Pubblicato il 16/06/2025

N. 04508/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01786/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1786 del 2022, proposto da
LI LI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Domenico Ielo, Giovanni Mangialardi, Paola Iatì, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Arzano, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Bianca Miriello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Commissione Straordinaria per l'Amministrazione del Comune di Arzano, non costituita in giudizio;
Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Napoli, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz, 11;

per l'annullamento

- della nota prot. n. 255 del 5 gennaio 2022 con la quale il Comune di Arzano: i) ha comunicato l'avvio del procedimento di archiviazione dell'istanza di autorizzazione ex art. 44 (ex art. 87) d.lgs. 259/2003 presentata da LI LI per l'installazione di una stazione radio base (“SRB”) per il servizio pubblico di telefonia mobile cellulare nel Comune di Arzano, in via A. Pecchia n. 193 – P.co Maria – Foglio di mappa n. 2 Particella n. 152 – (sito “NA80022_004 Arzano Dallara”); ii) ha diffidato LI LI “all'inizio e alla eventuale prosecuzione delle attività di realizzazione della SRB”;

- degli artt. 3 e 4 del “Regolamento comunale per l'installazione e l'esercizio per le stazioni radio base per telefonia mobile” approvato con la Deliberazione di Commissione Straordinaria dell’1 giugno 2015, n. 8;

- di ogni altro atto presupposto, collegato e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Arzano, del Ministero dell'Interno - U.T.G. - Prefettura di Napoli e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi rappresentanti pro tempore ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 la dott.ssa Gabriella Caprini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I. La società ricorrente impugna la comunicazione di avvio del procedimento di archiviazione dell’istanza di autorizzazione presentata, ex art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, per l’installazione, nel territorio comunale, di una stazione radio base (“SRB”), recante, altresì, la prescrizione secondo cui, “trascorsi giorni 10 (dieci) senza esito alcuno dalla ricezione della presente … si provvederà all'archiviazione della pratica in oggetto poiché improcedibile”, contestualmente diffidandosi la stessa LI LI dall’iniziare ed eventualmente proseguire ogni attività, nonché gli artt. 3 e 4 del “Regolamento comunale per l'installazione e l’esercizio per le stazioni radio base per telefonia mobile”, approvato con la Deliberazione della Commissione Straordinaria dell’1 giugno 2015, n. 8.

I.1. L’Ente locale intimato riscontrava, nello specifico, le seguenti criticità:

“- La localizzazione dell’impianto è in contrasto con la norma di cui all’art. 3 comma 5 del Regolamento, poiché gli impianti devono essere preferibilmente localizzati in aree industriali, agricole, boschive; - La scelta del sito di impianto non è conforme a quanto disposto dall’art. 3 comma 6 del suddetto Regolamento, in quanto l’eventuale installazione in siti diversi da quelli previsti dal comma 5 deve essere adeguatamente motivata; - Non risulta verificato il disposto dell’art. 4 del Regolamento, in quanto non si evince il rispetto della distanza obbligatoria di ml 250.00 dai siti sensibili come individuati ed indicati dall’art. 5 del Regolamento”. Con la nota gravata, la medesima Amministrazione comunale eccepiva, inoltre, l’omessa compilazione del Modello SCIA, pubblicato sul sito dell’Ente, e la mancata produzione della documentazione prevista dall’art. 10 del Regolamento, rilevando, altresì, che la pratica era stata erroneamente presentata allo Sportello unico edilizia (S.U.E.) e non Sportello Unico Attività Produttive (S.U.A.P.), cui doveva essere, invece, inoltrata.

II. A sostegno del gravame la società ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:

I) illegittimità dell’atto di avvio del procedimento di archiviazione per vizi autonomi: eccesso di potere per carenza di istruttoria. Violazione degli artt. 1, 3 e 6, comma 1, lett. b) della legge n. 241 del 1990: l’Amministrazione si è limitata a rilevare che l’istanza non rispetterebbe le localizzazioni preferenziali individuate dal Regolamento come idonee per le installazioni né la scelta per un sito diverso sarebbe adeguatamente motivata, omettendo qualsiasi attività istruttoria sull’istanza. Ed invero, senza neppure attendere le determinazioni dell’ARPA sulla richiesta di parere radioprotezionistico, successivamente intervenute con esito favorevole, e, più in generale, senza valutare le caratteristiche concrete dell’impianto proposto né le esigenze di copertura evidenziate, è stato considerato – di per sé – elemento ostativo la mera non riconducibilità del sito tra le “aree idonee” individuate dal Regolamento (aree industriali, agricole e boschive);

II) illegittimità dell’atto di avvio del procedimento di archiviazione per vizi autonomi: erronea qualificazione della domanda: il presupposto da cui muove il Comune, in ordine al mancato utilizzo del format di istanza presente sul sito (“modello SCIA”), è errato perché la ricorrente ha presentato una diversa domanda, di autorizzazione ai sensi dell’art. 44 (ex art. 87) del d.lgs. n. 259 del 2003; in base tale regime speciale, eventuali carenze documentali possono, al più, giustificare una richiesta di integrazioni ma non l’archiviazione della pratica per improcedibilità. La ricorrente ha comunque provveduto a presentare, nel termine indicato, le integrazioni richieste e a inoltrare l’istanza anche al SUAP, senza ulteriore esito;

III) e IV) illegittimità dell’art. 4 del Regolamento e, per invalidità derivata, dell’atto di avvio del procedimento di archiviazione per violazione dell’art. 44 del d.lgs. n. 259 del 2003 e dell’art. 8 della legge 22 febbraio 2001 n. 36: il Comune adduce quale motivazione dell’archiviazione dell’istanza il mancato rispetto della distanza di 250 metri dalle aree sensibili prescritta dal Regolamento; A) quanto all’esatta applicazione della normativa censurata, non è possibile escludere dall’installazione intere “aree” (limite localizzativo), essendo invece previsto il divieto di installazione in “siti sensibili” quali scuole, aree gioco, asili nido, ospedali ecc. (criterio localizzativo in negativo). E’ sensibile il sito occupato da persone – esseri viventi appartenenti al genere umano, tale dovendosi intendere un edificio (ospedale, scuola, asilo, casa di cura) o un ambito territoriale limitato e delimitato (zona a verde attrezzato, campi gioco, bocciofila). Come tale, esso si contrappone al concetto di “area”, intesa come zona generalizzata, ovvero una zona ampia, omogenea, non dedicata in modo specifico e puntuale alla vita delle persone sensibili. Il divieto generalizzato di installazione in un’area non integra un “criterio localizzativo” in negativo, ammissibile secondo la normativa vigente, ma un “limite localizzativo”, di contro, vietato. Considerato che gli impianti da realizzare sono opere ex lege di pubblica utilità e di urbanizzazione primaria, l’operatore può, invece, installare nell’intero territorio, salvo i siti sensibili; B) quanto alla tipologia, illegittima è l’imposizione di un limite distanziale, con la previsione di una sorta di fascia di rispetto dai siti sensibili, per non essere tale prescrizione espressamente contemplata dalla legge n. 36 del 2001 e dal decreto attuativo (DPCM 8 luglio 2003). Ed invero, la legge nazionale incentra la regolamentazione delle installazioni delle infrastrutture all’esame non sulla distanza da determinati siti sensibili quanto sulla limitazione delle emissioni. Il motivo è di carattere tecnico scientifico. Se i livelli di campo elettromagnetico (cfr. elettrodotti) diminuiscono con l’aumentare della distanza, l’intensità dell’irradiazione dipende dalla potenza dell’impianto e dalle caratteristiche costruttive dell’antenna. La stessa Corte costituzionale ha sistematicamente dichiarato l’incostituzionalità di leggi regionali che imponevano fasce di rispetto da siti sensibili: introdurre lo strumento della distanza si pone in contrasto con la precisa scelta radioprotezionistica del legislatore nazionale. Di qui la rilevanza centrale dell’unico organo pubblico specializzato a compiere questa la valutazione radioprotezionistica: le ARPA. Tali organi specialistici: a) sono chiamati dalla legge a verificare – con estremo rigore tecnico scientifico – che non vi sia il superamento di alcun limite nel caso e nel sito concreto; b) effettuano una rigorosa valutazione analitica complessiva, anche in termini di sovrapposizione del campo elettromagnetico totale prodotto da tutti gli impianti presenti, che deve sempre rimanere entro i limiti di legge; c) non esprimono parere positivo per l’autorizzazione dell’impianto se all’interno del raggio di azione si rileva il superamento dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione o degli obiettivi di qualità. Ciò posto, la legge nazionale italiana e la relativa normativa applicativa sono particolarmente garantiste, avendo previsto rigorosissimi limiti improntati non solo al principio di protezione ma anche a quello, più rigoroso, di precauzione che contempla potenziali e ipotetici pericoli che esulano dalle attuali conoscenze scientifiche;

V) illegittimità dell’art. 3 del Regolamento e (per invalidità derivata) dell’atto di avvio per violazione degli artt. 3, 4, 43 (ex art. 86) e 51 (ex art. 90) del d.lgs. n. 259 del 2003 e dell’art. 8 della legge 22 febbraio 2001 n. 36: circoscrivendo la possibilità di installare gli impianti nelle sole aree preferenziali individuate dal Regolamento, il Comune incorre nel vizio, manifesto, del confinamento delle reti, incompatibile con l’esigenza di capillarità della rete. A determinate condizioni, l’ente locale può solo identificare specifici siti sensibili in cui, in via di principio e salva l’applicazione di deroghe, non è consentita l’installazione (legittimo criterio localizzativo espresso in negativo); considerato che gli impianti da realizzare sono opere ex lege di pubblica utilità e di urbanizzazione primaria, l’operatore può, quindi, procedere, ad esclusione dei predetti siti sensibili, alla loro installazione nell’intero territorio; nella specie, invece, l’eccezione è stata trasformata in regola;

VI) violazione degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 259 del 2003. Violazione del par. 2 dell’art. 4 TUE. Violazione del decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 4 novembre 2016: il d.lgs. n. 259 del 2003 sancisce la tutela degli assetti concorrenziali nel settore delle telecomunicazioni e, in particolare delle reti; in tale contesto, LI è un c.d. remedy taker , nata per effetto di un provvedimento della Commissione europea che si è pronunciata in relazione alla fusione tra le società (controllanti di) Wind e H3G. Poiché da tale fusione poteva derivare un pregiudizio per il mercato italiano, la Commissione europea ha preteso che la fusione prevedesse lo scorporo e l’ingresso di un nuovo operatore nel mercato italiano (LI LI) che “garantirà una concorrenza effettiva, mantenendo gli incentivi all’investimento”. A tale scopo, in adempimento del provvedimento della Commissione europea, le due società fuse hanno ceduto parte delle frequenze affinché LI LI potesse realizzare una propria rete per esercitare una pressione concorrenziale. Con gli atti che si impugnano, il Comune di Arzano ha introdotto barriere artificiali e illegittime al mercato dell’installazione delle reti, tali da pregiudicare sensibilmente l’assetto concorrenziale, impedendo al nuovo operatore di completare la propria autonoma nuova rete.

III. Si è costituita l’Amministrazione comunale intimata, eccependo preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, essendo stato impugnato un atto endoprocedimentale, e l’irricevibilità del gravame, quanto all’impugnativa del regolamento, concludendo comunque, in subordine, per il rigetto.

IV. All’udienza pubblica del 10.04.2025, fissata per la discussione, la causa è stata introitata per la decisione.

V. Vanno, in primo luogo, disattese le eccezioni in rito.

V.1. L'atto che si impugna non è soltanto l'avvio di un procedimento, ma anche e soprattutto il divieto di dare “inizio alla eventuale prosecuzione delle attività di cui alla suddetta Segnalazione”: già l’atto inibitorio è, quindi, immediatamente impugnabile, per immediata lesività. Ciò posto, la comunicazione gravata reca altresì la clausola per cui, “trascorsi giorni 10 (dieci) senza esito alcuno dalla ricezione della presente, per eventuali osservazioni e/o controdeduzioni, si provvederà all'archiviazione della pratica in oggetto poiché improcedibile”, disponendosi, con tale statuizione, l’automatica definitività della decisione assunta, decorso il termine indicato. Tanto radica l’interesse a ricorrere, attesa la configurabilità di una lesione, attuale e concreta.

V.1.1. La portata generale ed astratta delle disposizioni regolamentari, come tali, inidonee ad incidere in via immediata e diretta su posizioni soggettive differenziate e qualificate, ne consente l’impugnativa unitamente al provvedimento applicativo, parimenti oggetto del presente gravame, senza che sia ravvisabile alcuna violazione dei termini decadenziali previsti per l’azione di annullamento.

VI. Tanto premesso, il ricorso è fondato e va accolto.

VI.1. Fondati, in via assorbente, sono i motivi di ricorso, e, in particolare, il terzo motivo di gravame, volti a censurare l’introduzione di un diniego generalizzato di installazione delle infrastrutture, fatta salva l’individuazione di specifici siti sensibili.

VI.1.1. Dispone, infatti, per quanto d’interesse, l’art. 8, comma 6, della legge del 22 febbraio 2001, n. 36, recante la “Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici”, quanto alla ripartizione delle competenze, “I comuni possono adottare un regolamento nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge e, in particolare, degli articoli 43, 44, 45, 46, 47 e 48 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell'articolo 4”.

Orbene, in tale norma, si parla di “siti sensibili” (e non di aree sensibili); si dice che i siti devono essere “individuati in modo specifico”; si escludono le “aree” (“con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio”).

VI.1.2. L’elaborazione giurisprudenziale ne ha condivisibilmente desunto l’illegittimità di ogni divieto generalizzato alla installazione degli impianti nel territorio comunale. “L'art. 8, comma 6, della L. n. 36 del 2001 preclude ai comuni la possibilità di introdurre limitazioni generalizzate alla localizzazione di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche nel loro territorio, consentendo solo regolamenti che assicurino il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti con riferimento a siti sensibili individuati specificamente. Un regolamento comunale che imponga divieti generalizzati di installazione … risulta illegittimo” (T.A.R. Campania Napoli, Sez. VII, 10/03/2025, n. 1994). Ed invero, “La qualificazione degli impianti di telefonia mobile in termini di opere di urbanizzazione primaria rende illegittima l'imposizione di aprioristici divieti assoluti e generalizzati alla loro installazione, prescindendo da una valutazione in concreto dell'esigenza di assicurare una copertura di segnale all'intero territorio pena la configurazione di una illegittima limitazione alla localizzazione di dette strutture” (Cons. di St., Sez. VI, 20/11/2024, n. 9328). Proprio in quanto “Gli impianti di telecomunicazione sono assimilati a opere di urbanizzazione primaria” essi sono, “pertanto, compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica. Negare tale principio, in assenza di valutazioni concrete e specifiche, contravviene alla normativa vigente, compromettendo il diritto degli operatori a garantire una copertura capillare del territorio” (Cons. Stato, Sez. VI, 11/11/2024, n. 8987). Conseguentemente, “L'art. 8 della L. 36/2001 permette ai Comuni di individuare siti nel territorio comunale in cui è vietata l'installazione di impianti di telecomunicazioni, per la protezione della popolazione dall'esposizione ai campi elettromagnetici, ma tale potere regolamentare incontra il limite che esso non può sostanziarsi in divieti generalizzati di installazione degli impianti in intere zone urbanistiche predefinite e, in quest'ultimo caso deve comunque salvaguardare una possibile localizzazione alternativa degli impianti, così da permettere una rete completa di infrastrutture per le telecomunicazioni. Ciò anche dopo la modifica dell'art. 8 della legge n. 36 del 2001 ad opera dell'art. 38, comma 6 del decreto legge n. 76 del 2020, convertito dalla legge n. 120 del 2020” (Cons. di St., sez. VI, 20/11/2024, n. 9328). Ne deriva allora che “l'Amministrazione, in caso di diniego, deve dare conto in maniera chiara e in termini specifici delle ragioni che, nella fattispecie, rendono incompatibile l'impianto oggetto dell'istanza - equiparato dal legislatore, come già detto, ad opere di urbanizzazione primaria - con la destinazione e le caratteristiche dell'area, in relazione alle quali va ribadito che non sono legittimi limiti alla localizzazione degli impianti di telefonia mobile di carattere generale e riguardanti intere ed estese porzioni del territorio comunale, in assenza di una plausibile ragione giustificativa” (T.A.R. Sardegna Cagliari, Sez. I, 23/09/2024, n. 620). Correlativamente, “Il regolamento previsto dall'art. 8, comma 6 della L. n. 36 del 2001, nel disciplinare il corretto insediamento nel territorio degli impianti di stazioni radio base, può contenere regole a tutela di particolari zone e beni di pregio paesaggistico o ambientale o storico artistico, o anche per la protezione dall'esposizione ai campi elettromagnetici di zone sensibili (scuole, ospedali, ecc.), ma non può imporre limiti generalizzati alla installazione degli impianti se tali limiti sono incompatibili con l'interesse pubblico alla copertura di rete nel territorio nazionale” (T.A.R. Sardegna, Cagliari, Sez. I, 20/09/2024, n. 619; T.A.R. Campania Napoli, Sez. VII, 20/11/2023, n. 6393). In tale ambito, conseguentemente, “Alle Regioni ed ai Comuni è consentito - nell'ambito delle proprie e rispettive competenze - individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile (anche espressi sotto forma di divieto) quali ad esempio il divieto di collocare antenne su specifici edifici (ospedali, case di cura ecc.) mentre non è loro consentito introdurre limitazioni alla localizzazione, consistenti in criteri distanziali generici ed eterogenei” (T.A.R. Calabria Reggio Calabria, 04/06/2024, n. 364). In definitiva, “le Regioni e i Comuni possono individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile, ma non possono adottare limitazioni generalizzate alla loro localizzazione. Regolamenti comunali che vietano l'installazione di tali impianti in aree non specificatamente individuate e non in considerazione di esigenze differenziate e specifiche sono illegittimi” (Cons. di St., sez. VI, 06/02/2024, n. 1200).

VI.1.3. Ora, nel caso all’esame, tanto il regolamento (art. 3, commi 5 e 6, e art. 4, censurati) quanto la comunicazione di avvio del procedimento volto a dichiarare l’improcedibilità dell’istanza, consolidatosi al decorso del termine ivi indicato, nel prevedere il confinamento delle reti in aree preferenziali (industriali, agricole, boschive, di rispetto cimiteriale) - fatto salvo, ove le localizzazioni siano ivi “impossibili, inidonee o insufficienti a garantire la copertura dei servizi”, l’insediamento in siti diversi previa adeguata motivazione e specifica approvazione del Consiglio Comunale -, introducono sostanziali limitazioni alla localizzazione degli impianti di telefonia mobile in aree generalizzate del territorio che trascendono l’individuazione di meri criteri localizzativi, generalmente espressi sotto forma di divieto, quali, a titolo esemplificativo, il divieto di collocare antenne su specifici siti, qualificati sensibili (ospedali, case di cura ecc.), e, comunque, sempre da individuarsi in modo specifico. Le relative prescrizioni si pongono, pertanto, in aperta violazione dell'art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001 che “attribuisce ai Comuni il potere di disciplinare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti di telecomunicazione e di minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico”, rimanendo “esclusa la possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio” (T.A.R. Lombardia Brescia, 09/04/2024, n. 293).

VII. Sulla base delle sovra esposte considerazioni, assorbite le ulteriori censure dedotte, il ricorso è meritevole di accoglimento.

VIII. Ragioni di equità, in considerazione della tecnicità delle questioni dedotte, inducono tuttavia il Collegio a compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Laura Maddalena, Presidente

Gabriella Caprini, Consigliere, Estensore

Anna Abbate, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gabriella Caprini	Maria Laura Maddalena

IL SEGRETARIO