Pubblicato il 02/03/2020

N. 00292/2020 REG.PROV.COLL.

N. 00019/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Seconda

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 19 del 2018, proposto da
RI AF, rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio De Giorgi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via 95° Rgt. Fanteria, 9;

contro

Unione Comuni Terra di Leuca e Ministero Beni Attività Culturali, ciascuno in persona del proprio legale rappresentante pro tempore , entrambi non costituiti in giudizio;
Comune di Alessano, in persona del Sindaco e legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fernando Amoroso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi Lecce e Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, presso i cui uffici in Lecce, Via Rubichi, è per legge domiciliata;

per l'annullamento

- del diniego di autorizzazione paesaggistica ex post richiesta ai sensi dell’art. 32 della L. 47/85 per la sanatoria di un fabbricato di civile abitazione sito in Comune di Alessano, località Novaglie, comunicato con atto prot. 2240 del 18 ottobre 2017 dell’Unione dei Comuni “ Terre di Leuca ”;

- del parere contrario espresso dalla Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio di Lecce con atto prot. 1849 del 23 agosto 2016, comunicato unitamente al diniego di cui alla sopra citata comunicazione dell’Unione dei Comuni “ Terre di Leuca ”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale ivi incluso il preavviso di diniego prot. 8518 dell’8 giugno 2016 e la nota interlocutoria prot. 4624 del 24 marzo 2016.

Per l’accertamento e la declaratoria dell’obbligo del Comune di Alessano di concludere il procedimento di sanatoria sulla scorta del parere paesaggistico favorevole già acquisito dalla pratica edilizia istruita su istanza della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Alessano e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi Lecce e Taranto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 gennaio 2020 la dott.ssa Katiuscia Papi e uditi per le parti i difensori avv. S. De Giorgi per la ricorrente e avv. dello Stato M. G. Invitto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. RI AF è proprietaria di un fabbricato di civile abitazione ubicato in Comune di Alessano, Località Novaglie, censito in catasto al foglio 31, particelle 455 sub 3 e sub 4.

L’edificio veniva realizzato in assenza di titolo edilizio su area sottoposta a vincolo paesaggistico ex L. 1497/1939, entro la fascia costiera di 300 metri dalla linea demaniale marittima.

Con propria istanza in data 28 marzo 1986, la AF presentava al Comune di Alessano, con riferimento al suddetto fabbricato, istanza di condono ex L. 47/1985.

In data 14 marzo 2003 il Sindaco rilasciava parere positivo sotto il profilo paesaggistico, e lo comunicava al MIBACT. Con atto prot. 7507 del 6 giugno 2003 la Soprintendenza rilasciava visto di legittimità e parere ambientale favorevole.

La Regione Puglia determinava allora le somme da corrispondere da parte della richiedente per il condono, e il Comune di Alessano gli oneri concessori. La AF pagava entrambi gli importi e attendeva il rilascio del titolo in sanatoria.

2. Successivamente, vista la mancata conclusione del procedimento, RI AF, con propria nota Prot. 10409 dell’11 dicembre 2014 sollecitava il Comune al rilascio del permesso di costruire in sanatoria.

3. Con nota prot. 190 del 2 marzo 2016, l’Unione dei Comuni “Terra di Leuca” inviava alla Soprintendenza per le Province di Lecce e Brindisi la pratica avente il seguente oggetto: “ Richiesta di parere ai sensi dell'art. 146 del D. Lgs 42/2004 — Progetto in sanatoria L. n. 47/85- Loc. Novaglie ” intestata alla ditta AF RI.

Rilevato che, sulla pratica de qua , era già stato espresso parere positivo, la Soprintendenza trametteva all’Unione dei Comuni la nota Prot. 4624 del 24 marzo 2016, con la quale chiedeva: “[...] l'inoltro degli atti conclusivi in merito alla procedura inoltrata alla Scrivente con nota prot. 1822 del 14.3.2003 da codesto Comune e per la quale questa Soprintendenza ha espresso parere con nota 7507 del 6.6.2003 " oltre che, in relazione alla pratica inoltrata nel 2016 " [...] al fine di verificare la legittimità delle dichiarazioni contenute nella pratica del 2003 e per gli eventuali provvedimenti di competenza, questa Soprintendenza richiede la seguente documentazione integrativa:- dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà rilasciato dalla proprietà attestante l'esatta epoca dell'abuso:- planimetria dei Territori Costruiti come definiti dal Titolo V, art. 5.05 delle NTA del PUTT/P con la esatta individuazione degli immobili oggetto di sanatoria ”.

L’Unione dei Comuni ottemperava alla richiesta con nota prot. 557 del 18 maggio 2016, allegando documentazione contenente una perizia giurata dal tecnico incaricato, Ing. Licchetta, dalla quale risultava che l'inizio dei lavori risaliva al gennaio 1983 (mentre nella pratica del 2003 era presente una mera dichiarazione dell’intestataria circa lo stato dei luoghi, senza indicazione dell'epoca dell'abuso).

4. Sulla scorta della documentazione ottenuta, e preso atto che la pratica del 2003 non era sfociata nel rilascio di un permesso in sanatoria, la Soprintendenza comunicava (anche a RI AF) preavviso di parere negativo ex art. 10 bis L. 241/1990 (Prot. 8518 dell’8 giugno 2016), per le seguenti ragioni: “- rilevato che dalla relazione tecnica illustrativa allegata si evince che <<Il fabbricato si sviluppa su di un lotto di terreno che nel vigente PdF ricade parte in zona E agricola e parte in zona C2 di espansione, in un territorio quasi tutto edificato>>; - visto il verbale della Commissione Locale per il Paesaggio del 26/2/2016 nel quale la predetta Commissione ha espresso parere favorevole; - considerato che le opere realizzate in assenza di titolo edilizio consistono nella realizzazione di un fabbricato per civile abitazione che si sviluppa su due piani fuori terra, ricadono per la totalità della consistenza in zona tipizzata E ed alterano il contesto paesaggistico, costituito, da terreno digradante verso il mare, terrazzamenti naturali, vegetazione autoctona e si pongono in contrasto con la Legge Regionale n. 56/80 art. 51 lett. f), vigente all' epoca dell'abuso, che testualmente recita: <<è vietata qualsiasi opera di edificazione entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo, o dal ciglio più elevato sul mare>>; -considerato che, ai sensi del medesimo art. 51 della citata Legge Regionale <<Per gli strumenti urbanistici vigenti o adottati alla data di entrata in vigore della presente legge, è consentita la edificazione solo nelle zone omogenee A, B e C dei centri abitati e negli insediamenti turistici; è altresì consentita la realizzazione di opere pubbliche ed il completamento degli insediamenti industriali ed artigianali in atto alla data di entrata in vigore della presente legge, secondo le previsioni degli strumenti urbanistici stessi>> e, alla successiva lett. g) è prescritto che <<nelle zone omogenee di tipo E sono consentiti gli interventi finalizzati allo sviluppo ed al recupero del patrimonio produttivo, tutelando l'efficienza delle unità produttive e salvaguardando i suoli agricoli irrigui o ad alta e qualificata produttività>>; - considerato che ai sensi dell'art. 33 della L. 47/85 il manufatto oggetto dell'istanza non risulta suscettibile di sanatoria; - considerato che la disposizione di cui alla L.R. 56/80 è stata ulteriormente ribadita dall'art. 45 - Prescrizioni per i <<Territori Costieri>> e i <<Territori contermini ai laghi>> - delle NTA del PPTR (Piano Paesaggistico Territoriale Regionale) adottato dalla Regione Puglia con Delibera di Giunta del 16 febbraio 2015 n. 176 pubblicata sul B.U.R.P. n. 40 del 23/03/2015 ”.

In seguito, non essendo pervenuta alcuna osservazione e/o documentazione, la Soprintendenza emetteva il parere contrario definitivo con nota Prot. 1849 del 23 agosto 2016.

Successivamente l’Unione dei Comuni, recependo il suddetto parere, con atto Prot. 2240 del 18 ottobre 2017 comunicava a RI AF il diniego di autorizzazione paesaggistica.

5. Avverso il suddetto diniego e il parere negativo della Soprintendenza, RI AF proponeva il ricorso introduttivo della presente causa, chiedendo l’annullamento dei provvedimenti impugnati per i seguenti motivi: I) “ Violazione e falsa applicazione di legge. Violazione degli artt. 32 e 33 della legge 47/1985, dell’art.136 e 142 del d. lgs. 42/2004. Violazione dell’art.21 quinquies, 21 octies e 21 nonies Legge 241/90. Violazione del giusto procedimento. Vizio Istruttorio e di motivazione. Violazione dei principi di correttezza dell’azione amministrativa ”, con cui deduceva l’illegittima proposizione di una nuova richiesta di parere alla Soprintendenza essendosi conclusa la fase istruttoria del procedimento di condono in virtù del parere positivo rilasciato dal MIBACT nel 2003; II) “ Violazione e falsa applicazione di legge. Violazione degli artt. 32 e 33 della legge 47/1985; dell’art. 39, comma 20, legge 724/1994; dell’art.136 e 142 del d. lgs. 42/2004. Violazione dell’art.51 della LR Puglia 56/1980 e dell’art. 1 della LR Puglia 30/1990. Vizio istruttorio e di motivazione. Irragionevolezza manifesta ” con il quale si deduceva la non operatività del vincolo ex Legge 56/1980 art. 51 lettera f) in quanto lo stesso sarebbe sopravvenuto rispetto all’epoca di realizzazione dell’abuso e non introdurrebbe una fattispecie di inedificabilità assoluta.

Veniva altresì domandato l’accertamento dell’obbligo del Comune di Alessano di concludere il procedimento di condono sulla base del parere della Soprintendenza risalente al 2003.

Si costituivano in giudizio il Comune di Alessano e la Soprintendenza, resistendo al ricorso. Il Ministero e l’Unione dei Comuni, sebbene ritualmente intimati, non si costituivano invece in giudizio.

All’udienza pubblica del 9 gennaio 2020 la causa veniva tratta in decisione.

6. Si procede allo scrutinio delle censure proposte con il ricorso.

6.1. Il primo motivo riguarda il rapporto tra il primo parere, espresso dalla Soprintendenza nel 2003, e quello impugnato con l’odierno ricorso.

6.1.1. Ritiene il Collegio che l’avvenuta emissione di un parere in epoca antecedente, da parte della Soprintendenza, non costituisca un accadimento atto a estinguere il potere consultivo dell’Amministrazione. Ciò, a maggior ragione nel caso di specie, laddove la p.a. solo nel 2016 aveva avuto contezza dell’epoca di realizzazione dei manufatti, dato fondamentale per ritenere operante in vincolo di cui alla L.R. 56/1980, con conseguenze esiziali sul primo atto adottato.

Invero, la verificata datazione delle opere di cui si chiedeva il condono in un’epoca (1983) nella quale risultava in vigore la L.R. 56/1980, la rilevata presenza di un vincolo efficace al tempo dei lavori che imponeva l’inedificabilità assoluta dell’area (art. 51 lettera ‘f’ di detta legge regionale), unitamente alla mancata adozione da parte del Comune di un provvedimento conclusivo sulla pratica di condono, non lasciavano alla Soprintendenza differente opzione che esprimere un nuovo parere, di segno opposto al precedente.

L’avvenuta pregressa adozione di un parere favorevole, fondato su erronei (quanto alla data di esecuzione) presupposti, non ostava in alcun modo al secondo pronunciamento. Ciò, in ossequio al generale principio di inesauribilità del potere pubblico e della continuità dell’azione amministrativa, che impone non vi siano cesure o arresti nella tutela dell’interesse pubblico (TAR Sardegna, Cagliari, I, 24 gennaio 2018, n. 47; T.A.R. Calabria, Catanzaro, II, 15 maggio 2017, n. 756).

La Soprintendenza, dunque, non aveva consumato il proprio potere, il quale, non risultando in alcun modo estinto, ben poteva (e doveva) essere nuovamente esercitato sulla base delle nuove (e determinanti) conoscenze acquisite dall’Ente.

6.1.2. Nel contempo, non può accedersi all’ulteriore tesi prospettata dalla parte ricorrente, in relazione alla quale il nuovo parere avrebbe dovuto essere preceduto da un provvedimento adottato in autotutela, ex art. 21 quinquies o 21 nonies L. 241/1990, avente ad oggetto il parere del 2003.

Invero, le forme procedimentali dell’autotutela si impongono per la revoca o per l’annullamento d’ufficio di un provvedimento; tuttavia, il parere della Soprintendenza costituisce un atto endoprocedimentale, come tale superabile nel nuovo esercizio del potere amministrativo senza ricorrere alle modalità tipizzate dalle norme sopra menzionate, e invocate in ricorso.

Peraltro, in presenza di un vincolo di inedificabilità assoluta, quale quello recato dalla L.R. 56/1980, l’adozione di un parere negativo costituiva, per la Soprintendenza, null’altro che un’attività di carattere vincolato (in tal senso: TAR Puglia, Bari, II, 2 gennaio 2012 n. 9). Ai sensi dell’art. 21 octies comma 2 L. 241/1990, pertanto, le violazioni di carattere procedimentale e l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, denunciate dalla parte ricorrente, non potrebbero in ogni caso costituire titolo idoneo per l’annullamento del provvedimento.

Peraltro, quello nell’ambito del quale veniva espressa il nuovo parere della Soprintendenza, non integrava un nuovo procedimento, ma solo la prosecuzione dell’ iter avviato con la domanda di condono della AF (sulla quale non era stato adottato dal Comune un provvedimento conclusivo). Dunque, anche sotto tale profilo, appare scevra da vizi la condotta della p.a. la quale, non risultando necessario comunicare l’avvio del procedimento (iniziato su domanda del privato), garantiva comunque il contraddittorio endoprocedimentale attraverso la preventiva trasmissione, all’interessata, del preavviso ex art. 10 bis L. 241/1990.

6.1.3. Ne consegue l’infondatezza del primo motivo di censura.

6.2. Nemmeno il secondo motivo di gravame può trovare accoglimento.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla AF, invero, il vincolo previsto dalla L.R. 56/1980, art. 51 lettera f) introduce una tipica ipotesi di inedificabilità assoluta, sia pure temporalmente limitata fino all’introduzione dei piani territoriali, che impedisce la condonabilità delle opere realizzate in violazione dello stesso.

In tal senso, oltre al chiaro tenore letterale della disposizione normativa, depone l’orientamento maggioritario, e condiviso dal Collegio, della giurisprudenza: “ L'art. 51, lettera f), della l.reg. Puglia n. 56 del 1980 (secondo cui <<salvo quant'altro disposto da leggi statali e regionali, sino all'entrata in vigore dei piani territoriali è vietata qualsiasi opera di edificazione entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo, o dal ciglio più elevato del mare>>) introduce un divieto assoluto, ancorché temporaneo, di edificazione entro la fascia costiera, al quale si aggancia con immediatezza la misura sanzionatoria prevista dal legislatore statale, e cioè l'impossibilità di sanatoria dell'abuso, senza eccezioni, limiti o condizionamenti. Deve, pertanto, ritenersi che la l.reg. abbia imposto un vincolo che rende non condonabile le opere su cui tale vincolo insiste ” (Consiglio di Stato, VI, 13 giugno 2012, n. 3497); “ Nella Regione Puglia, l'art. 51 l. reg. n. 56 del 1980 ha previsto il divieto di edificazione nella fascia dei 300 mt. dal mare e quindi il divieto di qualsiasi sanatoria dell'abuso ha carattere vincolato. […] Il vincolo di divieto di edificazione nella fascia dei 300 metri dal confine marittimo di cui all'art. 51 lett. f), l. reg. Puglia n. 56 del 1980 risulta circostanza ostativa al condono, indipendentemente ed autonomamente da ogni altra circostanza, trattandosi di un vincolo assoluto che non può essere inciso neanche da strumenti di pianificazione urbanistica del territorio. ” (TAR Puglia, Bari, II, 2 gennaio 2012 n. 9); “ Nella Regione Puglia, ai sensi degli artt. 33, l. 28 febbraio 1985 n. 47 e 51 lett. f) , l. rg. 31 maggio 1980 n. 56, non sono condonabili i manufatti realizzati abusivamente nella fascia costiera di 300 metri dal confine del demanio marittimo ” (TAR Puglia, Lecce, III, 19 giugno 2013 n. 1422).

Il vincolo risulta inoltre, ratione temporis , pienamente applicabile alla fattispecie oggetto del giudizio, come emerge dagli atti di causa. Dalla documentazione prodotta dall’Avvocatura dello Stato (dichiarazione del tecnico di parte Ing. Licchetta), emerge infatti come l’inizio dei lavori debba farsi risalire al 1983, epoca alla quale il vincolo derivante dalla L. R. 56/1980 era già sussistente ed efficace, a conferma della piena operatività del divieto assoluto di edificazione con riferimento all’attività edilizia posta in essere dalla AF.

6.3. Dalle valutazione che precedono deriva che la domanda di annullamento degli atti gravati non può trovare accoglimento e, per conseguenza, anche la domanda di accertamento contestualmente proposta dovrà essere respinta per infondatezza.

7. Conclusivamente, ritiene il Collegio che il ricorso, siccome in toto infondato, debba essere integralmente rigettato.

8. Sussistono, anche in ragione della protratta inerzia in capo al Comune, giuste ragioni per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione Seconda Lecce definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, per le ragioni di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2020 con l'intervento dei magistrati:

Eleonora Di Santo, Presidente

Roberto Michele Palmieri, Primo Referendario

Katiuscia Papi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Katiuscia Papi	Eleonora Di Santo

IL SEGRETARIO