Pubblicato il 11/06/2025

N. 05064/2025REG.PROV.COLL.

N. 03743/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3743 del 2024, proposto da
CACIP - Consorzio Industriale Provinciale di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Salone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Maddalena, n. 40;

contro

Ministero della Cultura, Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Sardegna, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Città Metropolitana di Cagliari e Province di Oristano e Sud Sardegna, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Ing. IG TI HI s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police e Paul Simon Falzini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Aristide Police in Roma, viale Liegi, n. 32;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima) n. 829/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Sardegna e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Citta' Metropolitana di Cagliari e Province di Oristano e Sud Sardegna e della società Ing. IG TI HI s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. Giovanni Pascuzzi e uditi per le parti gli avvocati Aristide Police e Paul Simon Falzini.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. CACIP - Consorzio Industriale Provinciale di Cagliari propone appello avverso la sentenza del Tar per la Sardegna n. 829/2023 che ha rigettato l’originario ricorso proposto dallo stesso CACIP per ottenere l’annullamento dei seguenti atti:

i) provvedimento della Soprintendenza Archeologia, belle arti e paesaggio per la città metropolitana di Cagliari e le province di Oristano e Sud Sardegna prot. 0001263-P del 16.01.2023, che ha autorizzato il CACIP, ai sensi dell’art. 21 d.lgs. 42/2004 s.m.i., a realizzare il progetto finalizzato al « Riassetto della viabilità di collegamento della zona industriale di Cagliari attraverso la S.P. 92 e la strada privata ex TI HI », limitatamente ai tratti A-B-C- e A-D-C- « alle seguenti vincolanti prescrizioni: - Non venga eseguita la bretella di collegamento denominata B-D; -Non vengano realizzate le due rotonde di collegamento previste alle testate del tratto B-D »;

ii) Decreto della Commissione regionale per il patrimonio culturale della Sardegna del 02.02.2023, col quale il “Complesso immobiliare delle NE TI HI”, è stato dichiarato di interesse culturale particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. a) e lett. d) e art. 13 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e ss.mm.ii. nella parte in cui, richiamato il provvedimento impugnato sub i), sono state respinte le osservazioni presentate dal CACIP in data 21.12.2022;

iii) tutti gli atti presupposti, conseguenti e comunque connessi con quelli impugnati, ivi compresi, ove occorra: la proposta di vincolo della Soprintendenza Archeologia, Belle arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e Sud Sardegna prot. 02840 del 31.01.2023, la Relazione storico-artistica, la Documentazione fotografica e la Mappa Catastale, allegati al Decreto di vincolo impugnato sub ii).

1.1 Il ricorso in primo grado faceva espressa riserva di promuovere separata azione di risarcimento dei danni subiti a causa degli atti impugnati all’esito della azione impugnatoria.

2. La sentenza impugnata così ha sintetizzato le premesse in fatto:

- il CACIP [Consorzio costituito dalla Città Metropolitana di Cagliari e dai Comuni di Assemini, Capoterra, Elmas, Sarroch, Sestu e Uta, che gestisce l’area industriale di Cagliari, articolata in tre zone di agglomerazione (Elmas, Macchiareddu e Sarroch) per un totale di circa 9.444 ettari], ha impugnato gli atti indicati in epigrafe, tra cui, in particolare: i) il provvedimento con cui la Soprintendenza Archeologia, Belle arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e Sud Sardegna ha autorizzato il Consorzio stesso, ai sensi dell’art. 21 del d.lgs. n. 42/2004, a realizzare il progetto finalizzato al « Riassetto della viabilità di collegamento della zona industriale di Cagliari attraverso la S.P. 92 e la strada privata ex TI HI », limitatamente ai tratti A-B-C e A-D-C e purché « non venga eseguita la bretella di collegamento denominata B-D » e « non vengano realizzate le due rotonde di collegamento previste alle testate del tratto B-D »; ii) il Decreto con cui la Commissione regionale per il patrimonio culturale della Sardegna ha dichiarato il “Complesso immobiliare delle NE TI HI” di interesse culturale particolarmente importante ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. a) e lett. d), e dell’art. 13 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, nella parte in cui sono state respinte le osservazioni presentate dal CACIP;

- il consorzio, in qualità di soggetto attuatore dell’intervento denominato « Completamento e adeguamento dell’asse viario esistente SP 92, collegamento del Porto Canale con il primo lotto della S.S. 195 » di cui alla delibera CIPE n. 54/2016, finanziato con le risorse del Fondo di Sviluppo e Coesione 2014-2020 (DGR n. 22/58 del 20.6.2019), nell’ambito del Patto per lo sviluppo della Regione Sardegna, ha presentato, presso il Servizio Valutazioni Ambientali dell’Assessorato della difesa dell’Ambiente della Regione Sardegna, l’istanza di V.I.A. relativa all’intervento in questione;

- poiché l’intervento ricade interamente all’interno della Zona Speciale di Conservazione (Z.S.C.) « Stagno di Cagliari, NE di Macchiareddu, Laguna di Santa Gilla » e, parzialmente, nella Zona di Protezione Speciale (Z.P.S.) « Stagno di Cagliari », aree appartenenti alla Rete Natura 2000, la procedura di V.I.A. ricomprende anche la Valutazione di incidenza ambientale (V.Inc.A.), ai sensi del d.p.r. n. 357/1997;

- la procedura di V.I.A. si è conclusa positivamente con deliberazione della Giunta Regionale n. 7/23 del 26.2.2021;

- il CACIP ha quindi approvato il progetto definitivo, denominato « Riassetto della viabilità di collegamento della zona industriale di Cagliari attraverso la S.P. 92 e la strada privata ex TI HI », che si articola secondo un tracciato teso a sfruttare in massima parte i percorsi esistenti, ossia la strada « ex TI HI » (tratto A-D-C) e la pista di servizio all’acquedotto (tratto A-B-C), con la previsione, in aggiunta, di un nuovo tratto di collegamento tra la “pista” e la “ex TI HI” (anch’esso su un rilevato già esistente), ubicato in prossimità dell’ingresso dello stabilimento (bretella B-D), nonché di intersezioni del tipo a rotatoria per la risoluzione degli incroci;

- successivamente il Consorzio ha indetto la conferenza di servizi decisoria, a ciò legittimato dall’art. 6 della convenzione di finanziamento, secondo cui il soggetto attuatore, per l’acquisizione delle intese, pareri, concessioni e atti di assenso comunque denominati, provvede all’indizione di apposita conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 della l. n. 241/1990;

- alla conferenza di servizi sono state invitate tutte le Amministrazioni competenti, tra cui anche il Servizio di Tutela Paesaggistica Regionale e la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e Sud Sardegna: la prima ha espresso parere favorevole e la seconda non si è espressa nel termine previsto;

- il CACIP, quindi, ha approvato definitivamente il progetto dell’intervento ed ha poi bandito la gara per la realizzazione dell’intervento in questione;

- la gara è stata aggiudicata all’ATI Impresa Sanna s.r.l. - Luppu s.r.l. e con verbale del 30.3.2022 sono stati consegnati i relativi lavori;

- nel corso dei lavori la Soprintendenza, dopo aver comunicato al CACIP l’avvio del procedimento di apposizione del vincolo culturale ex art. 10, comma 3, lettere a) e d), ai sensi degli artt. 13, comma 1 e 14, comma 1, del d.lgs. n. 42/2004, sul Complesso Immobiliare NE TIvecchi, loc.Macchiareddu, ha ordinato la sospensione immediata dei lavori;

- indi la Soprintendenza, a seguito di un contraddittorio procedimentale intercorso tra le parti, ha adottato il provvedimento oggetto di ricorso, autorizzando solo parzialmente la realizzazione del progetto stradale, limitando l’autorizzazione ai tratti stradali A-B-C e A-D-C, e stralciando completamente la bretella B-D e le relative rotatorie;

- la decisione della Soprintendenza si fonda sugli impatti che la bretella e le rotatorie avrebbero sulla percezione del compendio culturale e, in particolare, delle palazzine che un tempo ospitavano gli impiegati dello stabilimento produttivo (c.d. “Villaggio degli impiegati”);

- la Commissione regionale per il patrimonio culturale della Sardegna, poi, con decreto del 2.2.2023 (parimenti gravato in primo grado) ha apposto il vincolo culturale ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. a) e lett. d), e dell’art. 13 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, rigettando le osservazioni formulate dal CACIP e facendo integrale riferimento al provvedimento soprintendentizio del 16.1.2023.

3. A sostegno dell’impugnativa veniva formulato un articolato motivo di ricorso così rubricato: « Violazione falsa applicazione artt. 20 e 21 D. Lgs 42/2004. Incompetenza e contraddittorietà. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, travisamento fatti, violazione del principio di proporzionalità. Violazione falsa applicazione art. 14 ter, quater e quinquies L. 241/1990 ».

In particolare il CACIP in primo grado ha censurato per incompetenza, diversi profili di eccesso di potere e violazione di legge, la decisione della Soprintendenza di stralciare la bretella stradale B-D dal progetto viario perché ritenuta incompatibile con la tutela del complesso produttivo delle saline TI HI, dichiarato d’interesse culturale.

In sintesi, venivano dedotti i seguenti vizi.

3.1. Il vizio di incompetenza ed illogicità, perché il giudizio emesso dalla Soprintendenza è in realtà espressione di valutazioni strettamente di tipo ambientale e paesaggistico piuttosto che di tutela dei caratteri artistico- storico-culturali del compendio industriale.

3.2. Il difetto di istruttoria e di motivazione, perché la Soprintendenza ha ritenuto apoditticamente che la bretella stradale determinerebbe un pregiudizio alla “percezione” del bene tutelato (le vecchie palazzine residenziali poste ad un lato della bretella) e all’“interfaccia” tra i vari “sistemi” (le anzidette palazzine e le saline) di cui si compone il complesso immobiliare protetto, senza precisare in cosa consisterebbe la “percezione” e “l’interfaccia” che si intenderebbero tutelare e come e perché sarebbero pregiudicati dall’opera stradale contestata.

3.3. Il manifesto travisamento dei fatti, la manifesta illogicità e il difetto di istruttoria, perché la Soprintendenza non ha considerato che la contestata bretella stradale: verrebbe realizzata su un rilevato stradale già esistente (l’antica strada che collegava gli stabilimenti delle NE TI HI con l’antico Porto S. Pietro); non incide in alcun modo sui fabbricati, gli stabilimenti, le saline e le attività produttive esistenti; nessun significativo impatto, quindi, potrebbe avere sull’assetto del complesso immobiliare che s’intende tutelare, che rimarrebbe sostanzialmente immutato.

3.4. Il difetto di istruttoria, di motivazione e di proporzionalità, in quanto la Soprintendenza non ha tenuto nel debito conto: l’essenzialità della bretella stradale rispetto al complessivo progetto viario; l’importanza strategica dell’opera stradale e degli interessi pubblici sottostanti alla sua realizzazione; le circostanze della già avvenuta approvazione del tracciato viario in sede di VIA e di conferenza decisoria (tra l’altro, con la partecipazione della stessa Soprintendenza, che nulla aveva rilevato in quella sede), dell’avvenuto appalto, consegna ed avvio dell’opera in discussione al momento dell’impugnata decisione.

3.5. La violazione degli artt. 14- ter , quater e quinquies della l. 241/1990, perché, a seguito del vincolo culturale sopravvenuto alle autorizzazioni (VIA e conferenza decisoria), all’appalto, alla consegna ed all’avvio delle opere, la Soprintendenza avrebbe dovuto chiedere la riapertura della conferenza di servizi e le proprie istanze di tutela culturale del compendio avrebbero dovuto essere ponderate in tale appropriata sede procedimentale con gli altri interessi pubblici primari e secondari compresenti nella vicenda; con la ulteriore conseguenza, che questi ultimi avrebbero ben potuto essere ritenuti prevalenti su quelli di tutela culturale del compendio produttivo in questione, con ogni conseguenza di legge.

4. Nel giudizio di primo grado si è costituita l’Amministrazione intimata per resistere al ricorso.

4.1 È intervenuta ad opponendum la società Ing. IG TI HI s.p.a. la quale, oltre a sostenere l’infondatezza del ricorso, ha eccepito l’inammissibilità dello stesso per la mancata notifica ad almeno un controinteressato ex art. 41, comma 2, c.p.a. L’interveniente ha sostenuto, in particolare, che nella fattispecie ricorrerebbero i requisiti in senso sostanziale e formale ai fini della sua qualifica quale parte necessaria del giudizio.

5. Con sentenza n. 829/2023 il Tar per la Sardegna ha ritenuto il ricorso infondato nel merito (prescindendo dall’esame delle questioni processuali).

6. Avverso la sentenza del Tar per la Sardegna n. 829/2023 ha proposto appello il CACIP per i motivi che saranno più avanti analizzati.

7. Si sono costituiti il Ministero della Cultura, la Soprintendenza Archeologia, Belle arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e Sud Sardegna, e la Commissione regionale per il patrimonio culturale della Sardegna chiedendo il rigetto dell’appello.

7.1 Si è costituita la società Ing. IG TI HI s.p.a. chiedendo che l’appello venga respinto perché inammissibile, improcedibile e comunque infondato.

8. All’udienza del 5 giugno 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Parte appellante critica la sentenza impugnata sostenendo che:

- la giurisprudenza ha chiarito che: (i) nella fase a valle dell'apposizione del vincolo non possano essere trascurati gli altri interessi secondari, siano essi pubblici o privati; (ii) in detta "fase attuativa" deve avvenire il confronto tra i diversi interessi secondo la logica del principio di proporzionalità; (iii) l'Amministrazione deve valutare la compatibilità dell'attività del privato rispetto al valore culturale protetto dal vincolo, comparando quest'ultimi con tutti gli altri valori che entrano in gioco, non potendo invece limitarsi, in virtù di una concezione totalizzante dell'interesse pubblico primario, ad affermarne la rilevanza assoluta, paralizzando con ciò ogni altra attività e sacrificando ogni altro interesse; (iv) l'applicazione del canone di proporzionalità può anche implicare un parziale sacrificio dell'interesse pubblico primario;

- il Tar non ha fatto buon governo di tali principi;

- il Tar ha ritenuto apoditticamente ed erroneamente prevalente l’esigenza di tutela del bene tutelato rispetto ai primari e strategici interessi pubblici sottesi alla realizzazione del tratto viario in discussione;

- la decisione della Soprintendenza di stralciare la bretella B-D e relative rotatorie, è viziata per l’erroneità dei presupposti di fatto e per la mancata considerazione di tutta una serie di circostanze, rilevanti e decisive, che potevano e dovevano condurre la Soprintendenza a ritenere perfettamente compatibile il tratto stradale in parola col bene tutelato.

1.1 Parte appellante censura il passaggio motivazionale con il quale il Tar ha dedotto che la Soprintendenza avrebbe svolto un’attenta e scrupolosa analisi comparativa del progetto de quo in relazione al variegato complesso degli interessi pubblici e privati coinvolti, avendo escluso dal progetto unicamente la bretella di collegamento tra i due assi viari principali e le due rotatorie, nonostante gran parte del percorso stradale autorizzato ricada all’interno del perimetro di vincolo. In particolare sostiene che:

- tale conclusione è errata in quanto, dalla motivazione del provvedimento impugnato risulta che il tratto viario è escluso dalla Soprintendenza perché ritenuto contrastante con la “percezione” delle ex Palazzine degli Impiegati e del loro “interfaccia” con gli altri beni dello stesso compendio (Laguna S. Gila, Porto S.Pietro e NE) senza valutare l’essenzialità della bretella sotto il profilo della razionalità e della sicurezza del progetto viario complessivo, nonché della organizzazione del trasporto pubblico e privato nella zona;

- il Tar si è avveduto di una evidente carenza motivazionale del provvedimento impugnato tanto da soggiungere che resta ferma per il ricorrente la possibilità di proporre - come sostenuto dall’Amministrazione nelle proprie difese - la realizzazione della strada di collegamento per cui è causa “in un qualsiasi altro punto del tracciato degli Assi viari principali, dove gli impatti sarebbero assai più ridotti, se non annullati”;

- in realtà si tratta di “motivazione postuma” contenuta solo nelle difese dell’Amministrazione in giudizio, come tale inammissibile e comunque erronea in quanto, dalla planimetria generale del progetto viario emergerebbe con chiarezza che l’unico punto nel quale è possibile il collegamento tra i due assi viari principali è proprio quello ove è prevista la contestata bretella, il cui sedime, oltretutto, ricalca esattamente quello della antica strada che conduceva al Porto San Pietro.

1.2 Parte appellante censura il passaggio motivazionale (punti 2.2 e 2.4 della sentenza) relativo alla condivisione operata dal Tar rispetto alle ragioni sottese al vincolo che sarebbero frustate dalla realizzazione della bretella; secondo il Tar la bretella contestata determinerebbe un vulnus all’integrità fisica e monumentale del compendio produttivo, in quanto verrebbe realizzata vicino al Villaggio degli Impiegati e avrebbe anche un impatto sull’interfaccia di tali fabbricati con gli altri beni del complesso immobiliare. In particolare sostiene che:

- il CACIP, nelle Osservazioni del 21.12.2022 depositate nel procedimento di apposizione del vincolo culturale ed in vista dell’autorizzazione ex art. 21 sul progetto di riassetto viario, ha diffusamente descritto la situazione dei luoghi, l’intervento di viabilità previsto e la sua reale incidenza sul bene culturale tutelato. In particolare, ha evidenziato che: a) il nuovo sistema viario insiste integralmente (quindi anche la bretella B-D) su rilevati stradali già esistenti; in particolare, la bretella B-D insisterebbe sul medesimo sedime (rilevato) della vecchia strada che conduceva dallo stabilimento produttivo TI HI al Porto San Pietro; b) la bretella B-D non incide in nessun modo sugli immobili, gli stabilimenti e le attività produttive esistenti; c) la bretella B-D, quindi, non ha e non può avere significativi impatti, tantomeno percettivi e/o relazionali, sull’assetto del complesso immobiliare che si intende tutelare, che rimane sostanzialmente immutato nella sua configurazione fisico-relazionale; d) il traffico di mezzi che attraversa il compendio tutelato sarà identico a quello già esistente, con la differenza che invece di concentrarsi nell’attuale strada ex TI HI (oggi a doppio senso di marcia), sarebbe smistato nei due nuovi assi viari principali (ex TI HI e pista acquedotto) e nella bretella di collegamento di tali assi;

- di tali circostanze non hanno tenuto conto né la P.A., né il Tribunale.

1.3 Parte appellante censura il punto 2.4 della sentenza che ha pure respinto i vizi di incompetenza e contraddittorietà, con i quali era stato dedotto che la Soprintendenza aveva stralciato la bretella stradale adducendo motivi squisitamente di carattere ambientale e paesaggistico (in relazione ai quali, tra l’altro, si era già espressa favorevolmente al progetto viario sia in sede di rilascio della VIA, sia in sede di conferenza di servizi decisoria), piuttosto che attinenti alla effettiva necessità di tutelare i valori strettamente culturali del compendio produttivo. In particolare sostiene che:

- i motivi fondamentali addotti dalla Soprintendenza per bocciare il progetto della bretella stradale attengono letteralmente alla asserita menomata “percezione” del Villaggio degli Impiegati e del presunto vulnus all’ “interfaccia” tra tali fabbricati e le altre parti del compendio (Laguna di Santa Gilla, NE, Porto San Marco);

- si tratta di considerazioni di carattere essenzialmente paesaggistico ed ambientale, non solo sotto il profilo letterale, ma anche sotto quello sostanziale, perché la bretella contestata non insiste direttamente su alcuno dei beni tutelati in discussione e ricalca la antica preesistente strada che portava dallo stabilimento produttivo al Porto San Pietro;

- cosicché, per effetto della bretella in discussione, la percezione e l’interfaccia del Villaggio degli Impiegati non verrebbero ad essere affatto modificate;

- di qui l’erroneità della sentenza impugnata anche per tali profili.

1.4 L’appellante sostiene che il Tar non ha preso in considerazione le seguenti circostanze evidenziate nel ricorso di primo grado ovvero: (i) il riassetto viario, oltre ad una viabilità più sicura ed efficiente, consentirà una migliore fruizione del complesso d’interesse culturale; (ii) l’opera pubblica, finanziata dalla Regione con fondi europei, ha un’imprescindibile valenza strategica sotto il profilo dei collegamenti Cagliari- Nucleo Industriale – Assemini e anche quale via di fuga in sicurezza nelle ipotesi in cui, per le situazioni di emergenza, venga chiusa al traffico la statale 195; (iii) il progetto è stato approvato in sede di VIA ed in via definitiva in sede di Conferenza di Servizi Decisoria, cui ha preso parte la stessa Soprintendenza senza che essa abbia effettuato rilievi di sorta; (iv) il progetto è stato appaltato ed i lavori sono già stati consegnati ed avviati.

Secondo l’appellante se l’Amministrazione avesse doverosamente bilanciato tali circostanze secondo i principi di proporzionalità e di affidamento, avrebbe potuto giungere ad un giudizio di compatibilità dell’intervento con i valori culturali tutelati (vizi di carenza di motivazione della sentenza e violazione dei principi di proporzionalità, di affidamento, di logicità e non contraddizione).

1.5 L’appellante riprende la censura con la quale in primo grado era stata dedotta anche la violazione e la falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 14- quater , comma 3, e dell’art. 14- quinquies , comma 1, della l. 241/1990 s.m.i., in forza del quale, nell’ambito della Conferenza di Servizi, il progetto può essere approvato anche sulla base delle “posizioni prevalenti”, quantunque vi sia stato il dissenso delle Amministrazioni preposte alla tutela dei beni culturali, salvo la facoltà di queste ultime di proporre motivata opposizione al Ministro competente. In particolare si era sostenuto che: (i) la Soprintendenza non avrebbe potuto negare l’autorizzazione, ma avrebbe dovuto semmai richiedere la riapertura della Conferenza di Servizi al fine di consentire la formulazione del “giudizio di prevalenza”; (ii) il (sopraggiunto) parere sfavorevole della Soprintendenza non era comunque decisivo, ed, anzi, risultava sicuramente recessivo e minoritario rispetto agli altri pareri (tutti positivi) espressi in seno alla Conferenza di Servizi Decisoria da tutte le altre Amministrazioni partecipanti.

In particolare l’appellante critica la sentenza nella parte in cui ha rigettato detta censura, sostenendo che:

- contrariamente a quanto opinato dal Tar, alla luce del vincolo culturale sopravvenuto, la Soprintendenza, ai sensi di quanto disposto dagli artt. 14- quater e quinquies citati, avrebbe dovuto chiedere la riapertura della conferenza di servizi decisoria, nella cui sede le sopraggiunte esigenze di tutela culturale del compendio produttivo avrebbero dovuto essere adeguatamente ponderate, secondo il prescritto “giudizio di prevalenza”, con tutti gli altri interessi primari e secondari, pubblici e privati, compresenti nella vicenda;

- tanto più nel caso di specie, nel quale la Soprintendenza, per ben due volte (in sede di VIA e di conferenza di servizi decisoria) aveva già espresso parere favorevole incondizionato alla realizzazione integrale del progetto stradale di che trattasi;

- l’obliterazione di tale modello procedimentale non poteva certamente essere sopperita dalla mera richiesta al CACIP di formulare osservazioni in merito al sopraggiunto vincolo culturale;

- di qui la violazione e l’erronea applicazione degli artt. 14- quater e quinquies l. 241/1990.

2. Il Ministero della Cultura, la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Cagliari e le Province di Oristano e Sud Sardegna, e la Commissione regionale per il patrimonio culturale della Sardegna contestano il fondamento dei motivi di appello.

3. La società Ing. IG TI HI s.p.a. si è costituita anche in appello sostenendo che il ricorso introduttivo del giudizio presentato da CACIP avrebbe dovuto essere notificato a IG TI HI s.p.a. ex art. 41, comma 2, c.p.a.

La citata società sostiene di essere parte necessaria del presente giudizio perché possiede:

(i) un requisito sostanziale rappresentato dall’interesse a mantenere in vita gli effetti derivanti dal decreto del Ministero del 2 febbraio 2023 di apposizione del vincolo;

(ii) un requisito formale che emerge direttamente dal riferimento contenuto nel provvedimento impugnato essendo specificatamente indicato che « Il complesso immobiliare denominato Complesso Immobiliare NE TI HI …, è dichiarato di interesse culturale particolarmente rilevante ai sensi dell’art. 10, comma 3, lett. a) e lett. d), e art. 13 del d.lgs. n. 42/2004 ».

4. L’appello è infondato.

Siffatta circostanza assorbe l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado formulata dalla società Ing. IG TI HI s.p.a.

5. Non è condivisibile la tesi esposta da parte appellante secondo cui (i) il Tar non avrebbe fatto buon governo dei principi che impongono di comparare tutti gli interessi in gioco, alla luce del criterio della proporzionalità e (ii) il provvedimento della Soprintendenza sarebbe viziato per l’erroneità dei presupposti di fatto e per la mancata considerazione di tutta una serie di circostanze, rilevanti e decisive, che potevano e dovevano condurre la Soprintendenza a ritenere perfettamente compatibile il tratto stradale in parola col bene tutelato.

Conviene innanzitutto ricordare l’affermazione del Tar secondo la quale « la Soprintendenza ha in effetti svolto un’attenta e scrupolosa analisi comparativa del progetto de quo in relazione al variegato complesso degli interessi pubblici e privati coinvolti, che in tesi avrebbe anche potuto concludersi con una decisione negativa su tutto il tracciato ».

È utile citare anche la motivazione del provvedimento impugnato che (al sesto capoverso di pagina 2) così si esprime: « Preso atto dell’utilità del sistema stradale proposto, argomentata da codesto consorzio nelle osservazioni pervenute, il quale sistema consente un migliore collegamento tra la realtà industriale dei comprensori di Assemini e Capoterra ed il Porto Canale di Cagliari, nonché una garanzia di un percorso alternativo in sicurezza per i collegamenti tra il capoluogo e l’immediato hinterland in caso di eventi calamitosi (alluvioni, esondazioni, etc.), si rimarca, tuttavia, l’impatto che produrrebbero, se realizzate, le due rotonde e la bretella di collegamento (denominata B-D) dei due predetti assi stradali denominati A-B-C e A-D-C ».

Da detti incisi si evince che tanto il Tar quanto la Soprintendenza abbiano ben tenuto presente la necessità di operare una comparazione tra gli interessi coinvolti.

Il provvedimento impugnato ha tenuto conto esplicitamente degli interessi del Consorzio attuale appellante, escludendo la realizzazione di quella sola breve parte del tracciato destinata incidente sugli immobili del Villaggio degli Impiegati.

L’Ufficio ha dato esecuzione al decreto di particolare interesse culturale, nel cui ambito il tracciato B – D, per cui è causa, si colloca per intero.

Di fatto l’appellante mira a contestare nel merito l’apprezzamento compiuto dall’Amministrazione preposta alla tutela e a sostituire a quella valutazione la propria. Ma questo approccio si scontra contro gli insegnamenti della giurisprudenza.

La valutazione dell'interesse culturale di un bene comporta un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché richiede l'applicazione di conoscenze tecniche specialistiche in settori scientifici come storia, arte e architettura, che presentano margini significativi di opinabilità. L'apprezzamento svolto dall'Amministrazione incaricata della tutela, in conformità al principio di cui all'art. 9 Cost., è soggetto a sindacato giudiziale solo per verificare la logicità, coerenza e completezza della valutazione. Tuttavia, il giudice amministrativo può solamente censurare le valutazioni che eccedono i limiti della opinabilità scientifica, senza sostituire il giudizio dell'Amministrazione con il proprio, ugualmente opinabile. Pertanto, la valutazione concernente l'interesse culturale rilevante, che giustifica di un vincolo, è un'esclusiva prerogativa dell'Amministrazione responsabile del relativo vincolo e può essere oggetto di sindacato giudiziale solo per evidenti incoerenze e illogicità che mettano in dubbio la validità della valutazione discrezionale tecnica (Cons. Stato, sez. VI, 28/02/2025, n. 1743).

Vero è che la discrezionalità del Ministero può essere sindacata se vengono offerti elementi oggettivi di riscontro del travisamento dei fatti e della sussistenza di elementi di logicità e coerenza nella valutazione relativa alla imposizione del vincolo. Ma nella specie gli elementi offerti non fanno venir meno il fondamento della valutazione operata dall'Amministrazione.

5.1 Alla luce delle considerazioni esposte, non meritano condivisione gli argomenti spesi da parte appellante per criticare la sentenza nella parte in cui ha affermato che la Soprintendenza ha svolto un’attenta e scrupolosa analisi comparativa del progetto de quo in relazione al variegato complesso degli interessi pubblici e privati coinvolti.

Il Tar si è limitato a richiamare la ratio dei passaggi chiave dei provvedimenti impugnati: il Tar non ha colmato asserite lacune del provvedimento impugnato né ha prodotto una motivazione postuma.

Nell’atto impugnato si legge: « La modifica con bitumazione di detta bretella e conseguente passaggio di mezzi pesanti condizionerebbe negativamente i futuri progetti di valorizzazione culturale del complesso immobiliare in esame che si potrebbero innescare, una volta avviate le sinergie prodotte dal riconoscimento dell’interesse culturale del sito, in misura importante anche con sicure ricadute economiche sul territorio; inoltre, la stessa percezione del complesso immobiliare, costituito principalmente dalla serie di palazzine residenziali poste immediatamente a latere della bretella in argomento, ne risulterebbe compromessa; per ciò che concerne le progettate rotonde di snodo tra gli assi viari previsti, esse introdurrebbero elementi di impatto non compatibili nei confronti dell’interfaccia costituito dal Villaggio Impiegati sopra citato e dalla Laguna di S. Gilla, dalle vasche salanti e dal vicino Porto di San Pietro, antico imbarco del sale verso i maggiori porti commerciali, interrompendo, così, la relazione diretta tra i due sistemi dello stesso compendio ».

La semplice lettura dell’atto dimostra che esso non è affetto da quel difetto di motivazione che, invece, parte appellante gli rimprovera. L’Amministrazione ha esposto le ragioni che l’hanno portata a concludere che la realizzazione delle bretelle avrebbe compromesso il bene soggetto a tutela.

E il tener conto degli interessi coinvolti non significa dare valore preminente all’asserita essenzialità della bretella sotto il profilo della razionalità e della sicurezza del progetto viario complessivo, nonché della organizzazione del trasporto pubblico e privato nella zona. L’Amministrazione ha tenuto presente il problema dell’assetto viario della zona e ha individuato il “punto di caduta” (non realizzazione delle sole bretella e rotatoria) in grado di contemperare al meglio tutti gli interessi coinvolti.

5.1.1 Parte appellante insiste nell’escludere che la bretella stradale possa determinare un effettivo, serio e motivato vulnus (fisico/percettivo) al bene culturale che s’intende tutelare (ossia le palazzine degli impiegati del complesso industriale). Tale affermazione, di fatto, contesta nel merito l’apprezzamento compiuto dall’Amministrazione preposta alla tutela e a sostituisce a quella valutazione la propria. Ma nessun elemento utile è addotto per dimostrare che la valutazione operata dall’Amministrazione sia palesemente illogica, ovvero che sussista il presupposto che solo potrebbe portare il Collegio a ritenere illegittima la valutazione compiuta dall’Amministrazione (si rinvia ai principi giurisprudenziali prima richiamati).

5.1.2 Del pari parte appellante insiste nell’escludere che lo stralcio della bretella sia indifferente ai fini della complessiva funzionalità e sicurezza dell’intero riassetto della viabilità della zona. Ancora una volta, l’atto impugnato appare sufficientemente e correttamente motivato sul punto.

5.2 Non condivisibili sono anche gli argomenti utilizzati per criticare la sentenza (punti 2.2 e 2.4) nelle parti in cui ha avallato gli atti impugnati con riferimento alla imposizione di non realizzare la bretella.

Sia il Tar che la P.A. hanno tenuto conto delle circostanze esposte da parte appellante (e prima richiamate).

Nel provvedimento impugnato si legge: « L’intervento previsto in progetto, ancorché non contenga modifiche in altezza e sezione stradale degli assi viari interessati, introduce modificazioni sensibili dell’attuale assetto, sia nei confronti del bene immobiliare costituito dal complesso delle saline TI HI, e relative infrastrutture produttive e insediative, sia nei confronti del delicato contesto ambientale che contorna il sito. La trasformazione della strada, attualmente a fondo naturale, in una a fondo bitumato, con conseguente destinazione di essa ad asse di traffico riservato preferenzialmente ai mezzi pesanti, comporta un sensibile aumento del carico antropico sul delicato sistema nonché la produzione di indubbi impatti, scarsamente sostenibili dal sistema delle saline, che nuocerebbero alla percezione del complesso immobiliare in argomento. Detto complesso insediativo riveste un particolare interesse architettonico, urbanistico e storico documentale, sia a livello regionale che, in un certo qual modo, anche a livello nazionale per l’unicità dell’impianto e della propria storia imprenditoriale ».

Contrariamente a quanto sostenuto da parte appellante la P.A.: (i) ha considerato il fatto che la bretella B-D insisterebbe sullo stesso sedime ma anche ha rimarcato la circostanza si passerebbe da una strada con fondo naturale a una strada con fondo bitumato; (ii) ha dimostrato che la bretella B-D inciderebbe sugli immobili, gli stabilimenti e le attività produttive esistenti anche sotto il profilo del carico antropico; (iii) ha sottolineato come tale accresciuto carico antropico inciderebbe in misura non lieve sul contesto.

5.3 Infondata è la censura rivolta alla sentenza con la quale si ripropongono i vizi di incompetenza e contraddittorietà, coi quali era stato dedotto che la Soprintendenza aveva stralciato la bretella stradale adducendo motivi di carattere squisitamente di carattere ambientale e paesaggistico (in relazione ai quali, tra l’altro, si era già espressa favorevolmente al progetto viario sia in sede di rilascio della VIA, sia in sede di conferenza di servizi decisoria), piuttosto che attinenti alla effettiva necessità di tutelare i valori strettamente culturali del compendio produttivo.

Come ricordato al punto precedente, l’atto impugnato esplicitamente sottolinea il profilo architettonico, urbanistico e storico documentale, del complesso insediativo. Non si tratta, quindi, come affermato da parte appellante, di valutazioni che sarebbero pertinenti a motivi di carattere squisitamente ambientale e paesaggistico.

Nelle conclusioni della relazione scientifica allegata al decreto di imposizione del vincolo si legge testualmente:

« In conclusione, per la rilevanza storica del sito produttivo nel contesto regionale e nazionale quale esempio rilevante di patrimonio archeologico industriale, peraltro ancora produttivo, per il sistema di relazioni sociali economiche che questa produzione è stata in grado di intessere nel contesto regionale e locale, per gli esiti insediativi e la capacità di ridisegnare un contesto ambientale di assoluto rilievo nel rispetto delle sue principali qualità, in un’ottica di sviluppo armonico coerente con le valenze ambientali e paesaggistiche dell’area su cui esso si colloca e per il rilievo e la pregevolezza dei manufatti edili, infrastrutturali e tecnologici che caratterizzano il sito, si conferma che il sito produttivo riveste interesse culturale e pertanto si ritiene fondamentale disporre le conseguenti misure di tutela e protezione ».

Il Ministero ha evidenziato nella relazione scientifica le ragioni di carattere artistico, storico ed etnoantropologico che presiedono la decisione di costituire un vincolo di natura culturale ex art. 10 d.lgs. n. 42/2004 s.m.i. È pertanto infondata la censura di incompetenza.

5.4 Non merita accoglimento la censura con la quale si rimprovera al Tar di non aver considerato alcune circostanze come la sicurezza dell’assetto viario proposto, il carattere strategico dell’opera, l’intervenuta approvazione del progetto in sede di VIA, l’avvenuta consegna dei lavori dopo la gara di appalto.

Si tratta di circostanze che esulano dal procedimento che ha portato all’adozione degli atti impugnati e come tali inidonee ad influire sulla legittimità degli stessi.

Nessuna di dette circostanze è idonea fondare l’asserita carenza di motivazione e l’asserita violazione dei principi di proporzionalità, di affidamento, di logicità e non contraddizione.

5.5 Infondata è anche la censura con la quale si ripropone la violazione e falsa applicazione del disposto dell’art. 14- quater , comma 3, e dell’art. 14- quinquies , comma 1, della l. 241/1990, per non aver l’Amministrazione chiesto la riapertura della conferenza di servizi per consentire la formulazione del “giudizio di prevalenza”, che si sarebbe potuto risolvere anche nell’approvazione integrale del tracciato viario, pur con l’eventuale parere della Soprintendenza.

La decisione della Soprintendenza è scaturita dall’avvio del “procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale ex art. 10, comma 3, lett. a) e d) ai sensi degli artt. 13 e 14 del d.lgs. n. 42/2004” che si pone come circostanza sopravvenuta rispetto alla decisione della conferenza di servizi.

I provvedimenti impugnati hanno comunque fatto seguito ad un procedimento in cui sono state assicurate le garanzie procedimentali. Come più volte ripetuto, la Soprintendenza ha valutato tutti gli interessi pubblici e privati e ha considerato l’utilità della realizzazione del progetto chiedendo di stralciare solo un breve tratto (la bretella di collegamento tra i due assi viari principali e le due rotatorie mediante le quali la suddetta strada di collegamento si dovrebbe connettere agli assi principali), ovvero una minima parte rispetto all’intervento complessivo.

Occorre anche ricordare che il procedimento di dichiarazione di interesse culturale segue la disciplina speciale ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio, anche nelle ipotesi – come nell’odierna fattispecie – di sospensione dei lavori e dichiarazione di interesse culturale.

6. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore del Ministero della Cultura, della Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Sardegna e della, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Città Metropolitana di Cagliari e Province di Oristano e Sud Sardegna, liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila\00), oltre accessori dovuti per legge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese di giudizio in favore della società Ing. IG TI HI s.p.a., liquidate in complessivi euro 3.000,00 (tremila\00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Pascuzzi	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO