Pubblicato il 23/06/2025

N. 01369/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02668/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2668 del 2019, proposto da
PP NA, RO ME e GE ST, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Immordino e PP Immordino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio degli stessi in Palermo, viale Libertà n. 171;

contro

Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., rappresentata e difesa dall'avvocato ROlba Basile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Brunetto Latini, n. 8;

nei confronti

Comune di Isola delle Femmine, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento n. 5/2019 di rigetto dell’autorizzazione in deroga ai sensi del DPR 753/80 (pratica n. 12-3720_18), ricevuto con raccomandata a.r. n. 15292005240-8 il 13 settembre 2019, emesso dal responsabile di RFI Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, Direzione Territoriale Produzione Palermo, Struttura Organizzativa Ingegneria;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, per i seguenti motivi. - del provvedimento n. 5/2019 di rigetto dell’autorizzazione in deroga ai sensi del DPR 753/80 (pratica n. 12-3720_18), ricevuto con raccomandata a.r. n. 15292005240-8 il 13 settembre 2019, emesso dal responsabile di RFI Rete Ferroviaria Italiana S.p.A., Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, Direzione Territoriale Produzione Palermo, Struttura Organizzativa Ingegneria;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguenziale, per i seguenti motivi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Rete Ferroviaria Italiana s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 18 giugno 2025 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Gli odierni ricorrenti hanno chiesto a RFI l’autorizzazione in deroga ai sensi del D.P.R. n. 753 del 1980 per la realizzazione di un fabbricato ad uso residenziale a tre elevazioni fuori terra oltre torrino scala e piano S1 (cantinato), di un giardino attrezzato da cedere al Comune a scomputo degli oneri concessori e delle opere di urbanizzazione a completamento.

La domanda era corredata dei pareri favorevoli della Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo e del Genio Civile di Palermo e, nonostante i pareri favorevoli anche di RFI-Unità Territoriale di Palermo (prot. n. 5837 del 19/11/2018), della Società Ferservizi S.p.A.-Zona Sud-Distaccamento Servizi Immobiliari (prot. 23850 del 14/9/2018) e infine dalla Direzione Investimenti Area Sud-Progetti Palermo (prot. 468 del 19/11/2018), RFI ha adottato, senza alcuna previa comunicazione, il rigetto dell’istanza.

Il ricorrente ha, quindi, notificato il ricorso in esame, chiedendo a questo giudice di accertare e dichiarare che nel caso in questione avrebbe dovuto trovare applicazione la previsione di cui all’art. 51 del D.P.R. n. 753 del 1980 e, pertanto, non essendo necessaria alcuna autorizzazione da parte di RFI, l’impugnato provvedimento di rigetto dell’autorizzazione in deroga dovrebbe essere ritenuto privo di effetti, in quanto nullo o annullabile.

Conseguentemente, parte ricorrente ha chiesto anche la condanna di RFI al risarcimento del danno in forma specifica in favore dei ricorrenti, consistente nel rilascio dell’autorizzazione in deroga ai sensi dell’art. 60 del D.P.R. n. 753 del 1980 richiesta.

Al fine di sostenere le proprie pretese, parte ricorrente ha dedotto i seguenti vizi di legittimità:

1. Violazione di legge (art. 3, comma 4 della legge n. 241 del 1990) per omessa indicazione del termine e dell’autorità a cui ricorrere;

2. Violazione dell’art. 2, comma 9- quinquies della legge n. 241 del 1990 per omessa indicazione del termine previsto dalla legge o dai regolamenti e di quello effettivamente impiegato per l’emanazione del provvedimento;

3. Violazione degli artt. 7, 8, 9, 10 della legge n. 241 del 1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento di diniego. L’Amministrazione avrebbe violato i diritti di partecipazione attiva al procedimento dei ricorrenti, sottraendosi all’obbligo di motivare il provvedimento impugnato sulla base delle osservazioni/produzioni dei ricorrenti mediante l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento di diniego;

4. Violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 per omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza. L’Amministrazione avrebbe impedito ai ricorrenti di partecipare attivamente al procedimento amministrativo, di formulare osservazioni e/o produrre documenti che avrebbero inciso sull’adozione del provvedimento finale, omettendo la previa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza;

5. Violazione e falsa applicazione degli artt. 49, 51 e 60 del D.P.R. n. 753 del 1980. Travisamento dei fatti. Violazione del divieto di aggravamento del procedimento amministrativo. Eccesso / Carenza totale di potere. Omessa motivazione. Manifesta illogicità. Omessa istruttoria. Violazione del principio di imparzialità. Disparità di trattamento in fattispecie analoghe. L’Amministrazione avrebbe erroneamente ricondotto la fattispecie in esame alla disposizione dell’art. 49 del D.P.R. 753/1980 invece che all’art. 51 del medesimo testo legislativo, incorrendo in travisamento dei fatti. Peraltro, anche volendosi ammettere il ricorrere delle condizioni per l’applicazione dell’art. 49 citato, RFI avrebbe travalicato i limiti della propria discrezionalità andando a valutare la normale tollerabilità dei rumori rispetto a un edificio non ancora esistente (omettendo, peraltro, di considerare l’impegno assunto dai richiedenti a rinunciare a ogni azione per ciò che concerne l’aspetto dell’eventuale superamento della soglia di tollerabilità dei rumori/vibrazioni/scuotimenti), la salubrità degli ambienti e trascurando di considerare che lo stesso art. 49 ammette la deroga “Quando la sicurezza pubblica, la conservazione delle ferrovie, la natura dei terreni e le particolari circostanze locali lo consentano” (art. 60 del D.P.R. n. 753 del 1980). Rispetto a tale ultimo profilo le affermazioni contenute nel provvedimento sarebbero del tutto generiche, non essendo stato rappresentato alcun rischio concreto.

In vista dell’udienza pubblica fissata a seguito della riassunzione del giudizio da parte del nuovo difensore, parte ricorrente ha ribadito quanto già dedotto in ricorso, mentre RFI ha depositato una memoria nella quale hanno chiesto il rigetto del gravame.

All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 18 giugno 2025, dopo ampia discussione, come da richiesta delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso in esame è censurata la legittimità del provvedimento che ha negato l’autorizzazione in deroga richiesta dagli odierni ricorrenti per la realizzazione di un’abitazione a tre piani fuori terra, la cui adozione è stata motivata dalla ridotta (pari a 22,16 metri) distanza dalla rotaia più vicina, che, secondo RFI, non potrebbe, in futuro, garantire la salubrità degli ambienti abitativi.

In ogni caso, RFI ha altresì ritenuto che l’autorizzazione alla deroga della distanza minima di trenta metri prevista dall’art. 60 del DPR n. 753 del 1980, non potesse essere concessa, in quanto la realizzazione del progetto non garantirebbe la sicurezza pubblica legata all’esercizio ferroviario.

Così delineato l’oggetto del contendere, debbono preliminarmente essere esaminati i vizi formali dedotti nelle prime tre censure, tutti parimenti non inficianti la legittimità del provvedimento.

Quest’ultima, infatti, non può essere compromessa dalla mancata indicazione dell’autorità e del termine entro cui ricorrere che, al più, può determinare la mancata decorrenza del termine di impugnazione o la rimessione in termini nel caso, non verificatosi nella fattispecie, della non corretta individuazione dell’autorità giudiziaria.

Nemmeno la mancata indicazione del termine entro cui l’autorità avrebbe dovuto provvedere può comportare l’illegittimità del provvedimento: la previsione che la impone, infatti, ha il solo scopo di rendere maggiormente agevole la possibilità di agire contro il silenzio dell’amministrazione.

Infine, nessuna comunicazione di avvio del procedimento di rigetto è dovuta nei casi in cui, come quello in esame, all’amministrazione è demandato di provvedere su un’istanza dell’interessato.

Si può, invece, prescindere dall’esaminare gli effetti della mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, necessaria a fronte dell’esercizio di un potere discrezionale come quello correlato al diniego dell’autorizzazione alla costruzione in deroga alla distanza minima, attesa la fondatezza del ricorso per quanto si dirà nel prosieguo.

Preliminarmente è necessario precisare che RFI ha chiarito come la linea oggetto della denegata autorizzazione in deroga ex art. 60 D.P.R. n.753 del 1980 sia la Palermo – Trapani, che, nell'ambito dei lavori per l'estensione del servizio ferroviario metropolitano di Palermo, è stata elettrificata e raddoppiata ed è percorsa anche dai treni del servizio ferroviario metropolitano di Palermo (Trinacria Express).

Dunque, sebbene per un tratto tale ferrovia presenti caratteristiche che potrebbero in parte condurre a qualificarla come una linea di “ferrovia metropolitana” - in quanto tale soggetta alla necessità del rispetto di una distanza minima pari a soli sei metri -, in realtà, si è in presenza di un’ordinaria linea ferroviaria, nata e tuttora utilizzata come tale, i cui binari sono, per un tratto, sfruttati anche come una sorta di metropolitana per il collegamento tra varie parti della città di Palermo e l’aeroporto, peraltro collocato su territorio di altro Comune.

Appare, dunque, suggestiva la tesi sostenuta da parte ricorrente, secondo cui si tratterebbe di una ferrovia metropolitana (definita dall’art. 1 della legge n. 1042 del 1969 come quel “sistema di trasporto rapido di massa di alta capacità e frequenza, con sede propria, che può svolgersi nel territorio di un solo comune o di più comuni confinanti e comunque costituenti col comune più popolato un solo complesso urbano ovvero un unico comprensorio caratterizzato da insediamenti urbani, industriali e sociali comuni o interdipendenti”) in ragione della denominazione come “passante ferroviario metropolitano” e della circostanza per cui per percorrere il tratto diretto a Trapani si rende necessario il cambio di treno. Essa non può, però, essere condivisa, proprio in ragione, come già anticipato, del fatto che la linea ferroviaria 158 è nata come tratto ferroviario destinato al collegamento di Palermo e Trapani, salvo poi essere modificata, ammodernata e implementata per il suo parziale utilizzo come passante ferroviario per l’aeroporto.

Il ricorso è, dunque, infondato nella parte in cui lamenta la mancata qualificazione della linea ferroviaria di che trattasi come ferrovia metropolitana, in virtù della quale la distanza minima applicabile per la costruzione di edifici sarebbe stata di sei metri in luogo di trenta.

Ne deriva che l’autorizzazione doveva essere richiesta, così come è, in effetti, stato.

L’attenzione si deve, dunque, focalizzare sulla legittimità del diniego del suo rilascio.

A tale proposito appare opportuno ricordare che pacifica giurisprudenza amministrativa ha precisato che: “l’articolo 60 del D.P.R. 753/1980 va interpretato nel senso che in mancanza delle cause ostative ivi previste (sicurezza pubblica, conservazione delle ferrovie, natura dei terreni e particolari circostanze locali), l'amministrazione non è affatto obbligata a rilasciare l'autorizzazione in deroga, bensì semplicemente facoltizzata a valutare discrezionalmente l'opportunità di rilasciare o meno l'autorizzazione stessa.” (TAR. Veneto Sez. II 9 gennaio 2023 n.19; T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 20 ottobre 2022, n.2768; T.A.R. Friuli-Venezia Giulia, Sez. I, 13 agosto 2022, n.347; Cons. Stato, Sez. VI, 6 ottobre 2017, n. 4658; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 23 gennaio 2015, n.151).

A fronte della regola della inedificabilità della fascia di trenta metri, dunque, è la deroga che deve essere motivata e non viceversa (cfr. TAR Toscana, sentenza n. 482/2021 e TAR Palermo, n. 2690/2024).

Ciò premesso, si può procedere all’esame della quinta doglianza, con cui i ricorrenti deducono la carenza totale di potere dell’Amministrazione, per aver fondato il provvedimento di diniego su una non verificata e non verificabile salubrità degli ambienti abitativi in base al criterio di normale tollerabilità, evidenziando come, nel caso in esame, non vi sarebbe alcuna ragione ostativa all’autorizzazione in deroga da sussumersi nell’alveo della sicurezza pubblica, della conservazione delle ferrovie, della natura dei terreni o delle particolari circostanze locali, tale da legittimare il diniego.

A tal proposito, i ricorrenti hanno ricordato, nelle proprie difese, di aver rilasciato a RFI ampia liberatoria per ciò che concerne propriamente l’aspetto dell’eventuale superamento della soglia di tollerabilità dei rumori/vibrazioni/scuotimenti.

Inoltre, il diniego sarebbe, secondo quanto sostenuto da parte ricorrente, fondato su generiche esigenze di sicurezza pubblica (garantite dal generale divieto di edificazione), le quali risultano specificate solo nella memoria difensiva dell’Amministrazione resistente, laddove si afferma, ancora una volta senza contestualizzare con riferimento alla specifica situazione di fatto, che il progetto in questione determinerebbe “un consistente carico antropico all’interno della fascia di rispetto del tutto incompatibile con la sicurezza pubblica legata all’esercizio ferroviario” che “compromette la sicurezza dell’infrastruttura ferroviaria, elevando il rischio di incidenti ferroviari ed aumentando i problemi legati ad emergenze o evacuazioni”.

Tutto ciò premesso, il Collegio ritiene di poter ravvisare la dedotta carenza di motivazione del provvedimento censurato.

In primo luogo in quanto l’Unità territoriale di Palermo ha espresso un parere tecnico positivo, rispetto al superamento del quale non si rinviene alcuna giustificazione nel provvedimento, ma anche in considerazione del fatto che, anche prescindendo dall’inammissibilità della motivazione postuma, tutto quanto in giudizio rappresentato da RFI non appare idoneo a dimostrare l’esistenza di una motivazione logica e coerente nell’espressione del diniego.

È pur vero che, secondo consolidata giurisprudenza, “La motivazione del diniego riferita alla specifica criticità connessa alle immissioni acustiche cui sarebbe sottoposta la nuova unità abitativa è legittima, poiché l’ulteriore dell’aggravamento delle immissioni acustiche, oltre ad essere riconducibile ad una nozione ampia ma legittima di sicurezza ferroviaria, che tiene conto di tutte le interferenze negative potenzialmente connesse all’attività ferroviaria nell’area immediatamente adiacente ai binari, risponde alla ratio di massima prudenza e cautela sottesa al divieto di cui all’art. 49 del D.P.R. 753/1980” (TAR Toscana sentenza n.809/2023) e il divieto di edificabilità nella fascia di trenta metri rappresenta una regola che necessita di motivazione solo per essere derogata. Cionondimeno non si può prescindere dal considerare la situazione dei luoghi, ben evincibile dalla documentazione allegata alla richiesta di autorizzazione in deroga.

Quello interessato dall’edificazione è, infatti, l’unico lotto rimasto inedificato in un’area integralmente edificata a distanze in taluni casi molto simili a quella che caratterizzerebbe l’edificio in questione, separata dalla ferrovia da una strada e da un alto muro, con barriere antirumore, che delimita il tracciato ferroviario.

Il provvedimento impugnato non mette in evidenza alcun elemento la cui considerazione potrebbe indurre a ritenere che la realizzazione di un edificio simile a quelli già esistenti, al di là dell’imponente barriera fisica che separa l’abitato dalla ferrovia, possa in concreto creare una situazione di pericolo ulteriore e diversa da quella già in essere.

Ferma restando, dunque, la piena discrezionalità dell’Amministrazione, il diniego impugnato presenta, nel caso di specie, quelle caratteristiche di illogicità e irrazionalità che rendono il provvedimento privo di adeguata motivazione che, se del caso, l’Amministrazione potrà meglio esplicitare nel riesaminare l’istanza di autorizzazione in deroga.

Ne deriva, conseguentemente, che non può trovare accoglimento la domanda di risarcimento in forma specifica, tesa ad ottenere il rilascio di un’autorizzazione in deroga, non potendo il potere del giudice andare oltre all’effetto demolitorio del provvedimento contraddittorio (rispetto al parere tecnico espresso nello stesso ambito ferroviario) e apparentemente arbitrario, se considerato in rapporto con lo stato dei luoghi.

Proprio in ragione di ciò le spese del giudizio possono trovare parziale compensazione tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l’Amministrazione intenderà adottare.

Condanna RFI Italia al pagamento delle spese del giudizio, a favore dei ricorrenti, nella misura che, operata la parziale compensazione di cui in motivazione, può essere fissata in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre ad accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis, c.p.a.con l'intervento dei magistrati:

Stefano Tenca, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere, Estensore

Bartolo Salone, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mara Bertagnolli	Stefano Tenca

IL SEGRETARIO