Pubblicato il 19/06/2025

N. 00271/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00276/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di PA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 276 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonella Mura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. - Prefettura di Reggio Emilia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

per l'accertamento

quanto al ricorso introduttivo

- dell'illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dall'Amministrazione intimata in ordine all'istanza del -OMISSIS- e alla successiva diffida del -OMISSIS-, volta ad ottenere il rilascio del decreto di nomina a guardia particolare giurata e relativo porto d'armi;

- dell'obbligo della Prefettura di Reggio Emilia di provvedere in ordine alla richiesta del ricorrente;

- della fondatezza della pretesa del ricorrente ad ottenere un intervento volto ad appurare la sussistenza delle condizioni e dei presupposti per la nomina a guardia particolare giurata;

………….per la condanna…..

quanto al ricorso introduttivo

dell'Amministrazione a provvedere in relazione alla medesima istanza mediante l'adozione di un provvedimento espresso e al risarcimento del danno da ritardo e alla corresponsione dell'indennizzo da ritardo.

………. per l’annullamento, previa sospensione dell'efficacia,

quanto ai motivi aggiunti

- del decreto prot. n. -OMISSIS- di diniego di approvazione della nomina a guardia giurata particolare del Sig. -OMISSIS-, emesso dal Prefetto della Provincia di Reggio Emilia in data -OMISSIS-;

………….per la condanna…..

quanto ai motivi aggiunti

dell’Amministrazione al risarcimento del danno.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2025 la dott.ssa Paola Pozzani e udito per parte ricorrente il difensore come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha chiesto l’accertamento e la dichiarazione dell’illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dalla Amministrazioni intimata in ordine all’istanza del -OMISSIS- e successiva diffida del -OMISSIS-, volta ad ottenere il rilascio del decreto a guardia particolare giurata e relativo porto d’armi, nonché l’accertamento dell’obbligo della Prefettura di provvedere in ordine alla richiesta del ricorrente; questi ha, altresì, chiesto l’accertamento della fondatezza, ai sensi dell’art. 31, comma 3, C.p.a., della pretesa ad ottenere un intervento volto ad appurare la sussistenza delle condizioni e dei presupposti per la nomina a guardia particolare giurata, nonché la condanna dell’Amministrazione a provvedere in relazione alla medesima istanza mediante l’adozione di un provvedimento espresso ed al risarcimento del danno da ritardo e corresponsione dell’indennizzo da ritardo.

L’Amministrazione si è costituita in giudizio il 12 luglio 2022.

Con sentenza non definitiva n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, pronunciata ex artt. 36 e 117 C.p.a., questa Sezione ha accolto il ricorso quanto alla pretesa formazione del silenzio-inadempimento e, per l’effetto, ha dichiarato l’illegittimità del silenzio, ordinando alla Prefettura di Reggio Emilia (e, in via sostitutiva, al Commissario ad acta ) di provvedere nei termini indicati in motivazione; con la citata sentenza, inoltre, è stata respinta la domanda di indennizzo e si è disposta, ai fini della pronuncia sulla domanda risarcitoria, la conversione del rito processuale da “camerale” ex art. 117 C.p.a. ad “ordinario”, con conseguente rimessione della causa sul ruolo per la sua ulteriore trattazione con il rito ordinario.

Con ricorso per motivi aggiunti depositato in giudizio il -OMISSIS-, il ricorrente ha chiesto l’annullamento del decreto prot. n. -OMISSIS- di diniego di approvazione della nomina a guardia giurata particolare del Sig. -OMISSIS-, emesso dal Prefetto della Provincia di Reggio Emilia in data -OMISSIS-, nonché l’accertamento della fondatezza della pretesa ad ottenere un intervento volto ad appurare la sussistenza delle condizioni e dei presupposti per la nomina a guardia particolare giurata e, infine, la condanna al risarcimento dei danni patiti e patiendi .

Con ordinanza presidenziale n. -OMISSIS-del -OMISSIS- si è chiesto alle parti di comunicare se fossero intervenuti fatti o atti ulteriori nel corso del giudizio e alla parte ricorrente di confermare l’attualità dell’interesse alla definizione del giudizio.

In adempimento all’ordinanza presidenziale suddetta, l’U.T.G. – Prefettura di Reggio Emilia ha depositato in giudizio, il 21 novembre 2024, documentazione.

Con atto depositato in giudizio l’1 dicembre 2024 parte ricorrente ha dichiarato la permanenza del proprio interesse alla decisione.

In data 10 maggio 2025 l’U.T.G. Prefettura di Reggio Emilia ha depositato in giudizio memoria difensiva.

Alla pubblica udienza dell’11 giugno 2025, udito il difensore di parte attrice, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione la causa, in seguito alla sentenza non definitiva pronunciata da questa Sezione in accoglimento della richiesta di declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione sulla istanza di autorizzazione all’esercizio della professione di guardia giurata, con rigetto invece della relativa pretesa indennitaria; si deve, quindi, procedere alla decisione in ordine al ricorso per motivi aggiunti proposto avverso il diniego di nomina a guardia giurata particolare, emesso dal Prefetto della Provincia di Reggio Emilia in data -OMISSIS-, e sulla richiesta risarcitoria (emolumenti non percepiti, interessi legali su di essi dalla data di consumazione del fatto illecito nonché rivalutazione monetaria, spese universitarie e danno biologico) formulata sia nel ricorso introduttivo (con formula generica) che in quello per motivi aggiunti (più dettagliatamente), in riferimento all’inerzia prima serbata dall’Amministrazione e al diniego poi opposto al ricorrente.

Parte ricorrente ha, altresì, chiesto l’accertamento della fondatezza della pretesa ad ottenere un intervento volto ad appurare la sussistenza delle condizioni e dei presupposti per la nomina a guardia particolare giurata.

In sintesi la vicenda, come riepilogata dall’esponente, è la seguente:

- con sentenza non definitiva n. -OMISSIS--OMISSIS- pubblicata il -OMISSIS-, questa Sezione, in accoglimento parzialmente il ricorso, dichiarava l’illegittimità del silenzio amministrativo sull’istanza dell’esponente preordinata all’autorizzazione allo svolgimento della professione di guardia giurata con porto d’arma, ordinando alla Prefettura di Reggio Emilia di provvedere nel termine di 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, notificata in data -OMISSIS- a mezzo P.E.C.; con la citata pronuncia, inoltre, questa Sezione respingeva la domanda di indennizzo e disponeva, ai fini della pronuncia sulla domanda risarcitoria, la conversione del rito processuale da “camerale” ex art 117 C.p.a. a “ordinario”, con conseguente rimessione della causa sul ruolo per la ulteriore trattazione;

- il giorno -OMISSIS- il Comandante della Stazione dei Carabinieri di -OMISSIS- notificava al ricorrente il decreto di rigetto di rilascio del titolo di guardia particolare giurata, decreto emesso in data -OMISSIS- dal Prefetto della Provincia di Reggio Emilia;

- la motivazione del diniego, come per il preavviso di rigetto, si poggia su di una istruttoria del tutto sommaria, giacché la Prefettura fonda il proprio giudizio negativo su di una nota della Questura che riporta genericamente di alcuni controlli a carico del ricorrente, in cui questo è risultato in compagnia di soggetti con precedenti penali.

Stigmatizza la difesa attorea che in alcun modo è stata svolta istruttoria sui rapporti del ricorrente con i soggetti con cui era stato fermato, peraltro in data risalente nel tempo; in particolare, la Questura fa riferimento ad un controllo risalente al 2011, nella cui occasione il ricorrente era stato fermato in compagnia con un soggetto indicato poi come ‘pregiudicato’, ma senza tener conto che in tale circostanza, come da verbale della Questura, fu il ricorrente a richiedere l’intervento delle forze dell’ordine per l’allontanamento del soggetto in questione, che si era recato sul posto di lavoro del ricorrente per via del rapporto personale che intratteneva con una sua dipendente.

Sottolinea l’esponente che nella stessa nota si legge come “ è verosimile che, nella circostanza dell’intervento, i nominativi dei soggetti interessati siano stati inseriti nel terminale delle FF.PP. al fine di conoscere i loro precedenti di polizia e penali ”, concludendo sul punto che tale risalente episodio non può considerarsi sintomatico dell’inserimento del ricorrente stesso in un contesto di dubbia moralità.

Ulteriormente, il ricorrente sottolinea che viene evidenziata una annotazione risalente al 2012 – di cui egli non ha memoria tenuto conto del lungo lasso di tempo trascorso –, nella quale si rileva come questo si “intromettesse” (non ostacolando, né impedendo, né pregiudicando) durante il controllo di pattuglia “ per accertamenti relativi ad una consumata truffa ai danni di una donna ”; secondo la prospettazione attorea, in altri termini, il provvedimento di diniego è motivato sull’annotazione di una squadra volante poiché un cittadino, peraltro ex carabiniere, interveniva a supporto di una donna truffata.

Continua la difesa attorea censurando che, parimenti, non possono essere portati a fondamento del provvedimento di diniego due “ routine ” di controllo (uno nel 2014 e uno del 2017) in altrettanti esercizi pubblici (il secondo in un luogo distante da quello di residenza del ricorrente, in cui questo si era recato per una trasferta lavorativa), quando il ricorrente è stato sottoposto ad un controllo ordinario unitamente a molti altri soggetti, alcuni dei quali risultati essere pregiudicati. Con particolare riferimento al controllo del 2017 presso un esercizio pubblico di RE ( rectius : -OMISSIS-), sarebbe evidente l’assoluto difetto di istruttoria per omissione di qualsiasi richiesta al Comando dei Carabinieri di RE ( rectius : -OMISSIS-) con cui, invece, si sarebbe potuto riscontrare come il nominativo venne inserito per un mero controllo di routine e come il Sig. -OMISSIS- all’epoca aveva un contratto di lavoro a tempo pieno fuori dall’Italia e che quindi, evidentemente, non poteva avere frequenti contatti con persone residenti a RE ( rectius : -OMISSIS-).

L’esponente ribadisce, riportandosi a quanto già osservato nel ricorso introduttivo sulla carenza di istruttoria, come i controlli siano stati effettuati esclusivamente dopo la notifica del provvedimento di rigetto e come il provvedimento –che si limiterebbe a copiare quanto indicato nel preavviso di rigetto – sia privo di qualsiasi motivazione.

Con il primo ed unico articolato motivo di ricorso “ I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 138 del T.U.L.P.S. – Carenza dei presupposti di fatto e di diritto - Difetto assoluto di istruttoria – Eccesso di potere – Carenza assoluta di motivazione ” il ricorrente censura l’istruttoria e la motivazione del gravato atto poiché non vi sono ravvisabili i nominativi dei soggetti che l’Amministrazione ritiene frequentati dall’esponente nelle occasioni menzionate nel provvedimento di diniego, né è fatto riferimento ad episodi precedenti o successivi idonei a fondare un ragionevole giudizio prognostico di pericolosità sociale e di possibile abuso; in particolare, l’Amministrazione avrebbe travisato quanto emerso dal verbale del Comando Provinciale dei Carabinieri, che aveva riferito che il ricorrente aveva chiamato la polizia perché il soggetto pregiudicato “aveva minacciato di aggredirlo”.

Stigmatizza la difesa attorea che “ quando il destinatario del provvedimento è una guardia particolare giurata, l'Autorità amministrativa, nell'esercizio della propria ampia discrezionalità, deve tener conto del fatto che l'eventuale revoca dei titoli abilitativi può incidere sulla capacità lavorativa dell'interessato e quindi sulla sua possibilità di produrre reddito e di reperire risorse per il sostentamento proprio e della propria famiglia; di conseguenza in tal caso occorre che il provvedimento sia sorretto da una motivazione più rigorosa rispetto a quella che potrebbe invece adeguatamente suffragare analoghi provvedimenti in materia di armi emanati nei confronti di soggetti che non svolgono tale attività professionale ” (citando T.A.R. Piemonte, sez. I, 11 luglio 2014 n. 1220); aggiunge l’esponente che “ qualora si tratti di denunce penali ovvero di segnalazioni della Autorità di P.S. l'Amministrazione non può limitarsi a richiamarle acriticamente, od a trarre dalle stesse un automatico giudizio negativo, ma deve operare un'autonoma valutazione dei fatti che ne sono alla base ” (citando T.A.R. Emilia-Romagna, PA, 25 marzo 2004, n. 122).

Sintetizza la difesa attorea che il decreto impugnato si limita a riportare le date dei presunti controlli, in modo meramente formale, pregiudicando il corretto apprezzamento della “buona condotta” di cui all’art. 138 del R.D. n. 773/1931 (T.U.L.P.S.): la Prefettura si limiterebbe a precisare due episodi isolati e occasionali senza peraltro indicare i precedenti di polizia imputati alle persone con il quale il ricorrente sarebbe entrato in contatto (per due volte in 11 anni) e senza dimostrare, altresì, la personale consapevolezza del ricorrente circa la particolare situazione in cui si trovavano i soggetti che egli stesso ha avuto l’occasione di incrociare, rendendosi le suddette circostanze, di per sé sole, non ostative al riconoscimento del requisito di buona condotta richiesto all’uopo dall’art. 138 R.D. 18 giugno 1931 n. 773 (T.U.L.P.S.), la cui assenza deve essere dimostrata dalla p.A. (con riferimento a T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 21.07.2014, n. 4033 e 16 aprile 2010, n. 1991).

Infine, evidenzia il ricorrente, nella sua valutazione la Prefettura non ha tenuto in alcuna considerazione il servizio da lui prestato nelle forze armate, il quale, costituendo un ufficio pubblico e comportando lo svolgimento di compiti delicati oltre il possesso di armi, costituisce, in difetto di palesi controindicazioni, una garanzia di affidabilità professionale anche per lo svolgimento dei compiti di guarda giurata.

Sul risarcimento del danno, la difesa attorea censura che la condotta inerte dell’Amministrazione ha comportato un grave pregiudizio per il ricorrente che non ha potuto sottoscrivere il relativo contratto di assunzione, ciò comportando l’esclusiva responsabilità dell’Amministrazione, con conseguente obbligo di quest’ultima al risarcimento del danno causato in termini di mancati emolumenti spettanti.

Quanto alla quantificazione del danno patito, l’esponente indica a riferimento la retribuzione prevista dal CCNL applicabile, il quale dispone un importo minimo pari ad euro 1.662,00 lordi al mese, per un totale pari a euro 14.958,00. Trattandosi di credito di valore, spetterebbero al ricorrente gli interessi legali dalla data di consumazione del fatto illecito e la rivalutazione monetaria.

La difesa attorea aggiunge che a ciò si somma il danno biologico sofferto dal ricorrente che, avendo dovuto ricorrere agli ammortizzatori sociali, ha dovuto sospendere l’iscrizione presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia non potendo far fronte alle spese di retta, quantificate in euro 2.100,00.

L’Amministrazione controdeduce che gli accertamenti svolti nei confronti del ricorrente, meglio descritti nelle note prefettizie e comprovati dalla documentazione versata in atti, sono stati esaustivi e hanno condotto a ritenere il Sig. -OMISSIS- non affidabile, con ciò esaurendosi in maniera adeguata la motivazione sottesa al diniego censurato dall’istante; in tema di rilascio delle autorizzazioni di polizia, la peculiarità del ruolo della guardia giurata, chiamata a tutelare l’integrità del patrimonio altrui, impone un’attenzione particolare nell’esercizio del potere di apprezzamento discrezionale tipico della materia e il giudizio alla base del provvedimento di divieto non è, infatti, un giudizio di pericolosità sociale, bensì un giudizio prognostico sull’affidabilità del soggetto e sull’assenza di rischio di abusi, senza dubbio più stringente della prima tipologia di controllo, atteso che il divieto può fondarsi anche su situazioni che non hanno dato luogo a condanne penali o misure di pubblica sicurezza, ma che risultano genericamente non ascrivibili a buona condotta (richiamando Consiglio di Stato, Sez. I, 7 agosto 2024, n. 942).

L’esercizio della discrezionalità amministrativa in materia, sottolinea l’Avvocatura dello Stato, va rivolto alla verifica della specchiatezza del richiedente non in termini assoluti, in quanto per il mancato rilascio o rinnovo del predetto titolo non è richiesto che vi sia stato un oggettivo e accertato abuso, essendo sufficiente che l’istante non fornisca una completa affidabilità, sulla base di un giudizio probabilistico delle circostanze che lo hanno visto coinvolto, connotato da un’ampia discrezionalità.

Nel caso di specie, secondo la prospettazione della controdeducente, facendo esercizio di tale discrezionalità la Prefettura di Reggio Emilia ha legittimamente concluso nel senso della non sussistenza dei requisiti morali prescritti per il conseguimento della qualifica di guardia particolare giurata, con valutazione non inficiata da macroscopica irragionevolezza e dal travisamento dei presupposti fattuali esistenti, criteri che perimetrano l’accertamento giurisdizionale in questa sede azionato (art. 34, comma 1, lett. c) , in combinato disposto con l’art. 31, comma 3, del D.Lgs. n. 104/2010).

Sarebbe, secondo la prospettazione dell’Amministrazione, lo stesso ricorrente a censurare le modalità con cui, nel caso di specie, la Prefettura di Reggio Emilia ha esercitato “ L’elevata discrezionalità di cui è titolare la Pubblica Amministrazione, in materia di rilascio di licenza di porto d’armi per difesa personale ” (con riferimento a pag. 2 della memoria avversaria depositata il 1° dicembre 2024), così dimostrando, ad avviso dell’Avvocatura pubblica, la consapevolezza di non poter evocare il potere sostitutivo dell’Autorità giudiziaria, nella valutazione della meritevolezza dell’interesse legittimo pretensivo vantato dal Sig. -OMISSIS-.

Sull’istanza risarcitoria, il danno da inerzia amministrativa non sarebbe, secondo l’Amministrazione, configurabile in quanto il provvedimento è stato espressamente adottato; sulla reclamata perdita di chance lavorativa, mancherebbe l’allegazione e la dimostrazione da parte dell’esponente di tutti gli elementi di danno a carico della pubblica Amministrazione che non deriva automaticamente dall’annullamento giurisdizionale di un provvedimento essendo, viceversa, necessario verificare la reale sussistenza del nesso causale tra il provvedimento in questione e il danno subìto, l’esistenza stessa di un danno ristorabile e, soprattutto, la presenza di colpa imputabile alla P.A.; elementi questi, ad avviso della resistente, non ravvisabili e, comunque, non dimostrati ex adverso .

Aggiunge sul punto l’Avvocatura dello Stato che il ricorrente avrebbe dovuto, con specifico riferimento al pregiudizio patrimoniale per la mancata assunzione, altresì provare di non aver mai avuto - durante gli anni decorsi dall’adozione del provvedimento per cui è causa - alcuna valida alternativa professionale, nonostante la propria diligente condotta, posto che in caso di semplice inerzia del soggetto in questione, rimasto immotivatamente inoccupato, il quantum dal medesimo richiesto dovrebbe essere inevitabilmente ridotto in virtù dell’applicazione dell’art. 1227 C.c. e, quindi, del principio del concorso di colpa nella causazione e/o nell’aggravamento del danno. Conclude l’Amministrazione osservando che sarebbe apodittica e indimostrata la pretesa correlazione eziologica tra l’inerzia della Prefettura (ma lo stesso potrebbe dirsi anche per l’adozione del provvedimento di diniego di riconoscimento della qualifica di guardia particolare giurata) e il danno biologico asseritamente patito da controparte (danno biologico scaturito, stando a quanto riferito dal sig. -OMISSIS-, dalla sospensione dell’iscrizione presso la facoltà di giurisprudenza, per impossibilità economica al pagamento della retta): non risulterebbe alcuna logica connessione tra le due circostanze od alcun fondamento probatorio dell’assunto, fondamento altrettanto carente con riguardo alla stessa sussistenza di un danno biologico, non avendo il ricorrente nemmeno descritto in quali aspetti esistenziali o inerenti alla propria salute si sia ripercossa la mancata frequentazione dei corsi universitari intrapresi.

Illustrate le posizioni delle parti, il Collegio richiama brevemente l’orientamento giurisprudenziale in materia di autorizzazioni allo svolgimento della professione di guardia giurata con porto d’armi.

Il Consiglio di Stato, Sez. III, con sentenza n. 3285 del 16 aprile 2025 ha chiarito, in via generale, che “ Gli artt. 11, 39 e 43 TULPS, letti congiuntamente, prevedono che la licenza di portare armi possa essere revocata a soggetti cui è contestata l’assenza di “buona condotta” o che non diano “affidamento di non abusare delle armi”. Si tratta di espressioni assai generiche da cui la giurisprudenza, come noto, ha dedotto che quelli in materia di autorizzazione e revoca al c.d. porto d’armi siano procedimenti caratterizzati da un’assai lata discrezionalità amministrativa. I relativi provvedimenti di segno negativo possono, quindi, essere adottati sulla base di un giudizio ampiamente discrezionale circa la prevedibilità dell’abuso, potendo assumere rilevanza anche fatti isolati, ma significativi, e potendo l’Amministrazione valorizzare nella loro oggettività sia fatti di reato, sia vicende e situazioni personali del soggetto che non assumano rilevanza penale, anche non attinenti alla materia delle armi, da cui si possa comunque desumere la non completa affidabilità circa l’uso delle stesse. Conseguentemente, il divieto non richiede una particolare motivazione e il successivo vaglio del giudice amministrativo deve limitarsi alla sussistenza dei presupposti idonei a far ritenere che le valutazioni effettuate non siano irrazionali o arbitrarie (cfr., ex multis, Cons. Stato., Sez. III, 31 maggio 2024, n. 4914) ”.

Sul giudizio di buona condotta in considerazione delle frequentazioni del richiedente, il Consiglio di Stato, Sez. III, con sentenza n. 2677 del 14 marzo 2023 ha evidenziato che “ Va premesso che la materia del rilascio del porto d’armi è disciplinata dagli artt. 11 e 43 di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773. Il legislatore nella materia de qua affida all’Autorità di pubblica sicurezza la formulazione di un giudizio di natura prognostica in ordine alla possibilità di abuso delle armi, da svolgersi con riguardo alla condotta e all’affidamento che il soggetto richiedente può dare. Il potere di rilasciare le licenze per porto d’armi costituisce una deroga al divieto sancito dall’art. 699 c.p. e dall’art. 4, comma 1, l. n. 110/1975. La regola generale è, pertanto, il divieto di detenzione delle armi, al quale l’autorizzazione di polizia può derogare in presenza di specifiche ragioni e in assenza di rischi anche solo potenziali, che è compito dell’Autorità di pubblica sicurezza prevenire. La Corte Costituzionale, sin dalla sentenza del 16 dicembre 1993, n. 440, ha affermato che «il porto d’armi non costituisce un diritto assoluto, rappresentando, invece, una eccezione al normale divieto di portare le armi, che può divenire operante soltanto nei confronti di persone riguardo alle quali esista la perfetta e completa sicurezza circa il buon uso delle armi stesse». Il Giudice delle leggi ha osservato, altresì, che «dalla eccezionale permissività del porto d’armi e dai rigidi criteri restrittivi regolatori della materia deriva che il controllo dell’autorità amministrativa deve essere più penetrante rispetto al controllo che la stessa autorità è tenuta ad effettuare con riguardo a provvedimenti permissivi di tipo diverso, talora volti a rimuovere ostacoli e situazioni giuridiche soggettive di cui sono titolari i richiedenti». Proprio in ragione dell’inesistenza, nell’ordinamento costituzionale italiano, di un diritto di portare armi, il Giudice delle leggi ha aggiunto, nella sentenza del 20 marzo 2019, n. 109, che «deve riconoscersi in linea di principio un ampio margine di discrezionalità in capo al legislatore nella regolamentazione dei presupposti in presenza dei quali può essere concessa al privato la relativa licenza, nell’ambito di bilanciamenti che – entro il limite della non manifesta irragionevolezza – mirino a contemperare l’interesse dei soggetti che richiedono la licenza di porto d’armi per motivi giudicati leciti dall’ordinamento e il dovere costituzionale di tutelare, da parte dello Stato, la sicurezza e l’incolumità pubblica: beni, questi ultimi, che una diffusione incontrollata di armi presso i privati potrebbe porre in grave pericolo, e che pertanto il legislatore ben può decidere di tutelare anche attraverso la previsione di requisiti soggettivi di affidabilità particolarmente rigorosi per chi intenda chiedere la licenza di portare armi». La giurisprudenza, riprendendo i principi espressi dalla Corte Costituzionale, è consolidata nel ritenere che il porto d’armi non costituisce oggetto di un diritto assoluto, rappresentando un’eccezione al normale divieto di detenere armi e potendo essere riconosciuto soltanto a fronte della perfetta e completa sicurezza circa il loro buon uso, in modo da scongiurare dubbi o perplessità, sotto il profilo prognostico, per l’ordine pubblico e per la tranquilla convivenza della collettività (cfr., ex multis, Cons. St., sez. III, 25 marzo 2019, n. 1972; 7 giugno 2018, n. 3435). Il giudizio che compie l’Autorità di pubblica sicurezza è espressione di una valutazione ampiamente discrezionale, che presuppone una analisi comparativa dell’interesse pubblico primario, degli interessi pubblici secondari, nonché degli interessi dei privati, oltre che un giudizio di completa affidabilità del soggetto istante basato su rigorosi parametri tecnici. Nello specifico settore delle armi, tale valutazione comparativa si connota in modo peculiare rispetto al giudizio che tradizionalmente l’Amministrazione compie nell’adottare provvedimenti permissivi di tipo diverso. La peculiarità deriva dal fatto che, stante l’assenza di un diritto assoluto al porto d’armi, nella valutazione comparativa degli interessi coinvolti assume carattere prevalente, nella scelta selettiva dell’Amministrazione, quello di rilievo pubblico, inerente alla sicurezza e all’incolumità delle persone, rispetto a quello del privato, tanto più nei casi di impiego dell’arma per attività di diporto o sportiva. L’apprezzamento discrezionale rimesso all’Autorità di pubblica sicurezza involge soprattutto il giudizio di affidabilità del soggetto che detiene o aspira a ottenere il porto d’armi. A tal fine, l’Amministrazione è chiamata a compiere una valutazione tecnica in ordine al pericolo di abuso delle armi, che deve essere desunta da elementi non meramente immaginari o aleatori. Il pericolo di abuso delle armi è valutato secondo un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che non richiede di attingere un livello di certezza oltre ogni ragionevole dubbio, tipico dell’accertamento finalizzato ad affermare la responsabilità penale, ma implica una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, sì da far ritenere “più probabile che non” il pericolo di abuso delle armi. È in questa prospettiva, anticipatoria della difesa della legalità, che si collocano i provvedimenti con cui l’Autorità di pubblica sicurezza vieta la detenzione di armi, ai quali infatti viene riconosciuta natura cautelare e preventiva (ex multis, Cons. St., sez. III, 2 dicembre 2021, n. 8041). Ne è prova il costante orientamento di questa Sezione, secondo cui l’inaffidabilità all’uso delle armi è idonea a giustificare il ritiro della licenza, addirittura senza che occorra dimostrarne l’avvenuto abuso (Cons. St., sez. III, 18 aprile 2017, n. 1814). Tale esegesi è peraltro confermata sul piano legislativo dalla formulazione dell’art. 39 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, laddove, nel prevedere che «il Prefetto ha facoltà di vietare la detenzione delle armi, munizioni e materie esplodenti, denunciate ai termini dell’articolo precedente, alle persone ritenute capaci di abusarne», considera sufficiente l’esistenza di elementi che fondino solo una ragionevole previsione di un uso inappropriato. Quanto al decreto di nomina a guardia particolare giurata, com’è noto, il conferimento di tale qualifica, cui accede in via ordinaria anche il rilascio di porto d’armi, rientra tra le cosiddette autorizzazioni di polizia disciplinate a livello generale dal Capo III del Titolo I del r.d. 18 giugno 1931, n. 773. Il loro rilascio e rinnovo, pertanto, è condizionato alla verifica della sussistenza dei requisiti generali di cui all’art. 11, nonché a quelli specificamente richiesti dalla norma di riferimento. Analoga indicazione è contenuta all’art. 43, comma 2, in materia di porto d’armi, laddove egualmente si richiama il requisito della buona condotta, nonché l’«affidamento a non abusare delle armi». L’art. 138, infine, relativo nello specifico al titolo di guardia particolare giurata, al comma 1, nella stesura risultante dall’intervento della Corte Costituzionale n. 311/1996, consente di valutare la condotta morale del richiedente, senza pretenderne i parametri di assolutezza riconducibili all’aggettivo ottima ivi originariamente previsto. Come evidenziato da questa Sezione, sussiste in capo all’Amministrazione l’obbligo di valutare, con la discrezionalità tipica sottesa al rilascio delle autorizzazioni di polizia, a maggior ragione in un ambito di particolare delicatezza quale quello che implica comunque l’uso delle armi, l’irreprensibilità del richiedente, non in termini assoluti e lato sensu etici, bensì, con un approccio finalistico, in funzione proprio dei contenuti specifici della richiesta avanzata. Si è, altresì, precisato che la peculiarità del ruolo della guardia particolare giurata, chiamata a tutelare l’integrità del patrimonio altrui, tanto che il legislatore annette allo stesso il riconoscimento della qualifica di incaricato di pubblico servizio (art. 138, ultimo comma, T.U.L.P.S., aggiunto dall’art. 33, comma 1, lett. d) della L. 1° marzo 2002, n. 39), impone un’attenzione particolare nell’esercizio di tale discrezionalità, non richiedendo necessariamente un giudizio di vera e propria pericolosità sociale dell’interessato (cfr. Cons. St. sez. III, 10 luglio 2018, n. 4215). È, infatti, noto che l’inaffidabilità all’uso delle armi è idonea a giustificare l’adozione di misure con valenza tipicamente cautelare, senza che occorra dimostrarne l’avvenuto abuso. Tale valutazione, caratterizzata da ampia discrezionalità, ha lo scopo di prevenire, per quanto possibile, i delitti, ma anche i sinistri involontari, che potrebbero avere occasione per il fatto che vi sia la disponibilità di armi da parte di soggetti non pienamente affidabili (cfr. Cons. Stato, sez. III, 1 agosto 2014, n. 4121). Il giudizio alla base di tale provvedimento di divieto non è quindi un giudizio di pericolosità sociale bensì un giudizio prognostico sull’affidabilità del soggetto e sull’assenza di rischio di abusi, per certi versi più stringente del primo, atteso che il divieto può fondarsi anche su situazioni che non hanno dato luogo a condanne penali o misure di pubblica sicurezza, ma che risultano genericamente non ascrivibili a buona condotta (cfr. Cons. Stato, sez. III, 7 marzo 2016, nr. 922; Cons. Stato, sez. III, 12 giugno 2014, n. 2987) ”.

Sulla scorta dei suesposti principi, la sentenza in commento richiama la giurisprudenza laddove “ ritiene esigibile nei confronti delle guardie particolari giurate una condotta improntata al massimo rispetto della legalità, evitando con accortezza situazioni ambigue e comunque non adeguate ai compiti propri della qualifica stessa (Cons. Stato, sez. III, 8 settembre 2022, n. 7828) ”.

Applicando le prefate coordinate ermeneutiche al caso deciso nella citata decisione, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il provvedimento prefettizio fosse immune dalle censure mosse dall’appellante in ragione della istruttoria effettuata dall’Amministrazione sulle plurime frequentazioni da parte dell’istante di soggetti controindicati.

Sul punto, la decisione richiamata evidenzia che “ la frequentazione di persone gravate da procedimenti penali e di polizia assume un’indubbia importanza in sede di valutazione della affidabilità dell’interessato al fine del rinnovo del decreto di nomina a guardia particolare giurata. Al riguardo, non vi è ragione di discostarsi dall’affermazione del Consiglio di Stato secondo la quale gli organi del Ministero dell’Interno ben possono rilevare come certe frequentazioni «possano dare luogo al rischio che l’arma sia appresa dalle persone frequentate, e gravate da procedimenti penali, e sia impropriamente utilizzata: una tale valutazione risulta di per sé ragionevole, perché per una buona regola di prudenza è bene evitare che soggetti pregiudicati per gravi reati frequentino chi porti con sé armi, e viceversa» (v. Cons. Stato, sez. III, 13 ottobre 2016, n. 4242). Quanto detto a maggior ragione in relazione al riconoscimento di qualifiche cui accede un titolo agevolato di porto d’arma, la cui custodia impone un’attenzione al contesto comprensibilmente accentuata ”; nel caso di specie, poi, il Consiglio di Stato ha concluso che “ le numerose frequentazioni segnalate escludono il carattere dell’occasionalità e giustificano, sul piano prognostico e della tutela anticipata della sicurezza e dell’incolumità pubblica, il giudizio dell’amministrazione sul rischio di abuso delle armi ”.

Sul perimetro del sindacato giurisdizionale il Consiglio di Stato, Sez. III, con sentenza n. 813 del 25 gennaio 2023 ha osservato che “ L’apprezzamento discrezionale rimesso all’Autorità di pubblica sicurezza involge soprattutto il giudizio di affidabilità del soggetto che detiene o aspira a ottenere il porto d’armi. A tal fine, l’Amministrazione è chiamata a compiere una valutazione tecnica in ordine al pericolo di abuso delle armi, che deve essere desunta da elementi non meramente immaginari o aleatori. Il pericolo di abuso delle armi è valutato secondo un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che non richiede di attingere un livello di certezza oltre ogni ragionevole dubbio, tipico dell’accertamento finalizzato ad affermare la responsabilità penale, ma implica una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, sì da far ritenere “più probabile che non” il pericolo di abuso delle armi. È in questa prospettiva, anticipatoria della difesa della legalità, che si collocano i provvedimenti con cui l’Autorità di pubblica sicurezza vieta la detenzione di armi, ai quali infatti viene riconosciuta natura cautelare e preventiva (ex multis, Cons. St., sez. III, 2 dicembre 2021, n. 8041). Ne è prova il costante orientamento di questa Sezione, secondo cui l’inaffidabilità all’uso delle armi è idonea a giustificare il ritiro della licenza, addirittura senza che occorra dimostrarne l’avvenuto abuso (Cons. St., sez. III, 18 aprile 2017, n. 1814) . Tale esegesi è peraltro confermata sul piano legislativo dalla formulazione dell’art. 39 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, laddove, nel prevedere che «il Prefetto ha facoltà di vietare la detenzione delle armi, munizioni e materie esplodenti, denunciate ai termini dell’articolo precedente, alle persone ritenute capaci di abusarne», considera sufficiente l’esistenza di elementi che fondino solo una ragionevole previsione di un uso inappropriato ” . In particolare, la riferita decisione evidenzia che “ Segnatamente, l’art. 138 del T.U.L.P.S., relativo nello specifico al titolo di guardia particolare giurata, al comma 1, nella stesura risultante dall’intervento della Corte Costituzionale n. 311/1996, consente di valutare la condotta morale del richiedente, senza pretenderne i parametri di assolutezza riconducibili all’aggettivo “ottima”, ivi originariamente previsto. Come evidenziato da questa Sezione, sussiste in capo all’Amministrazione l’obbligo di valutare, con la discrezionalità tipica sottesa al rilascio delle autorizzazioni di polizia, a maggior ragione in un ambito di particolare delicatezza quale quello che implica comunque l’uso delle armi, l’irreprensibilità del richiedente, non in termini assoluti e lato sensu etici, bensì, con un approccio finalistico, in funzione proprio dei contenuti specifici della richiesta avanzata. Si è, altresì, precisato che la peculiarità del ruolo della guardia particolare giurata, chiamata a tutelare l’integrità del patrimonio altrui, tanto che il legislatore annette allo stesso il riconoscimento della qualifica di incaricato di pubblico servizio (art. 138, ultimo comma, T.U.L.P.S., aggiunto dall’art. 33, comma 1, lett. d) della L. 1° marzo 2002, n. 39), impone un’attenzione particolare nell’esercizio di tale discrezionalità, non richiedendo necessariamente un giudizio di vera e propria pericolosità sociale dell’interessato (cfr. Cons. St. sez. III, 10 luglio 2018, n. 4215). È, infatti, noto che l’inaffidabilità all’uso delle armi è idonea a giustificare l’adozione di misure con valenza tipicamente cautelare, senza che occorra dimostrarne l’avvenuto abuso. Tale valutazione, caratterizzata da ampia discrezionalità, ha lo scopo di prevenire, per quanto possibile, i delitti, ma anche i sinistri involontari, che potrebbero avere occasione per il fatto che vi sia la disponibilità di armi da parte di soggetti non pienamente affidabili (cfr. Cons. Stato, sez. III, 1 agosto 2014, n. 4121). Il giudizio alla base di tale provvedimento di divieto non è quindi un giudizio di pericolosità sociale bensì un giudizio prognostico sull’affidabilità del soggetto e sull’assenza di rischio di abusi, per certi versi più stringente del primo, atteso che il divieto può fondarsi anche su situazioni che non hanno dato luogo a condanne penali o misure di pubblica sicurezza, ma che risultano genericamente non ascrivibili a buona condotta (cfr. Cons. Stato, sez. III, 7 marzo 2016, nr. 922; Cons. Stato, sez. III, 12 giugno 2014, n. 2987). Sulla scorta dei suesposti principi, la giurisprudenza ritiene esigibile nei confronti delle guardie particolari giurate una condotta improntata al massimo rispetto della legalità, evitando con accortezza situazioni ambigue e comunque non adeguate ai compiti propri della qualifica stessa. Orbene, così ricostruita la cornice giuridica di riferimento, occorre indagare le implicazioni che dalla natura discrezionale della valutazione rimessa all’Autorità di pubblica sicurezza derivano sul piano dell’intensità del sindacato giurisdizionale. È noto che dal tradizionale approccio del giudizio amministrativo, teso ad escludere ogni forma di sindacato sulla attività discrezionale, si è passati alla possibilità di riconoscere la piena cognizione dei fatti oggetto dell’indagine e del percorso intellettivo e volitivo seguito dall’Autorità amministrativa, con il solo limite dell’ottica del merito, preclusa al giudice, e comunque del sindacato non sostitutivo. Solo in questo modo, infatti, si garantisce il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale, imposto dall’art. 113 Cost. Consegue che la natura dei provvedimenti in esame non esclude né può legittimare un indebolimento del sindacato giurisdizionale. Al contrario, quanto più si estendono le maglie della discrezionalità dell’Autorità amministrativa, tanto più è necessario un sindacato penetrante da parte del giudice amministrativo volto ad evitare che sotto il mantello della discrezionalità possa celarsi un esercizio arbitrario della funzione amministrativa. In questa logica, si pone del resto la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato che, sia pur con riferimento alla discrezionalità tecnica delle Autorità amministrative indipendenti, ha affermato che la tutela giurisdizionale, per essere effettiva, non può limitarsi ad un sindacato meramente estrinseco, teso a riscontrare vizi di manifesta illogicità e incongruenza, ma deve consentire al giudice un controllo intrinseco, attraverso la verifica diretta dei fatti posti a fondamento del provvedimento impugnato e il controllo sull’attendibilità tecnica della valutazione compiuta dall’Amministrazione, salvo il limite rappresentato dall’oggettivo margine di opinabilità (ex multis, Cons. St., sez. VI, 10 dicembre 2014, n. 6050). A maggior ragione, una forma penetrante di sindacato si impone a fronte di un’attività amministrativa che vede una scelta di opportunità afferente alla valutazione dei requisiti di legge. Anche qui la tutela giurisdizionale piena ed effettiva richiede un sindacato del giudice amministrativo pieno e particolarmente penetrante, che può estendersi sino al controllo dell’analisi dei fatti posti a fondamento del provvedimento, al fine di verificare se il potere attribuito all’Autorità amministrativa sia stato correttamente esercitato o presenti elementi di irragionevolezza o di erronea assunzione dei fatti. Nel caso di specie, il giudice amministrativo è chiamato a valutare la consistenza dei fatti posti a fondamento della determinazione dell’Autorità prefettizia in ordine all’esistenza dei requisiti di legge e di affidabilità del richiedente, di modo che il suo sindacato sull’esercizio della funzione amministrativa consenta non solo di vagliare l’esistenza o meno di questi fatti, ma di apprezzare la ragionevolezza e la proporzionalità della prognosi inferenziale che l’autorità amministrativa trae da essi secondo un criterio che, necessariamente, è probabilistico per la natura preventiva – e non sanzionatoria – della misura in esame. In questa prospettiva, si chiede al giudice una valutazione sull’esercizio del potere amministrativo che, muovendo da un accesso pieno ai fatti rivelatori del pericolo, ne dimostri la ragionevolezza e la proporzionalità. È opportuno rilevare che il principio di proporzionalità – compreso tra i principi di diritto europeo, ma già insito nella Costituzione, quale corollario del buon andamento ex art. 97 Cost. – si compone di tre elementi: idoneità, necessarietà e proporzionalità in senso stretto. È idonea la misura che permette il raggiungimento del fine, il conseguimento del risultato prefissato. La misura deve essere poi necessaria, vale a dire l’unica possibile per il raggiungimento del risultato prefissato. La proporzionalità in senso stretto richiede, invece, che la scelta amministrativa non rappresenti un sacrificio eccessivo nella sfera giuridica del privato. Il principio di ragionevolezza postula, invece, una coerenza tra la valutazione compiuta dall’Amministrazione e la decisione assunta ”.

Ciò premesso, la citata decisione del Consiglio di Stato nel caso specifico ha stabilito che, alla luce dei principi esposti e dei fatti valorizzati dal provvedimento gravato in primo grado, la prognosi inferenziale compiuta dall’Amministrazione resistesse al vaglio giurisdizionale poiché la valutazione negativa di affidabilità del soggetto riposava su plurimi e circostanziati elementi indiziari, compiutamente descritti nel provvedimento prefettizio (l’interessato era stato controllato più volte unitamente a diversi soggetti aventi a carico pregiudizi e precedenti penali, in molte occasioni a bordo di autovetture, anche in compagnia di soggetti con precedenti per reati di elevato allarme). In particolare, la decisione in esame ha ritenuto non condivisibile la tesi attorea (che riteneva le frequentazioni occasionali e risalenti nel tempo nonché legate esclusivamente alla condivisione di occasioni di “movida” dello stesso quartiere, senza che l’interessato fosse stato neppure consapevole dei pregiudizi di polizia a carico di quei soggetti), poiché “ Nella suddetta prospettiva non può essere revocata in dubbio la rilevanza degli accertamenti svolti, nel corso dei quali l’appellante è stato sempre identificato a bordo di autovetture, in orario notturno, unitamente a soggetti attinti da diversi precedenti di polizia, circostanza affatto neutra nella valutazione che involge lo svolgimento di un servizio così delicato cui si riconnette, in via ordinaria, la disponibilità di armi. A carico di ciascuno dei soggetti con cui l’appellante è venuto in contatto sono stati rilevati comportamenti in rapporto di chiara distonia con il rispetto delle regole, siccome fatti oggetto di segnalazione ”. Ancora si è precisato che “ A tal riguardo, trova recisa smentita la doglianza veicolata nel mezzo di gravame, secondo cui l’Amministrazione avrebbe dovuto considerare l’epoca risalente dei controlli menzionati, compiendo dunque un’aggiornata valutazione, tale da integrare una motivazione più rigorosa. L’Amministrazione, infatti, ha compiuto un’approfondita informativa, nella quale ha fatto riferimento agli accertamenti, avvenuti in luoghi diversi e a bordo di auto, dai quali la Prefettura ha ritenuto inverosimile che l’interessato non fosse a conoscenza dei trascorsi delle persone con le quali si accompagnava. Da tali circostanze l’Amministrazione ha ragionevolmente desunto l’assiduità della frequentazione dell’appellante con soggetti dediti ad attività delittuose, ostativa alla formulazione di un giudizio favorevole in ordine al possesso dei requisiti soggettivi della buona condotta e dell’assoluta affidabilità, indispensabili per coloro che intendono svolgere le delicate mansioni affidate alle guardie giurate. Del resto, la frequentazione di persone gravate da procedimenti penali e di polizia assume un’indubbia importanza in sede di valutazione della affidabilità del richiedente al fine della nomina a guardia particolare giurata; gli organi del Ministero dell’interno ben possono rilevare come tali frequentazioni possano dare luogo a rischi, specie con riferimento alla possibilità che soggetti pregiudicati per gravi reati frequentino chi porti con sé armi (cfr. Cons. St., sez. III, 27 marzo 2018, n.1905). Quanto detto, a maggior ragione in relazione al riconoscimento di qualifiche cui accede un titolo agevolato di porto d’arma, la cui custodia impone un’attenzione al contesto comprensibilmente accentuata. Al riguardo, peraltro, non vi è ragione di discostarsi dall’affermazione del Consiglio di Stato secondo la quale gli organi del Ministero dell’Interno ben possono rilevare come certe frequentazioni «possano dare luogo al rischio che l’arma sia appresa dalle persone frequentate, e gravate da procedimenti penali, e sia impropriamente utilizzata: una tale valutazione risulta di per sé ragionevole, perché per una buona regola di prudenza è bene evitare che soggetti pregiudicati per gravi reati frequentino chi porti con sé armi, e viceversa» (v. Cons. St., sez. III, 13 ottobre 2016, n. 4242) ”.

Venendo al caso oggetto della presente controversia, il gravato provvedimento va scrutinato, quindi, in modo da escludere un travisamento dei fatti e da apprezzare la ragionevolezza e la proporzionalità della prognosi inferenziale di inaffidabilità del richiedente (e non di un giudizio di pericolosità sociale) che l’Autorità amministrativa trae da quei fatti, in relazione agli elementi che evidenzino un comportamento non privo di mende, con esclusione di quelli che risultino meramente immaginari o aleatori; la particolare funzione cui è chiamata la guardia giurata impone, altresì, un metro di giudizio sull’affidabilità particolarmente stringente in relazione al delicato ruolo incidente sulla pubblica sicurezza ed all’uso delle armi.

Nel caso di specie, il diniego (datato -OMISSIS-), emesso nel rispetto del contraddittorio endoprocedimentale, è stato adottato esplicitamente sulla base dei riscontri emersi dalla richiamata nota della Questura di Reggio Emilia del -OMISSIS- (doc. n. 7 ricorrente). Tale nota, in particolare, riporta che l’istante risultava “immune da precedenti nel Casellario giudiziale”, ma che tuttavia emergeva una annotazione di servizio (del -OMISSIS-) da cui si evince che l’interessato, pur diffidato dal farlo, si intrometteva nell’attività di istituto della Squadra Volanti intervenuta per l’accertamento di una ipotesi di truffa ai danni di una donna straniera; inoltre, nella nota si aggiunge che da interrogazione della banca dati interforze SDI nonché dagli atti d’ufficio emergeva che l’istante era stato sottoposto a controlli di polizia in tre circostanze (il -OMISSIS- a bordo dell’autovettura unitamente a soggetto gravato da numerosi precedenti penali, ossia denunce ex artt. 570 C.p., rubricato “ Violazione degli obblighi di assistenza familiare ”, 646 C.p., rubricato “ Appropriazione indebita ” e 575 C.p., rubricato “ Omicidio ”; il -OMISSIS- alle ore 3,05 nella sala giochi “-OMISSIS-” unitamente a due soggetti pregiudicati; il -OMISSIS- alle 17.42 in -OMISSIS-, unitamente a pregiudicati).

Infine, il gravato provvedimento dà atto che, in seguito alle osservazioni difensive dell’interessato, l’Amministrazione ha provveduto ad un approfondimento istruttorio il -OMISSIS-dal quale non sono esitati elementi a sostegno della tesi dell’istante, permanendo invece i motivi ostativi già contestati.

Detto approfondimento si evince dal documento (n. 2) depositato in giudizio dall’Amministrazione (parere della Legione Carabinieri Emilia Romagna - Comando Provinciale di Reggio Emilia), laddove si precisa che, in riferimento all’episodio del 2011 era il ricorrente a chiamare la Centrale Operativa precisando che sarebbe presto giunto il soggetto (con precedenti di polizia) che aveva minacciato di aggredirlo, soggetto poi effettivamente palesatosi e, successivamente, allontanato dopo l’identificazione da parte dei militari (in tale circostanza, entrambi i nominativi venivano inseriti in Banca Dati S.D.I. per le verifiche delle eventuali risultanze). Nell’informativa, altresì, è precisato che “ relativamente all’identificazione del ricorrente operata da personale del Nucleo Operativo e Radiomobile della Compagnia Carabinieri di Reggio Emilia, eseguito alle 3.05 del -OMISSIS-, mentre lo stesso si trovava all’interno della sala giochi “-OMISSIS-”, sita in questo viale Piave nr.13, la stessa rientrava in normale attività istituzionale di controllo degli avventori presso gli esercizi pubblici ”. Ivi si legge, infine, che “ -OMISSIS-, agli atti d’ufficio, non presenta controindicazioni. Risulta, inoltre, aver prestato servizio nell’Arma quale Carabiniere Ausiliario, nel biennio -OMISSIS-, senza demerito ”.

Sugli episodi menzionati nella segnalazione questorile e nel gravato provvedimento, parte ricorrente in sintesi contesta che:

- quanto al controllo del -OMISSIS-, non sarebbe provato che si tratti di frequentazione di soggetto pregiudicato, in quanto fu il ricorrente a chiamare le forze dell’ordine aspettandosi la venuta del soggetto in seguito alla ricevuta minaccia di aggressione; l’episodio, quindi, non sarebbe sintomatico dell’inserimento del ricorrente in un contesto di dubbia moralità anche perché risalente nel tempo e perché i nominativi dei soggetti interessati sono stati inseriti nel terminale delle FF.PP. al (solo) fine di conoscere i loro precedenti di polizia e penali;

- quanto all’annotazione di servizio del 2012 il ricorrente, ex Carabiniere, avrebbe unicamente cercato di collaborare senza aver in alcun modo interferito con l’attività istituzionale dell’Autorità;

- quanto al controllo del -OMISSIS-, presso la sala giochi “-OMISSIS-” il Comando dei Carabinieri riporterebbe solo una evidenza emergente da un controllo di routine non significativa di una frequentazione con soggetti pregiudicati ma meramente occasionale;

- sull’episodio del 2017 in -OMISSIS-, il ricorrente si sarebbe trovato solo occasionalmente nello stesso luogo ove sono stati controllati anche soggetti pregiudicati;

- l’Amministrazione non avrebbe adeguatamente valorizzato gli elementi “a favore” di cui al precedente servizio come Carabiniere e all’incensuratezza.

Preliminarmente, in punto di adeguatezza della tecnica motivazionale del gravato atto, sul richiamo operato alla nota della Questura va ricordato che la motivazione per relationem è ammissibile qualora sia espressamente indicato il provvedimento relato nonché la ragione del richiamo (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, n. 1825 del 23 febbraio 2024, secondo cui “ si ritiene sufficientemente motivato un provvedimento amministrativo con il richiamo per relationem ad un altro documento, atteso che la motivazione per relationem corrisponde ad una tecnica motivazionale pienamente ammessa dall’art. 3 della legge n. 241 del 1990, che richiede l’indicazione dell’atto richiamato purché sia conosciuto o conoscibile dal destinatario ”).

Nel caso di specie sono espressamente indicati sia la nota della Questura che il motivo della rilevanza di quanto in essa contenuto (in quanto rivelatrice di elementi, peraltro sinteticamente riportati, che connotano negativamente il necessario requisito dell’affidabilità).

In particolare, dalla nota questorile emergono gli elementi che la Prefettura ha ritenuto significativi ai fini di una prognosi negativa di affidabilità per l’uso delle armi e lo svolgimento dell’attività di guardia giurata; il gravato provvedimento dà, inoltre, atto dell’approfondimento istruttorio profuso a seguito delle osservazioni difensive stigmatizzando che da questo non sono esitati elementi tali da superare i motivi ostativi contestati (frequentazioni con soggetti controindicati e “ingerenza” nelle attività istituzionali). Anche tale ultima considerazione motiva non risulta incoerente con le emergenze istruttorie del -OMISSIS-(dove si precisa che il controllo del 2011 è scaturito da una chiamata dell’esponente, che quello del 2014 rientrava in normale attività di routine , che non risultavano controindicazioni e che l’istante ha prestato servizio nell’Arma quale Carabiniere Ausiliario), in considerazione della già illustrata complessiva valutazione di tutti i fatti scaturiti dall’istruttoria e della significatività degli stessi in un quadro prognostico complessivo.

Ad avviso della Sezione, l’occasionalità e l’inconsapevolezza invocate dal richiedente rispetto alle frequentazioni, circostanziate dalla Questura e valorizzate dalla Prefettura, non sono assistite da argomentazioni che possano deporre né per un travisamento dei fatti né per una manifesta irragionevolezza o sproporzione delle conclusioni dell’Amministrazione, che costituiscono il limite del sindacato di questo Giudice riguardo al potere esercitato; lo stesso dicasi, poi, per la rilevata “intromissione” nella attività investigativa.

Le frequentazioni contestate, infatti, anche a prescindere dalla loro collocazione temporale, si pongono in sequenza sostanzialmente confermativa dei controlli da parte delle Forze dell’Ordine in occasione dei quali il ricorrente è stato sorpreso in compagnia di soggetti controindicati (per quanto l’episodio del 2011 possa essere riconducibile ad una sua richiesta volontaria di intervento, non è possibile escludere con certezza un collegamento con il soggetto pregiudicato, rilevante in sede di prognosi inferenziale di affidabilità sull’uso delle armi, unitamente agli altri fatti contestati). Del resto, la lamentata non evincibilità dal gravato atto degli elementi a carico dei soggetti frequentati non risulta argomento conferente, data la possibilità da parte dell’esponente di apprendere tutti i dettagli in sede ostensiva.

Sono incontestati, quindi, gli addebiti a carico dei soggetti frequentati in più occasioni: la prima di queste (2011) è stata verificata in un luogo preciso e circoscritto (autovettura) con un soggetto pregiudicato per reati di elevato allarme sociale, la seconda (2014) è avvenuta in un luogo circoscritto (sala giochi -OMISSIS-) in piena notte e insieme a due pregiudicati e la terza (2017, -OMISSIS-) in luogo aperto di giorno in presenza di soggetti controindicati.

La censurata incompletezza dell’istruttoria in riferimento all’episodio del 2017 che, secondo la prospettazione attorea, avrebbe dovuto essere approfondito con l’acquisizione di ulteriori informazioni non risulta supportata da elementi sufficienti a comprovare l’irrilevanza dell’episodio; difatti, la difesa attorea sostiene che da un eventuale approfondimento di istruttoria sarebbe emerso che si trattava di un mero controllo di routine e che all’epoca il ricorrente lavorava all’estero, ciò asseritamente scongiurando che potesse avere frequenti contatti con persone residenti a [...]( rectius -OMISSIS-).

Ebbene, come già rammentato, la routinarietà del controllo non esclude certamente la rilevanza dei fatti emergenti che sono discrezionalmente apprezzati dall’Amministrazione con il limite della manifesta irragionevolezza, illogicità o del riferimento ad episodi meramente immaginari o aleatori, limite che non appare possa essere scalfito dall’argomento attoreo della scarsa presenza in Italia del ricorrente, che nemmeno in astratto è idonea ad escludere la possibilità di frequentazioni sul territorio nazionale ed in concreto non è assistita da alcuna indicazione sul periodo trascorso all’estero.

La contestata “interferenza” con l’attività istituzionale dei militari, non appare anch’essa destituita di significatività dato che, unitamente agli altri elementi indicati nel gravato atto, concorre a delineare il quadro fattuale convergente ed omogeneo di non affidabilità e di contegno non specchiato, apprezzato complessivamente dalla Prefettura di Reggio Emilia nella consentita logica prognostica: l’argomento attoreo relativo alla possibile chiave di lettura del comportamento dell’istante in ottica collaborativa alla luce della sua precedente appartenenza all’Arma dei Carabinieri risulta, infatti, recessivo rispetto all’espressa, ed incontestata, diffida da parte degli agenti della Squadra Volanti dalla suddetta “intrusione”, poiché tale comportamento è chiaramente irrispettoso di un esplicito invito dell’Autorità di pubblica sicurezza a non ingerirsi nell’attività istituzionale della stessa.

Infine, la censurata mancata valorizzazione del precedente servizio nell’Arma dei Carabinieri e dell’incensuratezza risulta inconferente rispetto all’ambito valutativo dell’Amministrazione, che deve in materia essere diretto alla ricognizione del requisito della buona condotta e dell’affidabilità, passando per la verifica dell’assenza di mende e della specchiatezza della condotta, sì da risolversi in un giudizio prognostico sulla lealtà e rettitudine del soggetto e sull’assenza di rischio di abusi ancora più stringente e rigoroso di quello proprio del giudizio sulla pericolosità sociale.

Come evidenziato dalla giurisprudenza citata, la ripetizione degli episodi (non meramente immaginari o aleatori) convergenti in un complessivo quadro di controindicazione, la significatività di luoghi ed orari unitamente alla compresenza di pregiudicati depongono nel senso della non manifesta irragionevolezza della conclusione dell’Amministrazione sulla assenza del necessario requisito della buona condotta e dell’affidabilità in considerazione della plausibile non sussumibilità della sequenza riferita nel perimetro della occasionalità. L’articolato motivazionale, infine, non risulta connotato da una mera e generica indicazione di elementi fattuali sfavorevoli che sono, invece, dalla Prefettura ricondotti espressamente ad elementi significativi propri del giudizio prognostico inferenziale richiesto in materia.

Per le illustrate ragioni, quindi, le censure attoree sono infondate e vanno respinte.

Di conseguenza, la domanda risarcitoria formulata nel ricorso introduttivo e nel ricorso per motivi aggiunti va rigettata per l’infondatezza della domanda di annullamento del provvedimento di diniego del -OMISSIS- (rivelatrice di un non illegittimo esercizio dell’attività amministrativa e quindi dell’insussistenza di un danno ingiusto) e per la conseguente accertata non spettanza del bene della vita sotteso alla posizione di interesse legittimo fatta valere con l’iniziale istanza del -OMISSIS- (quanto al preteso rilascio del titolo a svolgere l’attività di guardia particolare giurata con relativo porto d’armi), posto che la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, sia da illegittimità provvedimentale sia da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non già di responsabilità da inadempimento contrattuale, e pertanto è necessario accertare che vi sia stata la lesione di un bene della vita (cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 7 del 23 aprile 2021), ovvero il risarcimento del danno per il silenzio della pubblica Amministrazione su un’istanza del privato, equivalendo al risarcimento di un danno per ritardo nel provvedere, non può essere riconosciuto qualora non sia stata dimostrata la spettanza del bene della vita perseguito dall’interessato.

Vista la reciproca soccombenza, in ragione del parziale accoglimento del ricorso introduttivo avverso l’inerzia dell’Amministrazione e del rigetto del ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento espresso, le spese di lite possono essere compensate con refusione al ricorrente, a carico dell’Amministrazione, del solo contributo unificato versato per il ricorso introduttivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di PA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo in parte qua e sul ricorso per motivi aggiunti, a completamento di quanto statuito con sentenza “non definitiva” n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, li respinge.

Le spese di lite sono compensate, con refusione al ricorrente - a carico dell’Amministrazione - del solo contributo unificato versato per il ricorso introduttivo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in PA nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Caterina Luperto, Referendario

Paola Pozzani, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paola Pozzani	Italo Caso

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.