Pubblicato il 10/03/2020

N. 00633/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00607/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di AN (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 607 del 2018, proposto da
OS La NA, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Francesco Fidone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in AN, via F. Riso 39;

contro

Regione Siciliana - Assessorato Territorio e Ambiente, Regione Siciliana - Assessorato Regionale Beni Culturali e Identita' Siciliana, Regione Siciliana - Assessorato Regionale Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea, Soprintendenza Bb.Cc.Aa. - US, in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distr.le dello Stato di AN, domiciliata in AN, via Vecchia Ognina, 149;
Libero Consorzio Comunale di US, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Vittoria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Angela Bruno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giuseppe Tamburello in AN, via Ventimiglia, 145;

per l'annullamento

- del D.A. n. 56/GAB del 13/02/2018, mai notificato o comunicato alla ricorrente, con il quale l'Assessorato Regionale Territorio e Ambiente, Dipartimento Regionale Urbanistica, ha decretato che la variante al p.r.g. per il cambio di destinazione urbanistica dell'area di proprietà della ditta La NA “sia da assoggettare alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica di cui agli articoli da 13 a 18 del D. Lgs. 152/06”;

-di tutti gli atti antecedenti, presupposti, conseguenziali e connessi, anche non conosciuti o non espressamente menzionati, ivi compresi, ove occorra:

- il parere C.T.S. n. 24 del 24/01/2018, richiamato nel citato D.A. n. 56/GAB del 13/02/2018 e mai notificato o comunicato alla ricorrente, sul cui contenuto si fonda il D.A. n. 56/GAB del 13/02/2018;

- la nota prot. 1778 U.O.03 del 15/06/2017, mai notificata o comunicata alla ricorrente, con la quale la Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di US ha espresso parere contrario alla variante; - la nota prot. 21413 del 27/06/2017 del Libero Consorzio Comunale di US, mai notificata o comunicata alla ricorrente, il cui contenuto è desumibile dal parere C.T.S. n. 24 del 24/01/2018, che manifesta alcune criticità in merito alla variante richiesta dalla ricorrente;

- la nota dell'Assessorato Regionale Agricoltura prot. n. 15370 del 20/06/2017, mai notificata o comunicata alla ricorrente, che manifesta alcune criticità in merito alla variante richiesta dalla ricorrente;

- ogni altro atto e/o provvedimento richiamato nei superiori atti, con il quale sono state evidenziate presunte criticità alla richiesta variante del p.r.g. e che ha condotto alla decisione di assoggettare la variante in questione alla procedura di V.A.S..

per la condanna delle Amministrazioni resistenti al risarcimento dei danni ingiusti derivanti dagli atti impugnati, da determinarsi in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Vittoria, di Regione Siciliana - Assessorato Territorio e Ambiente e di Regione Siciliana - Assessorato Regionale Beni Culturali e Identita' Siciliana e di Regione Siciliana - Assessorato Regionale Agricoltura Sviluppo Rurale e Pesca Mediterranea e della Soprintendenza Bb.Cc.Aa. - US;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2020 la dott.ssa Maria Stella Boscarino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la ricorrente espone di essere proprietaria di un vasto appezzamento di terreno nel Comune di Vittoria – Frazione di Scoglitti, per il quale in data 07/01/2014 chiedeva al Comune di Vittoria l’approvazione di una variante urbanistica finalizzata alla realizzazione di un complesso turistico-alberghiero, da zona “E” agricola a z.t.o. “CA”- zone territoriali omogenee per insediamenti alberghieri.

La ricorrente precisa che:

-con deliberazione n. 7 del 29/01/2015, il Consiglio Comunale di Vittoria approvava l’autorizzazione a procedere alla variante al P.R.G. da zona “E” – zona agricola a z.t.o. “CA” – zona per insediamenti alberghieri;

-si avviava un procedimento, nel quale intervenivano la Soprindentenza BB.CC.AA di US, il Genio Civile di US, il Libero Consorzio Comunale di US ed altre Amministrazioni;

- con D.A. n. 56/GAB del 13/02/2018 l'Assessorato Regionale Territorio e Ambiente, Dipartimento Regionale Urbanistica, decretava che la variante in questione fosse da assoggettare alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica di cui agli articoli da 13 a 18 del D. Lgs. 152/06;

-tale decisione richiamava, tra gli altri, il parere C.T.S. n. 24 del 24/01/2018, la nota prot. 1778 U.O.03 del 15/06/2017 (con la quale la Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di US aveva espresso parere contrario alla variante), la nota prot. 21413 del 27/06/2017 del Libero Consorzio Comunale di US (che aveva manifestato alcune criticità in merito alla variante) e la nota dell'Assessorato Regionale Agricoltura prot. n. 15370 del 20/06/2017 (che aveva, parimenti, manifestato alcune criticità in merito alla variante richiesta dalla ricorrente).

Quest’ultima impugna tutti gli atti fin qui menzionati, lamentandone la illegittimità, sotto un primo profilo, adducendo che la richiesta di variante ed il progetto non rientrano nel novero di procedimenti assoggettabili a V.A.S.

Sotto un secondo profilo, parte ricorrente deduce che, anche a voler ritenere il progetto in questione rientrante nel novero dei piani o dei programmi assoggettabili a V.A.S., l’Amministrazione avrebbe dovuto escludere, data l’assenza di profili di criticità ambientale, la necessità della valutazione ambientale strategica.

Sotto un terzo profilo, a dimostrazione della non assoggettabilità a V.A.S. del progetto e della richiesta di variante, la ricorrente censura le determinazioni critiche emerse da tutti gli atti adottati nel corso del procedimento, dalle diverse autorità coinvolte (nota prot. 110/lav del 27/06/2017 dell’ASP di US, nota prot. 21413 del 27/06/2017 del Libero Consorzio Comunale di US, nota dell’Assessorato Regionale Agricoltura prot. n. 15370 del 20/06/2017 e nota prot. 1778 U.O. 03 del 15/06/2017 della Soprintendenza BB.CC.AA. di US).

Al riguardo, la ricorrente argomenta l’erroneità ed illegittimità delle determinazioni assunte dalle Amministrazioni resistenti alla stregua delle previsioni di cui agli artt. 35 della l.r. 30/1997 e 89 c. 3 della l.r. 6/2001.

Si sono costituiti in giudizio sia l’Amministrazione Regionale che il Comune di Vittoria, il quale eccepisce il difetto di legittimazione passiva.

Nella camera di consiglio del 24/05/2018 parte ricorrente ha rinunziato alla domanda cautelare.

All’udienza del 28 febbraio 2019 è stata adottata l’ordinanza collegiale istruttoria n.392/2019 del seguente tenore:

<Ritenuto indispensabile, ai fini dell’esame delle censure sollevate avverso la nota prot. 1778 U.O.03 del 15/06/2017, con la quale la Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di US ha espresso parere contrario alla variante, un approfondimento istruttorio relativo ai dati indicati infra, sub “1”, “2”, “3” e “4”;

Ritenuto altresì indispensabile, ai fini dell’esame delle censure avverso la decisione di assoggettamento della variante alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica (avuto riguardo al combinato disposto dell’articolo 6 c.2 DLGS 152/2006 ed allegato IV sub “8” della medesima legge), chiarire l’esatta volumetria complessiva delle opere oggetto di variante, in considerazione della discrasia esistente all’interno della relazione tecnica prodotta dalla ditta (all.1 al ricorso introduttivo), ove, alle pagine 13/16 la somma della volumetria prevista per i singoli corpi di fabbrica risulta inferiore a 25.000 m3, ma la “volumetria di progetto” viene indicata a pagina 17 della stessa relazione in 33.338 m³;

tanto premesso, si dispone che il Comune di Vittoria trasmetta documentati chiarimenti contenuti in una relazione corredata dai necessari documenti con riferimento alle seguenti circostanze:

1) se, alla data di adozione della variante, esistessero nel Comune in questione aree destinate ad insediamenti turistico ricettivi;

2) se esistesse nell’area di intervento un precedente insediamento produttivo, come asserito da parte ricorrente; in caso affermativo, ne venga precisata tipologia e consistenza;

3) se l’area per cui è causa fosse inserita in patti territoriali o contratti d’area, trasmettendo, in caso affermativo, eventuale documentazione dalla quale si evinca che parte ricorrente abbia prestato adesione a strumenti di programmazione negoziata;

4) quadro generale dello stato delle urbanizzazioni nell’area oggetto di variante, con specifico riferimento a quanto riportato a pagina 17, ultimo capoverso, del RAP allegato alla nota comunale prodotta come documento numero 17;

5) documentati chiarimenti circa la volumetria totale dell’intervento oggetto di variante;>.

Veniva contestualmente richiesto al Comune di trasmettere una copia leggibile della deliberazione consiliare numero 7/2015 comprensiva della proposta e dei relativi pareri.

In esito agli incombenti istruttori disposti dalla Sezione, il Comune, il 7 gennaio 2020, ha trasmesso un’articolata relazione, con la quale ha riferito

1) sul quesito n. 1: che la deliberazione numero 7/2015 consiste in un mero atto di indirizzo, e che “nel territorio sono presenti altre aree, individuate dagli strumenti urbanistici, quali zone “CA” – zona per insediamenti alberghieri, le quali non presentano estensioni di superficie di così ampia portata. Motivo per cui, le aree presenti, non sono state prese in considerazione dalla ditta in quanto non ritenute sufficientemente idonee alla realizzazione di insediamenti produttivi turistici di tale dimensione”.

2) Sul quesito n. 2: che “nell’area oggetto di variante, esisteva un insediamento produttivo agricolo di tipo serricolo-uliveto-ortaggi che interessava tutta la superficie, il quale, non risultando più redditizio (causa crisi del settore), è in fase di dismissione (omissis)”

3) Sul quesito n. 3: che l’iniziativa per cui è il ricorso <ha carattere privatistico non essendo ipotizzata alcuna finanza derivata. Il Comune di Vittoria, sensibile allo sviluppo turistico del proprio territorio, ha partecipato e partecipa ai seguenti “Patti Territoriali” (omissis) Allo stato nessuno di questi patti territoriali citati, comprende specifiche iniziative turistico ricettive che riguardano l’area in questione, ma detti patti annunciano semplici previsioni programmatiche. Non risulta a questa Amministrazione che, la ditta ricorrente abbia prestato adesione a strumenti di programmazione negoziata>.

4) Sul quesito n. 4: che “l’area oggetto di variante si trova a circa 300 m. dalla periferia della frazione di Scoglitti, a circa 200 m. da un complesso residenziale di nuova costruzione ed a circa 100 m. da un albergo/residenza” e che si tratta di un contesto ampiamente urbanizzato e organizzato. Inoltre il lotto in oggetto dista in linea d’aria circa 800 metri dalla zona SIC denominata ITA08003 Vallata del F. PP (Pineta di Vittoria) e circa 1000 metri dalla zona SIC denominata ITA08004 Punta Braccetto.

5) Sul quesito n. 5: che la volumetria di progetto è pari a mc 24.174,30.

Parte ricorrente ha prodotto una memoria, adducendo che gli esiti dell’istruttoria confermano l’illegittimità degli atti impugnati.

Anche il Comune ha prodotto una memoria, alla quale parte ricorrente ha replicato.

All’udienza del 27 febbraio 2014, infine, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. In esame dell’eccezione del Comune di Vittoria, il quale chiede ne venga affermata la carenza di legittimazione passiva, si deve rilevare che lo stesso appare essere stato intimato dalla ricorrente in quanto “autorità procedente”, titolare dell’attivazione della procedura di variante, quindi comunque coinvolto nella vicenda in esame, pur dovendosi confermare come non risulti allo stesso imputabile alcuna attività lesiva.

2. Come si evince dal decreto assessoriale impugnato, il 29 settembre 2016 perveniva al Dipartimento urbanistico regionale la nota numero 36.937 con la quale il comune di Vittoria, nella qualità di autorità procedente, trasmetteva il rapporto ambientale preliminare corredato dagli elaborati progettuali ai fini della verifica di assoggettabilità a valutazione ambientale strategica sulla proposta variante al piano regolatore di vigente per il cambio di destinazione urbanistica dell’area per cui è causa da zona “E” agricola a zona CA- zone territoriali omogenee per insediamenti alberghieri nella frazione di Scoglitti contrada Niscescia del territorio di Vittoria.

Tra i pareri acquisiti vi era la nota prot. 1778 U.O. 03 del 15/06/2017 della Soprintendenza BB.CC.AA. di US, che aveva espresso parere contrario, ricadendo la variante tra le aree ricomprese nell’ambito del piano paesaggistico della provincia di US, nell’ambito delle aree soggette a livello di tutela “1” ed in zona E, ove, ai sensi dell’articolo 20 delle decreto assessoriale 1346 /2016, è consentita la realizzazione di edifici da destinare ad attività a supporto dell’uso agricolo dei fondi nel rispetto del carattere insediativo rurale, nonché la realizzazione di insediamenti produttivi di cui all’art. 22 l.r. 71/78; sono altresì consentite le varianti agli strumenti urbanistici comunali esclusivamente finalizzate alla realizzazione di attività produttive, secondo quanto previsto dagli artt. 35 l.r. 30/97 e 89 l.r. 06/01 e s.m.i.

Con relazione datata 1 dicembre 2017, prodotta da parte ricorrente, il Comune di Vittoria, su richiesta dell’Amministrazione regionale di fornire integrazione documentale e chiarimenti, a proposito del parere della Soprintendenza, adduceva che l’intervento proposto non contrastava con l’articolo 20 delle norme di attuazione del piano paesaggistico, rientrando nell’ambito degli interventi previsti dall’articolo 89 comma 3 della legge regionale numero 6 del 2001 come sostituito dall’articolo 30 della legge regionale numero 2 del 2002, per le seguenti ragioni:

- trattandosi di un intervento produttivo ammissibile in verde agricolo, a carattere privatistico;

- non sussistendo nel territorio altre aree idonee alla realizzazione di un insediamento produttivo turistico di così ampia portata;

- essendo presente, nell’area oggetto di variante, un insediamento produttivo agricolo in fase di dismissione

- ed avendo il Comune di Vittoria partecipato a tre Patti territoriali.

La C.T.S. (commissione tecnica specialistica per le autorizzazioni ambientali di competenza regionale), con parere n. 24 del 24/01/2018, richiamate le considerazioni svolte dal Comune di Vittoria, riteneva, però, che le stesse non avessero dimostrato in alcun modo in quale misura l’intervento potesse rientrare all’interno delle categorie previste dalla normativa citata dal proponente, precisando che la sussistenza dell’esclusivo requisito dell’intervento privato non è ricompreso nelle categorie esimenti la normativa citata.

Pertanto, facendo proprio il parere negativo della Soprintendenza, avuto riguardo alle prescrizioni individuate nel piano paesaggistico, e considerata l’insussistenza della coerenza con i piani sovraordinati (la cui verifica è imposta dal decreto legislativo numero 152 del 2006), si esprimeva nel senso dell’obbligo di assoggettamento alla procedura di valutazione ambientale strategica.

Il decreto assessoriale impugnato ha statuito in conformità a tale parere.

2.1. La ricorrente deduce che l’intervento proposto rientra tra quelli ammessi in deroga alle prescrizioni del piano paesaggistico, che consente la realizzazione di attività produttive, secondo quanto previsto dagli artt. 35 l.r. 30/97 e 89 l.r. 06/01 e s.m.i.

Poiché la richiesta di variante ha alla base una iniziativa imprenditoriale privata, e nel territorio non sono presenti altre aree individuate dagli strumenti urbanistici idonee alla realizzazione di insediamenti produttivi turistici, quantomeno di tale portata, troverebbero applicazione le previsioni cui all’art. 30 della l.r. 2/2002 che ha modificato il citato art. 89 c. 3 della l.r. 6/2001, disposizione che ha inteso agevolare le iniziative miranti alla “rivitalizzazione” delle aree a verde agricolo, mediante la realizzazione di insediamenti che favoriscano lo sviluppo di iniziative imprenditoriali private.

In sostanza, secondo parte ricorrente l’iniziativa in questione potrebbe inquadrarsi tra quelle previste all’art. 89 c. 3 della l.r. 6/2001.

2.2. La legittimità (o meno) del parere contrario della Soprintendenza assume carattere centrale nella vicenda in esame, in quanto attiene all’ammissibilità, o meno, della variante, avuto riguardo alle prescrizioni di cui all’articolo 20 delle norme di attuazione del piano paesaggistico, che nella zona in questione consente unicamente (varianti finalizzate alla realizzazione di) interventi previsti dall’articolo 89 comma 3 della legge regionale numero 6 del 2001 come sostituito dall’articolo 30 della legge regionale numero 2 del 2002.

Secondo la Soprintendenza e l’Amministrazione regionale, un insediamento turistico non rientra nell’ambito degli insediamenti produttivi in verde agricolo ammissibili nella zona in questione.

La ricorrente sostiene al riguardo che l’intervento consisterebbe in un insediamento produttivo turistico ricompreso nell’ambito applicativo della disciplina introdotta dall'art. 22 della L.R. n. 71/1978 (successivamente estesa alle iniziative imprenditoriali previste dai patti territoriali e dai contratti d'area approvati dal CIPE dall'art. 35 della L.R. n. 30/1997 ) e dall'art. 89 della L.R. n. 6/2001 come sostituito dalla L.R. n. 2/2002, che ammette la realizzazione di interventi edilizi produttivi in zona agricola con fondi privati, definizione nel cui perimetro applicativo rientrerebbero gli insediamenti turistici.

2.3. Il Collegio non condivide tale prospettazione.

In tal senso vengono in rilievo:

- l’art. 22 della l.r. 71/78 e succ. mod. e integrazioni recante “interventi produttivi nel verde agricolo”, il quale, per quanto qui rileva, ha stabilito l’ammissibilità nelle zone destinate a verde agricolo dai piani regolatori generali di impianti o manufatti edilizi destinati alla lavorazione o trasformazione dei prodotti agricoli e zootecnici locali ovvero allo sfruttamento a carattere artigianale di “risorse naturali locali” tassativamente individuate nello strumento urbanistico;

- l’art. 35 della l.r. n. 35 del 1997, secondo cui «Al fine di favorire il rapido avvio delle iniziative produttive previste dai patti territoriali e dai contratti d'area approvati dal CIPE sono ammessi insediamenti produttivi in verde agricolo, limitatamente ai singoli interventi previsti dai patti territoriali e dai contratti d'area già approvati dal CIPE alla data di entrata in vigore della presente legge, anche in deroga a quanto previsto dall'articolo 22 della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71 così come sostituito dall'articolo 6 della legge regionale 31 maggio 1994, n. 17, fermo restando il rispetto delle condizioni previste dal comma 2 dello stesso articolo 6»;

- l’art. 89, c. 3, della l.r. sic. n. 89 del 2001 il quale ha stabilito che «Le disposizioni previste dall'articolo 35 della legge regionale 7 agosto 1997, n. 30, relative agli insediamenti produttivi in verde agricolo, si applicano […] anche a singole iniziative imprenditoriali private da realizzarsi con fondi propri, nell'ipotesi in cui non siano disponibili aree per insediamenti produttivi previste dagli strumenti urbanistici comunali né aree attrezzate artigianali e industriali o su porzioni dell'area interessata insistano precedenti insediamenti produttivi».

L’intervento in questione non rientra nel perimetro applicativo dell’art. 35 della l.r. n. 30 del 1997, in quanto l’istruttoria disposta nel corso del giudizio ha consentito di accertare che il progetto non rientra né in patti territoriali né in contratti d'area, risultando irrilevante quanto affermato dal Comune di Vittoria e dalla ricorrente, e cioè che il Comune partecipi ad alcuni patti territoriali, in quanto ciò che rileva ai fini dell’applicazione della norma in questione è che l’insediamento produttivo proposto sia inserito in un patto territoriale, non che il Comune partecipi a patti territoriali in generale.

L’insediamento, ovviamente, non rientra nella definizione di <impianti o manufatti edilizi destinati alla lavorazione o trasformazione dei prodotti agricoli e zootecnici locali ovvero allo sfruttamento a carattere artigianale di “risorse naturali locali”>.

Occorre allora verificare se, come sostiene parte ricorrente, il progetto possa rientrare tra quelli ammessi in zona con riferimento all’art. 89, c. 3, della l.r. sic. n. 89 del 2001 il quale ha esteso le disposizioni previste dall'articolo 35 della legge regionale 7 agosto 1997, n. 30, relative agli insediamenti produttivi in verde agricolo, “ anche a singole iniziative imprenditoriali private da realizzarsi con fondi propri, nell'ipotesi in cui non siano disponibili aree per insediamenti produttivi previste dagli strumenti urbanistici comunali né aree attrezzate artigianali e industriali o su porzioni dell'area interessata insistano precedenti insediamenti produttivi”.

Parte ricorrente deduce che l’istruttoria avrebbe confermato come non sussistano sufficienti aree disponibili per un insediamento produttivo quale quello proposto; peraltro, sull’area interessata sussisteva un preesistente insediamento produttivo agricolo.

Ma ciò che la ricorrente dà per scontato è proprio quanto non sussiste al vaglio della verifica normativa, vale a dire che un insediamento turistico possa essere assimilato a insediamenti di tipo industriale-artigianale.

Infatti, deve anzitutto chiarirsi che il richiamato articolo 89, nella parte in cui ha esteso la disposizione derogatoria di cui all'articolo 35 della legge regionale 7 agosto 1997, n. 30 a singole iniziative imprenditoriali private da realizzarsi con fondi propri, fa comunque, in ogni caso, riferimento ad insediamenti produttivi, come fatto palese anche dal riferimento, contenuto nella norma, alla insussistenza di “aree per insediamenti produttivi” o di “aree attrezzate artigianali e industriali” ovvero alla preesistenza su porzioni dell'area interessata di precedenti “insediamenti produttivi”.

Deve, quindi, trattarsi di insediamento produttivo e non certo di iniziativa imprenditoriale quale che sia.

Occorre, allora, chiedersi se la definizione di insediamento produttivo debba intendersi in senso ampio, ricomprendendo anche iniziative commerciali, turistiche, alberghiere e finanziarie (in pratica pressoché tutte le attività d'impresa di cui all'art. 2082 del codice civile, che fa riferimento ad una nozione ampia di attività di produzione di beni e servizi, che include attività agricole, commerciali e artigianali, attività turistiche ed alberghiere, servizi resi dalle banche e dagli intermediari finanziari, i servizi di telecomunicazioni) e, quindi, se tra gli edifici "produttivi" possano essere annoverate non solo le costruzioni finalizzate alla produzione e trasformazione di beni, ma in generale tutte quelle non residenziali, ivi compresi gli insediamenti di carattere commerciale, direzionale e turistico.

2.4. Il Collegio ritiene che al quesito debba darsi risposta negativa.

La giurisprudenza (T.A.R. Campania, sez. II, 07/01/2010, n.9) ha avuto occasione di affermare come il sostantivo industria ed il corrispondente aggettivo industriale non abbiano nell'ordinamento giuridico un significato univoco, ben potendo il legislatore, come accade peraltro anche per altri termini o istituti (si pensi, ad esempio, alla definizione di servizio pubblico), assumere di volta in volta, nei vari settori ed ambiti di intervento ed in vista delle diverse finalità perseguite, una nozione più o meno estesa dello stesso vocabolo; in tale ottica, non può quindi attribuirsi decisiva rilevanza all'art. 2195 c.c., che, ai fini dell'individuazione degli imprenditori soggetti all'obbligo dell'iscrizione nel registro delle imprese, accoglie un'ampia nozione di attività industriale come "diretta alla produzione di beni e servizi"; occorre, invece, fare riferimento alle categorie proprie del diritto urbanistico ed alle specifiche previsioni degli strumenti pianificatori applicabili nel caso concreto. In questa prospettiva, per quanto attiene all'esenzione dal costo di costruzione, l'art. 10 l. n. 10/1977, nello stabilire la misura del contributo concessorio, relativo ad opere o impianti non destinati alla residenza, mantiene distinte le costruzioni destinate alle attività turistiche, commerciali e direzionali, da quelle relative alle attività industriali e artigianali, ed assoggetta le prime al contributo pieno di concessione ed esenta le seconde dal costo di costruzione.

In tal senso anche:

- Consiglio di Stato sez. IV, 19/07/2004, n.5197 secondo il quale ai sensi dell'art. 10 l. n. 10 del 1977, le attività di gestione di strutture ricettive ed annessi servizi e cioè le attività "turistiche" non rientrano nella categoria degli impianti a destinazione industriale, e ciò semplicemente perché il legislatore del 1977 introduce, ai limitati fini dell'esenzione dal contributo relativo al costo di costruzione, una contrapposizione tra "costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla presentazione di servizi" (che comporta la sola corresponsione di un contributo pari all'incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche) e "costruzioni o impianti destinati ad attività turistiche, commerciali e direzionali";

- T.A.R. Sicilia, sez. I, 10/04/2015, n.857, secondo cui l'art. 10 della l. n. 10/1977 differenzia la concessione relativa a costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali da quella relativa a costruzioni o impianti destinati ad attività turistiche, commerciali e direzionali, con riguardo alla determinazione del relativo contributo; anche l'art. 5 del D.M. n. 1444/1968, per quanto attiene agli insediamenti produttivi, definisce in maniera percentualmente diversa i rapporti massimi (tra gli spazi destinati agli insediamenti produttivi e gli spazi pubblici destinati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi), a seconda che vengano in rilievo nuovi insediamenti di carattere industriale o ad essi assimilabili compresi nelle zone D), ovvero nuovi insediamenti di carattere commerciale e direzionale;

- T.A.R. Campania, sez. III, 05/09/2017, n.4249, secondo cui il passaggio dalla destinazione industriale o agricola, a quella commerciale o turistico / ricettiva avviene tra categorie tra loro non omogenee, con conseguente aumento del carico urbanistico. La semplificazione delle attività edilizie voluta dal legislatore non si è, quindi, spinta al punto di rendere tra loro omogenee tutte le categorie funzionali, le quali rimangono non assimilabili, a conferma della scelta già operata con il d.m. n. 1444 del 1968;

- T.A.R. Sicilia, sez. I di AN, 26/05/2010, n.1949, secondo cui la disciplina urbanistica prevede un regime differenziato degli impianti a destinazione industriale rispetto alle costruzioni destinate ad attività turistiche, che risponde alla diversa incidenza determinata nel concreto assetto urbanistico del territorio; regime differenziato che, peraltro, è stato riprodotto nella disciplina contenuta nel d.P.R. 6 giungo 2001 n. 380, successivo alla l. n. 135 del 29 marzo 2001.

A favore di tale tesi, infatti, milita il più recente dato normativo costituito dall’art. 23-ter del d. P.R. n. 380 del 2001, modificato dall’art. 17, c. 1, lett. n) del d.l. n. 133 del 2014 (convertito in l. n. 164 del 2014), il quale stabilisce che, ai fini della definizione di “mutamento rilevante della destinazione d'uso” di un immobile, costituiscono diverse categorie funzionali quelle: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale.

Anche alla stregua di tale disposizione, richiamata nell’ordinamento regionale siciliano con l’art. 1 della l.r. n. 16 del 2016, va esclusa l’omogeneità, in termini di qualificazione come «attività produttiva», tra la destinazione produttiva e direzionale e quella turistico-ricettiva.

Non solo.

Con specifico riferimento alla normativa derogatoria sopra richiamata relativa alle iniziative produttive in verde agricolo, il C.G.A. per la Regione Siciliana, con parere n.235/2016 del 1/3/2016 (Adunanza delle Sezioni riunite del 12 gennaio 2016), ha avuto occasione di affermare che:

<l’art.22, comma 1 della l.r. 71/78 trova applicazione solo per precise tipologie di insediamenti produttivi ed artigianali esplicitamente indicati.

Evidenzia, in proposito la giurisprudenza, che la definizione contenuta nel predetto art. 22, comma 1, riguarda essenzialmente “interventi edilizi a scopi industriali” (T.A.R Palermo, Sez. II, 25/02/1988, n. 176), “impianti produttivi a carattere artigianale ed industriale”, ovvero “ unità produttive a carattere artigianali industriali di modeste dimensioni nelle quali è privilegiato in processo produttivo strettamente collegato alla lavorazione e trasformazione dei prodotti agricoli e zootecnici ed allo sfruttamento delle risorse naturali” (cfr. T.A.R AN sez, I, 09/01/1987, n. 5); in particolare, l’insediamento di impianti e manufatti nel verde agricolo era stato ritenuto possibile, in forza della primigenia normativa, <solo eccezionalmente ed allorquando ciò trovi giustificazione nell’esigenza, ritenuta prioritaria di consentire il prevalente utilizzo, nel ciclo produttivo, di risorse naturali e materie prime provenienti dallo sfruttamento del fondo a carattere zootecnico (C.G.A sez. Giur. 2/10/1997 n. 370).

La destinazione di impianto produttivo in verde agricolo, con riferimento alla formulazione contenuta nell’art. 22 della l.r. n. 71/78, fa leva dunque sulla specifica destinazione dell’impianto stesso; in altri termini deve trattarsi di impianti destinati a cicli di lavorazione e trasformazione che riguardino prodotti agricoli e zootecnici locali ovvero risorse naturali della zona, tassativamente indicate nello strumento urbanistico.

La questione è stata affrontata da questo Consiglio, che prendendo le mosse dalla considerazione che né dall’ordinamento giuridico statale, né da quello regionale, si evince una nozione unitaria ed univoca di “insediamento produttivo” evidenzia che occorre fare riferimento, di volta in volta, alla specifica ratio sottesa alle singole disposizioni legislative nelle quali si trova l’impiego di detta espressione lessicale, al fine di determinarne l’esatto ambito di operatività.

Secondo il parere richiamato la nozione va intesa in senso ampio allorquando gli insediamenti godono di finanziamento pubblico (stante la disposizione dell’art. 35 della successiva l.r.30/1997 e dell’art. 89, comma 3 della l.r.6/2001) e invece in senso restrittivo, allorquando gli insediamenti conseguano ad iniziative private che non godono di provvidenze pubbliche (parere 649/02)>.

Muovendo da tali, condivisibili, premesse, il C.G.A. ha escluso che un ristorante ad iniziativa privata potesse essere ricompreso nel regime di cui all’art. 22 citato.

Nel parere viene anche richiamato l’art. 45 l.r. 71/78, che demanda ad apposito Decreto assessoriale la determinazione degli oneri di urbanizzazione, e la circolare n. 3/80 del 4 luglio 1980 dell’Assessorato territorio ed Ambiente concernente “ criteri per la determinazione dei contributi previsti dall’art. 45 della l.r. 27/12/78 n. 71”, che disciplina distintamente le fattispecie concernenti gli impianti artigianali, industriali ed agli insediamenti turistici, espressamente prevedendo soltanto nelle prime due ipotesi che non trovano applicazione le tabelle parametriche, in quanto le spese di urbanizzazione sono a carico degli operatori economici.

Anche alla stregua di tale, condivisibile, orientamento, deve escludersi che l’insediamento turistico ricettivo proposto dalla ricorrente possa rientrare nel novero delle attività produttive ammissibili nella zona in questione ai sensi dell’articolo 20 delle norme di attuazione del piano paesaggistico.

Da ciò consegue la legittimità del parere negativo della Soprintendenza impugnato, la quale ha escluso l’ammissibilità della variante allo strumento urbanistico comunale finalizzata all’insediamento in questione, proprio ai sensi dell’articolo 20 delle norme di attuazione richiamate.

La legittimità di tale parere, espressamente richiamato e fatto proprio dei successivi atti dell’Amministrazione regionale impugnati, è sufficiente a sorreggere gli stessi, risultando preclusa la variante nella zona in questione, in quanto non compatibile con le disposizioni del piano paesaggistico.

Ne consegue il rigetto del ricorso, esentando il Collegio dall’indugiare sulle ulteriori censure, il cui accoglimento non sarebbe comunque sufficiente a determinare l’annullamento degli atti impugnati.

3. La particolare complessità della fattispecie, avuto riguardo all’intreccio di norme nazionali e regionali, congiuntamente all’esiguità di precedenti giurisprudenziali specifici, consente al Collegio di ravvisare le eccezionali ragioni di legge che giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di AN (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AN nella camera di consiglio del giorno 27 febbraio 2020 con l'intervento dei magistrati:

Pancrazio Maria Savasta, Presidente

Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore

Giuseppe La Greca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Stella Boscarino	Pancrazio Maria Savasta

IL SEGRETARIO