed ogni altro compenso o emolumento, comunque denominati, relativamente al periodo di sospensione o, in via gradata, del diritto a percepire la metà degli assegni a carattere fisso e continuativo secondo le disposizioni del Codice dell'Ordinamento Militare e per la relativa condanna dell'Amministrazione a

corrispondere tali somme quale risarcimento del danno subito dai ricorrenti in conseguenza dei provvedimenti sopra citati;

• nonché per l'accertamento del diritto dei ricorrenti a vedersi riconosciuti, per il periodo di sospensione, la maturazione di classi e scatti economici, la maturazione della licenza ordinaria, gli effetti pensionistici, gli accantonamenti contributivi, i trattamenti fissi e continuativi, gli assegni accessori, i compensi indennitari e l'accertamento della validità del periodo di sospensione ai fini dello svolgimento delle attribuzioni specifiche/periodi di comando richiesti per l'avanzamento;

• nonché per la condanna dell'Amministrazione, ex art. 30 c.p.a., al risarcimento in forma specifica del danno ingiusto subito dai ricorrenti derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa in via equitativa ritenuta di giustizia;

• previa, ove necessario, disapplicazione dell'art. 2 del Decreto Legge n. 172 del 26.11.2021, convertito in Legge n. 3 del 21.01.2022, recante “Misure urgenti per il contenimento dell'epidemia da COVID-19 e per lo svolgimento in sicurezza delle attività economiche e sociali”;

• previa, ove necessario, remissione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 del decreto legge n. 172 del 26.11.2021, convertito in legge n. 3 del 21.01.2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa e di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 aprile 2025 il dott. Domenico De Martino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1 I quattro ricorrenti, unità del personale militare dei Ministeri della Difesa e dell’Interno, sospesi dal servizio senza retribuzione per non aver adempiuto all’obbligo vaccinale anti-COVID-19, previsto dal Decreto Legge 26 novembre 2021, n. 172, art. 4-ter e disposizioni attuative chiedevano a questo TAR l’annullamento dei provvedimenti di sospensione e di ogni loro conseguenza, nonché l’accertamento ed il risarcimento del loro diritto alla retribuzione con ogni accessorio o, in subordine, degli assegni “alimentari” secondo le disposizioni del Codice dell’Ordinamento Militare, nonché ancora l’accertamento del diritto a vedersi riconosciuti, per il periodo di sospensione, la maturazione di classi e scatti economici, della licenza ordinaria, degli effetti pensionistici, degli accantonamenti contributivi e l'accertamento della validità del periodo di sospensione ai fini dello svolgimento delle attribuzioni specifiche/periodi di comando richiesti per l’avanzamento; oltre al risarcimento in forma specifica del danno ingiusto da illegittimo esercizio dell’attività amministrativa previa, ove necessario, “disapplicazione” dell’art. 2 del Decreto Legge n. 172 del 26.11.2021, convertito in Legge n. 3 del 21.01.2022 e/o sua remissione alla Corte Costituzionale per questione di legittimità costituzionale.

1.1 Il ricorso era affidato a due compositi motivi.

1.2 Si costituiva il Ministero della difesa resistendo al ricorso con documenti e memoria.

1.3 All’udienza pubblica del 23 aprile 2025 la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

2. Il ricorso può solo parzialmente trovare accoglimento nei termini di cui in seguito.

2.1 Con il primo motivo rubricato “ Violazione ed errata applicazione degli artt. 885 – 877 - 878 - 893 – 914 -915 – 916 – 917 – 920 – 922 - 936 e 1352 del codice dell’ordinamento militare, decreto legislativo n. 66 del 15.03.2010 – incompetenza - violazione ed errata applicazione dell’art 4 legge n. 17 del 25.01.1982 e dell’art. 4 della legge n. 97 del 27.03.2001 – violazione del decreto legge 127/2021 - violazione del decreto legge n. 44/2021 – violazione della legge n. 76/2021 – violazione della legge n. 106/2021 - violazione dei principi di imparzialita’ e proporzionalita’ – illogicita’ ed ingiustizia manifesta ” in un mosaico di censure, si è affermato che i provvedimenti impugnati -pur conformi alle Circolari interne ed al D.L. 172/2021 (nella parte in cui ha modificato il DL 44/2021, in particolare aggiungendo l’art. 4ter)- erano in contrasto con “le norme primarie che regolano lo stato giuridico e il rapporto d’impiego e di servizio dei Militari” le quali prevedono casi tassativi di sospensione dal lavoro e dallo stipendio in cui non rientrava l’inadempimento vaccinale e comunque sempre garantendo “la metà degli assegni a carattere fisso e continuativo”, poi si è lamentato difetto di competenza nella adozione dei provvedimenti di sospensione da parte dei Comandanti delle sedi di impiego i quali sarebbero stati competenti solo per l’accertamento e non la sanzione delle violazioni del dovere vaccinale ed ancora si è censurato come il vaccino di cui si pretendeva l’inoculazione non fosse stato preceduto da apposita prescrizione medica che invece non veniva rilasciata da alcun medico curante.

2.1.1 Il motivo va integralmente respinto.

2.1.2 Assume rilievo preliminare la censura sull’incompetenza dei soggetti che hanno emanato i provvedimenti di sospensione.

La censura è infondata.

In realtà il testo vigente all’epoca del DL n.44/21 art. 4-ter, comma 3, come introdotto dal DL n. 172/21 con riferimento al “personale del comparto della difesa” di cui alla lett. b) del comma 1, affidava il compito di assicurare il rispetto dell’obbligo vaccinale ai soggetti di cui al comma 2 vale a dire “i responsabili delle strutture in cui presta servizio il personale di cui al comma 1, lettere b),...” non è dubbio quindi che nel caso di specie fossero i Comandanti che hanno adottato i provvedimenti impugnati (e non il Ministero come ritenuto dai ricorrenti) i soggetti competenti alla loro adozione in quanto atti diretti ad assicurare “il rispetto dell’obbligo vaccinale”, non senza ricordare comunque che -sempre secondo il medesimo comma 3- l'atto di accertamento dell'inadempimento ipso jure “determinava l'immediata sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa”.

2.1.3 Infondata è poi l’asserita contrarietà dei provvedimenti al quadro di fonte legislativa che regola l’Ordinamento militare.

Va osservato che i ricorrenti non negano la conformità di detti provvedimenti alle modifiche introdotte dal DL 172/2021 risolvendosi la loro censura nella rivendicazione di un valore poziore all’assetto normativo “ordinario” del settore militare (D. Lgs. 66/2010 in primis) rispetto al DL 172/2021, portatore di obblighi e conseguenze sullo status dei militari non previste in detto assetto normativo.

È però ben nota ed evidente l’eccezionalità delle disposizioni del DL 172/21 -e prima ancora della situazione epidemica che ne legittimò l’adozione- che porta a ritenere del tutto logica l’adozione di misure derogatorie rispetto all’ordinaria disciplina, dopo di che è altrettanto noto come nel nostro sistema costituzionale il decreto legge (tanto più se poi convertito in legge) sia veicolo di norme di forza primaria del tutto equipollenti a quelle recate da leggi e decreti legislativi e che i rapporti “di forza” tra le norme di rango primario siano regolati non sul piede di una pretesa superiorità dell’assetto definito dalle “normali disposizioni”, bensì secondo gli ordinari criteri di specialità, posteriorità ed eccezionalità.

Nel caso di specie, quindi, del tutto legittimi si rivelano i provvedimenti assunti sulla base delle disposizioni del citato decreto legge le quali, in considerazione del loro rango primario e del carattere di eccezionalità, erano senz’altro idonee vettrici di misure derogatorie rispetto all’ordinario quadro legislativo regolante il rapporto d’impiego militare.

La stessa capacità derogatoria deve essere riconosciuta, sempre alle disposizioni del DL 172/21, anche in ordine alle normative su prescrizione dei farmaci e loro somministrazione.

2.2 Con il secondo, subordinato, motivo rubricato “ Illegittimita’ costituzionale del decreto legge n. 172 del 26.11.2021, convertito in legge n. 3 del 21.01.2022, per violazione degli artt. 2 - 3 – 4 - 13 - 32 – 35 - 36 – 117 della costituzione – violazione degli artt. 3, 21 e 52 della carta dei diritti fondamentali dell’unione europea – violazione dell’art. 14 della convenzione dei diritti dell’uomo – violazione dell’art. 1 del protocollo addizionale n. 12 alla convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle liberta’ fondamentali – violazione dell’art. 8 della carta di Nizza - violazione del regolamento UE 953/2021 – violazione della dichiarazione di Helsinki – violazione art. 500 del t.u. della scuola e dell’art. 82 del dpr n. 3/1957 ” si è dedotto, ove si fossero ritenuti i provvedimenti di sospensione non contrastanti con il quadro normativo primario dell’Ordinamento militare ed alla luce dell’asserita inefficacia e potenziale tossicità del vaccino, la contrarietà del D.L. 172/2021 a plurimi precetti costituzionali (Artt. 2 - 3 – 13 - 32 – 35 – 36), con conseguente necessità di remissione della relativa questione alla Consulta, nonché agli artt. 3, 21 e 52 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea ed alle disposizioni della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.

2.2.1 Assunta (come sopra visto sub 2.1.3) la conformità dei provvedimenti impugnati alle norme del DL 172/21, detto motivo si traduce anzitutto nella loro denuncia di illegittimità per diretto contrasto con norme superiori di rango ultraprimario costituzionali, unionali e convenzionali EDU.

I provvedimenti impugnati, in altre parole, pur conformi a norma interna (cioè in c.d. “simpatia” con essa), a causa del contrasto di quest’ultima con norme di rango superiore andrebbero anch’essi a violare detti precetti superiori (in c.d. “antipatia” con essi) determinandosi la loro illegittimità.

In ulteriore subordine i ricorrenti sollecitano la rimessione alle competenti Corti superiori delle questioni inerenti la legittimità delle contestate disposizioni del DL 172/21.

2.2.2 Anche questo motivo è infondato sia nella deduzione di illegittimità dei provvedimenti sia nella sollecitazione di rimessione alla Consulta e alla CGUE, per i rispettivi ambiti.

Invero la giurisprudenza costituzionale (v.si sentt. nn. 14, 15, 16 del 2023, n. 185 del 2023 e n. 188 del 2024) ha più volte affermato la legittimità -sia rispetto alle norme costituzionali che a quelle sovranazionali- del quadro normativo relativo all’obbligo vaccinale, sottolineando la temporaneità delle misure assunte e la loro proporzionalità con adeguato bilanciamento tra il diritto individuale alla salute (Art. 32 Cost.) ed al lavoro adeguatamente retribuito (Artt. 4 e 36) e l'interesse collettivo di sanità pubblica secondo i doveri di solidarietà sociale (art. 2 Cost.).

2.2.3 Il Giudice delle leggi, in particolare con la sentenza n.15/2023, quanto alla capacità delle misure adottate a fronteggiare efficacemente l’emergenza ha affermato che “nella giurisprudenza costituzionale l’affermazione per cui il sindacato sulla non irragionevolezza della scelta del legislatore di incidere sul diritto fondamentale alla salute, anche sotto il profilo della libertà di autodeterminazione, va effettuato alla luce della concreta situazione sanitaria ed epidemiologica in atto ” e che, sulla base “ dello stato delle conoscenze scientifiche e delle evidenze sperimentali acquisite, tramite istituzioni e organismi – di norma nazionali o sovranazionali – a ciò deputati ”, le decisioni assunte dal legislatore risultano coerenti con i dati forniti dall’AIFA, dall’ISS, e dall’EMA, che confermano l’efficacia dei vaccini per il contenimento della diffusione del virus e la prevenzione di casi gravi, mentre l’utilizzo dei soli tamponi, oltre a essere un consistente gravame a carico del SSN, non sarebbe stato sufficiente a ridurre la velocità di contagio.

Risultava giustificata –sempre nella stessa pronuncia- anche la mancata corresponsione al lavoratore inadempiente all'obbligo vaccinale, nel periodo di sospensione, della retribuzione e di ogni altro compenso o emolumento, comunque denominati, inclusa "la non erogazione al lavoratore sospeso di un assegno alimentare (in misura non superiore alla metà dello stipendio, come, ad esempio, previsto per gli impiegati civili dello Stato dall'art. 82 del D.P.R. n. 3 del 1957, e in altri casi dalla contrattazione collettiva),” considerando che il lavoratore decideva di non vaccinarsi per una libera scelta, in ogni momento rivedibile.2.2.4 Nell’ancor più recente sentenza n. 188 del 28 novembre 2024 la Corte Costituzionale ha ribadito che il datore di lavoro era tenuto ad adottare i provvedimenti di sospensione dal servizio e dalla retribuzione del lavoratore dal momento dell'accertamento dell'inadempimento all'obbligo vaccinale e fino al suo assolvimento, determinando la mancata vaccinazione la sopravvenuta e temporanea impossibilità per il dipendente di svolgere le proprie mansioni ed il venire meno (sia pure temporaneo) del sinallagma funzionale del contratto. Né può giungersi a diverse conclusioni con specifico riferimento alla mancata erogazione dell'assegno alimentare, rispetto al quale non possono ritenersi validi “tertia comparationis” le ipotesi di sospensione dal servizio a seguito della sottoposizione a procedimento penale o disciplinare, in quanto "la scelta del legislatore di equiparare quei determinati periodi di inattività lavorativa alla prestazione effettiva trova lì giustificazione nella esigenza sociale di sostegno temporaneo del lavoratore per il tempo occorrente alla definizione dei relativi giudizi e alla verifica della sua effettiva responsabilità, ancora non accertata". Diversamente da tali ipotesi, in cui "il riconoscimento dell'assegno alimentare si giustifica alla luce della necessità di assicurare al lavoratore un sostegno allorquando la temporanea impossibilità della prestazione sia determinata da una rinuncia unilaterale del datore di lavoro ad avvalersene e da atti o comportamenti che richiedono di essere accertati in vista della prosecuzione del rapporto", nel caso in esame "è il lavoratore che decide di sottrarsi unilateralmente alle condizioni di sicurezza che rendono la sua prestazione lavorativa, nei termini anzidetti, legittimamente esercitabile”.

2.2.5 Ulteriori argomenti atti a ritenere proporzionate e necessarie le misure assunte con il DL 172/21 escludendo violazioni del diritto UE sono rinvenibili nelle pronunce della Corte di Giustizia dell'Unione Europea (v.si sent. 13 luglio 2023, causa C-765/21 che ha dichiarato irricevibile una domanda di pronuncia pregiudiziale riguardante la sospensione senza retribuzione di un'infermiera per inadempimento dell'obbligo vaccinale).

2.3 Assunta, pertanto, la conformità dei provvedimenti di sospensione impugnati al quadro legislativo all’epoca vigente nonché la conformità di quest’ultimo alla normativa costituzionale e sovranazionale, va respinta la domanda principale del loro annullamento con conseguente reiezione di tutte le conseguenziali richieste ripristinatorie retributive e risarcitorie dei ricorrenti, fatta eccezione per quanto appresso.

2.4 Parte ricorrente ha chiesto a questo giudice di pronunciarsi -nella sua giurisdizione esclusiva sui diritti nel pubblico impiego c.d. “non contrattualizzato”- quanto alla legittimità delle ulteriori conseguenze fatte derivare dalla sospensione in riferimento alla “maturazione di classi e scatti economici, la maturazione della licenza ordinaria, gli effetti pensionistici, gli accantonamenti contributivi, i trattamenti fissi e continuativi, gli assegni accessori, i compensi indennitari e l'accertamento della validità del periodo di sospensione ai fini dello svolgimento delle attribuzioni specifiche/periodi di comando richiesti per l’avanzamento”.

2.4.1 Il Collegio, dando seguito al recente precedente della Sezione di cui alla sent. n. 744/2025, deve osservare che l’art. 4-ter del DL 44/21 (introdotto dal DL 172/21) stabilisce <<che “ L'atto di accertamento dell'inadempimento determina l'immediata sospensione dal diritto di svolgere l'attività lavorativa, senza conseguenze disciplinari e con diritto alla conservazione del rapporto di lavoro. Per il periodo di sospensione, non sono dovuti la retribuzione né altro compenso o emolumento, comunque denominati ”. Con riguardo alla questione concernente l’inclusione, tra le conseguenze dell’inosservanza dell’obbligo vaccinale, della detrazione dell’anzianità, il Collegio condivide la posizione espressa dalla recente e consolidata giurisprudenza secondo cui la norma di cui all’art. 4-ter del d.l. n. 44 del 2021 è una disposizione di carattere speciale che contempla quale unica conseguenza dell’accertamento della mancata vaccinazione la sospensione dal diritto di svolgere attività lavorativa, mentre ulteriori conseguenze sanzionatorie, come, ad esempio, la detrazione dell’anzianità di grado non sono permesse (in termini, TAR-Veneto, Sez. I, 18 luglio 2024, n. 1917; TAR-Sicilia, Catania, Sez. III, 9 maggio 2024, n. 1700; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. III, 6 giugno 2023, n. 1877); deve, infatti, essere ribadito, in conformità con T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 2 gennaio 2023, n. 16, che “ la norma è chiara – tenuto conto della sua portata letterale – nel limitare le conseguenze della sospensione dell’attività lavorativa alla mancata percezione della retribuzione o di altro compenso. La norma contempla una disposizione di carattere speciale – all’interno di una disciplina emergenziale, connotata dalla natura straordinaria e dunque, appunto, speciale per antonomasia – che deroga ad ogni altra di ordine generale prevista dalla legge ovvero dalla contrattazione collettiva. Nell’ottica del punto di equilibrio costruito dal legislatore tra la libertà di autodeterminazione del singolo e la tutela della collettività nell’esposizione al contagio, deve ritenersi che l’interpretazione della disposizione debba essere stretta, al fine di limitare il sacrificio richiesto al privato a quanto espressamente indicato dalla norma. Deve quindi ritenersi illegittima qualunque ulteriore conseguenza diversa dalla privazione della retribuzione, quali la decurtazione, in quota parte, dell’anzianità di servizio e dei giorni di licenza ordinaria. ”>>

Si deve pertanto ritenere che dalla sospensione ex art. 4-ter del DL n. 44/2021 debbano derivare solo e soltanto le conseguenze ivi previste, che attengono esclusivamente a retribuzione e altri compensi o emolumenti, con conseguente illegittimità di atti o pretese con i quali si sia proceduto difformemente.

Resta inteso che potranno sempre conseguire alla sospensione gli effetti previsti da altre disposizioni o principi inderogabili di legge, come nel caso della non computabilità dei periodi ai fini dello svolgimento delle attribuzioni specifiche o dei periodi di comando richiesti nell’ambito delle procedure di avanzamento.

3 Conclusivamente il ricorso va accolto solo parzialmente nei sensi di cui in motivazione (in particolare punto 2.4.1).

3.1 Le spese, considerata la reciproca soccombenza, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giovanni Iannini, Presidente

Chiara Cavallari, Primo Referendario

Domenico De Martino, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Domenico De Martino	Giovanni Iannini

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.