Pubblicato il 18/06/2025

N. 05335/2025REG.PROV.COLL.

N. 00732/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 732 del 2025, proposto da
-OMISSIS- s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Nanula, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

NA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Commissario straordinario per gli interventi urgenti di bonifica, ambientalizzazione e riqualificazione di AN, non costituito in giudizio;

nei confronti

Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 18159/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di NA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Sara Raffaella Molinaro e uditi per le parti gli avvocati Di Nezza in delega di Nanula;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda la delibera 17 giugno 2020 -OMISSIS-, con la quale l’Autorità nazionale anticorruzione (NA):

- ha irrogato nei confronti della -OMISSIS- s.r.l. una sanzione pecuniaria di € 500,00 ai sensi dell'art. 213, comma 13, del d.lgs. 50/2016 ed una sanzione interdittiva di 15 giorni dalla partecipazione alle procedure di gara ai sensi dell'art. 80, comma 12, del medesimo d.lgs.;

- ha disposto l'inserimento nel Casellario informatico degli operatori economici dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture della seguente annotazione: “ La S.A. Commissario straordinario per gli interventi urgenti di bonifica, ambientalizzazione di AN (C.F.: 90221090732) ha disposto l'esclusione dalla procedura di gara per l'affidamento dell'<intervento di bonifica delle aree non pavimentate del cimitero di San Brunone nel Comune di AN. CIG 7570950196. Importo complessivo dell'appalto € 698.715,55>, dei raggruppamenti temporanei d'impresa partecipati dagli operatori economici <-OMISSIS-srl (CF -OMISSIS-), M.A.D. srl (CF 02240470738) e Ditta individuale RO IN (CF [...]) per aver accertato l'omessa dichiarazione di circostanze da valutarsi ai fini della ricorrenza del motivo di esclusione di cui all'art. 80, comma 5, lett. m), del d.lgs. 50/2016. La presente annotazione, ai sensi dell'art. 80, co. 12, del d.lgs. 50/2016, su decisione del Consiglio dell'ANAC assunta con delibera 552 in data 17 giugno 2020, comporta la sanzione pari a 15 gg. (15 giorni) di interdizione dalla partecipazione alle procedure di gara, di affidamento di subappalti, oltre che costituire per tale temporale motivo ostativo alla stipula di contratti ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 80, c. 5, lett .f-ter del d.lgs. 50/2016. Il periodo di interdizione decorre dalla data di pubblicazione dell'annotazione ”.

2. -OMISSIS- s.r.l. (di seguito: “società S”) ha impugnato detta delibera oltre che ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, in quanto lesivo, ivi inclusi, in particolare, la segnalazione da parte del Commissario straordinario per gli interventi urgenti di bonifica, ambientalizzazione di AN a mezzo di modello A) assunta al protocollo ANAC in data 11.11.2019 con il n. 89696, e, ove occorra, la nota prot. -OMISSIS- in data 20.01.2020 con cui l'Ufficio Sanzioni Contratti Pubblici dell'ANAC ha comunicato l'avvio del procedimento sanzionatorio per l'iscrizione nel Casellario informatico di annotazione interdittiva ai sensi dell'art. 80, comma 12, del d.lgs. n. 50/2016 e per l'applicazione della sanzione pecuniaria prevista dall'art. 213, comma 13, del medesimo d.lgs. a seguito della predetta segnalazione, nonché la nota ANAC del 08.07.2020 di trasmissione della predetta delibera -OMISSIS- del 17.06.2020.

3. Il Tar Lazio – Roma, con sentenza 21 ottobre 2024 n. 18159, ha respinto il ricorso.

4. La società S ha appellato la sentenza con ricorso n. 732 del 2025.

5. nel corso del presente grado di giudizio si è costituita l’NA.

6. All’udienza del 29 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello è fondato.

8. L’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar non avrebbe ritenuto illegittimo il provvedimento impugnato per insussistenza dei presupposti.

Nella rubrica del motivo si fa riferimento alla violazione “ dell’art. 80, commi 5, lett. f-bis) ed m), e 12, e dell’art. 213, commi 10 e 13, del d.lgs. n. 50/2016, dell’art. 34, comma 2, c.p.a.; eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, illogicità ed ingiustizia manifeste, erroneità dei presupposti, violazione del principio del giusto procedimento, sviamento ”.

In particolare, secondo l’appellante, “ Non sussiste, dunque, l’elemento oggettivo della fattispecie sanzionatoria di cui agli artt. 80, comma 12, e 213, comma 13, del codice ”, oltre all’elemento soggettivo della fattispecie.

9. E’ utile alla risoluzione della controversia riassumere, per sommi capi, il contenuto di detto provvedimento, per quanto di interesse in questa sede.

Nel preambolo si richiamano:

- l’art. 213 comma 3 del d. lgs. n. 50 del 2016, con riferimento alla fattispecie delineata nel primo periodo, fondata sull’omessa risposta a richieste istruttorie dell’NA o a richieste della stazione appaltante di comprovare i requisiti, e alla fattispecie sanzionatoria prevista nel secondo periodo dell’art. 213 comma 3 del d. lgs. n. 50 del 2016, fondata sulla non veridicità dei documenti trasmessi alla stazione appaltante;

- la fattispecie interdittiva di cui dall’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016, ai sensi della quale l’NA può adottare un provvedimento inibitorio in caso di falsa dichiarazione o falsa documentazione presentata alla stazione appaltante;

- le segnalazioni 11 novembre 2019 nn. 89628 e 89696 del Commissario straordinario per gli interventi urgenti di bonifica, ambientalizzazione di AN (di seguito: “Commissario”) per “false dichiarazioni” in ordine al requisito di cui all’art. 80 comma 5 lett. m) del d. lgs. n. 50 del 2016;

- l’atto di avvio del procedimento per segnalazione di falsità dichiarativa, dando conto di avere rappresentato nello stesso la possibilità che il procedimento si concluda con l’inserimento nel casellario informatico ai sensi dell’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016 e l’applicazione di una sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell’art. 213 comma 13 del d. lgs. n. 50 del 2016;

- il successivo contraddittorio.

Viene poi approfondito l’esame del collegamento fra imprese offerenti di cui all’art. 80 comma 5 lett. m) del d. lgs. n. 50 del 2016, evidenziando i vari passaggi procedimentali conclusi con provvedimento 27 gennaio 2020 n. 5, adottato in ottemperanza della sentenza del Tar Puglia – Lecce n. 1546 del 2029 (poi confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7108 del 2020). Con il -OMISSIS- del 2020 il Commissario ha annullato gli atti con i quali sono stati ammessi i concorrenti coinvolti nell’operazione rientrante nella fattispecie di cui all’art. 80 comma 5 lett. m) del d. lgs. n. 50 del 2016, tra i quali la società S, e disposto l’aggiudicazione a favore della CISA s.p.a.

Viene poi dato conto dell’istruttoria svolta da NA a partire dalle note 11 novembre 2019 nn. 89628 e 89696, con le quali il Commissario ha segnalato alla prima di avere riscontrato false dichiarazioni in ordine al collegamento fra le società partecipanti a due diversi raggruppamenti (ivi indicati).

In tale contesto l’NA ha illustrato come le società destinatarie dell’atto di avvio (oltre all’appellante) abbia rappresentato che:

- il Tar del Lecce “ha espressamente stabilito che si trattava di un’omessa dichiarazione” e non un’ipotesi di falsità dichiarativa

- la condotta non integra una falsità dichiarativa in quanto l’offerente non aveva contezza del “coordinamento fra le offerte, rimesso alla esclusiva valutazione della stazione appaltante”;

- le società non avevano contezza della “partecipazione della mandante ad altro rti”, né della rilevanza del “rapporto familiare” ai fini del collegamento sostanziale;

- la falsità “esige, ai fini della sua configurazione, che le offerte fossero concordate”, circostanza che può essere accertata solo dalla stazione appaltante;

- mancano, con approfondimento di plurimi aspetti, i presupposti della fattispecie di cui all’art. 80 comma 5 lett. m del d. lgs. n. 50 del 2016.

La società S ha dedotto nel corso del procedimento ha rappresentato, e approfondito, i plurimi motivi dai quali si desume la mancanza degli elementi della fattispecie di cui all’art. 80 comma 5 lett. m) del d. lgs. n. 50 del 2016, con conseguente insussistenza dei presupposti per l’applicazione della sanzione per cui è causa.

L’NA ha quindi ritenuto che “l’ipotesi del collegamento è già stata accertata dal Giudice amministrativo” e che l’Autorità “potrà limitarsi alla valutazione della sussistenza o meno dell’omissione contestata”.

Di seguito ha illustrato la portata della fattispecie di cui all’art. 80 comma 5 lett. m del d. lgs. n. 50 del 2016 e ha richiamato la disposizione di cui all’art. 80 comma 5 lett. f- bis del d. lgs. n. 50 del 2016

Dopo avere approfondito la giurisprudenza sulla fattispecie escludente di cui all’art. 80 comma 5 lett. m del d. lgs. n. 50 del 2016 NA ha affermato che, “ considerato che il rapporto parentale era verificabile anche attraverso autonomi accertamenti della S.A., nella condotta in esame appare ravvisabile non già il dolo ma un profilo di colpa grave ”, ritenendo “ imputabile agli oo.ee. segnalati, ovvero ai soli oo.ee. tra i quali sussistevano rapporti parentali, la scarsa diligenza nel non dare evidenza in fase di partecipazione, del rapporto familiare sussistente tra le imprese partecipanti ai raggruppamenti concorrenti, poi esclusi ”.

NA ha quindi concluso la qui impugnata delibera NA 17 giugno 2020 -OMISSIS- irrogando la sanzione pecuniaria di € 500 a tre operatori economici, fra cui la società appellante, e interdicendo le stesse società dalla partecipazione alle procedure di gara e dagli affidamenti in subappalto per 15 giorni.

10. Si premette che la delibera NA qui gravata viene scrutinata avendo come parametro le fattispecie di cui all’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016 e di cui all’art. 213 comma 13 del medesimo decreto.

Ai sensi dell’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016 “ In caso di presentazione di falsa dichiarazione o falsa documentazione, nelle procedure di gara e negli affidamenti di subappalto, la stazione appaltante ne dà segnalazione all'Autorità che, se ritiene che siano state rese con dolo o colpa grave in considerazione della rilevanza o della gravità dei fatti oggetto della falsa dichiarazione o della presentazione di falsa documentazione, dispone l'iscrizione nel casellario informatico ai fini dell'esclusione dalle procedure di gara e dagli affidamenti di subappalto ai sensi del comma 1 fino a due anni, decorso il quale l'iscrizione è cancellata e perde comunque efficacia ”: pertanto i requisiti di fattispecie attengono alla presentazione di “falsa dichiarazione o falsa documentazione” nei termini indicati e al dolo o colpa grave.

Ai sensi dell’art. 213 comma 13 del medesimo decreto “ Nel rispetto dei principi di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689, l'Autorità ha il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti dei soggetti che rifiutano od omettono, senza giustificato motivo, di fornire le informazioni o di esibire i documenti richiesti dalla stessa e nei confronti degli operatori economici che non ottemperano alla richiesta della stazione appaltante o dell'ente aggiudicatore di comprovare il possesso dei requisiti di partecipazione alla procedura di affidamento, entro il limite minimo di euro 250 e il limite massimo di euro 25.000 ” (primo periodo) e “ Nei confronti dei soggetti che a fronte della richiesta di informazioni o di esibizione di documenti da parte dell'Autorità forniscono informazioni o esibiscono documenti non veritieri e nei confronti degli operatori economici che forniscono alle stazioni appaltanti o agli enti aggiudicatori o agli organismi di attestazione, dati o documenti non veritieri circa il possesso dei requisiti di qualificazione, fatta salva l'eventuale sanzione penale, l'Autorità ha il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie entro il limite minimo di euro 500 e il limite massimo di euro 50.000. Con propri atti l'Autorità disciplina i procedimenti sanzionatori di sua competenza ” (secondo periodo).

Pertanto la fattispecie delineata nel primo periodo è fondata sull’omessa risposta a richieste istruttorie dell’NA o a richieste della stazione appaltante di comprovare i requisiti. La fattispecie sanzionatoria prevista nel secondo periodo è invece fondata sulla non veridicità dei documenti trasmessi alla stazione appaltante.

11. Con nota 20 gennaio 2020 -OMISSIS- NA ha comunicato l’avvio del procedimento per l’iscrizione nel casellario informatico di annotazione interdittiva ai sensi dell’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016 e per l’applicazione della sanzione pecuniaria prevista di cui all’art. 213 comma 13 del medesimo decreto per presunta “falsa dichiarazione” in ordine al collegamento fra le società partecipanti a due diversi raggruppamenti.

Con la precedente segnalazione il Commissario ha comunicato ad NA, secondo quanto dalla stessa riportato nel provvedimento gravato, di avere escluso i raggruppamenti composti dalle società interessate dopo avere “ riscontrato le false dichiarazioni rese dalle [stesse] in ordine al collegamento sostanziale tra le dette società partecipanti alle due A.T.I. suddette ”.

Nell’incipit del provvedimento gravato, come illustrato, sono richiamati il primo e il secondo periodo dell’art. 213 comma 3 del d. lgs. n. 50 del 2016, che prevedono due distinte fattispecie sanzionatorie, una per omessa risposta a richieste istruttorie dell’NA o a richieste della stazione appaltante di comprovare i requisiti e l’altra fondata sulla non veridicità dei documenti trasmessi alla stazione appaltante.

Non è quindi specificato quale sia, fra quella prevista dal primo periodo e quella prevista dal secondo periodo del comma 13, la fattispecie sanzionatoria (rispettivamente per omissione o presentazione di documenti non veritieri) che costituisce il parametro dell’accertamento del fatto ai fini dell’irrogazione della sanzione pecuniaria.

NA ha poi concluso il provvedimento facendo riferimento all’“omissione dichiarativa” e irrogando la sanzione pecuniaria di € 500 a tre operatori economici, fra cui la società appellante, e interdicendo le stesse società dalla partecipazione alle procedure di gara e dagli affidamenti in subappalto per 15 giorni, ai sensi rispettivamente dell’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016 e per l’applicazione della sanzione pecuniaria prevista di cui all’art. 213 comma 13 del medesimo decreto, senza peraltro richiamare nuovamente detti riferimenti normativi (già citati all’inizio del provvedimento).

Il testo dell’annotazione che NA ha disposto di inserire nel casellario informatico degli operatori economici ai sensi dell’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016 fa riferimento all’esclusione disposta dal Commissario per “omissione dichiarativa”.

Il provvedimento risulta quindi di contenuto perplesso, atteso che non vi è pertanto coincidenza fra fatto contestato, fatto oggetto del procedimento amministrativo e sottoposto al contraddittorio, e fatto accertato e conclusioni (sanzionatorie e interdittive). Né l’NA ha motivato e argomentato in ordine alla differenza di presupposto.

Infatti il provvedimento impugnato, nella parte conclusiva, fa riferimento all’omissione dichiarativa, dopo che nel preambolo dà conto di un avvio procedimentale (e di un contraddittorio) per falsità dichiarativa.

Né, nel provvedimento gravato, i cui contenuti sono sopra riassunti, risulta chiara la fattispecie normativa applicata, benché nella parte finale si faccia riferimento all’omissione dichiarativa

Infatti, da un lato, non è precisato il riferimento normativo di applicazione della sanzione di cui all’art. 213 comma 13 del d. lgs. n. 50 del 2016 (primo periodo o secondo periodo, che disciplinano la fattispecie sanzionatoria rispettivamente per omissione o presentazione di documenti non veritieri).

Dall’altro lato, la falsità costituisce l’unica ragione che legittima l’NA ad assumere il provvedimento di cui all’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016 (“ (unitamente alla falsa documentazione) assume valore, a termini dell’art. 38, comma 1-ter, del d.lgs. n. 163 del 2006, ma anche dell’analogo art. 80, comma 12, del d.lgs. n. 50 del 2016 ”, così Cons. St., sez. V, 25 gennaio 2022 n. n. 491) mentre l’annotazione che NA ha disposto di iscrivere nel casellario informatico fa riferimento all’omissione.

Pertanto nell’ambito dello stesso provvedimento si fa riferimento dapprima genericamente alle fattispecie di cui all’art. 213 comma 13 e di cui all’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016, poi alla falsità dichiarativa, poi all’omissione dichiarativa, per applicare infine (anche) l’interdizione dalla partecipazione alle procedure di gara e dagli affidamenti in subappalto per 15 giorni ai sensi dell’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016, applicabile, come visto, alla sola falsità dichiarativa. Né sono distinte le istruttorie che supportano entrambi i provvedimenti contenuti nel qui impugnato atto complesso (di applicazione delle fattispecie di cui all’art. 213 comma 13 e di cui all’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016), né le conclusioni.

Il provvedimento è quindi perplesso.

L’incertezza circa l’illecito sanzionato è attestata anche dalla sentenza qui gravata. Nella stessa si riassume l’elemento oggettivo accertato con la delibera sanzionatoria e interdittiva dall’NA in termini di falsità dichiarativa (“ L’Autorità ha rilevato i presupposti della gravità e della rilevanza dei fatti oggetto della falsità dichiarativa, previsti dall’art. 80, comma 12, del d.l.gs. 50/2016, ai fini dell’esercizio del potere sanzionatorio di natura interdittiva e del potere di irrogare sanzioni pecuniarie ai sensi dell’art. 213, comma 13, del medesimo decreto ”).

La stessa NA si è difesa in giudizio affermando di avere “ ravvisato una vera e propria falsità dichiarativa e non una mera omissione nel DGUE (all.5) presentato dall’Operatore economico ricorrente ”, senonché nel provvedimento impugnato non ha accertato la ricorrenza di una falsità dichiarativa, come visto sopra.

La non chiarezza del provvedimento gravato comporta che non risulta adeguatamente approfondito l’accertamento della ricorrenza delle fattispecie normative applicate.

Infatti l’omissione non risulta di per sé accertata dal momento che il procedimento si è svolto avendo come parametro la falsità dichiarativa, come sopra illustrato, e la falsità non risulta accertata in quanto non sono in tal senso le conclusioni dell’NA.

Pertanto la delibera -OMISSIS- del 2020 è illegittima, non essendo riscontrabili dalla stessa la sussistenza dei requisiti di fattispecie. E ciò non solo in riferimento all’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016 (rispetto al quale, come visto, manca l’accertamento della falsità), ma anche rispetto all’art. 213 comma 13 del d. lgs. n. 50 del 2016, atteso che il provvedimento risulta perplesso e comunque non dà conto di un idoneo accertamento dell’elemento oggettivo delle fattispecie applicate, così violando le regole amministrative di settore.

12. Non è solo la legge n. 241 del 1990 a richiedere che l’atto di avvio indichi l’oggetto del procedimento (art. 8), che delinea il confine del successivo iter procedurale.

L’art. 213 comma 13 del d. lgs. n. 50 del 2016 rimanda ai principi di cui alla legge n. 689 del 1981 (“ Nel rispetto dei principi di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689, l'Autorità ha il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie ”).

Il procedimento sanzionatorio regolato dalla richiamata legge n. 689 del 1981, recante la disciplina generale sulle violazioni amministrative, si articola in due fasi distinte, la prima delle quali è deputata all’acquisizione di elementi istruttori, e la seconda, avente natura decisoria, è preordinata all’adozione, da parte dell’autorità titolare della potestà sanzionatoria, del provvedimento di irrogazione della sanzione pecuniaria e, nel caso di specie, di adozione (anche) del provvedimento interdittivo.

L’elemento di raccordo tra gli indicati snodi procedimentali è costituito dalla contestazione dell’illecito (qui avvio del procedimento), con la quale, a norma dell’art. 14 della legge n. 689 del 1981, viene comunicato all’interessato che si procede in ordine a una specifica violazione, rispetto alla quale si misurano il contraddittorio e le prerogative difensive e quindi anche la legittimità del provvedimento finale.

E’ lo stesso regolamento sull'esercizio del potere sanzionatorio dell'Autorità di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 che prescrive che la contestazione contenga l’indicazione dell’oggetto del procedimento, sul quale si misurano la successiva fase istruttoria, le audizioni, la comunicazione delle risultanze istruttorie e le conclusioni.

Detto ciò e innanzitutto, il solo fatto che il contenuto del provvedimento sia perplesso risulta di per sé lesivo delle regole che informano l’esercizio del potere sanzionatorio, la cui portata afflittiva richiede il rispetto delle prerogative, anche difensive, del destinatario dello stesso e degli obblighi di trasparenza che gravano sull’Amministrazione.

13. La rilevanza delle violazioni delle regole di chiarezza e trasparenza emerge ancor più compiutamente se si considera la portata che assume il principio di legalità in relazione all’esercizio del potere afflittivo intestato all’NA.

Il principio di legalità permea il procedimento amministrativo attraverso il quale viene esercitato il potere sanzionatorio e interdittivo ed esige un’attenta valutazione della sussistenza dei presupposti previsti dalla legge per l’irrogazione delle sanzioni pecuniarie.

Il procedimento sanzionatorio è sì riconducibile al paradigma dell’ agere dell’amministrazione ma con profili di specialità rispetto al procedimento amministrativo generale, rappresentando la potestà sanzionatoria, che vede l’Amministrazione contrapposta all’amministrato, la reazione autoritativa alla violazione di un precetto con finalità di prevenzione, speciale e generale, e non la gestione, da parte dell’autorità amministrativa, di un interesse pubblico.

L’attività amministrativa in generale è connotata dalla riserva di legge relativa di cui all’art. 97 Cost. (che regola i rapporti fra le fonti).

Alla riserva di legge corrisponde un principio di legalità implicito, non dettato espressamente dalla Costituzione e che affonda le radici nello Stato diritto. In base a esso è attribuito alla fonte primaria il compito di delineare la competenza degli enti, cioè l’attribuzione della cura di un determinato interesse pubblico (l’art. 1 della legge n. 241 del 1990), e di stabilire la tipologia di provvedimenti amministrativi dotati di effetti autoritativi che ogni amministrazione può adottare.

Il principio di legalità non consente l’assoluta indeterminatezza del potere conferito dalla legge all’autorità amministrativa, essendo indispensabile che il relativo esercizio sia determinato “ in modo da mantenere costantemente una, pur elastica, copertura legislativa dell’azione amministrativa ” (Corte cost. 7 aprile 2011 n. 115).

La violazione di legge, incidendo sulla situazione di interesse legittimo, determina l’illegittimità del provvedimento amministrativo (art. 21-novies della legge n. 241 del 1990), oltre alle conseguenze previste dall’ordinamento in merito alla responsabilità del funzionario pubblico e del dirigente.

L’illecito civile si perfeziona solo nel caso in cui siano integrati i presupposti di cui all’art. 2043 c.c., la cui ricorrenza sconta la particolare configurazione della situazione giuridica soggettiva di interesse legittimo (Ad. plen. 23 aprile 2021 n. 7).

L’esercizio del potere sanzionatorio è permeato, quanto al rapporto fra le fonti, da una riserva di legge che non è assoluta (Corte cost. 29 maggio 2019 n. 134), potendo rinviare anche ad atti sublegislativi ai fini dell’integrazione del precetto (amministrativamente) sanzionato, ma è, “ in relazione col fine della protezione della libertà e della proprietà individuale, a cui si ispira tale fondamentale principio costituzionale ”, tale da imporre il rispetto dei principi desumibili dall’art. 23 Cost., che “ non relega tuttavia la legge sullo sfondo ”, né può costituire giustificazione sufficiente per un “ mero richiamo formale ad una prescrizione normativa “in bianco”, genericamente orientata ad un principio-valore ”, senza una precisazione dei contenuti e modi dell’azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini, oltre che della determinazione della sanzione (Corte cost. 7 aprile 2011 n. 115).

La formula utilizzata dall’art. 23 Cost. si applica anche al provvedimento interdittivo disposto dall’NA in quanto la disposizione unifica i due tipi di prestazioni imposte, quella patrimoniale e quella personale, e si estende agli obblighi coattivi di fare e anche all’imposizione coattiva di obblighi di non fare, che rientrano nel concetto di prestazione, in quanto, imponendo l’omissione di un comportamento altrimenti riconducibile alla sfera del legalmente lecito, sono restrittivi delle libertà costituzionali (Corte cost. 7 aprile 2011 n. 115).

E in ogni caso la giurisprudenza attribuisce natura sanzionatoria ai provvedimenti interdittivi assunti dall’NA a seguito di segnalazione in quanto “ imponendo altresì un giudizio di imputabilità della falsa dichiarazione (in termini di dolo o colpa grave), e producendo l’esclusione dalle procedure di gara e degli affidamenti di subappalti per un dato arco temporale, così da assumere, lo si ripete, natura sanzionatoria ” (Cons. St., sez. V, 25 gennaio 2022 n. n. 491).

A detta riserva di legge corrisponde un principio di legalità più incisivo rispetto a quello che caratterizza l’ordinaria attività amministrativa, che è dettato, con specifico riferimento al potere sanzionatorio, dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981, formulato sulla falsariga dell’art. 25 Cost. in materia penale, e che trova fonte, con riferimento a tutte le prestazioni imposte, nello stesso art. 23 Cost.

A prescindere dalla natura costituzionale o meno dello stesso, il principio di legalità impone la predeterminazione del precetto.

Senonché l’esigenza di tassatività insita nel principio di legalità di cui all’art. 1 della legge n. 689 del 1981, benché dettato sulla falsariga dell’art. 25 Cost. in materia penale, è compatibile, in ambito amministrativo, con l’imposizione dello specifico precetto ad opera non solo di atti normativi ma anche di atti amministrativi (purché richiamati dalla fonte primaria).

Invero il potere sanzionatorio, specie allorquando prevale l’aspetto afflittivo, non è direttamente volto alla cura di un interesse pubblico: piuttosto il legislatore prevede un rimedio per l’infrazione del precetto, considerata lesiva di per sé dell’ordinamento giuridico in quanto idonea a incrinare la cogenza degli obblighi dallo stesso imposti. L’interesse pubblico è quindi sullo sfondo (costituendo piuttosto la ragione del precetto violato, che può essere imposto direttamente dalla legge, da un fonte secondaria o da un provvedimento amministrativo). La posizione del privato è di soggezione e la violazione delle regole che disciplinano il potere sanzionatorio siffatto comporta la lesione di una posizione di diritto soggettivo, con conseguente responsabilità risarcitoria al sussistere dei presupposti di legge.

Pertanto, rispetto al potere afflittivo l’esigenza di certezza, nella specifica accezione di prevedibilità, da parte dei consociati, delle conseguenze derivanti dall’esercizio dei pubblici poteri, “ assume una rilevanza del tutto peculiare, proprio perché tale esercizio si sostanzia nell’inflizione al trasgressore di svantaggi non immediatamente correlati alla soddisfazione dell’interesse pubblico pregiudicato dalla infrazione ”. E ciò anche in ragione del fatto che non vi è l’interesse pubblico a giustificare la previsione di ambiti di amministrazione non vincolati dal potere legislativo, il quale è nelle condizioni di stabilire ex ante la necessità di compulsare il rispetto degli obblighi imposti e di delineare i confini dell’illecito amministrativo.

Rispetto al potere afflittivo dell’amministrazione si pone quindi un’esigenza di predeterminazione legislativa dei presupposti di esercizio dello stesso, con riferimento sia alla configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, sia alla tipologia e al quantum della sanzione stessa, sia alla presenza di eventuali cause esimenti (Corte cost. 18 gennaio 2021 n. 5: “ per ragioni analoghe a quelle sottese al principio di legalità che vige per il diritto penale in senso stretto, trattandosi, pure in questo caso, di assicurare al consociato tutela contro possibili abusi da parte della pubblica autorità ”). E ciò senza che sia necessario approfondire il caso in esame valutando l’applicabilità dei criteri Engel di cui alla giurisprudenza della Corte EDU, con le relative conseguenze in punto di rispetto delle garanzie tipiche delle sanzioni penali.

Nel caso di specie, i presupposti del potere sanzionatorio dell’NA ai sensi dell’art. 213 comma 13 del d. lgs. n. 50 del 2016, sono solo due, falsità e omessa risposta a richieste istruttorie dell’NA o a richieste della stazione appaltante di comprovare i requisiti, mentre l’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016 richiede la falsità al fine di giustificare l’adozione dei provvedimenti ivi indicati.

Né si può ritenere che i poteri afflittivi intestati alla NA dagli artt. 80 comma 12 e 213 comma 13 del d. lgs. n. 50 del 2016 si sovrappongano e mutuino il relativo perimetro dalle cause escludenti di cui all’art. 80 del d. lgs. n. 50 del 2016.

Le cause di esclusione, infatti, sono accertate dalla stazione appaltante sulla base del solo presupposto oggettivo previsto dalle singole fattispecie escludenti e al fine di escludere un operatore “indegno” di risultare affidatario della specifica commessa in gara, mirando pertanto a garantire il perseguimento dell’interesse pubblico alla cui soddisfazione è preordinata la specifica procedura in corso.

Inoltre esse sono spesso accompagnate, specie in relazione alle cause di esclusione facoltative, da valutazioni di affidabilità che attengono alla specifica procedura di gara e richiedono di valutare la complessiva condotta dell’operatore economico nell’ambito della stessa, con uno scrutinio che risulterebbe difficilmente demandabile a un soggetto che non è coinvolto nella procedura come l’NA.

I poteri afflittivi qui in esame presuppongono la valutazione, da parte dell’NA, della sussistenza non solo degli elementi di fatto dell’illecito ma anche dell’elemento soggettivo e producono effetti al di là della singola gara. Essi svolgono pertanto una rilevante funzione afflittiva, compulsando la leale collaborazione procedimentale degli operatori economici nell’ambito delle procedure a evidenza pubblica. E ciò indipendentemente dal fatto che, in relazione ai provvedimenti interdittivi di cui all’art. 80 comma 12 del d. lgs. n. 50 del 2016, si affianchi anche una finalità di cura dell’interesse pubblico cui sono preordinate le gare future, cui appunto è inibita la partecipazione nel periodo di efficacia della misura.

Pertanto i poteri afflittivi dell’NA (qui in contestazione) differiscono dal potere escludente delle stazioni appaltanti per presupposti, funzione e modalità di accertamento, essendo quindi vincolati nell’ an alla sussistenza dei presupposti indicati dagli artt. 80 comma 12 e 213 comma 13 del d. lgs. n. 50 del 2016 (e così dovendosi quindi interpretare anche il “Regolamento sull'esercizio del potere sanzionatorio dell'Autorità di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50”).

Nel caso di specie la contraddittorietà e l’incertezza del contenuto del provvedimento risultano di per sé lesive del principio di legalità in quanto non consentono di verificare la rispondenza degli elementi del caso alla previsione di legge.

L’esigenza di tassatività insita nel principio di legalità di cui all’art. 1 della legge n. 689 del 1981 richiede infatti una chiara formulazione e la predeterminazione di tutti gli elementi dell’illecito.

A ciò si aggiunge che la mancanza di un’esatta indicazione della violazione oggetto dell’accertamento dell’NA ha pregiudicato anche il contraddittorio procedimentale, così violando, in detta prospettiva, il principio di legalità.

Infatti, in materia di sanzioni amministrative, il principio di legalità non solo “ impone la predeterminazione ex lege di rigorosi criteri di esercizio del potere, della configurazione della norma di condotta la cui inosservanza è soggetta a sanzione, della tipologia e della misura della sanzione stessa e della struttura di eventuali cause esimenti (sentenza n. 5 del 2021), ma deve necessariamente modellare anche la formazione procedimentale del provvedimento afflittivo ” (Corte cost. 12 luglio 2021 n. 151, con riferimento alla scansione temporale del procedimento).

La rilevanza delle prerogative procedimentali in ambito sanzionatorio risulta ancor più evidente se si considera che il contraddittorio è assicurato in funzione della difesa dell’interessato e non con finalità collaborativa, atteso che non vi è amministrazione di interessi ma esercizio della facoltà punitiva.

Sicché, in materia sanzionatoria, il principio di legalità richiede il rispetto delle regole procedimentali mentre nel caso di specie, come sopra già considerato, esse risultano violate dalla contraddittorietà e incertezza del fatto oggetto dell’accertamento dell’NA e quindi del relativo procedimento amministrativo. E ciò tanto più se si considerano le prerogative difensive del destinatario di provvedimenti afflittivi.

14. Tanto basta per accogliere l’appello, assorbita ogni altra eccezione, questione e deduzione.

15. In conclusione, l’appello va accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accogliere il ricorso introduttivo e annullare la delibera -OMISSIS- del 2020.

16. La particolarità e la novità delle questioni giuridiche sottese alla presente controversia giustificano la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso introduttivo e annulla la delibera 17 giugno 2020 -OMISSIS-.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sara Raffaella Molinaro	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.