Pubblicato il 30/05/2025

N. 00964/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01159/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1159 del 2023, proposto dalla
Sirio S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

nei confronti

Consip S.p.A., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

-del provvedimento prot.n. 39614 del 10.8.2023 con cui il Ministero ha denegato l''istanza di revisione dei prezzi/modifica delle condizioni contrattuali formulata dalla ricorrente con la nota prot. 924/is del 4.8.2023;

-ove e per quanto lesivi, della lex specialis e del CSA;

-di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali;

-nonché per l''accertamento del diritto della ricorrente alla revisione dei prezzi da parte della S.A. nonché per l''accertamento, anche in via incidentale ex art. 8 c.p.a., della nullità/inefficacia/illegittimità del contratto nella parte in cui non consentirebbe la revisione dei prezzi praticati, ovvero la modifica delle condizioni contrattuali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Marcello Faviere;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Sirio s.r.l. è aggiudicataria di una gara d’appalto bandita in data 8.11.2021 dal Ministero della Giustizia avente ad oggetto la stipula di un Accordo Quadro per il servizio per il vitto dei detenuti e internati attraverso l’approvvigionamento e la consegna delle derrate alimentari necessarie al confezionamento dei pasti giornalieri completi ai sensi dell’art. 9 della legge 26 luglio 1975, n. 354, per gli Istituti Penitenziari della Circoscrizione regionale della Toscana e Umbria, Lotto 4/21 C.

La gara è stata condotta su piattaforma digitale messa a disposizione della Consip S.p.a.

L’Accordo Quadro e il contratto attuativo sono stati sottoscritti in data 12.7.2022 per la durata di due anni prorogabile.

In data 4.8.2023 la Società instava per la revisione dei prezzi contrattuali in ragione degli incrementi dei costi connessi all’approvvigionamento delle materie prime nonché dei prezzi di gas, energia e carburanti, ai sensi dell’art. 106 del D.Lgs. n. 50/2016.

L’amministrazione, con nota del 10.8.2023 meglio indicata in epigrafe, ha negato la revisione dei prezzi sulla base della considerazione che il contratto non reca una clausola in tal senso e pertanto i prezzi devono considerarsi fissi ed invariabili per tutta la durata del contratto.

2. Avverso tale provvedimento è insorta l’impresa con ricorso notificato il 30.10.2023, ritualmente depositato avanti questo Tribunale, con il quale lamenta in nove motivi violazione di legge ed eccesso di potere e chiede l’accertamento del diritto alla revisione.

Per resistere al gravame si è costituito il Ministero della Giustizia (il 4.11.2023), che ha depositato memoria il 16.11.2023, seguito dalla ricorrente (il 17.11.2023).

Con ordinanza n. 516/2023 questo Tribunale ha rigettato l’istanza cautelare.

Ha fatto seguito il deposito di memoria della ricorrente (il 4.4.2025).

Alla udienza pubblica del 7 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è infondato.

4. Con il primo, il quinto e il sesto motivo di ricorso, trattati congiuntamente per ragioni di connessione oggettiva, si lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 106 del d.lgs. 50/2016, dell’art. 1, comma 511, della L. 28.12.2015 n. 208, degli artt. 2 e 3 della L. 241/90 e dell’art. 97 Cost.; eccesso di potere per difetto di motivazione e istruttoria, contraddittorietà, ingiustizia manifesta e disparità di trattamento.

La ricorrente sostiene che essendo la gara svolta su piattaforma della Consip S.p.a., che è soggetto aggregatore, troverebbe applicazione l’art. 1, comma 511, della L. 28.12.2015 n. 208 che eterointegrerebbe il contratto sancendo una disciplina speciale per i contratti aggiudicati da tali stazioni appaltanti.

In ogni caso l’art. 106 del D.Lgs. n. 50/2016 non potrebbe essere interpretato come ostativo all’avvio di un procedimento per la revisione dei prezzi giacché tale obbligo avrebbe carattere cogente ai sensi della citata disposizione. Costituirebbe comunque principio affermato in giurisprudenza quello di assicurare la gestione dei contratti di appalto in condizioni di equilibrio, in continuità con il previgente ordinamento (art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006) e con quello successivo all’art. 106 del D.Lgs. 50/2016 (cfr. l’art. 29 del DL 4/2022, l’art. 26 DL n. 50/2022, e l’art. 60 D.lgs 36/2023).

Con il quinto motivo si lamenta disparità di trattamento nei confronti degli operatori divenuti aggiudicatari prima dell'entrata in vigore dell'art. 29 del D.L. 27 ottobre 2022, n. 4, convertito con modificazioni dalla L. 28 marzo 2022, n. 25. Con quest'ultima disposizione è stato previsto l'inserimento obbligatorio della clausola di revisione prezzi nei documenti di gara almeno fino al 31 dicembre 2023, poi disposto in via definitiva dall'art. 60 del D.Lgs. n. 36 del 2023. A fronte di tali novelle non potrebbe essere legittimata la negazione di un'istanza di adeguamento prezzi o rinegoziazione secondo equità giacché si sarebbe in presenza di un palese eccesso di potere e di irragionevolezza delle valutazioni della stazione appaltante.

Con il sesto motivo di ricorso inoltre si lamenta l’illegittimità della mancata attivazione procedimentale e l’attivazione di una istruttoria sugli argomenti introdotti con l’istanza di parte; tale carenza avrebbe leso la ricorrente anche con riferimento alla possibilità di attivare i diversi rimedi risolutori (ex art 1467 cc.).

Le doglianze non possono essere condivise.

L’art. 106, comma 1, lett. a), nella versione vigente alla data di pubblicazione della gara, dispone che i contratti di appalto possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento “ se le modifiche, a prescindere dal loro valore monetario, sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili, che possono comprendere clausole di revisione dei prezzi. Tali clausole fissano la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate, facendo riferimento alle variazioni dei prezzi e dei costi standard, ove definiti. Esse non apportano modifiche che avrebbero l'effetto di alterare la natura generale del contratto o dell'accordo quadro […]. Per i contratti relativi a servizi o forniture stipulati dai soggetti aggregatori restano ferme le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 511, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 ”.

In primo luogo occorre precisare che non può trovare applicazione, nel caso che qui occupa, la speciale disciplina recata dall’art. 1, comma 511, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, la quale disciplina, anche per i contratti in corso alla data sua entrata in vigore, uno speciale procedimento di revisione dei prezzi “ nei contratti pubblici relativi a servizi e forniture ad esecuzione continuata o periodica stipulati da un soggetto aggregatore di cui all'articolo 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, per l'adesione dei singoli soggetti contraenti, in cui la clausola di revisione e adeguamento dei prezzi sia collegata o indicizzata al valore di beni indifferenziati ”.

È pacifico nel caso di specie che la stazione appaltante è il Ministero della Giustizia che ha bandito una procedura di gara a seguito di una propria determina a contrattare (n. 592 del 18.10.2021) e si è limitato ad utilizzare una piattaforma telematica messa a disposizione dalla Consip S.p.a.

Occorre inoltre precisare che i soggetti aggregatori di cui all'articolo 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 si caratterizzano non solo sul piano soggettivo ma anche su quello oggettivo.

Si tratta, infatti, di centrali di committenza (nazionali, regionali o locali) iscritte in uno speciale elenco gestito dalla ANAC in possesso di specifici requisiti (previsti dal D.P.C.M. 11 novembre 2014), competenti allo svolgimento delle procedure di affidamento per determinate categorie merceologiche, ad oggi individuate dal D.P.C.M. del 11 luglio 2018.

Orbene da una piana disamina del decreto da ultimo citato emerge in modo palese che l’appalto oggetto del contratto di cui si controverte non è incluso tra le categorie merceologiche di competenza dei soggetti aggregatori.

Ciò precisato occorre evidenziare, in via generale, che quello delineato dal D.Lgs. n. 50/2016 attraverso le succitate di posizioni dell’art. 106, è un sistema contrattuale a prezzo chiuso, fondato su accordi in cui il compenso è stabilito al momento della conclusione del contratto e non può essere modificato laddove le medesime pattuizioni contrattuali non lo prevedano espressamente.

La lettura complessiva di tale sistema è stata ricostruita da un consolidato orientamento giurisprudenziale che ha sancito che “ nei contratti pubblici regolati dal D.Lgs. n. 50 del 2016, la revisione dei prezzi è consentita solo se espressamente prevista nei documenti di gara con clausole chiare, precise e inequivocabili. Al di fuori di tali ipotesi, il contraente privato non può pretendere una revisione dei prezzi pattuiti, neanche in presenza di eventi eccezionali e imprevedibili” (Cons. Stato, Sez. V, Sentenza, 18/11/2024, n. 9212).

Ciò discende da una precisa scelta compiuta dal legislatore di deviare dal precedente regime definito dall’articolo 115 del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, che rendeva invece obbligatoria l'inserzione della clausola di variazione/adeguamento dei prezzi.

Ne consegue, in mancanza di apposita previsione contrattuale, l'infondatezza della pretesa che l'amministrazione avvii un'attività istruttoria volta all'accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale, salvo che ciò non discenda da previsioni di legge speciali, che nel caso di specie non sussistono (Cons. Stato, VI, 23 febbraio 2023, n. 1844).

Tale principio generale non muta per il solo fatto che il legislatore, con successivi interventi normativi (pur invocati dalla ricorrente), abbia previsto speciali meccanismi revisionali, di riequilibrio e compensazione dei prezzi che trovano applicazione, per i servizi e forniture, solo per i rapporti ivi disciplinati in considerazione della loro natura di norme di natura eccezionale (cfr. l'art. 29 del D.L. 27 gennaio 2022, n. 4, convertito dalla L. 28 marzo 2022, n. 25, e l'art. 26 del D.L. 17 maggio 2022, n. 50, convertito dalla L. 15 luglio 2022, n. 91, in tema di emergenza da Covid-19, quest’ultima applicabile peraltro solo ai lavori pubblici e non agli appalti di servizi e forniture).

Anche il richiamo al nuovo regime introdotto dall'art. 60 del D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Nuovo Codice dei contratti pubblici) non può avere sorte migliore.

Il fatto che il legislatore abbia introdotto un nuovo sistema di revisione o, se si preferisce, di indicizzazione (come chiarito dall’allegato II.2-bis introdotto dal D.Lgs. n. n. 209 del 31 dicembre 2024) dei prezzi contrattuali nell’ambito degli appalti di lavori, servizi e forniture non consente né applicazioni retroattive né una diversa interpretazione del previgente regime segnato dall’art. 106, comma 1 lett. a) del D.Lgs. n. 50/2016 ispirato, come si è detto, alla diversa logica del sistema a prezzo chiuso.

Non è condivisibile neanche la ricostruzione della ricorrente volta a conferire alla opzione di inserimento della clausola revisionale di cui alla citata lettera a) dell’art. 106 carattere imperativo e cogente, dal momento che il meccanismo di eterointegrazione disciplinato dall'art. 1339 c.c. presuppone una norma imperativa che consenta l'integrazione ex lege del contratto. La previsione di cui all’art. 106 facoltizza le stazioni appaltanti prevedendo la possibilità di inserimento di clausole opzionali e non ha tale carattere imperativo, come invece è stato riconosciuto alla previgente disposizione di cui all’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006, cui peraltro è riferita gran parte della giurisprudenza menzionata in ricorso.

Occorre infine evidenziare che i dedotti vizi di eccesso di potere, sotto i profili della disparità di trattamento e di irragionevolezza delle valutazioni della stazione appaltante, non sussistono poiché il Ministero ha fatto applicazione della disciplina del D.Lgs. n. 50 del 2016 che, come evidenziato, non lascia margini di discrezionalità ma vincola la stazione appaltante a denegare la revisione dei prezzi contrattuali in assenza di un'apposita previsione contrattuale.

Occorre infine scrutinare quanto censurato con il sesto motivo di ricorso vale a dire la violazione dell’art. 2 della L. n. 241/1990 dal momento che l’amministrazione non avrebbe attivato adeguata istruttoria procedimentale, anche solo per consentire alla ricorrente di valutare la risoluzione contrattuale ai sensi dell’art. 1467 cc.

Come si è avuto modo di evidenziare e si ribadirà in seguito, gli istituti di cui all’art. 106 del D.Lgs. n. 50/2016 non incardinano in capo agli operatori economici né diritti soggettivi né interessi legittimi in ordine al conseguimento della revisione dei prezzi che non sia prevista in specifiche clausole contrattuali o in norme speciali di legge applicabili ai singoli casi di specie.

Il Collegio osserva che l’assenza di una posizione di interesse legittimo in capo all’operatore economico a valle di una richiesta di revisione prezzi, ai sensi dell’art. 106, comma 1 lett. a) del D.Lgs. n. 50/2016, non può consentire neanche di imputare all’amministrazione un obbligo di attivazione procedimentale ai sensi dell’art. 2 della L. n. 241/1990.

Ne consegue che la pretesa vantata è priva del presupposto per poter essere azionata. Nella istanza formulata, inoltre, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, non vi è la richiesta di declaratoria di nullità di alcuna clausola contrattuale.

In nessun caso inoltre la ricorrente può dirsi lesa nella facoltà di domandare avanti il giudice ordinario la risoluzione del contratto per eccessiva onerosità. La stessa, infatti, ben avrebbe potuto svincolarsi dal contratto mediante la risoluzione ex art. 1467 c.c. ovvero agire per il risarcimento dei danni provocati dall'obbligo di eseguire la prestazione in perdita, esulando tali tematiche dall'ambito della giurisdizione amministrativa esclusiva, dal momento che questa è limitata alle controversie in tema di revisione dei prezzi (art. 133, comma 1, lett. e, c.p.a.).

Per quanto precede il primo, quinto e sesto motivo di ricorso sono infondati.

5. Con il secondo e il terzo motivo di ricorso, trattati congiuntamente per ragioni di connessione oggettiva, si lamenta violazione dell’art. 106, comma 2, e comma 1 lett. c) del D.lgs. 50/2016; eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione.

La ricorrente in sostanza evidenzia che la revisione avrebbe dovuto essere stata istruita e concessa anche ai sensi dell’art. 106, comma 2, D.lgs 50/2016, il quale prevede una possibile modifica contrattuale, anche in assenza di un’espressa clausola contrattuale e/o previsione nei documenti di gara, se le modifiche contrattuali non eccedono le soglie fissate all'articolo 35 del medesimo decreto ed il 10 % del valore iniziale del contratto.

Si sostiene inoltre l’applicabilità al caso di specie della possibilità di riequilibrare il sinallagma contrattuale mediante l’adozione di una “perizia di variante” anche ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. c).

Le doglianze non possono essere condivise.

Le disposizioni invocate dalla ricorrente riconoscono una facoltà di iniziativa alla sola stazione appaltante che, previo accordo con l’operatore economico, può disporre le modifiche in corso d’opera dei contratti di appalto quando le variazioni restino al di sotto di determinate soglie di importo (art. 106, comma 2) e in presenza circostanze impreviste e imprevedibili per l'amministrazione aggiudicatrice (cd. varianti in corso d’opera, art. 106, comma 1 lett. c.), entro il limite del 50% del valore contrattuale (art. 106, comma 7).

Entrambe le disposizioni sono poste a tutela della concorrenza e della parità di trattamento degli operatori del mercato, giacché la relativa disciplina è volta ad individuare limiti ai poteri delle stazioni appaltanti e costituiscono ipotesi eccezionali al di fuori delle quali “ una nuova procedura d'appalto in conformità al presente codice è richiesta per modifiche delle disposizioni di un contratto pubblico ” (art. 106, comma 6).

In entrambi i casi l’ordinamento non riconosce né diritti soggettivi né interessi legittimi alle modifiche o variazioni proposte dall’operatore economico né l’obbligo di attivazione in tal senso da parte della stazione appaltante.

Si consideri inoltre che le facoltà di variazione in commento proprio perché disciplinate a presidio dei limiti dei poteri delle stazioni appaltanti e a tutela della concorrenza non costituiscono rimedio invocabile per il riequilibrio delle condizioni contrattuali, soprattutto in un contesto di contratti a prezzo chiuso quale è quello di cui al D.Lgs. n. 50/2016.

La giurisprudenza ha peraltro sancito a più riprese l’inapplicabilità dell’istituto della variante in corso d’opera ai casi di revisione dei prezzi (cfr. ex multis Cons. Stato, IV, 31/10/2022, n. 9426; Cons. Stato, V, 7/1/2022, n. 48).

Non a caso solo mediante disposizioni speciali il legislatore ha esteso a tale istituto, in via interpretativa, una diversa finalità.

L’art. 7 del DL n. 36 del 30.04.2022, convertito con modificazioni dalla L. n. 79/2022, ha previsto che l’art. 106, comma 1, lettera c), numero 1), del D.Lgs. n. 50/2016 “ si interpreta nel senso che tra le circostanze indicate al primo periodo sono incluse anche quelle impreviste ed imprevedibili che alterano in maniera significativa il costo dei materiali necessari alla realizzazione dell'opera ”.

Tale portata però è stata esclusa per gli appalti di servizi e forniture e limitata ai soli lavori pubblici come è dato desumere dal chiaro tenore dell’art. 7, comma 2-ter, richiamato che si riferisce alle sole “opere” da realizzare e al “costo dei materiali” (come riconosciuto anche dalla giurisprudenza, cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. VI, 25/03/2025, n. 2548).

Per tali ragioni il secondo e terzo motivo del ricorso sono infondati.

6. Con il quarto e il settimo motivo, trattati congiuntamente per ragioni di connessione oggettiva, si lamenta violazione dell’art. 30, comma 8, del d.lgs. 50/2016, degli artt. 1374 e 1375 c.c. e dell’art. 1 della L. 241/1990.

La ricorrente lamenta la violazione degli articoli rubricati laddove l’art. 30, comma 8, d.lgs. 50/2016 prevede che “per quanto non espressamente previsto nel presente codice […] alla stipula del contratto e alla fase di esecuzione si applicano le disposizioni del codice civile” e gli artt. 1374 e 1375 c.c. disciplinano il principio di esecuzione e integrazione del contratto secondo buona fede. La richiesta di revisione sarebbe stata formulata nell’ottica non solo della mera revisione dei prezzi di natura pubblicistica ma anche nell’ottica della rinegoziazione contrattuale di natura civilistica al fine di adattare il contratto alle circostanze ed esigenze sopravvenute e imprevedibili, quale sarebbe la guerra in Ucraina che ha avuto notori effetti sull’incremento dei prezzi dei beni di consumo.

La ricorrente sostiene inoltre che anche in caso di mancato riconoscimento della revisione dei prezzi tout court la stazione appaltante avrebbe dovuto quanto meno aggiornare i valori dell’affidamento ai parametri ISTAT più adeguati e vicini all’oggetto contrattuale.

La doglianza non persuade.

L'art. 30, comma 8, del D.Lgs. n. 50 del 2016, prevede che alla stipula del contratto e alla fase di esecuzione si applicano le disposizioni del codice civile, facendo rinvio a queste ultime "per quanto non espressamente previsto nel presente codice e negli atti attuativi".

Ne consegue che la disciplina della revisione dei prezzi, che costituisce norma speciale per gli appalti di lavori, servizi e forniture nell’ambito della contrattualistica pubblica, recata all'art. 106, comma 1, lett. a), prevale sulla normativa del codice civile in tema di rinegoziazione e revisione prezzi per i contratti di appalto (cfr. art. 1664, comma 1, c.).

Non può peraltro nemmeno soccorrere nel caso di specie il richiamo che la ricorrente opera alla generale facoltà dei soggetti dell’ordinamento di rinegoziare le condizioni del contratto in presenza di circostanze imprevedibili che strabordino dalla normale alea contrattuale.

L’art. 1467 c.c. prevede che “ nei contratti a esecuzione continuata o periodica ovvero a esecuzione differita, se la prestazione di una delle parti è divenuta eccessivamente onerosa per il verificarsi di avvenimenti straordinari e imprevedibili, la parte che deve tale prestazione può domandare la risoluzione del contratto […] ”.

La disposizione evidenzia, infatti, che nel caso cin cui la sopravvenuta onerosità non rientri nell'alea normale del contratto, la parte svantaggiata possa domandare la risoluzione contrattuale mentre solo “ la parte contro la quale è domandata la risoluzione può evitarla offrendo di modificare equamente le condizioni del contratto ” (art. 1467, comma 3).

La ricorrente riporta alcuni passaggi della Relazione n. 56/2020 dell'Ufficio del massimario della Corte di Cassazione che richiama il "generale principio di "buona fede" per “salvaguardare il rapporto economico che le parti avevano originariamente inteso porre in essere, imponendo la rinegoziazione del contratto che si sia squilibrato, al fine di favorirne in tal modo la conservazione”.

Tale richiamo sebbene suggestivo e condivisibile sul piano generale non è sufficiente per affermare la sussistenza di un obbligo di rinegoziazione dei contratti pubblici da parte delle stazioni appaltanti in vigenza del D.Lgs. n. 50/2016.

La giurisprudenza ha riconosciuto che “ l'art. 1467 c. c. non impone al convenuto che voglia evitare la pronuncia di risoluzione del contratto, di offrire una modifica delle condizioni contrattuali tale da ristabilire esattamente l'equilibrio tra le rispettive posizioni esistenti al momento della stipulazione, atteso che dalla combinazione logica dei tre commi dell'articolo in riesame si evince che la sopravvenuta onerosità della prestazione considerata dà diritto alla risoluzione soltanto se è eccessiva (1° comma) e non rientra nell'alea normale del contratto (2° comma), con la conseguenza che l'offerta di modifica è da considerare equa se riporta il contratto in una dimensione sinallagmatica tale che, se fosse sussistita al momento della stipulazione, la parte onerata non avrebbe avuto diritto di domandarne la risoluzione ” (Cass. civ., Sez. II, 11/01/1992, n. 247).

Ne consegue che non sussiste nell'ordinamento di diritto civile un obbligo generale delle parti di un contratto alla rinegoziazione a seguito della iniziativa della parte svantaggiata in caso di circostanze sopravvenute e imprevedibili che abbiano alterato il sinallagma contrattuale.

La possibilità che alla risoluzione siano preferiti rimedi manutentivi del contratto e che una parte possa assumere su di sé il rischio di sopravvenienze rinunciando preventivamente ai rimedi modificatori sono rimessi o alla volontà delle parti o a norme di legge speciale (cfr. Cass. civ., Sez. I, 26/01/1993, n. 948).

Costituisce un esempio di norma speciale l’attuale art. 9 del D.Lgs. n. 36/2023 che ha sancito il principio della conservazione dell’equilibrio contrattuale in presenza di “ circostanze straordinarie e imprevedibili, estranee alla normale alea, all'ordinaria fluttuazione economica e al rischio di mercato da alterare in maniera rilevante l'equilibrio originario del contratto ” riconoscendo alla parte svantaggiata, che non abbia volontariamente assunto il relativo rischio, il diritto alla rinegoziazione secondo buona fede delle condizioni contrattuali.

Sebbene trattasi di un diritto finanziariamente condizionato (limitatamente alla presenza e capienza di “somme a disposizione indicate nel quadro economico dell'intervento, alle voci imprevisti e accantonamenti e, se necessario, anche utilizzando le economie da ribasso d'asta”) il nuovo codice dei contratti dispone che “le stazioni appaltanti e gli enti concedenti favoriscono l'inserimento nel contratto di clausole di rinegoziazione, dandone pubblicità nel bando o nell'avviso di indizione della gara”.

Viene inoltre evidenziato che la revisione dei prezzi (disciplinata all’art. 60 ed all’allegato II.2-bis del Codice) costituisce uno dei mezzi (unitamente alla rinegoziazione delle condizioni contrattuali di cui all’art. 120, comma 8, del codice) attraverso i quali giungere al rispetto del citato principio.

Ma come già sopra evidenziato tali disposizioni non hanno portata retroattiva o interpretativa (neanche l’art. 9, che è annoverato tra i principi), né applicativa di un principio generale immanente nell’ordinamento ma è stato introdotto ex novo nella materia dei contratti pubblici in quanto ritenuto maggiormente rispondente agli interessi delle parti rispetto ad un sistema contrattuale a prezzo chiuso (come quello delineato dal D.Lgs. n. 50/2016) o al rimedio demolitorio di cui all’art. 1467 c.c.

Da quanto precede, quindi, non è condivisibile l’invocazione della buona fede nell'esecuzione del contratto (ex art. 1375 c.c.) e dell'integrazione del contratto secondo equità (art. 1374 cod. civ.) giacché il richiamo prova troppo. Nessuna delle due disposizioni, infatti, può valere ad imporre obblighi di rinegoziazione non previsti specificamente dall’ordinamento dei contratti pubblici vigente all’epoca dei fatti, in un sistema ordinamentale in cui la regola remediale non è la conservazione del contratto ma la sua risoluzione.

Quanto sopra evidenziato ha valore con riferimento a qualsivoglia ipotesi di modifica e revisione dei prezzi contrattuali, sia che gli stessi vengano ancorati a specifica istruttoria sia che vengano aggiornati secondo valori statistici ISTAT. La fonte e la misura dell’aggiornamento infatti non mutano la natura della posizione giuridica della stazione appaltante che, nel caso di specie, non era ancorata ad alcun obbligo di revisione prezzi.

Per quanto precede anche il quarto ed il settimo motivo di ricorso sono infondati.

7. Con l’ottavo e il nono motivo la ricorrente in realtà formula domanda di accertamento del proprio diritto alla revisione dei prezzi e domanda di accertamento incidentale della nullità del contratto nella parte in cui non prevede una clausola di revisione prezzi.

Il Collegio osserva che il rigetto dei primi sette motivi, da un lato comporta che debba essere respinta la domanda con cui viene richiesto l'accertamento del diritto della ricorrente alla revisione dei prezzi da parte della stazione appaltante che, come evidenziato l’ordinamento non riconosce; dall’altro debba essere respinta la domanda di accertamento incidentale di nullità parziale del contratto giacché l’art. 106 del D.Lgs. n. 50/2016 legittima, per le ragioni sopra esposte, contratti a “prezzo chiuso” e quindi la possibilità che i contratti di appalto di servizi non rechino alcuna clausola di revisione prezzi.

L’ottavo ed il nono motivo sono pertanto infondati.

8. Con il decimo punto del ricorso viene proposta questione di legittimità costituzionale dell'art. 106, comma 1, lett. a) del D.Lgs. n. 50 del 2016 per contrasto con l'art. 3 e con l'art. 41 della Costituzione, poiché, lasciando alla discrezionalità delle stazioni appaltanti di consentire o meno la revisione dei prezzi in corso di esecuzione, si sarebbe generata una situazione di svantaggio ingiustificata per gli aggiudicatari nel periodo compreso tra il 2016 (data di entrata in vigore del previgente Codice dei contratti pubblici) e il 2022 (data di entrata in vigore dell'art. 29 del D.L. n. 4 del 2022, seguito dall'art. 60 del D.Lgs. n. 36 del 2023).

La lamentata situazione di incertezza e di diseguaglianza tra operatori economici sarebbe contraria anche all'art. 41 della Costituzione in tema di libertà dell'iniziativa economica poiché pone l'imprenditore in una posizione di netto svantaggio rispetto all'amministrazione ed ai competitors, con un rischio anche per la collettività consistente nell'esecuzione di prestazioni di scarso livello per evitare di sopportare perdite ingenti.

La questione non presenta profili di apprezzabile non manifesta infondatezza.

Il Collegio ritiene utile e sufficiente richiamare quanto già statuito in giurisprudenza sul punto laddove si è evidenziato che la questione sollevata “attiene allo spazio di discrezionalità del legislatore, riguardo alla disciplina delle modifiche contrattuali che il Codice previgente conteneva, in termini di piena compatibilità, come detto, col diritto euro-unitario di tutela della concorrenza, nonché di coerenza con la finalità di contenimento della spesa pubblica.

D'altronde, anche nel caso della mancata previsione di clausole di revisione dei prezzi, e con specifico riguardo alle sopravvenienze straordinarie e imprevedibili, che comportino aumenti esorbitanti dei costi, l'operatore economico non è sprovvisto di tutela giurisdizionale, potendo esperire il rimedio civilistico dell'art. 1467 cod. civ. Quanto alla possibile contrarietà all'interesse pubblico dell'interruzione delle forniture in corso di rapporto che ne seguirebbe, la relativa valutazione non potrebbe che essere rimessa all'amministrazione appaltante, cui lo stesso art. 1467 cod. civ. consente di evitarla "offrendo di modificare equamente le condizioni del rapporto" (comma 3)” (Cons. Stato, Sez. V, Sent., 18/11/2024, n. 9212).

9. Il ricorso nel suo complesso è infondato e deve essere respinto.

10. Le spese di lite possono essere compensate, in ragione della peculiarità dei fatti di causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Cacciari, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

Marcello Faviere, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Faviere	Alessandro Cacciari

IL SEGRETARIO