Pubblicato il 27/01/2025

N. 00592/2025REG.PROV.COLL.

N. 01571/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1571 del 2021, proposto da CC SA, AL SI UI, CO DO, AF Ivana, rappresentati e difesi dall'avvocato Alessandro De Matteis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castrignano del Capo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Mormandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Capitaneria di Porto di Gallipoli, Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Campania Molise Puglia e Basilicata - Sede di Bari, Agenzia del Demanio Puglia e Basilicata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Puglia, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di LE (Sezione Prima) n. 1282/2020

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Castrignano del Capo e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Capitaneria di Porto di Gallipoli e di Provveditorato Interregionale Opere Pubbliche Campania Molise Puglia e Basilicata - Sede di Bari e di Agenzia del Demanio Puglia e Basilicata;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 dicembre 2024 il Cons. Sergio Zeuli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La sentenza impugnata ha dichiarato: a. il ricorso introduttivo del giudizio in parte inammissibile, in parte lo ha rigettato; b. irricevibili i motivi sub I, II, III, IV, V, VI, inammissibili i restanti motivi, di cui al ricorso per motivi aggiunti proposto il 9 giugno del 2018 (1° ricorso per motivi aggiunti); c. inammissibile i ricorsi per motivi aggiunti proposti rispettivamente il 29 novembre del 2018 e il 5 giugno del 2020 (2° e 3° ricorso per motivi aggiunti).

A supporto del gravame la parte espone le seguenti circostanze:

- - tutti gli odierni appellanti sono da anni titolari di concessione decennale di posteggio (tipo “A”) di dimensioni ml. 4x4, prorogate ex lege , per la vendita al dettaglio all’interno dello storico Mercatino Stagionale Serale di Santa Maria di EU, ubicato nel piazzale a valle del Lungomare C. Colombo, compendio demaniale marittimo Fl.26, ptc. 806, avente da almeno 18 anni destinazione d’uso di area mercatale;

- - i titolari sono complessivamente ventuno, come si evince dal bando pubblico nel 2016 per il ri-affidamento dei posteggi:

- - il comune otteneva in concessione la prefata area con atto demaniale n.238 del 26 settembre del 2000, poi rinnovato con atto n.708 del 23 luglio del 2002, allo scopo di utilizzare le opere pubbliche consistenti in un marciapiede del lungomare e piazzale, a valle dello stesso, da adibirsi ad area mercatale;

- - sino al dicembre del 2017, il comune ha ininterrottamente confermato la destinazione mercatale, creando anche delle infrastrutture;

- - l’istituzione del mercatino trova conferma nel vigente Piano del Commercio su Aree Pubbliche approvato con Delibera di C.C. n.7/2005 e nell’allegato “Regolamento Comunale per la disciplina del Commercio su Aree Pubbliche” che all’art.24 lo tipizza quale “mercatino serale a carattere stagionale per la vendita di prodotti dell’artigianato e di beni di valore archeologico od artistico e di generi alimentari e bevande” , operativo ogni anno dall’ultima domenica di giugno al 30 settembre e tutti i giorni dalle ore 18,00 alle ore 24,00;

- - sennonché il 14 dicembre del 2017, ad area sgombra, il Comando di Polizia Locale redigeva la nota prot. n.223/P.L. recante “Relazione di analisi criticità Area mercatale situata in area demaniale marittima” nella quale rappresentava che: “l'area suddetta accessibile dal lungomare C. Colombo e sottoposta rispetto a quest'ultimo, è adiacente a un parco giochi situato a monte del Molo degli Inglesi. Attualmente l'accesso dei mezzi per l'approvvigionamento dei banchi e delle strutture ubicate nel mercatino, avviene attraverso l'attraversamento di una porzione di area pedonale del lungomare C. Colombo. Tale situazione costituisce certamente una oggettiva fonte di potenziale pericolo per i pedoni circolanti, nonché causa di possibili ingorghi al traffico durante le fasi delle ope-razioni di carico e scarico merci o dall'uscita, in genere, di mezzi da e verso la predetta area. La distribuzione delle strutture all’interno dell'area mercatale, la presenza degli operatori e degli avventori mediamente presenti, configurano un affollamento che in determinate circostanze supera le 200 persone. Nell'area esercitano ad oggi n.5 attività per la somministra-zione di alimenti e bevande dotate di impianti alimentati a bombole g.p.l. per il funzionamento di apparecchi per cottura e riscaldamento di alimenti, di tipo professionale. - L'ubicazione di tali impianti di alimentazione risulta essere nelle immediate vicinanze delle strutture, in diretta adiacenza delle aree destinate al transito e stazionamento degli avventori. Tali circostanze costituiscono una ulteriore fonte delle criticità riscontrabile nella conformazione attuale del mercato stagionale della marina di EU, anche in considerazione delle indicazioni tecniche di prevenzione incendi per installazione e gestione dei mercati su aree pubbliche con presenza di strutture fisse, rimovibili e autonegozi, emanate con circolare Ministeriale prot. 0003794 del 12 marzo 2014…”;

- - il 20 dicembre 2017, l’ente locale – a dire dell’esponente – “scopriva” di non essere più concessionario dell’area demaniale per non averne mai chiesto il rinnovo, sicché, con delibera di Giunta n.200 del 20 dicembre del 2017, sopprimeva l’area mercatale e spostava tutti i commercianti in altre aree ancora da identificarsi, comunicando a ciascuno dei commercianti, con le note dell’8 gennaio del 2018, il contenuto della delibera e l’avvio del procedimento di sgombero;

- - con deliberazione di Consiglio comunale n.6 del 28 febbraio del 2018 veniva ratificato l’atto di Giunta, senza provvedere all’individuazione delle nuove aree mercatali;

- - il 12 marzo del 2018 ciascuno dei ricorrenti presentava un’istanza di concessione demaniale per l’area corrispondente al proprio posteggio, per garantire la continuità del rapporto concessorio leso dalla “dimenticanza” del comune;

- - con successive note dell’8 e del 10 marzo del 2018 il Responsabile del Settore Tecnico-Urbanistico comunicava ai commercianti che il comune aveva individuato, per ciascuno di essi, la nuova area di destinazione, senza che tuttavia vi fossero a monte deliberazione di CC o di GM o determinazioni in tal senso, sicché il mercatino veniva smembrato in tre siti posti all’esterno del centro abitato (1. Via Suor Elisa Martinez, cui veniva assegnato CO; 2. Su area adiacente via Panoramica, tra gli altri, CC e AL, odierni appellanti; 3. Slargo stradale di via Filzi, tra gli altri AF, odierno appellante);

- - sopraggiungeva la Determinazione Dirigenziale n.156 del 25 maggio del 2018 con cui l’Ufficio, deliberava di “confermare il trasferimento temporaneo del mercatino stagionale di EU ubicato in area censita al F. 26 mappale 806 del catasto urbano; 2) di rigettare le osservazione presentate dagli interessati; 3) di non accogliere le richieste di nuova autorizzazione alla prosecuzione della concessione nell’area contraddistinta dal mappale 806 del foglio 806, tanto per le ragioni sopra compendiate, quanto per l'impossibilità di ritenere assentibili le medesime ri-chieste senza previo esperimento di apposita procedura concorsuale; 4) di prevedere che, dietro consenso e richiesta, verrà autorizzato il posteggio nelle nuove aree indicate con i provvedimenti del 28.03.2018, sino a diversa decisione dell’Ente;”

- - gli appellanti impugnavano tutti i predetti atti, deducendo avverso di essi molteplici vizi di violazione di legge e di eccesso di potere;

- - in sede di appello cautelare il comune produceva un progetto di localizzazione delle strutture su via Suor Elisa Martinez, mai approvato né vagliato dal Consiglio Comunale o dalla Giunta, né con determinazione dirigenziale;

- - solo successivamente, l’ente provvedeva a limitare l’area mercatale di quella via, installando paletti con corda, due segnali stradali verticali e due dissuasori di sosta;

- - con nota del 20 luglio del 2018, prot. 9784, indirizzata agli appellanti, il comune individuava cartograficamente il nuovo posteggio;

- - con PEC dell’1 agosto del 2018 il Comando Provinciale dei Vigili del Fuoco comunicava sia al comune che agli interessati che “l’area mercatale all’aperto (ndr via Suor Elisa Martinez) deve essere considerata come sito esposto” con elevato livello di vulnerabilità” e che la sua vicinanza “ad una vegetazione con livello di pericolosità alta comporta un livello alto di rischio di incendio di interfaccia…”.

- - con nota del 3 agosto del 2018 il Responsabile del V Settore comunicava che “ la nuova sede per il posizionamento dei chioschi a concessione decennale di tipo non alimentare è prevista in via Toma, per inidoneità di via Suor Elisa Martinez a seguito delle note vicende, non da ultimo la comunicazione da parte dei VV.FF. con la quale si consiglia di non prevedere in tale area boscata le sedi per i mercati”;

- - con nota dell’8 agosto del 2018 la regione Puglia Sezione Protezione Civile dava conto del fatto che, nel Piano di Protezione Civile del comune di Castrignano, via Suor Elisa Martinez fosse inclusa nelle aree di interfaccia perimetrale dal comune, ubicata nei pressi di area percorsa dal fuoco e classificata con rischio medio e indice di pericolosità media;

- - su detta area l’installazione del contatore AQP avveniva solo in data 10 agosto del 2018, mentre l’impianto elettrico – per la predisposizione degli allacci – veniva ultimato solo alla fine del luglio del 2018, in ogni caso durante l’intera stagione estiva dell’anno 2018 l’area è rimasta sprovvista di servizi igienici (bagni pubblici), come attestato dall’ASL il 13 agosto del 2018;

- - per quanto riguarda via Filzi l’allaccio ENEL veniva garantito solo il 9 agosto del 2018, mediante prolungamento di un cavo elettrico da un palo ivi installato, l’allaccio idrico veniva predisposto solo il 10 agosto del 2018, anche su detta area il comune non ha mai installato bagni pubblici;

- - al momento del sopralluogo del Servizio Igiene dell’ASL l’area si presentava non pulita ed ancora utilizzata come parcheggio; agli operatori ASL il dirigente comunale dichiarava che l’area sarebbe stata quasi interamente interdetta alla sosta degli autoveicoli, benché tuttora non esiste segnaletica stradale in tal senso;

- - con PEC del 3 agosto del 2018 l’appellante AF manifestava al comune la necessità di disporre di una formale concessione di posteggio, con identificazione cartografica di esso, senza le quali non avrebbe potuto attivare le pratiche per il rilascio del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica;

- - la sopravvenuta conoscenza del verbale di consegna ex art. 24 cod. della navigazione del 28 novembre del 2019 rendeva opportuna anche l’impugnazione del relativo verbale della Capitaneria di Porto di Gallipoli, con un terzo ricorso per motivi aggiunti, benché la consegna risultasse essere stata disposta per eseguire alcuni lavori di sistemazione del piazzale.

La sentenza impugnata, in relazione a quei ricorrenti che non avevano rinunciato al ricorso ha così provveduto: a. dichiara l’inammissibilità del ricorso introduttivo quanto alla domanda di annullamento delle note di avvio del procedimento di sgombero dell’area mercatale e per il resto lo rigetta; b. dichiara l’irricevibilità dei distinti atti di motivi aggiunti presentati in data 9.6.2018, quanto ai motivi sub I, II, III, IV, V, VI e per il resto li dichiara inammissibili; c. dichiara l’inammissibilità dei motivi aggiunti presentati in data 29.11.2018 e dei motivi aggiunti presentati in data 5.6.2020.

Avverso la decisione sono dedotti i seguenti motivi di appello:

I. VIOLAZIONE DELL’ART.112 C.P.C. E DEL PRINCIPIO DI CORRISPONDENZA TRA CHIESTO E PRONUNCIATO, IN RELAZIONE AL MOTIVO III) DEL RICORSO ED AL MOTIVO V) DEI PRIMI MOTIVI AGGIUNTI.

II. SULLA RITENUTA TARDIVITA’ DEI MOTIVI I), II), III), IV), V) E VI) DEI PRIMI MOTIVI AGGIUNTI

III. SULLA RITENUTA INAMMISSIBILITA’ DEI PRIMI MOTIVI AGGIUNTI E DEI SECONDI MOTIVI AGGIUNTI RIGUARDANTI GLI “ATTI CHE HANNO DEFINITO NEI CON-FRONTI DI CIASCUN RICORRENTE IL PROCEDIMENTO VOLTO AL TRASFERIMENTO DELL’AREA MERCATALE”

IV. SULLA RITENUTA INFONDATEZZA DEI MOTIVI RIGUARDANTI I PROVVEDI-MENTI DI SOPPRESSIONE DELL’AREA MERCATALE DI VIA C. COLOMBO

V. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEI MOTIVI III) DEL RICORSO E V) DEI MOTIVI AGGIUNTI

VI. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEI MOTIVI I) DEL RICORSO E II) DEI MOTIVI AGGIUNTI: VIOLAZIONE DELL’ART.105 COMMA 2 LETT.L) DEL D.LGS. 31.3.1998 N.112 E DELLA L.R. N.17/2015 ED IN PART. DELL’ART.8. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI AFFIDAMENTO, ILLOGICITA’, INCOERENZA, TRAVISAMENTO DEI FATTI E ERRONEITA’ DEI PRESUPPOSTI, DIFETTO DI ADEGUATA MOTIVAZIONE, VIOLAZIONE DEI PRINCIPI IN MATERIA DI AUTOTUTELA CONSERVATIVA E DEI CANONI DI CONTINUITA’, PROPORZIONALITA’ ED ADEGUATEZZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.1 COMMA 3 E DELL’ART.6 COMMA 3 DELLA L.R. 17/2015.

VII. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEI MOTIVI II) DEL RICORSO E IV) DEI MOTIVI AGGIUNTI: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L.R. 17/2015, DELLE NTA DEL PRC E DELLE ISTRUZIONI TECNICHE PER LA REDAZIONE DEL PCC APPROVATE CON DELIBERA DI G.R. N.2273 DEL 13.10.2011. ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE ADEGUATA, CA-RENZA DEI PRESUPPOSTI.

VIII. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEI MOTIVI IV) DEL RICORSO E VI) DEI MOTIVI AGGIUNTI: ECCESSO DI POTERE: SVIAMENTO, TRAVISAMENTO E ER-RONEA VALUTAZIONE DI FATTI, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, CARENZA DEI PRE-SUPPOSTI, IRRAGIONEVOLEZZA, VIOLAZIONE DEI CANONI DI ADEGUATEZZA E PROPORZIONALITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA

IX. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEL MOTIVO X) DEI MOTIVI AGGIUNTI: ECCESSO DI POTERE: SVIAMENTO, TRAVISAMENTO ED ERRONEA VALU-TAZIONE DI FATTI, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, CARENZA DEI PRESUPPOSTI, IR-RAGIONEVOLEZZA, VIOLAZIONE DEI CANONI DI ADEGUATEZZA E PROPORZIONA-LITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA

X. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEL MOTIVO XI) DEI MOTIVI AG-GIUNTI: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L.R. n.24/2015, ARTT.12, 32, 34 e 64 DELLA L.R. N.24/2015, DEGLI ARTT.3, 4 E 5 DEL REGOLAMENTO REGIO-NALE 28.2.2017 N.4, DEGLI ARTT.6, 28, 44, 50 DEL “REGOLAMENTO COMUNALE PER LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE”. DIFETTO DI COMPETENZA.

XI. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEL MOTIVO XII) DEI MOTIVI AG-GIUNTI: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT.1, 2, 3, 4, 8 E 15 DELLA L.R. N.17/2015 E DELLE NTA DEL PRC VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.37 DELLA L.R. 24/2015. ECCESSO DI POTERE PER ERRONEITA’ SUI PRESUPPOSTI, IRRAGIONEVOLEZZA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE ADEGUATA.

XII. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEL MOTIVO VII) DEI MOTIVI AG-GIUNTI: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT.12, 32, 34 e 64 DELLA L.R. N.24/2015, DEGLI ARTT.3, 4 E 5 DEL R.R. 28.2.2017 N.4, DEGLI ARTT.6, 28, 44, 50 DEL “REGOLAMENTO COMUNALE PER LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE” (RELATIVAMENTE ALLA SCELTA E LOCALIZZAZIONE DEI PO-STEGGI O GRUPPI DI POSTEGGI ISOLATI DI NUOVA DESTINAZIONE). DIFETTO DI COMPETENZA. ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, INGIUSTIZIA MA-NIFESTA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI ADEGUATA MOTIVAZIONE, VIOLAZIONE DEI CANONI DI ADEGUATEZZA E PROPORZIONALITA’ E DEI PRINCIPI DI MIGLIOR CONTEMPERAMENTO DEGLI INTERESSI E DI MINOR DANNO PER I DESTINATARI.

VIOLAZIONE DELLE NORME E DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI CONCOR-RENZA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI PIANIFICAZIONE E PROGRAMMAZIONE DELLE ATTIVITA’ COMMERCIALI ED IN PART. DEI PRINCIPI DI INCENTIVAZIONE DEL COMMERCIO E DI FACILE ACCESSO DEI CONSUMATORI

XIII. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEL MOTIVO IX) DEI MOTIVI AG-GIUNTI: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.34 COMMA 5 DELLA L.R. N.24/2015 E DELL’ART.28 DEL “REGOLAMENTO COMUNALE PER LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE”. ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONE-VOLEZZA, INGIUSTIZIA MANIFESTA, TRAVISAMENTO DEI FATTI ED ERRONEITA’

SUI PRESUPPOSTI, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI ADEGUATA MOTIVAZIONE, VIOLAZIONE DEI CANONI DI ADEGUATEZZA E PROPORZIONALITA’ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA E DEI PRINCIPI DI MIGLIOR CONTEMPERAMENTO DEGLI INTE-RESSI E DI MINOR DANNO PER I DESTINATARI. VIOLAZIONE DELLE NORME E DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI CONCORRENZA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI PIANIFICAZIONE E PROGRAMMAZIONE DELLE ATTI-VITA’ COMMERCIALI ED IN PART. DEI PRINCIPI DI INCENTIVAZIONE DEL COM-MERCIO E DI FACILE ACCESSO DEI CONSUMATORI

XIV. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEL MOTIVO XIV) DEI MOTIVI AG-GIUNTI: VIOLAZIONE DELLA LEGGE N.241/1990 E DEGLI ARTT.7 E SS.. OMESSA PROCEDIMENTALIZZAZIONE DEI PROVVEDIMENTI DI ASSEGNAZIONE DEI NUOVI POSTEGGI, VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO E DEL PRINCIPIO DI

LEGALITA’ E TIPICITA’ DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI.

XV. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEL MOTIVO I) DEI SECONDI MO-TIVI AGGIUNTI: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT.12, 32, 34 e 64 DELLA L.R. N.24/2015, DEGLI ARTT.3, 4 E 5 DEL R.R. 28.2.2017 N.4, DEGLI ARTT.6, 28, 44, 50 DEL “REGOLAMENTO COMUNALE PER LA DISCIPLINA DEL COMMERCIO SU AREE PUBBLICHE” (RELATIVAMENTE ALLA SCELTA E LOCALIZ-ZAZIONE DEI POSTEGGI O GRUPPI DI POSTEGGI ISOLATI DI NUOVA DESTINA-ZIONE). DIFETTO DI COMPETENZA. ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVO-LEZZA, INGIUSTIZIA MANIFESTA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI ADEGUATA MO-TIVAZIONE, VIOLAZIONE DEI CANONI DI ADEGUATEZZA E PROPORZIONALITA’ E DEI PRINCIPI DI MIGLIOR CONTEMPERAMENTO DEGLI INTERESSI E DI MINOR DANNO PER I DESTINATARI. VIOLAZIONE DELLE NORME E DEI PRINCIPI GENE-RALI IN MATERIA DI CONCORRENZA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MA-TERIA DI PIANIFICAZIONE E PROGRAMMAZIONE DELLE ATTIVITA’ COMMERCIALI ED IN PART. DEI PRINCIPI DI INCENTIVAZIONE DEL COMMERCIO E DI FACILE ACCESSO DEI CONSUMATORI

XVI. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEL MOTIVO II) DEI SECONDI MO-TIVI AGGIUNTI: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’OPCM N.3606 DEL 28.8.2007, DEL D.P.G.R. N.266 DEL 30.4.208 E DELLA L.R. N.38 DEL 12.12.2016.. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L.R. N.24/2015, DEL REGOLAMENTO REGIONALE 28.2.2017 N.4. ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, IN-GIUSTIZIA MANIFESTA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI ADEGUATA MOTIVA-ZIONE, VIOLAZIONE DEI CANONI DI ADEGUATEZZA E PROPORZIONALITA’ E DEI PRINCIPI DI MIGLIOR CONTEMPERAMENTO DEGLI INTERESSI PUBBLICI.

XVII. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEL MOTIVO I) DEI TERZI MOTIVI AGGIUNTI: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART.34 COD. NAV., VIOLA-ZIONE DEL PRINCIPIO DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DEI PRESUPPOSTI E TRAVISAMENTO DEI PARERI.

XVIII. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEL MOTIVO II) DEI TERZI MOTIVI AGGIUNTI: ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, CONTRADDITTO-RIETA’, MOTIVAZIONE CARENTE ED ILLOGICA, SVIAMENTO

XIX. RIPROPOSIZIONE EX ART.101 CO.2 C.P.A. DEL MOTIVO III) DEI TERZI MOTIVI AGGIUNTI: ILLEGITTIMITA’ DERIVATA. VIOLAZIONE E FALSA APPPLICAZIONE DELLA L.R. N.17/2015, DELLE N.T.A. DEL P.R.C. . VIOLAZIONE E FALSA APPLICA-ZIONE DEGLI ARTT.12, 32, 34 e 64 DELLA L.R. N.24/2015, DEGLI ARTT.3, 4 E 5 DEL REGOLAMENTO REGIONALE 28.2.2017 N.4, DIFETTO DI COMPETENZA. EC-CESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA, INGIUSTIZIA MANIFESTA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI ADEGUATA MOTIVAZIONE, VIOLAZIONE DEI CANONI DI ADEGUATEZZA E PROPORZIONALITA’ E DEI PRINCIPI DI MIGLIOR CONTEMPERA-MENTO DEGLI INTERESSI E DI MINOR DANNO PER I DESTINATARI. VIOLAZIONE DELLE NORME E DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI CONCORRENZA. VIOLA-ZIONE DEI PRINCIPI GENERALI IN MATERIA DI PIANIFICAZIONE E PROGRAMMA-ZIONE DELLA COSTA E DELLE ATTIVITA’ COMMERCIALI ED IN PART. DEI PRINCIPI DI INCENTIVAZIONE DEL COMMERCIO E DI FACILE ACCESSO DEI CONSUMATORI

2. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Castrignano del Capo, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il Ministero dell'Economia e delle Finanze e la Capitaneria di Porto di Gallipoli, tutti contestando l’avverso dedotto e chiedendo il rigetto del gravame.

DIRITTO

3. Il gravame, articolato su numerosi motivi di appello, formula in sostanza tre gruppi di censure avverso la sentenza impugnata.

Nel primo gruppo (motivi dal primo al dodicesimo) possono essere ricompresi tutti i motivi di appello dedotti avverso le valutazioni contenute in sentenza con riguardo agli atti coi quali il comune ha deciso di sopprimere l’area mercatale, da anni attiva sul Lungomare Colombo di Santa Maria di EU. Si tratta dei motivi già sollevati col ricorso introduttivo e coi primi motivi aggiunti, nel corso del giudizio di primo grado.

Al secondo gruppo (motivi dal tredicesimo al diciassettesimo) vanno invece ascritti tutti i motivi di appello coi quali vengono contestate le decisioni che hanno proposto agli appellanti la ricollocazione in altre aree comunali delle loro originarie postazioni. Si tratta delle già ricordate destinazioni in via Suor Elisa Martinez, cui veniva assegnato CO, con indicazione che poi è stata mutata, in un’area adiacente via Panoramica, assegnata a CC e AL, e infine di quella in slargo stradale di via Filzi, assegnata a AF, che sono state originariamente contestate coi secondi motivi aggiunti nel corso del giudizio di primo grado.

Infine, al terzo gruppo vanno ascritti i restanti motivi di appello, di cui ai terzi motivi aggiunti del primo grado, che contestano i nuovi provvedimenti dispositivi dell’ex area mercatale, adottati dal comune, di concerto con le altre competenti autorità.

4. Iniziando dal gruppo dei motivi che contestano la soppressione dell’area mercatale, in questa parte di gravame la parte appellante contesta per plurime ragioni – eccesso di potere per travisamento dei presupposti, difetto di istruttoria ed illogicità, violazione di legge, violazione degli artt.4, 8 e 14 comma 12 della L. R. Puglia n.17 del 2017, per avere tipizzato l’area demaniale marittima, in assenza del Piano Comunale delle Coste, impropriamente ricorrendo a delibere individuali, che avrebbero comportato un illegittimo approccio parcellizzato alla pianificazione del territorio marittimo in danno degli appellanti, nonché per violazione dell’art.64, dell’art.34 comma 2 dell’art.32 comma 1 della L.R. n.24 del 2015 perché l’amministrazione ha disposto trasferimento e soppressione di aree mercatali, senza modificare il Documento Strategico per il Commercio di cui all’art.12, nonostante il trasferimento rappresentasse una definitiva, e non temporanea, soppressione dell’area.

Il quarto motivo d’appello, di poi, contesta le declaratorie di irricevibilità e di inammissibilità pronunciata dal giudice con riferimento all’impugnazione – avvenuta col primo ricorso per motivi aggiunti - delle note, individualmente trasmesse dal comune a ciascuno degli appellanti, per informarli della delibera con cui si era deciso lo sgombero della suddetta area, rappresentando di avere tuttora, contrariamente a quanto statuito dal primo giudice, un interesse attuale e diretto a gravare le stesse.

4.1. I motivi sono complessivamente infondati.

4.1.1. La deliberazione di Giunta comunale n.200 del 2017 e la successiva deliberazione del Consiglio comunale n.6 del 2018 che l’ha confermata recependone le argomentazioni, si fondano su vari presupposti giuridici e di fatto che trovano, quanto alla loro consistenza, riscontri obiettivi che ne corroborano la fondatezza e la legittimità.

4.1.1.1. E’ innanzitutto incontestato che la concessione rilasciata dalla regione al comune nel 2002, avente ad oggetto l’area demaniale su cui si svolgeva l’attività mercatale, fosse irrefragabilmente scaduta nel 2007.

Né alla stessa – diversamente da quanto sembra ritenere la parte - poteva applicarsi la proroga ex lege prevista dal comma 18 dell’art.1 del d.l. 194 del 2009, convertito con la legge n.25 del 2010, sia perché riguardava un diverso oggetto (locazioni demaniali marittime a scopo turistico-ricreativo rilasciate ai privati, mentre in questo caso il concessionario era l’ente locale) e sia perché quella di cui si discute era una concessione già scaduta, al momento dell’entrata in vigore del d.l. citato.

Dunque vi era, incontestatamente, un possesso sine titulo dell’area da parte del comune che lo privava del potere di disporne quale concedente e che gli imponeva l’ordine di sgombero, salvo esporlo a responsabilità nei confronti della regione, proprietaria dell’area demaniale.

4.1.1.2. Né ha senso sostenere, come fa la parte appellante, che il comune era comunque competente in ragione delle sue attribuzioni in materia di organizzazioni del commercio.

Infatti, con le delibere impugnate il comune non ha agìto in quest’ultima veste, quanto piuttosto in quella di autorità competente alla vigilanza in materia di ordine e di igiene pubblica. E in ogni caso, a tutto concedere, giammai le competenze di regolazione delle attività commerciali gli avrebbero consentito di esercitare poteri di disposizione su di un bene estraneo al suo patrimonio.

4.1.1.3. Già questo solo elemento, come si vede, giustificava il disposto sgombero dell’area e il non trovare lo stesso adeguate smentite nella difesa appellante, già di per sé dequota sensibilmente la doglianza attorea.

4.1.2. Vi era altresì un problema legato alla sicurezza della circolazione derivante dalla ridetta allocazione. Gli accertamenti istruttori disposti dal comune hanno riscontrato questa difficoltà, rilevando come la ridetta area mercatale fosse posta sulla linea di confine della carreggiata, aperta alla viabilità veicolare, che costituisce il lungomare di Marina di EU, con immaginabili rallentamenti del traffico, causati dai frequentatori dell’area, potenziali acquirenti dei beni ivi venduti, oltre che – circostanza più significativa – dal rischio di incidenti che si potrebbero avere in danno dei passanti, dovuti ai prevedibili e numerosi attraversamenti pedonali, soprattutto nelle ore di punta.

4.1.3. Anche questo elemento, come il precedente, laddove in particolare si tenga conto dell’alto tasso di discrezionalità di cui era portatrice l’amministrazione nell’occorso, sarebbe di per sé solo bastevole a sorreggere, dal punto di vista fattuale e giuridico, la determinazione impugnata, che dimostra così di essere immune dai denunciati vizi di illogicità e contraddittorietà.

4.1.4. Infine, un ulteriore elemento – anche in questo caso motivo in grado di assorbire, di per sé, le ragioni giustificative del contestato sgombero – risiede nell’ulteriore problema securitario individuato dalla presenza di detto mercato nell’area del lungomare Colombo di Santa Maria di EU.

Infatti, nei periodi di massima affluenza, è agevole prevedere (anzi è stato constatato) un sovraffollamento del sito, peraltro già non particolarmente ampio e ulteriormente ristretto per la presenza delle strutture precarie di vendita. E, considerato che alcune di esse utilizzavano, incontestatamente, bombole di gas, è evidente che sussisteva un pericolo specifico per l’incolumità delle persone legato al rischio di incendio.

Sovraffollamento e spazi ristretti aggravati dalla circostanza che anche il centro abitato della Marina di EU è stato oggetto di concessioni demaniali, che propiziano ulteriormente la concentrazione di persone e di flussi turistici nel periodo estivo nel sito commerciale.

4.1.4.1. Per la verità, per quanto riguarda questa ultima criticità, la parte appellante ne contesta i presupposti, avendo rappresentato all’amministrazione, da un lato, la propria disponibilità a ridurre i fattori di rischio, ad es. impegnandosi a non usare apparecchi a gas, e dall’altro, ritenendo di aver dimostrato – grazie ad una perizia di parte – che i suddetti rischi erano in realtà molto ridotti rispetto a quelli segnalati.

Tuttavia l’obiezione non è convincente. Ed infatti, in disparte che altro è manifestare il mero proposito di abbassare il livello di rischio, altro è adottare in concreto le opportune precauzioni idonee a prevenirlo – e la valutazione dell’amministrazione, qui contestata, era stata esperita rebus sic stantibus , e dunque la sua legittimità a quel momento va riferita – vi è da dire che, anche volendo tener conto delle osservazioni tecniche di parte, alcuni dei più importanti elementi di rischio (quali la difficoltà di accesso al sito di veicoli di emergenza come VVFF ed ambulanze, l’accesso in condizioni di sicurezza delle persone diversamente abili, la stessa saturazione dei parcheggi presenti in zona e il conseguente congestionamento del traffico veicolare) sarebbero rimasti comunque irrisolti, malgrado le stesse che nulla dicevano in merito.

Il che rende inconferente la relativa obiezione.

4.1.4.2. Di conseguenza, anche questo ulteriore elemento, pure contenuto nella delibera che ha disposto il trasferimento dell’area mercatale, rappresenta, come si vede, e già di per sé, un elemento che induce ad escludere la contestata illegittimità della predetta decisione.

4.1.5. A fronte di tali obiettive contro-indicazioni, tanto meno possono rilevare le contestate violazioni di norme di legge o di regolamento addebitate all’amministrazione.

4.1.5.1. Quanto al non avere quest’ultima, prima di provvedere in tal senso, modificato il Piano comunale delle coste, la doglianza è evidentemente “fuori sesto” perché nel caso di specie non è stata adottata una decisione regolativa dell’uso della costa, quanto piuttosto una delibera tesa, da un lato, a correggere una situazione in parte illegittima, dovuta alla scadenza della “concessione-madre”, e, dall’altra, a scongiurare rischi per la pubblica incolumità. Dunque alcun senso avrebbe avuto re-inscrivere il relativo potere in un diverso ambito di attribuzioni, col rischio di rallentare l’azione dell’amministrazione. In altre parole, considerate le criticità segnalate, sarebbe stato improprio ed inopportuno, e forse anche fonte di responsabilità, attendere, per provvedere in merito, i tempi necessari per la riedizione del potere pianificatorio che poco aveva a che fare con le ragioni del suddetto intervento.

4.1.5.2. Anche la censura che contesta all’amministrazione di non avere modificato, prima di intervenire, il piano del commercio, risulta non pertinente, per le ragioni appena indicate.

In questo caso va altresì aggiunto che il fatto che l’amministrazione, senza por mano ad una modifica di detta regolamentazione, ha ciò non pertanto proposto nuove sedi localizzative agli appellanti, rappresenta in realtà una semplificazione adottata a loro beneficio, onde consentirgli una più rapida riallocazione, senza attendere la nuova regolamentazione. La qual cosa, peraltro, proietta più di un dubbio sull’interesse di costoro a sollevare la relativa doglianza.

4.2. Come anticipato, a questo primo gruppo di motivi può essere ascritto anche il quarto motivo d’appello che contesta le declaratorie di irricevibilità per tardività e di inammissibilità pronunciate dal giudice con riferimento all’impugnazione delle note che il comune ha individualmente trasmesso a ciascuno degli appellanti per renderli edotti della sua determinazione di sgombrare il lungomare Colombo dai punti vendita da loro gestiti (primo ricorso per motivi aggiunti).

Sostiene la parte appellante che, contrariamente a quanto affermato dal primo giudice, in dette note il comune avrebbe aggiunto ulteriori particolari di fatto, che prima non gli erano noti, inducendola a contestare questi altri elementi, ma anche che quegli atti, rappresentando un’individualizzazione del generale provvedimento presupposto, configuravano la concreta lesione delle sfere giuridiche di ciascuno dei destinatari.

In particolare, poi, la parte segnala che, con il terzo dei primi motivi aggiunti, pure dichiarato inammissibile dal primo giudice, aveva censurato l’operato dell’amministrazione che non aveva provveduto sull’istanza di concessione nel frattempo formulata da tutti gli appellanti, per preservarsi dalla decadenza cagionata dalla negligenza del comune che non aveva chiesto la proroga della concessione demaniale alla regione.

A maggior ragione dunque, e per questo specifico motivo, secondo la doglianza in esame, la nota del 30 marzo del 2018 n.4914 andava impugnata rappresentando un fatto autonomamente lesivo.

4.2.1. Il motivo è complessivamente infondato.

4.2.2. Infatti, come fondatamente ritenuto dal primo giudice, le suddette note hanno semplicemente riferito il contenuto delle precedenti e ricordate deliberazioni, che avevano disposto la liberazione del lungomare dal mercato degli ambulanti.

Ne consegue che il ricorso per motivi aggiunti, nella parte in cui si limita a richiamare i suddetti provvedimenti, era intempestivo, e dunque irricevibile. Viceversa, nella parte in cui attua le prescrizioni ivi contenute, esso è inammissibile per carenza di interesse, trattandosi di atto meramente esecutivo di precedente provvedimento, già gravato con il ricorso principale, rigettato sia in primo grado che, per i motivi che precedono, in questo grado di appello.

4.2.3. Anche l’impugnazione della nota n.4914 del 2018 è inammissibile. Quest’ultima, infatti, non provvedendo sulla richiesta di proroga della concessione – a voler condividere la prospettazione della parte- vale, al più, come rigetto implicito della richiesta, senonché essa non è stata impugnata per questo specifico profilo, dunque risente della carenza di interesse appena segnalata.

4.2.3.1. Più in generale vale osservare che, rispetto alla proroga della concessione chiesta dalle parti appellanti, il comune, essendo carente di potere in astratto perché non aveva più la disponibilità giuridica del bene, a causa della scadenza dell’originaria concessione, non era comunque tenuto a provvedere in merito, il che dequota ulteriormente la relativa obiezione.

5. Si è detto che il secondo gruppo di motivi contesta la declaratoria di inammissibilità pronunciata dalla sentenza impugnata sul secondo ricorso per motivi aggiunti, che aveva ad oggetto le nuove allocazioni delle strutture di vendita degli appellanti.

Il primo giudice è giunto alla ridetta conclusione, ritenendo che – una volta acclarata la non illegittimità dei provvedimenti di sgombero del lungomare – la parte non avesse più interesse a contestare le nuove allocazioni.

Viceversa quest’ultima ritiene di avere un interesse concreto ed immediato a criticare le ridette riallocazioni, in quanto inidonee, inadeguate all’uso, ed individuate in violazione delle previsioni normative, in particolare di quelle contemplate dalla ricordata legge regionale Puglia n.24 del 2015 che imponeva la redazione del Piano di commercio prima di provvedere in merito con decisioni definitive.

5.1. Il motivo è infondato.

5.1.1. E’ infatti pacifico che la parte rilevante delle contestazioni articolate dalla parte appellante riguardi il ricordato sgombero dell’area mercatale dal lungomare Colombo.

Pertanto, una volta acclarata la legittimità delle ragioni che hanno sorretto la scelta suddetta, non vi è alcun interesse giuridicamente tutelato, ma al più una situazione di mero fatto che gli appellanti potrebbero far valere, anche per le ragioni che seguono.

Che non vi sia un interesse concreto ed attuale è dimostrato infatti dallo stesso contenuto della doglianza in proposito sollevata, che, come detto, fa valere la violazione delle norme della legge n.24 del 2015 contestata al comune.

Infatti, come già osservato, se quest’ultimo avesse voluto rispettare il procedimento ivi previsto, sarebbe stato ben più difficile, per i prevedibili tempi lunghi della relativa procedura, proporre delle riallocazioni immediate dei punti vendita gestiti dalla parte appellante, che dunque dall’applicazione della normativa la cui violazione contestano, non avrebbero tratto alcun beneficio perché altra era la loro aspirazione, e cioè quella di restare sul Lungomare Colombo di Santa Maria di EU.

In definitiva, se, come è, lo sgombero da via Colombo deve ritenersi immune dai vizi di illegittimità denunciati, poiché il restare in quel sito rappresentava l’unico ed effettivo “bene della vita” cui gli appellanti anelavano, al momento in cui hanno proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, è evidente la carenza di un interesse attuale e concreto in capo agli stessi a sollevare rilievi con riferimento ai provvedimenti che hanno disposto le nuove localizzazioni, che si pongono, come tali, “ a valle” di qualsivoglia pretesa giuridicamente tutelabile degli stessi, ricostruita alla luce della loro stessa prospettazione, e del conseguente contegno processuale da loro tenuto.

5.1.2. Né è fondatamente sostenibile che l’eventuale illegittimità delle riallocazioni, potrebbe riverberare per derivazione i suoi effetti sull’originario sgombero perché le successive determinazioni dipendono, cronologicamente e giuridicamente dalla prima, nella quale trovano il loro fondamento, ma evidentemente non vale la reciproca.

5.1.3. Aggiungasi che – come fondatamente rilevato dal primo giudice – le ridette nuove allocazioni sono state solo “proposte” agli appellanti – che peraltro non le hanno accettate senza tuttavia contro-proporre alcuna alternativa, se non quella di restare nel sito originario- ma non “imposte”, come dimostra anche la circostanza che uno dei siti originariamente individuati, quello in via Suor Elisa Martinez, è stato successivamente soppresso, perché se ne è acclarata l’inadeguatezza.

Il che, ancora una volta, dimostra quale sia l’unico effettivo interesse azionato in giudizio, e, con ciò, la carenza di concreta lesività della sfera giuridica degli appellanti delle deliberazioni contenenti le riallocazioni.

6. Infine, per gli stessi identici motivi, non sussiste nemmeno un interesse a contestare i successivi provvedimenti – gravati col terzo gruppo di censure di cui all’atto di appello - coi quali il comune, cercando un’intesa con gli altri enti competenti, ha avviato un procedimento teso a imprimere una nuova sistemazione ed una nuova configurazione dell’area, originariamente destinata ad attività mercatale del predetto lungomare.

Anche in questo caso, infatti, l’accertata legittimità del disposto sgombero priva di attualità l’interesse degli appellanti ad opporsi a questa nuova configurazione, anche a voler trascurare che l’operazione avviata consiste in accordi intercorrenti fra enti pubblici - ai quali le parti private appellanti sono da ritenersi estranee sia in fatto, ma anche in diritto, atteso quanto previsto dall’art.15 della L. n.241 del 1990 e dall’art. 34 testo unico enti locali - e che gli stessi, in ogni caso rappresentano, almeno allo stato in cui sono documentati in atti, mere intese programmatiche e non decisioni concretamente dispositive, dunque come tali sono da ritenersi, in sé, privi di autonoma capacità lesiva.

7. Conclusivamente questi motivi inducono al rigetto dell’appello. Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte appellante al pagamento delle spese processuali che si liquidano in complessivi euro 6000,00 (euroseimila,00) da corrispondere, in parti eguali, alle parti appellate costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio celebrata da remoto del giorno 4 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere, Estensore

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sergio Zeuli	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO