Pubblicato il 03/06/2025

N. 10652/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01666/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1666 del 2022, proposto da
M.G.R.90. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giannalberto Mazzei, Elvezio Santarelli, Tiziana Manenti e Arcangelo Pecchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di Giannalberto Mazzei in Roma, piazza Navona 49;

contro

GSE - Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , parte rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Transizione Ecologica, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro temporis , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con sede in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Agenzia delle Entrate, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con sede in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

ove occorra, previa rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità costituzionale dell'art. 36 del D.L. 124/2019, come convertito dalla L. 157/2019, e prorogato dall'art. 56, co. 8.ter, del D.L. 176/2021 (conv. L. 120/2020) ovvero, in alternativa, previa rimessione alla CGUE (ex art. 267 TFUE),

1) del provvedimento prot. GSE/P20210034387 del 15 dicembre 2021, trasmesso via p.e.c. nella stessa data, relativo all'impianto fotovoltaico n. id. 657955, con cui il GSE ha disposto l'annullamento in autotutela dell'ammissione alle tariffe incentivanti prot. GSE FTV_400655 del 20/02/2012 e la risoluzione delle Convenzione n. GSE A4I236242507, in base al quale il Soggetto Responsabile è tenuto a restituire al GSE gli incentivi percepiti;

2) del provvedimento, trasmesso via p.e.c. il 31 gennaio 2022, con cui il GSE ha richiesto al Soggetto Responsabile la restituzione entro 30 giorni degli incentivi percepiti dall'impianto fotovoltaico identificato dal n. pratica FTV_400655 per un importo complessivo di euro 236.199,80;

nonché, per l'accertamento

del diritto della Società ricorrente a cumulare le tariffe incentivanti del D.M. 05/11/2011 (c.d. IV Conto Energia) con il regime di detassazione contemplato dall'art. 6, commi 13 -19, della L. 388/2000 e, conseguentemente, del diritto della ricorrente a non dover esercitare alcuna delle opzioni indicate nella informativa GSE del 22 novembre 2017 ovvero dall'art. 36 del D.l. n. 124/2019.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del GSE e della difesa erariale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 maggio 2025 il dott. Lorenzo Mennoia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con atto notificato il giorno 14.2.2022 e depositato il 16.2.2022 parte ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento che ha disposto in autotutela l’annullamento della precedente ammissione alle tariffe incentivanti e la risoluzione della convenzione stipulata, con obbligo di restituzione degli incentivi indebitamente percepiti, chiedendo altresì l’accertamento della possibilità di cumulo delle tariffe incentivanti previste dal c.d. IV Conto Energia con il regime di detassazione contemplato dall’art. 6, commi 13 -19, della L. 388/2000.

Ha allegato di essere soggetto responsabile dell’impianto fotovoltaico di 97.02 Kw sito nel Comune di Atri (TE) e di aver beneficiato dell’agevolazione fiscale prevista dal c.d. TR Ambiente per un importo di €160.120,00, sino al provvedimento impugnato in questa sede.

Ha dedotto l’illegittimità del provvedimento del GSE nella parte in cui ha vietato il cumulo delle tariffe incentivanti con le agevolazioni fiscali previste, come peraltro già statuito dalla sentenza n. 6784 e n. 6785 del 2019 del TAR Lazio – Roma, prospettando quindi una violazione di legge ed un eccesso di potere per contraddittorietà, irragionevolezza, difetto di istruttoria e dei presupposti, dovendo preferirsi l’interpretazione che consente il cumulo delle tariffe incentivanti con gli altri benefici fiscali e comunque, in via cautelativa, avrebbe dovuto sospendere il procedimento di annullamento d’ufficio in attesa che il Consiglio di Stato si fosse pronunciato sulla questione, già decisa dal Tar Lazio nelle sentenze sopra indicate in senso favorevole alla parte ricorrente.

Ha poi denunciato la violazione delle norme sulla autotutela e ha prospettato, infine, dubbi di costituzionalità e di contrarietà al diritto europeo delle norme citate, se interpretate nel senso di un divieto di cumulo fatto proprio dall’Amministrazione resistente

Si è costituita l’Amministrazione, resistendo al ricorso.

Nelle memorie ex art. 73 c.p.a. la resistente ha dedotto l’infondatezza della tesi di parte ricorrente anche alla luce dell’orientamento giurisprudenziale consolidatosi negli ultimi anni, partendo da quello che ha riformato la sentenza sulla quale la parte ha fondato interamente il proprio ricorso e che ha escluso, definitivamente, il cumulo dei benefici in parola.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 23.5.2025, a seguito della discussione, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il ricorso va respinto, richiamando espressamente l’orientamento giurisprudenziale formatosi sulla questione a seguito della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. II, n. 7830/2023.

In particolare, è sufficiente un rinvio alla decisione del TAR Lazio – Roma, Sez. III- Ter, 9.12.2024 n. 22190/2024 con cui il Tribunale ha inteso dare continuità, a propria volta, al principio del divieto di cumulo, richiamando pedissequamente T.A.R. Lazio – Roma, Sez. III- Ter , 22 aprile 2024, n. 8043, di cui ai seguenti passaggi motivazionali, ritenuti rilevanti e pertinenti al caso che ci occupa.

[…] Viene all’esame del Collegio la questione della cumulabilità della cd. TR Ambiente con gli incentivi riconosciuti dal Terzo, Quarto e Quinto Conto Energia (D.M. 6 agosto 2010, D.M. 5 maggio 2011, D.M. 5 luglio 2012) e della conseguente legittimità degli atti del GSE che hanno annullato i provvedimenti di ammissione alle tariffe incentivanti in ragione di detto cumulo.

[…] Ai fini di una migliore comprensione, è opportuno ripercorrere gli interventi normativi, amministrativi e giurisprudenziali che si sono succeduti al riguardo.

[…] L’agevolazione della cd. TR Ambiente consiste nell’esclusione dalla formazione del reddito imponibile, ai fini delle imposte sul reddito, degli investimenti ambientali, ovvero quelli che consentono di prevenire, ridurre o riparare i danni causati all’ambiente dall’attività di impresa.

[…] Nella vigenza della detassazione, è stato emanato il d.lgs. n. 387/2003 in attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità, che all’art. 7 delegava il Ministro delle attività produttive, di concerto col Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, ad adottare uno o più decreti per la fissazione dei criteri per l’incentivazione della produzione energetica mediante conversione fotovoltaica, che stabilissero, tra l’altro, anche le condizioni per la cumulabilità dell’incentivazione con altri incentivi (comma 2, lett. c).

[…] In attuazione di tale delega, sono stati adottati il D.M. 28 luglio 2005 (Primo Conto Energia) e il D.M. 19 febbraio 2007 (Secondo Conto Energia), i quali hanno provveduto ad elencare tassativamente le ipotesi di divieto al cumulo, riconoscendo conseguentemente la vigenza di un generale principio di cumulabilità delle tariffe fotovoltaiche con gli altri incentivi, contributi o benefici pubblici (entro il limite del 20% del costo dell’investimento),salvi i casi di divieto espressamente previsti (cfr. rispettivamente, art. 10 e art. 9 dei due Decreti).

[…] Tale approccio è tuttavia cambiato con il D.M. 6 agosto 2010 (Terzo Conto Energia), il quale all’art. 5, comma 1, ha individuato specificamente ed esclusivamente i casi di cumulabilità delle tariffe incentivanti con altri benefici e contributi pubblici, prevedendo poi, al comma 4, che “ Agli impianti fotovoltaici per la cui realizzazione siano previsti o siano stati concessi incentivi pubblici di natura nazionale, regionale, locale o comunitaria, in conto capitale o in conto interessi, si applicano le condizioni di cumulabilità previste dal decreto ministeriale 19 febbraio 2007, a condizione che i bandi per la concessione degli incentivi siano stati pubblicati prima della data di entrata in vigore del presente decreto e che gli impianti entrino in esercizio entro il 31 dicembre 2011 ”.

[…] Il d.lgs. n. 28/2011, “ Attuazione della direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE ”, ha poi previsto all’art. 26 che “ Gli incentivi di cui all’articolo 24 (espressamente previsti per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili entrati in esercizio dopo il 31 dicembre 2012, n.d.r.) non sono cumulabili con altri incentivi pubblici comunque denominati, fatte salve le disposizioni di cui ai successivi commi ” - commi nei quali sono poi elencate le ipotesi tassative di ammissibilità del cumulo.

[…] Tale impostazione, già adottata come visto col Terzo Conto, è stata riproposta anche nel Quarto e Quinto Conto Energia, che, facendo espressamente “ salvo quanto previsto all’art. 5, comma 4, del decreto ministeriale 6 agosto 2010 ”, hanno anch’essi previsto un elenco tassativo di benefici e contributi pubblici compatibili con la tariffa incentivante, con la conseguenza che qualunque altra agevolazione non specificamente indicata deve pertanto ritenersi non cumulabile (“…le tariffe incentivanti di cui al presente decreto sono cumulabili esclusivamente con i seguenti benefici e contributi pubblici finalizzati alla realizzazione dell’impianto: ….” ) (cfr., rispettivamente, art. 5 e art. 12 dei due DM).

[…] L’agevolazione TR non figura né nell’elenco del Terzo Conto, né in quelli dei DM successivi.

[…] Detta agevolazione è piuttosto richiamata nel Quinto Conto energia, non già nell’elencazione di cui all’art. 12, bensì in una apposita disposizione, art. 19 – rubricata “ Cumulabilità delle tariffe di cui al decreto 19 febbraio 2007 con altri incentivi pubblici ” - recante una norma interpretativa del sistema di cumulo messo a punto dal Secondo Conto Energia, stabilendo in particolare che “ L’articolo 9, comma 1, primo periodo, del decreto19 febbraio 2007 del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, si intende nel senso che il limite di cumulabilità ivi previsto si applica anche alla detassazione per investimenti di cui all’articolo 6, commi da 13 a 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 e all’articolo 5 del decreto legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 3 agosto 2009,n. 102 ”.

[…] In questo quadro normativo, caratterizzato da un susseguirsi di decreti attuativi che hanno disciplinato la tariffa incentivante con formulazioni diverse in merito alla cumulabilità degli incentivi anche attraverso il ricorso ad una norma interpretativa, è dunque intervenuto il GSE con nota del 22 novembre 2017, poi integrata dalla comunicazione del 14 novembre 2018, evidenziando come, a partire dal Terzo Conto Energia, le tariffe incentivanti potevano cumularsi unicamente con i benefici espressamente elencati dai decreti, tra i quali non figurava la detassazione per gli investimenti ambientali.

[…] Ne è scaturito un contenzioso, conclusosi in primo grado con le sentenze di questo TAR (n. 6784 e n. 6785 del 29 maggio 2019), che, in accoglimento dei ricorsi collettivi proposti da numerosi produttori, ha annullato le note del GSE sopra richiamate.

[…] Da ultimo, con sentenza n. 7830/2023, il Consiglio di Stato, in riforma della pronuncia di primo grado n. 6784/2019, ha osservato, con riferimento all’art. 5, comma1, DM 6 agosto 2010, che “ Se l’intendimento del legislatore delegato fosse stato quello di garantire la cumulabilità anche delle agevolazioni fiscali di cui all’art. 6, commi da 13 a19, l. 388/2000, lo avrebbe potuto dichiarare espressamente, inserendole in detto elenco. D’altra parte non può sottacersi che, poiché l’elenco contiene sostanzialmente delle eccezioni alla regola generale della non cumulabilità, si tratta di una normativa derogatoria che è distretta interpretazione e non è suscettibile di applicazione estensiva e/o analogica”, affermando inoltre che “L’agevolazione fiscale di cui si discute non può essere considerata un incentivo pubblico che, come tale, avrebbe dovuto trovare la sua collocazione nell’elencazione del primo comma dell’art. 5 ”.

[…] Anche la Corte di Cassazione, in sede di regolamento di giurisdizione, ha più volte riconosciuto la non cumulabilità dei benefici in questione, affermando poi che “ se le imprese, che hanno realizzato impianti fotovoltaici, hanno usufruito sia del contributo in conto energia concesso da GSE, sia della detassazione per investimenti ambientali prevista dalla TR ambientale, rientrano nel ‘primo’ e ‘secondo’ conto, per cui la cumulabilità è possibile. Negli altri casi, quindi con riferimento al ‘terzo’, ‘quarto’ e ‘quinto’ conto energia, il decreto fiscale 2020, collegato alla legge di Bilancio, chiarisce che il cumulo tra le due misure non è possibile. Le imprese che ricadono nel secondo caso, e che quindi hanno usufruito del cumulo con riferimento al ‘terzo’, ‘quarto’ e ‘quinto’ conto energia, devono sanare la propria posizione provvedendo al pagamento dell’imposta non pagata a suo tempo, per poter mantenere il beneficio riconosciuto dal Gestore dei Servizi Energetici ” (in tali termini, Cass. Civ., sez. V, ordinanza 31 maggio 2023, n. 15451).

[…] In tale quadro, si inserisce quindi il ricorso instaurato dall’odierna ricorrente, che, ammessa al Quarto Conto, non si è avvalsa della facoltà riconosciuta dall’art. 36 d.l. n.124/2019, conseguendone che il GSE ha disposto il ritiro delle tariffe incentivanti e la risoluzione della convenzione predisposta per il rilascio delle stesse.

[…] Nel merito, le censure di parte ricorrente sono infondate, potendosi osservare anzitutto che le argomentazioni volte a rilevare o ribadire l’attuale assenza di una previsione volta al divieto di cumulo non trovano riscontro nell’attuale quadro normativo e giurisprudenziale, sopra ricostruito.

[…] Il primo motivo di gravame, che deduce insussistenza del divieto di cumulo, insistendovi pur dopo la citata sentenza del Consiglio di Stato, è infondato in forza del quadro normativo e giurisprudenziale di riferimento, che attesta in modo netto la sussistenza del divieto di cumulo, con ogni necessaria conseguenza a carico della società ricorrente, che ha inteso non rinunciare all’agevolazione fiscale e mantenere la tariffa incentivante.

[…] Neanche sussiste l’affermato difetto di motivazione per assenza di riferimenti alle osservazioni presentate dalla società ricorrente.

[…] Non viene infatti in rilievo un procedimento discrezionale, nell’ambito del quale il GSE debba ponderare e scegliere se mantenere l’ammissione alla tariffa incentivante in base a mutevoli risultanze dell’istruttoria, eventualmente fornite dalla parte.

[…] Appurato che la società non ha rinunciato all’agevolazione fiscale e non si è sottoposta all’apposita procedura implicante oneri procedurali e sostanziali, il GSE ha accertato la carenza dei requisiti per il mantenimento della tariffa incentivante, nell’ambito di un’attività vincolata di applicazione dell’art. 36, co.2, cit., neanche involgente profili di discrezionalità tecnica o di complessità nell’accertamento dei fatti.

[…] Il secondo motivo di gravame, che deduce […] la carenza dei requisiti dell’autotutela, è infondato.

[…] Sotto il profilo dell’autotutela, il provvedimento è stato adottato dal GSE all’esito del procedimento di annullamento in autotutela, avviato solo una volta scaduto il termine per l’esercizio dell’opzione di cui all’art. 36 più volte citato, avendo tale procedimento portata autonoma e idonea a determinare una decorrenza ex novo del termine per l’esercizio dell’autotutela, una volta che al 31 dicembre 2020 la società non abbia esercitato l’opzione volta a mantenere la tariffa incentivante.

[…] In altri termini, una volta accertata la mancata adesione al predetto meccanismo, il GSE era tenuto ad intervenire per eliminare la situazione di cumulo illegittimamente verificatasi in capo alla ricorrente, disponendo conseguentemente l’annullamento del provvedimento di ammissione e la richiesta di restituzione incentivi.

[…] D’altra parte, sussistono anche le ragioni di pubblico interesse e la tutela dell’affidamento della destinataria del provvedimento da parte dell’amministrazione, tenuto conto della chiarezza del dato normativo applicabile, emanato in via sopravvenuta con l’obiettivo di definire la questione del cumulo.

[…] La terza censura, che propone questione di costituzionalità […], sotto vari profili, è infondata.

[…] Deve osservarsi che consentire ai soggetti percettori di godere di due differenti incentivi pubblici, erogati per la medesima finalità e con riferimento proprio agli stessi interventi e agli stessi impianti, contrasterebbe con il principio costituzionale di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., nella sua declinazione come principio di economicità, che fa divieto al Legislatore in primis e poi, quanto alla fase attuativa, all’amministrazione di erogare incentivi in modo diseconomico.

[…] Il principio di equa remunerazione delle tariffe rispetto ai costi di investimento e di esercizio, originariamente previsto dall’art. 7, comma 2, lett, c) del D.lgs. 387/2003, si è d’altra parte tradotto nella previsione di regimi di sostegno che hanno previsto una graduale riduzione dell’incentivazione, a fronte della progressiva diminuzione dei prezzi e dei costi per la realizzazione e gestione degli impianti.

[…] Il cumulo degli incentivi con la detassazione ambientale determinerebbe quindi una situazione di sovra-incentivazione, consentendo al soggetto responsabile di ottenere, per il medesimo investimento, una remunerazione diretta, mediante il conseguimento della tariffa incentivante che già copre equamente il costo dell’investimento per la costruzione e per l’esercizio dell’impianto, ed una remunerazione indiretta, mediante una detassazione legata allo stesso investimento.

[…] L’intervento legislativo è in linea con l’orientamento giurisprudenziale relativo al c.d. effetto di incentivazione nell’ambito degli aiuti di Stato, ex art. 107 T.F.U.E., nel settore dell’energia (cfr., recentemente, la comunicazione della Commissione europea avente a oggetto la disciplina in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell’ambiente e dell’energia del 2022 (2022/C 80/01), par. 3.1.2).

[…] Ne segue che è infondato il rilievo di contrarietà alla libertà d’impresa ex art. 41Cost., posto che quest’ultima non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale e una razionale gestione degli incentivi, cui inerisce il descritto effetto incentivazione, è conforme all’utilità sociale.

[…] Per le medesime ragioni, neanche sussistono violazioni ai principi di stabilità e certezza degli investimenti nel settore energetico.

[…] Con evidenza, poi, il Legislatore non è intervenuto nell’ambito dei processi pendenti ma, in considerazione della mancanza di chiarezza e dei contrasti interpretativi, ha inteso istituire una sanatoria ex lege volta ad assicurare il mantenimento della tariffa incentivante mediante una procedura ad hoc volta a contemperare i vari interessi compresenti, fiscali, di mantenimento degli incentivi da Conti Energia e di razionale gestione dei procedimenti di accertamento della sussistenza del cumulo.

[…] In correlazione a ciò, neanche sono fondate le deduzioni di contrarietà al diritto di difesa (art. 24 Cost.) neanche con riferimento alla pienezza della tutela giurisdizionale in ambito amministrativo (art. 113 Cost.), atteso che il Legislatore non ha inteso inibire o condizionare l’accesso alla tutela giurisdizionale ma solamente effettuare un intervento chiarificatore dell’intentio legis e istituire una procedura specifica per sanare l’infrazione al divieto di cumulo.

E dunque, il Collegio, affrontate le questioni proposte con i tre motivi di ricorso, non ravvisa ragioni per discostarsi da quanto già statuito nei precedenti citati e come sopra riportati, con la conseguente declaratoria di infondatezza del ricorso proposto in questa sede.

Le spese possono compensarsi stante l’assenza di uniformità di orientamenti giurisprudenziali sulla questione al momento della proposizione della domanda giudiziale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Achille Sinatra, Presidente FF

Michele Di Martino, Referendario

Lorenzo Mennoia, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Lorenzo Mennoia	Achille Sinatra

IL SEGRETARIO