Pubblicato il 01/12/2023

N. 06624/2023 REG.PROV.COLL.

N. 01626/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1626 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da IC ON, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Vecchione, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Napoli, alla via G. Carducci n. 61;

contro

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, con domicilio ex lege in Napoli, alla via Armando Diaz n. 11;
Direzione del Genio Militare per la Marina Ufficio Alloggi Sezione Demanio, non costituito in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensiva,

quanto al ricorso introduttivo:

a) del Foglio della Direzione del Genio Militare per la Marina di Taranto prot. n. MGMIL TA RG17 0003008 in data 16.02.2017, notificato al ricorrente in data 23.02.2017, con il quale sono stati determinati e rideterminati gli importi dei canoni locativi mensili relativi all’alloggio ASGC MNA0079;

b) di ogni ulteriore atto e provvedimento preordinato, collegato, connesso e conseguente, se ed in quanto lesivo dei diritti del ricorrente, ivi compresi gli atti tutti della istruttoria conclusasi con la adozione del provvedimento impugnato;

quanto ai motivi aggiunti:

-della nota della Marina Militare Direzione di Commissariato MM Roma M_D MCOMRM0025607 del 23.05.2018 e della nota M_D MCOMRM 0031753 del 22.06.2018, note pervenute al ricorrente, rispettivamente, in data 28.05.2018 ed in data 23.06.2018.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 9 novembre 2023 la dott.ssa Monica Gallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I. Il ricorrente, Capitano di TT in Congedo della Marina Militare, è stato concessionario dell’alloggio demaniale classificato A.S.G.C. – Alloggio di Servizio Gratuito per Consegnatari e Custodi – MNA0079 sito all’interno della Caserma di Montagna Spaccata, in Via Campana n. 245, nel Comune di Pozzuoli (NA).

Lo stesso ricorrente, in seguito alla soppressione del Deposito Munizioni ivi ubicato ed al quale era addetto, giusta ordine di MARIUGP ROMA/05936/II/4-1 del 13 settembre 2013, nel settembre 2013 ha perso il diritto al suddetto alloggio e, pur dovendo liberare lo stesso nei 90 giorni successivi alla perdita del ridetto diritto (e, pertanto, entro dicembre 2013, come da avviso di rilascio del 4 ottobre 2013), ha continuato ad occupare l’alloggio senza soluzione di continuità, anche oltre il collocamento in congedo.

I.1 Nel corso del periodo di occupazione sine titulo , principiato, come detto, nel settembre 2013, la Marina Militare ha riaperto il Deposito Munizioni ubicato all’interno della Caserma di Montagna Spaccata (precedentemente soppresso) disponendo, con ordine di servizio MARIPERS ROMA/03029/I DIP/4-1 in data 8 maggio 2014, il ritrasferimento del ricorrente presso la ridetta caserma e, a far data dal 12 maggio 2014, la riattribuzione allo stesso dell’incarico di Ufficiale Dirigente del Deposito Munizioni di Montagna Spaccata.

I.2 Alla domanda di assegnazione dell’alloggio formulata dal ricorrente in data 11 novembre 2014, ha fatto seguito l’Ordine del Giorno del Comandante Marittimo Sud –Taranto – n. 322 del 10 marzo 2015, recante riassegnazione dell’alloggio all’interessato. Alla ridetta disposizione di servizio, tuttavia, non è seguito il conseguenziale atto di concessione del bene pubblico in favore del ricorrente.

I.3 In data 13 luglio 2015 quest’ultimo veniva poi collocato in congedo in posizione di ausiliaria per raggiunti limiti d’età ed, in pari data, trattenuto in servizio fino al 10 settembre 2015. Il rilascio dell’immobile avveniva, secondo quanto dichiarato dallo stesso ricorrente, solo 14 aprile 2017.

I.4. In ragione della verificata natura sine titulo della occupazione del ricorrente, la Direzione del Genio Militare per la Marina di Taranto, con il Foglio prot.n. 2MGMIL TA RG170003008 del 16 febbraio 2017 e Foglio prot. n. MGMIL TA RG170004352 in data 3 marzo 2017, oggetto di impugnazione, ha dunque comunicato allo stesso:

- la rideterminazione del corrispettivo di occupazione ai sensi del D.M. 16 marzo 2011, considerando il canone rideterminato come dovuto per il periodo, continuativo, decorrente dal 28 dicembre 2013 sino all’effettivo rilascio (avvenuto solo nell’aprile 2017);

- l’applicazione ai canoni rideterminati dello “ aggiornamento nella misura intera della variazione annualmente accertata dall'ISTAT dell'indice dei prezzi al consumo per famiglie di operai ed impiegati ”.

I.5 Con nota del MGMILTA RG 17 0004352 in data 3 marzo 2017, l’ufficio Alloggi di Taranto, competente alla riscossione dei canoni, sulla scorta della istruttoria eseguita dalla Direzione del Genio Militare per la Marina di Taranto di cui ai Fogli innanzi indicati, ha quindi comunicato al ricorrente i nuovi canoni, per una quantificazione complessiva pari ad €. 12.795,01, invitandolo al pagamento.

I.6 Con successive note della Marina Militare - Direzione di Commissariato MM Roma M_D MCOMRM0025607 del 23 maggio 2018 e M_D MCOMRM 0031753 del 22 maggio 2018, impugnate con i motivi aggiunti, atteso l’inadempimento del ricorrente, si è dato avvio alla trattenuta forzosa, a far data dal mese di luglio 2018, della somma dovuta, nei limiti del quinto cedibile delle competenze spettanti, pari a € 533,12 mensili sulla pensione riconosciuta al ricorrente dal mese di luglio 2018 al mese di maggio 2020 ed € 533,25 nel mese di giugno 2020.

II. Con il ricorso ed i successivi motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato, dunque, gli atti in epigrafe indicati, affidando il gravame a plurimi motivi di censura.

In particolare, ha denunciato parte ricorrente la violazione e la falsa applicazione della normativa di settore, il difetto assoluto di istruttoria, l’eccesso di potere sub specie di illogicità grave e manifesta, falsità dei presupposti, arbitrarietà, nonché la violazione del principio di imparzialità e di buon andamento dell’azione amministrativa in relazione agli artt. 3 e 97 Cost., la violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 7 della legge 241/90 e lo sviamento dell’azione amministrativa, segnatamente contestando:

- che la rideterminazione dei canoni sarebbe avvenuta senza considerare il periodo di riassegnazione in piena titolarità dell’alloggio ASGC MNA00079 al ricorrente (a decorrere dal marzo 2015). Il periodo di occupazione sine titulo non sarebbe stato continuativo ma discontinuo, riguardando i periodi dal 30 settembre 2013 all’11 maggio 2014 e dall’11 settembre 2015 al 13 aprile 2017 “e non come erroneamente riportato dalla Direzione del Genio nel foglio in Allegato A, ovvero ininterrottamente dal 28/12/2013 al 13/04/2017 ”.

- che erronea e contra legem sarebbe l’applicazione dell’aggiornamento annuale del canone nella misura intera (e non anche del 75 %) della variazione accertata dall'Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT) dell'ammontare dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai e impiegati;

- che la Direzione del Genio Marina Militare di Taranto, con il Foglio prot. n. MGMIL TA RG17 0003008 in data 16 febbraio 2017, avrebbe notificato all’interessato solo la conclusione del procedimento di rideterminazione del canone, senza rispettare il necessario contraddittorio siccome prescritto dal D.M. 16 marzo 2011. Secondo la prospettazione del ricorrente, il Foglio MGMILTA 0016460 di Marigenimil Taranto del 12 novembre 2013 non avrebbe la valenza di comunicazione di avvio del procedimento rispetto al provvedimento finale di rideterminazione dei canoni del 16 febbraio 2017, in quanto quella comunicazione sarebbe stata “ superata dall’Ordine del Giorno (O.d.G.) del Comandante Marittimo Sud – Taranto – N. 322 in data 10/03/2015 con il quale fu riassegnato lo stesso alloggio MNA0079 all’interessato e a pieno titolo ”. L’omessa comunicazione di avvio del nuovo (in tesi) procedimento di rideterminazione del canone, successivo al periodo di riassegnazione del Comandante presso il Deposito Munizioni, e la conseguenziale assenza di contraddittorio in tale procedimento, avrebbero determinato la violazione dell’articolo 3, comma 3, del D.M. 16 marzo 2011 e, quindi, l’illegittima determinazione del dies a quo per la decorrenza del canone rideterminato, fissata nel 23 febbraio 2017, data della notifica del provvedimento definitivo di rideterminazione al ricorrente;

-che dalla somma complessivamente dovuta dal ricorrente per canoni arretrati andrebbe detratto il credito di quest’ultimo per le spese sostenute per l’acquisto di combustibile GPL in occasione della conduzione, in regime di concessione, dell’alloggio in quanto anticipate dal Comandante in luogo dell’Amministrazione (per un importo di € 2.876,00 poi rideterminato nei motivi aggiunti in € 1.809,80); credito rispetto al quale il ricorrente insta per l’accertamento e la condanna dell’Amministrazione al rimborso.

II.1 L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio, resistendo al ricorso.

III. L’istanza cautelare formulata con il ricorso introduttivo è stata oggetto di rinuncia da parte del ricorrente, mentre questo Tribunale, con ordinanza del 19 luglio 2018 n. 1078, non appellata, ha rigettato l’istanza cautelare formulata con i motivi aggiunti.

III.1 Alla udienza straordinaria di smaltimento del 09 novembre 2023 convocata per la discussione della causa nel merito, il Collegio ha dato avviso alle parti, ex art. 73, terzo comma c.p.a, di un profilo di inammissibilità in parte qua del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la causa è stata trattenuta in decisione.

IV. Il ricorso è in parte inammissibile per difetto di giurisdizione ed in parte infondato.

IV.1 In particolare sussiste la giurisdizione del G.A. in relazione alla sola domanda impugnatoria portata nel ricorso introduttivo, relativa alla rideterminazione dei canoni alloggiativi formulata dalla P.A. resistente, in quanto fondata sui profili afferenti la contestata continuità del periodo di occupazione sine titulo dell’alloggio in questione, la corretta applicazione del D.M. 16 marzo 2011 rispetto alla percentuale di applicazione dell’aggiornamento Istat ed la legittimità del procedimento serbato dall’Amministrazione per la citata rideterminazione, asseritamente in assenza delle prescritte garanzie procedimentali.

Con tali censure, infatti, parte ricorrente non contesta sic et simpliciter l'ammontare del canone rideterminato, ma si duole della qualificazione del rapporto di detenzione dell’alloggio, nel periodo di riassegnazione al Deposito Munizioni e del modus operandi della P.A. nella conduzione del procedimento di rideterminazione del canone anche in relazione alle prescrizioni di cui al D.M. 16 marzo 2011 ed al contraddittorio assicurato nello sviluppo della istruttoria.

Di contro è inibito al G.A. il sindacato relativo alla domanda, portata nel ricorso e ribadita nei motivi aggiunti, di accertamento del diritto del ricorrente a vedersi rimborsate, ancorché mediante compensazione rispetto al proprio debito in termini di canoni non versati, le spese sostenute, in via di anticipazione, per l’acquisto di combustibile GPL, in occasione del periodo di conduzione dell’alloggio, in regime di concessione. Tale pretesa economica (quantificata in un importo di € 2.876,00 poi rideterminato nei motivi aggiunti in € 1.809,80), si inserisce in un rapporto di carattere meramente patrimoniale e paritetico che, involgendo diritti soggettivi, trova la sua tutela nelle specifiche azioni civili proponibili dinanzi al G.O .

Il ricorso deve, pertanto, essere dichiarato in parte qua inammissibile per difetto di giurisdizione, spettando il sindacato sulla domanda di accertamento del diritto del ricorrente al rimborso delle spese anticipate nel corso della conduzione in regime di concessione dell’alloggio, e di conseguenziale condanna della P.A., alla cognizione del giudice ordinario, dinanzi al quale la stessa potrà essere riassunta nei termini di cui all'articolo 11 del codice del processo amministrativo.

IV.2 Così limitato l’ambito della decisione di questo Tar, il ricorso, per quel che afferisce alle censure sindacabili di cui ai motivi sub 1 e 2 del ricorso, va rigettato siccome infondato.

IV.3 Con riguardo alla questione relativa alla corretta determinazione dei periodi di effettiva occupazione sine tutulo e di quelli invece in cui, sussistendo l’assegnazione dell’alloggio, non avrebbe dovuto essere applicato il canone rideterminato, deve concludersi per l’infondatezza della prospettazione di parte ricorrente per le ragioni di seguito esposte.

Invero l’art. 280 del D.lgs 15 marzo 2010 n. 66 prevede: “1 . L'alloggio gratuito di cui al comma 1, lettera a), dell'articolo 279 può essere concesso unicamente al personale dipendente cui è affidata, in modo continuativo, la custodia dell'edificio o dell'impianto nel quale insiste l'alloggio, nonché al personale militare e civile cui siano affidate in modo continuativo, con provvedimento formale, mansioni di consegnatario di deposito o magazzino isolato e che alloggia sul posto. 2. La concessione dell'alloggio è disposta dai comandi militari territoriali, dai (Comandi marittimi)) e dai comandi di regione aerea, secondo le direttive impartite al riguardo dagli organi centrali del Ministero della difesa. 3. Della concessione è data notizia al Ministero dell'economia e delle finanze. 4. La concessione scade con la cessazione dell'incarico dal quale l'utente trae titolo. 5. Sono a carico dell'amministrazione militare le spese per l'illuminazione, l'acqua, il canone telefonico, il riscaldamento e per eventuali altri servizi necessari ”.

La norma è chiara nel prevedere la spettanza dell’alloggio, in condizione di gratuità, solo ed esclusivamente a personale dipendente che versi in un rapporto con l’edificio in cui insiste l’alloggio tipicamente descritto e previa formale concessione dell’alloggio disposta dai comandi militari territoriali.

Sennonchè non v’è traccia nella documentazione in atti dell’atto di concessione relativo all’occupazione dell’alloggio de quo agitur da parte del ricorrente nel periodo successivo alla riassegnazione dello stesso presso il Deposito Munizioni della Caserma di Montagna Spaccata.

Né l’assenza dell’atto di concessione dell’alloggio, nel citato periodo, siccome dedotta dall’Amministrazione resistente, risulta oggetto di contestazione da parte del ricorrente. Tanto porta a concludere che l’occupazione si sia protratta, pure all’indomani della riapertura del deposito munizioni e della riassegnazione del ricorrente a quest’ultimo, sempre sine tutulo , con conseguente debenza dei canoni per l’intero periodo siccome delle spese per utenze pretese in restituzione dalla P.A. D’altronde il Comandante ON, anche a cagione della sua plurima esperienza di servizio, non poteva non conoscere la necessità dell’atto concessorio al fine dell’applicazione del regime di utilizzo gratuito dell’alloggio. Su tale aspetto non può non rilevare l’assenza agli atti del giudizio di documentazione comprovante la diligenza serbata dal ricorrente nel sollecitare la stipula della ridetta concessione, evidentemente mancata.

IV.4 Con riguardo alla denunciata omessa comunicazione di avvio del procedimento, con conseguente lamentato deficit partecipativo, l’argomento di parte ricorrente, secondo il quale il foglio MGMILTA 0016460 di Marigenimil Taranto del 12 novembre 2013 non potrebbe essere considerato tale rispetto alla conclusione procedimentale serbata dalla P.A. con il provvedimento del 2017 oggetto di impugnazione, non convince. E ciò in quanto la comunicazione del 2013 metteva il ricorrente nella condizione di conoscere che la perdita del titolo all’assegnazione dell’alloggio in condizione di gratuità, intervenuta nel settembre 2013, a cagione della perdita dell’incarico presso la Caserma di Montagna Spaccata, nel caso in cui l’occupazione dell’alloggio si fosse comunque protratta sine titulo , avrebbe comportato l’applicazione del regime di cui ai criteri dettati dal DM del 2011. Sicchè la ridetta comunicazione di avvio procedimentale ha aperto l’unica fase istruttoria, condotta, diversamente da quanto sostenuto dal ricorrente, senza soluzione di continuità ed in contraddittorio con quest’ultimo, e conclusasi con la rideterminazione del canone e di cui al provvedimento del 2017.

La circostanza che nel 2015, per qualche mese, sia stata disposta la riassegnazione dell’alloggio al ricorrente non può aver determinato il “superamento” della comunicazione di avvio del procedimento di rideterminazione avviato nel 2013 e poi conclusosi nel 2017, in esito al collocamento in quiescenza del ricorrente. E ciò in quanto, in assenza dell’adozione di un atto di concessione che avrebbe dovuto seguire l’ordine del giorno di riassegnazione, l’occupazione dell’alloggio è rimasta sine tutolo senza soluzione di continuità.

D’altronde è lo stesso ricorrente che, partecipando all’unico procedimento avviato proprio con il Foglio del 2013, al fine evidente di incidere, con tali informazioni, sulla definitiva determinazione del canone dovuto:

-con nota assunta al prot. 1291 del 25 gennaio 2017, ha inoltrato dichiarazione sostitutiva afferente la condizione reddittuale propria e del proprio nucleo familiare;

- con nota del 1° marzo 2017 ha altresì comunicato di avere diritto al rimborso delle spese sostenute e relative ai quantitativi di combustibile GPL.

In ogni caso, a tutto voler concedere, sarebbe applicabile alla fattispecie la regola di non annullabilità di cui all’art. 21- octies , comma 2, secondo periodo, della L. n. 241/1990, che, com’è noto, diversamente da quella contenuta nel primo periodo del comma 2, riguarda anche l’attività discrezionale della P.A.: detta regola sancisce, infatti, che “il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato” . Nel caso de quo si deve ritenere che tale dimostrazione sia stata fornita dall’Amministrazione tramite i documenti e le memorie depositati.

IV.5 Inaccoglibile è poi la doglianza riferita alla erronea applicazione, da parte della P.A. resistente, della percentuale di aggiornamento del canone in relazione alla variazione annuale dell’indice dei prezzi al consumo.

In effetti, ai sensi dell’articolo 2 comma 6 del D.M. 16 marzo 2011: “ L'aggiornamento del canone di tutti gli alloggi occupati senza titolo è calcolato nella misura intera della variazione annualmente accertata dall'ISTAT dell'indice dei prezzi al consumo per famiglie di operai e impiegati ”.

Tale disposizione, alla data di rideterminazione del canone locativo, era valida ed efficace e l’Amministrazione ne ha fatto solo corretta applicazione.

Né essa ha costituito oggetto di specifica impugnativa da parte dell’odierno ricorrente.

Alcuna pertinenza con l’ipotesi in esame assume ancora il richiamo alla normativa privatistica in materia di locazioni e ciò primariamente in ragione del rilievo che “ il canone di occupazione costituisce, nella sostanza, una forma di liquidazione forfettaria del danno subito dall’Amministrazione per l’illecita occupazione ” dell’immobile (Consiglio di Stato, sezione II, 19 maggio 2022 n. 3950).

Il legislatore del 2010 (che con la legge 30 agosto 2010, n.122, di conversione del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, all’art. 6 comma 21- quater, ha previsto l’emanazione di un decreto ministeriale per la rideterminazione, a decorrere dal 1º gennaio 2011, del canone di occupazione dovuto dagli utenti non aventi titolo alla concessione di alloggi di servizio del Ministero della difesa) non ha operato alcun richiamo alla normativa privatistica sulle locazioni degli immobili, né alla normativa di maggior favore a tutela del conduttore contenuta nella legislazione sul cd. equo canone (la L. n. 392 del 1978 e la L. n. 431 del 1998), in quanto si tratta di normative che non possono trovare applicazione ai fini dell'individuazione del canone di occupazione di alloggi sine titulo , “ sia perché rispondono ad una ratio del tutto diversa, sia perché disciplinano un rapporto totalmente differente per finalità, soggetti e natura dei beni da quello per cui è causa ” ( Consiglio di Stato, Sez. II, 7 marzo 2022, n. 1640). Infatti il legislatore non ha rinviato neppure agli accordi di categoria previsti dalla L. n. 431 del 1998, ma ha demandato a un decreto ministeriale di dettare la relativa disciplina attuativa. La profonda diversità di ratio rende “ totalmente erronei i richiami alla disciplina sulle locazioni e al cd. equo canone, dovendo perciò ritenersi che, al contrario di quanto ritiene il militare, il legislatore sia intervenuto proprio per introdurre una cesura rispetto alle previgenti normativa e prassi, che a tale disciplina si richiamava” (Consiglio di Stato n. 1640/2022 cit).

Donde l’infondatezza anche di tale profilo di doglianza.

V. La resistenza degli atti impugnati con il ricorso introduttivo rispetto alle doglianze formulate dal ricorrente rende improcedibili i motivi aggiunti volti a gravame atti meramente conseguenziali e di carattere esecutivo, posti in essere al sol fine di assicurare il recupero forzoso alle casse dell’Amministrazione delle somme dovute, rispetto ai quali parte ricorrente ha peraltro fatto valere non vizi propri ma esclusivamente vizi derivati dagli atti presupposti impugnati con il ricorso introduttivo.

VI. In conclusione il ricorso introduttivo:

- deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, nei sensi e nei limiti di cui innanzi;

-deve essere dichiarato infondato per il resto.

V.1 I motivi aggiunti vanno dichiarati improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse.

VI.1 Le spese di lite possono essere compensate fra le parti attesa la peculiarità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, per quanto e nei sensi di cui in motivazione:

- dichiara il ricorso introduttivo parzialmente inammissibile nei termini di cui in motivazione per difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario, dinanzi al quale potrà essere riassunto entro il termine perentorio di tre mesi previsto dall'art. 11 c.p.a. e già dall'art. 59 della L. 69/2009, facendo salvi gli effetti sostanziali e processuali della domanda già presentata;

- respinge il ricorso introduttivo per il resto;

-dichiara improcedibili, per sopravvenuto difetto di interesse, i motivi aggiunti;

-compensa fra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 9 novembre 2023 con l'intervento dei magistrati:

Rita Tricarico, Presidente FF

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

Monica Gallo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Monica Gallo	Rita Tricarico

IL SEGRETARIO