Pubblicato il 21/02/2025

N. 01490/2025REG.PROV.COLL.

N. 05058/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5058 del 2021, proposto dal Comune di Rivisondoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Manzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Alberico II, n. 33;

contro

AN SS, rappresentata e difesa dall'avvocato Carlo Costantini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
SA CI, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi 35b;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 169/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di AN SS e di SA CI;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 4 dicembre 2024 il Cons. Raffaello Sestini;

Preso atto delle difese di parte come da verbale d’udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Il Comune di Rivisondoli propone appello contro SS AN e CI SA per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima) n. 169/2021 che ha accolto il ricorso proposto avverso un proprio provvedimento.

2 – In particolare la Sig.ra SS AN proponeva ricorso per l’annullamento, previa sospensione, dell’Ordinanza del Comune di Rivisondoli del 29 febbraio 2020 avente ad oggetto “ la demolizione delle opere abusivamente realizzate al fine di ridurre in pristino lo stato dei luoghi ” nonché, nell’eventualità, della nota prot. 1891 del 16 marzo 2020 di proroga del termine originariamente concesso per la demolizione. In particolare, il provvedimento demolitorio si fondava sull’accertata realizzazione di opere ex art. 34 D.P.R. 380/2001 in assenza di Licenza Edilizia o Autorizzazione Edilizia.

3 – Il contenzioso trae origine dalla compravendita avvenuta in data 23 novembre 2018 con cui la Sig.ra AN SS acquistava dalla Sig.ra SA CI l’unità immobiliare censita NCEU, particella 1600 sub. 5, appartenente a un fabbricato sito in Rivisondoli. Ad esito della vendita, le restanti unità sub. 3 e sub. 4, facenti parte del medesimo fabbricato, rimanevano in proprietà alla Sig.ra CI, cui erano pervenute mediante atto di donazione del Sig. MA CI, suo dante causa, e della Sig.ra D’Altorio Emilia. L’immobile era stato realizzato su una porzione di terreno comunale di mq 130, particella 665, acquistato nel 1953 per la ricostruzione di una stalla. Successivamente, il Sig. CI aveva presentato richiesta di autorizzazione antisismica all’Ufficio del Genio Civile, poi rilasciata in data 22/11/1956, per la realizzazione del fabbricato. Faceva seguito una seconda richiesta, presentata all’Amministrazione Comunale, volta ad ottenere l’autorizzazione all’esecuzione di lavori per “ la costruzione di un fabbricato rurale o meglio dire ampliamento ” in relazione alla particella 665. L’istanza incontrava il parere favorevole della Commissione Edilizia Comunale, in forza del quale veniva rilasciata dall’Ufficio del Genio Civile l’autorizzazione a costruire in data 25 luglio 1963.

In epoca successiva al trasferimento del fabbricato in favore della Sig. SA CI, l’Amministrazione rilasciava ulteriori permessi di costruire, in specie n. 130/2007 e n. 70/2012, entrambi preordinati alla realizzazione di locali interrati contigui al fabbricato ma distinti dallo stesso, e di un’autorimessa, anch’essa seminterrata e indipendente dal fabbricato originario.

In seguito, con sopralluogo dei Virgili veniva accertata e contestata l’abusiva costruzione del corpo edilizio originario realizzato dal Sig. MA CI ed attualmente di proprietà dell’appellata (relativamente al sub. 5) e della sig.ra SA CI (quanto ai sub. 3 e 4).

Conseguentemente, il Comune di Rivisondoli emetteva l’ordinanza demolitoria e di riduzione in pristino impugnata.

4 – La Sig.ra SS proponeva ricorso al Tar, con notifica alla Sig.ra CI in qualità di controinteressata e deduceva, quale unica doglianza, “ Violazione e falsa applicazione della L. n. 241/1990 e del D.P.R. n. 380/2001. Violazione e falsa applicazione delle disposizioni legislative che, in epoca antecedente all’anno 1967, non prescrivevano l’obbligo di licenza edilizia. Eccesso di potere per difetto di motivazione, contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria, sviamento, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, disparità di trattamento ed ingiustizia manifesta ”.

5 – Il Tar, dopo aver accolto l’istanza sospensiva e aver disposto incombenti istruttori per entrambe le parti, accoglieva il ricorso nel merito e, ad esito del giudizio, annullava l’Ordinanza impugnata.

6 – Il Comune di Rivisondoli propone appello per chiedere riforma della sentenza, in quanto ritenuta erronea ed illegittima sotto plurimi profili. Si costituiscono i resistenti vittoriosi in primo grado per eccepire, in via preliminare, l’inammissibilità dell’appello e, nel merito, per argomentare la assoluta legittimità dell'operato dell'amministrazione e la conseguente esattezza della sentenza.

7 – L’appellante deduce plurime censure.

7.1 – Il primo motivo di gravame così articolato: “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 112 c.p.c., 34 D.P.R. 380/2001, nonché dei princìpi in materia di esercizio della tutela giurisdizionale. Erronea attribuzione di efficacia ultra partes delle pronunce del giudice amministrativo ”. Il Tar avrebbe erroneamente statuito sull’estensione del giudicato di annullamento alla Sig.ra CI, ponendo a sostegno della decisione l’inscindibilità degli effetti prodotti dal provvedimento demolitorio, il quale, avendo ad oggetto un immobile strutturato su due piani appartenenti alla ricorrente e alla cointeressata, verrebbe eseguito con effetto indifferenziato nei confronti di entrambe. L’iter argomentativo seguito dal primo giudice è censurabile nella misura in cui avrebbe sovrapposto i due diversi e distinti profili della legittimità dell’atto impugnato, da un lato, e delle modalità di materiale esecuzione del provvedimento, dall’altro.

Sotto il primo aspetto, a rilevare è la mancata impugnazione dell’atto entro il termine decadenziale prescritto, circostanza che comporta l’esaurimento del rapporto giuridico sottostante. Di conseguenza, la legittimità dell’atto non risulterebbe più sindacabile nei confronti della sig.ra SA CI, rimanendo, diversamente, ancora sub iudice per la sola sig.ra SS che ha tempestivamente proposto ricorso.

Diverso è il profilo esecutivo dell’ordinanza, che attiene ad una distinta fase del rapporto privato-amministrazione, successiva rispetto alla valutazione, anche giudiziale, della legittimità del provvedimento e che, in ogni caso, esula completamente dall’oggetto del giudizio di annullamento dell’atto amministrativo.

La decisione del Tar finirebbe, inoltre, per ledere il pubblico interesse alla tutela del territorio, attesa la pluralità di strumenti di presidio delineati dal legislatore.

7.2 – Inoltre il Comune deduce, nel merito, la erroneità della sentenza “ quanto all ’ epoca di costruzione del fabbricato principale ”. Contrariamente a quanto desunto in via indiretta dal primo Giudice, non vi sarebbe prova dell’avvenuta costruzione del fabbricato in data anteriore al 1967 e, più precisamente, nel 1957. La documentazione fornita dalla ricorrente in giudizio non assumerebbe valenza probatoria, posto che né dall’autorizzazione del Genio Civile del 1956, né dall’istanza presentata nel 1962 o dalla successiva autorizzazione rilasciata nel 1963, emergerebbe l’esistenza di un immobile realizzato o in fase di realizzazione. Le citate autorizzazioni non sarebbero, inoltre, mai state portate a esecuzione, non essendo stato realizzato un corpo di fabbrica distinto rispetto al corpo principale, almeno fino al rilascio dei permessi di costruire del 2007 e del 2012.

Il Tar avrebbe, dunque, individuato in via approssimativa l’anno di avvenuta costruzione nel 1957, sulla scorta di elementi indiziari quali la dicitura, contenuta nell’istanza del 1962, “ o meglio ampliamento ”.

7.3 La sentenza appellata sarebbe erronea anche “ quanto al Piano di Ricostruzione”, avendo ritenuto che il Piano di Ricostruzione fosse entrato in vigore solo nel 1958, omettendo di considerare il suo status in itinere già a partire dal 1951, come confermato dalla Delibera Comunale del 30 aprile 1953, che ne disponeva una prima approvazione. Data la vigenza del Piano di Ricostruzione, il sig. CI avrebbe dovuto richiedere e ottenere un titolo abilitativo ai sensi dell’art. 31 della Legge 1150/1942. Parimenti errata sarebbe la parte della pronuncia in cui si sostiene che la delibera avente ad oggetto l’approvazione del Piano non contemplasse fra le particelle interessate dallo strumento urbanistico la n. 665, su cui insiste attualmente il fabbricato. Infatti l’elenco di particelle previsto dalla Delibera sarebbe unicamente riconducibile a una specifica area “ circoscritta in rosso ” e non a tutto il Piano.

7.4 – La medesima sentenza sarebbe ugualmente errata “ quanto al Piano di Ricostruzione e alle misure di salvaguardia”. Infatti, l’impossibilità di pervenire a un’applicazione automatica delle norme di salvaguardia, previste dall’art. unico della L.1909/1952 – finalizzate ad inibire utilizzazioni del territorio contrastanti potenzialmente con il Piano in corso di approvazione – risulterebbe priva di fondamento, poiché le citate disposizioni sono finalizzate ad evitare che nelle more dell’approvazione di un piano regolatore – o, come nel caso di specie, di un Piano di Ricostruzione avente medesima valenza e finalità – possano essere rilasciate licenze edilizie contrastanti con le previsioni del Piano. Il presupposto è che, quindi, in pendenza di approvazione del piano, deve essere in ogni caso presentata la domanda di rilascio del titolo abilitativo ai sensi e per gli effetti dell’art. 31 della Legge 1150/1942. Sulla scorta di una non corretta interpretazione delle disposizioni in esame, il Tar ha rilevato la necessità che il Sindaco adottasse un apposito provvedimento motivato, preceduto da parere favorevole della competente Commissione Edilizia. Senonché l’adozione del provvedimento sarebbe risultata preclusa dalla mancata richiesta del titolo abilitativo, non potendo, in tal caso, l’Amministrazione valutare la necessità o meno di inibire l’edificazione né se l’edificazione richiesta sia o meno in contrasto con il Piano di Ricostruzione.

A prescindere da ciò, la sentenza non avrebbe tenuto conto dell’effettiva adozione di un provvedimento espresso da parte del Sindaco, con cui è stata manifestata l’intenzione di applicare il Piano di ricostruzione, come evincibile dalla delibera n. 141/1953 – con la quale è stato specificato che il terreno rientrava nel Piano di Ricostruzione – e dalle dichiarazioni contenute nel contratto di compravendita stipulato con il sig. CI (determinazione del prezzo e assunzione di obblighi di non edificazione).

7.5 – Neppure la sentenza coglierebbe nel segno quando contesta “ La qualificazione dell’abuso ai sensi dell’art. 34 D.P.R. 380/2001 ” da parte del Comune, che avrebbe erroneamente sussunto l’abuso contestato nell’ipotesi di cui all’art. 34 del D.P.R. 380/2001 in luogo della corretta qualificazione ex art. 31 del relativo Testo Unico, determinando così l’illegittimità dell’Ordinanza, poiché non preceduta dal previo annullamento in autotutela del permesso di costruire 130/2007.

Secondo il Comune appellante l’assunto cui perviene il Tar non è condivisibile in quanto non tiene in considerazione che il complesso edilizio risulta attualmente costituito da tre corpi di fabbrica funzionalmente connessi tra loro ma strutturalmente autonomi e distinti e di cui uno originario e principale articolato su più livelli ed altri due corpi di fabbrica che risultano invece regolarmente assentiti tramite i permessi di costruire rilasciati negli anni 2007 e 2012. Tale risultanza fattuale giustifica la contestazione mossa dal Comune, sicché l’ordinanza impugnata in primo grado sarebbe volta a sanzionare solo una porzione del complesso residenziale, individuata nel corpo edilizio originario – realizzato dal sig. MA CI – mentre sarebbe del tutto estranea ai due corpi di fabbrica di recente costruzione che sono strutturalmente autonomi rispetto al fabbricato originario.

7.5 - Infine, il Tar avrebbe erroneamente ritenuto, illegittimo il provvedimento Comunale per la mancata “ comunicazione di avvio del procedimento” e per la “lesione dell’affidamento del privato ”. La statuizione è giustificata dalla tutela del legittimo affidamento che si è generato in favore della Sig.ra SS, avendo la stessa acquistato l’unità immobiliare solo nel novembre 2018, confidando in buona fede nella regolarità urbanistica dell’immobile sul presupposto di quanto dichiarato in contratto dalla parte venditrice, mentre il presunto abuso contestato risale a molti anni addietro. L’assunto peraltro sarebbe contraddittorio e illogico, poiché il potere di vigilanza dell’amministrazione in materia edilizia non è soggetto a prescrizione o decadenza, né può essere riconosciuta rilevanza alla risalenza nel tempo dell’abuso, attesa la sua natura di illecito permanente. Non sarebbe quindi, possibile rinvenire in astratto alcun contributo utile da parte del privato.

8 – Così sintetizzate le censure di cui si compone l’appello, occorre in via preliminare vagliare le eccezioni di rito dedotte dalla Sig.ra SS con atto di costituzione e successiva memoria.

8.1 - La resistente lamenta in primo luogo la mera riproposizione delle doglianze presentate in primo grado riguardo al punto sub. 4.3 della sentenza, nella parte in cui afferma che “ con il permesso di costruire n. 130/2007, contrariamente a quanto asserito, non è stata richiesta soltanto l’autorizzazione alla costruzione di due locali interrati contigui al fabbricato, ma separati dallo stesso, ma è stato altresì richiesto il “cambio di destinazione d’uso dei piani terra e sottotetto”, oggi di proprietà della ricorrente ”. La circostanza in esame non è stata oggetto di specifica censura da parte dell’appellante, dovendosi necessariamente ritenere che la stessa non sia più contestabile in sede di appello.

8.2 - Sotto diverso profilo, viene dedotta l’inutilizzabilità, ai fini probatori, della delibera comunale n. 14/1953, prodotta dall’appellante solo con il deposito dell’ultima memoria di replica nel giudizio di primo grado.

8.3 - La prima eccezione non è condivisibile. Giova premettere che le argomentazioni censurate dall’appellata non assumono qualificazione di doglianze, quanto piuttosto di mere difese, data la posizione di resistente occupata dal Comune nel primo grado di giudizio. Il dato non è privo di rilevanza, se solo si considera che nel processo amministrativo, il principio di specificità dei motivi di impugnazione posto dall'art. 101 comma 2 del D.Lgs. n. 104/2010 impone che sia rivolta una critica puntuale alle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata, non essendo sufficiente la mera riproposizione dei motivi contenuti nel ricorso introduttivo: il giudizio di appello dinanzi al giudice amministrativo è infatti una revisio prioris instantiae , i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione: il principio vale a maggior ragione per difese svolte in primo grado (Cons. Stato, Sez. V, 15/09/2022, n. 7997). In linea con tale indirizzo giurisprudenziale, è necessario verificare il contenuto sostanziale delle doglianze contenute nell’atto di appello. Nella fattispecie, l’asserita riproposizione delle medesime appare priva di fondamento, avendo l’appellante dapprima indicato specificamente il capo della pronuncia che intende censurare e, in aggiunta, sviluppato sufficientemente la propria difesa. A tal riguardo, significativo è l’asserito legame logico-funzionale tra l’erronea qualificazione dell’illecito ex art. 34 D.P.R. 380/2001, così come rilevata dal Tar, e il conseguente dovere di annullamento in autotutela cui il Comune non avrebbe ottemperato.

8.4 - La seconda eccezione merita di essere accolta.

In effetti, la delibera n. 14/1953 è stata prodotta unitamente al deposito della memoria di replica del 3/03/2021, superando il termine di 40 giorni prescritto dall’art. 73 del codice di rito. A tal proposito, secondo il costante orientamento della giurisprudenza i termini fissati dall'art. 73, comma 1, c.p.a. per il deposito in giudizio di memorie difensive e documenti hanno carattere perentorio, con la conseguenza che la loro violazione conduce alla inutilizzabilità processuale delle memorie e dei documenti presentati tardivamente, da considerarsi tamquam non essent (Cons. Stato, Sez. VI, 22/05/2024, n. 4542). Ne discende il divieto di utilizzabilità del documento depositato tardivamente dall'Amministrazione - delibera n. 14/1953 - ai fini del presente giudizio.

9 – Deve, ora, passarsi al vaglio di merito dell’appello, che non è fondato.

9.1 - L’ordinanza adottata dal Comune ha accertato che la costruzione dell’involucro edilizio originario con le sue volumetrie e superfici risulta essere sprovvisto di idoneo titolo abilitativo in grado di comprovarne la legittimità urbanistica. Dal tenore letterale della contestazione emerge l’asserita abusività dell’intero corpo edilizio, atteso che il complesso di valutazioni contenute nel provvedimento non sembra chiarire o precisare in via ulteriore il perimetro operativo di tale accertamento. Ed infatti, lo stesso individua quali destinatari della demolizione le Sig.re SS e CI, rispettivamente proprietarie delle unità immobiliari Sub. 5 e Sub. 3-4. Non può, allora, negarsi che l’atto dispieghi i medesimi effetti nei confronti di due posizioni soggettivamente distinte ma legate da un vincolo logico-giuridico inscindibile. Ciò determina la naturale indivisibilità – oggettiva e soggettiva – degli effetti prodotti dall’ordinanza, posta la sua incidenza sull’intero involucro edilizio, comprensivo delle unità appartenenti alle due resistenti. Così ricostruita la natura dell’atto, è opportuno concentrarsi sulla possibile estensibilità del giudicato di annullamento.

9.2 – Occorre ricordare che il processo amministrativo, in forza del rinvio esterno operato dall’art. 39 c.p.a., riconosce il principio di efficacia inter partes del giudicato sostanziale e formale, enucleato dagli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c., stante l’assenza di disposizioni derogatorie nel codice di rito. Venendo dunque all’esame della posizione di terzi rispetto al giudicato, deve essere generalmente escluso che i relativi effetti si estendano ai cointeressati che non abbiano partecipato al giudizio, impugnando il provvedimento. Trattasi di un limite soggettivo che, peraltro, può soffrire alcune eccezioni in ragione dell’inscindibilità degli effetti dell’atto o dell’inscindibilità del vizio dedotto. In particolare, l’indivisibilità degli effetti del giudicato presuppone l’esistenza di un legame altrettanto inscindibile fra le posizioni dei destinatari, in modo da rendere inconcepibile, logicamente, ancor prima che giuridicamente, che l’atto annullato possa continuare ad esistere per quei destinatari che non lo hanno impugnato (Cons. Stato, A. P., 27 febbraio 2019, nn. 4 e 5).

9.3 – Ne deriva che i soggetti lesi da un provvedimento che non abbiano proposto vittoriosamente un ricorso possono nondimeno avvalersi degli effetti sostanziali di una giudicato che abbia annullato il provvedimento in accoglimento di un ricorso altrui (con conseguente irrilevanza dell'atto anche nei loro confronti), quando la sentenza abbia inciso su un atto indivisibile che, oltre ad essere caratterizzato da una pluralità di destinatari, abbia sul piano sostanziale un contenuto inscindibile, tale da non poter essere scisso in distinte ed autonome determinazioni, ovvero su un atto collettivo, che, parimenti, non possa essere ritenuto, all’esito del giudicato di annullamento, esistente per taluni o inesistente per altri (Cons. Stato, Sez. IV, 06/07/2022, n. 5621). Di conseguenza, in tanto il giudicato è in grado di superare il perimetro soggettivo del processo celebrato, in quanto possa essere individuata una posizione intrinsecamente comune a più soggetti, come ben può ravvisarsi in presenza di un provvedimento plurimo con effetti inscindibili. Nel caso di specie, l’amministrazione ha dunque adottato un provvedimento che certamente risponde alle già indicate caratteristiche, affetto tra l’altro da un vizio comune a entrambe le destinatarie.

9.4 - Risulta, dunque, corretta la valutazione operata dal primo Giudice, laddove ha affermato che “ l’immobile oggetto del provvedimento gravato consiste in un fabbricato strutturato su due piani appartenenti in proprietà alla ricorrente ed alla cointeressata, di talchè l’esecuzione dell’ordinanza di demolizione nella misura in cui va ad incidere “sull’involucro edilizio originario con le sue volumetrie e superfici”, non può che esplicare i propri effetti in maniera inscindibile nei confronti di entrambe ”.

9.5 - In ultimo, non può essere condivisa la tesi prospettata dall’appellante quanto alla rimarcata distinzione tra il piano degli effetti e quello dell’esecuzione provvedimentale, che è in realtà inconferente, posto che le scelte attuate dal Comune nella fase successiva all’emanazione dell’atto non privano il medesimo dei suoi effetti lesivi per le posizioni di tutti i destinatari.

9.6 - Si deve inoltre rammentare che gli unici effetti del giudicato in grado di estendersi ultra partes sono quelli caducatori. Al contrario, gli effetti di accertamento della pretesa e, consequenzialmente a tale accertamento, quelli ordinatori/conformativi operano sempre solo inter partes , essendo soltanto le parti legittimate a far valere la violazione dell’obbligo conformativo o dell’accertamento della pretesa contenuto nel giudicato (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 1 dicembre 2017, n. 5634; Cons. Stato, sez. VI, 5 dicembre 2005, n. 6964; Cons. Stato, sez. IV, 5 settembre 2003, n. 4977; Cons. Stato, sez. V, 6 marzo 2000, n. 1142; Cons. Stato, sez. IV, 2 agosto 2000, n. 4253; Cons. Stato, sez. V, 9 aprile 1994, n. 276; Cons. Stato, sez. IV, 18 luglio 1990, n. 561).

9.7 - In termini ancor più generali, ogni atto adottato nell’esercizio di un pubblico potere soggiace al perseguimento di un interesse generale predeterminato da norme che attribuiscono quel determinato potere, senza però che le predette norme possano in alcun modo contrastare con la realtà fenomenica che sono chiamate a disciplinare. Il diritto, che di queste regole rappresenta il complesso organico, è successivo all’uomo e allo stesso asservito, non viceversa.

10 - Occorre ora procedere all’esame dei vari capi in cui si articola la censura.

10.1 - Il primo profilo attiene all’epoca di realizzazione del fabbricato, di cui, secondo l’appellante, non sarebbe stata fornita prova. L'assunto non è fondato.

Preliminarmente, è doveroso richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale che pone in capo al privato l’obbligo di comprovare la preesistente consistenza di un immobile all’epoca di edificazione libera. Il privato, cioè, è onerato a provare la data di realizzazione dell’intervento edilizio, non solo per poter fruire del beneficio di una sanatoria, ma anche – in generale – per potere escludere la necessità del previo rilascio del titolo abilitativo, ove si faccia questione di opera risalente ad epoca anteriore all'introduzione del regime amministrativo autorizzatorio dello ius aedificandi. Solo il privato, infatti, può fornire inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto, mentre l’amministrazione non può, in via generale, materialmente accertare quale fosse la situazione all'interno del suo territorio negli anni precedenti al 1967 (Cons. Stato, Sez. II, 22 marzo 2024, n. 2798; Id , 1° febbraio 2024, n. 1016; Cons. Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2024, n. 23; Id , Sez. VI, 04 marzo 2021, n. 1859; Id , 14 maggio 2019, n. 3133).

Svolta questa premessa, non può trascurarsi quanto delineato dalla più recente giurisprudenza in ordine al riparto dell’onere di prova in materia di accertamenti edilizi. È, infatti, invalsa una visione temperata del rigore probatorio, secondo criteri di “ragionevolezza” che trovano applicazione allorché il privato, da un lato, porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell’intervento prima di una certa data elementi rilevanti (ad esempio, aerofotogrammetrie) e, dall’altro, o la pubblica amministrazione non analizzi debitamente tali elementi o vi siano elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio. In tal caso, non è escluso il ricorso alla prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche basate su fatti notori o massime di comune esperienza, inferendo, così e secondo criteri di normalità, la probabile data di tale ultimazione da un complesso di dati, documentali, fotografici e certificativi, necessari in contesti o troppo complessi o laddove i rilievi cartografici e fotografici siano scarsi (Cons. Stato, Sez. II, 08 maggio 2024, n. 4149; Cons. Stato, Sez. VI, 17 aprile 2024, n. 3486; id ., 25 maggio 2020, n. 3304; id ., 13 novembre 2018 n. 6360; id. 19 ottobre 2018 n. 5988; id ., 18 luglio 2016 n. 3177). Dal punto di vista processuale, la deduzione della parte privata di concreti elementi di fatto relativi all’epoca dell’abuso può trasferire l’onere della prova contraria in capo all’amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 19 ottobre 2018 n. 5984; id . VI, 11 giugno 2018, n. 3527; id . VI, 14 maggio 2019, n. 3133).

Facendo applicazione delle indicate coordinate ermeneutiche alla fattispecie in oggetto, si giunge alla condivisione della motivazione esplicitata dal Tar, nella parte in cui sostiene che “ dall’esame della copiosa documentazione versata agli atti, contenente documenti risalenti anche a circa settanta anni fa, emerge che il fabbricato è stato di certo costruito anteriormente all’anno 1967 come risulta anche dall’istanza del 17.09.1962 con cui IA MA richiedeva al Comune di Rivisondoli l’autorizzazione per l’esecuzione dei lavori di “costruzione di un fabbricato rurale o meglio dire ampliamento” sulla particella 665, foglio 13 alla contrada Piè Lucente, costituito da un piano terra con destinazione magazzino e deposito attrezzi ”. Infatti, acclarata l’assenza di prova diretta circa l’esatta data di realizzazione dell’opera, il primo giudice ha indirettamente desunto il periodo compreso tra il 1957 e il 1967 quale segmento temporale di edificazione dell’immobile, valorizzando non solo l’istanza di autorizzazione antisismica del 1956, ma, in aggiunta, le successive richieste e autorizzazioni, ivi compresa quella presentata nel 1962, con cui si chiedeva anche un ampliamento del fabbricato.

Di contro, il Comune non ha fornito alcuna prova contraria in grado di confutare la statuizione contenuta nella sentenza, limitandosi a negare genericamente la concreta incidenza probatoria dei documenti in esame. Non vi è dubbio che l’appellante sia venuto meno a quel, seppur minimo, onere probatorio che sullo stesso incombe.

10.2 – 10.3 - Il secondo e il terzo capo della doglianza, afferendo allo stesso tema, possono essere esaminati congiuntamente ed entrambi sono privi di fondamento.

Innanzitutto, è smentita in atti l’entrata in vigore del Piano di Ricostruzione già a partire dal 1953. Con la Delibera n. 22 del 30 aprile 1953, veniva semplicemente approvato il progetto di un futuro Piano, peraltro in sostituzione di un previgente Piano di Ricostruzione approvato con Delibera n. 63/1951. Tale progetto ha in seguito trovato definitiva approvazione dapprima con Delibera n. 107/1957 e, infine, con il Decreto del Ministero dei Lavori Pubblici del 7 maggio 1958.

Secondariamente, priva di pregio è l’asserita estensione del Piano alla particella su cui è stato edificato il corpo originale dell’immobile.

Con la delibera n. 22/1953, l’amministrazione ha inteso ricomprendere nell’area di insistenza del Piano un elenco puntuale di particelle, tra cui non figura la n. 665, di cui è attualmente proprietaria l’appellata. Ebbene, l’elencazione prevista dalla delibera non rappresenta un dato soggetto a interpretazioni, qualificandosi invece come oggettiva manifestazione della volontà espressa dal Comune appellante. Non è, quindi, ipotizzabile una ricomprensione nella sfera di incidenza del Piano di quelle aree o particelle di terreno che non siano state preventivamente individuate dalla Delibera in oggetto. La prospettiva non cambia nemmeno tenendo conto dell’atto di vendita del 1953 con cui il l’Ente ha richiamato la delibera n. 14/1953, che a sua volta avrebbe prescritto la vincolatività del Piano sulla particella di costruzione del fabbricato. Analizzando il contenuto dell’atto, emerge il solo riferimento alla delibera quale provvedimento abilitativo alla vendita del terreno, senza alcuna preclusione di attività edificatoria.

Pertanto, del tutto inconferente è la postulata applicazione delle norme di salvaguardia previste dall’art. unico della L. 1902/1952, stante l’assenza di vincoli urbanistici sull’area interessata dall’attività edilizia. D’altronde, pur volendo supporre che il Piano dispiegasse i propri effetti sulla particella n. 665, non si arriverebbe a diversa conclusione, poiché la norma invocata all’Amministrazione prevede espressamente che nelle more del procedimento di approvazione del Piano il Sindaco possa emanare un provvedimento motivato con effetto sospensivo, previo parere conforme della commissione edilizia comunale, allorché siano state presentate domande di licenza edilizia potenzialmente in contrasto con il piano adottato. In questo caso, prescindendo dalla pacifica inutilizzabilità motivata in rito, la delibera prodotta in primo grado dal Comune, ossia la n. 14/1953, nulla lascia intendere sulla volontà amministrativa di sospendere eventuali istanze di licenza edilizia.

10.4 - Parimenti infondato è il quarto capo di doglianza.

La documentazione prodotta nel primo grado di giudizio dimostra le finalità sottese ai permessi di costruire rilasciati nel 2007 e nel 2012. Nel dettaglio, è pacifico che il primo dei due titoli non sia stato meramente richiesto per costruire due locali interrati contigui, ma allo stesso tempo, separati dal fabbricato. Invero, il Tar ha rilevato che “ il Comune prima ancora di adottare la gravata ordinanza avrebbe dovuto procedere all’annullamento d’ufficio del permesso di costruire n. 130/2007, con cui, contrariamente a quanto asserito, non è stata richiesta soltanto l’autorizzazione alla costruzione di due locali interrati contigui al fabbricato, ma separati dallo stesso, ma è stato altresì richiesto il “cambio di destinazione d’uso dei piani terra e sottotetto ””. Non può dunque revocarsi in dubbio che l’intervento autorizzato dal permesso 130/2007 abbia interessato il corpo edilizio originario oggetto dell’ingiunzione demolitoria, ivi compresa l’unità appartenente all’odierna appellata. Deve poi rilevarsi che il fabbricato è stato oggetto di numerosi interventi nel periodo di tempo anteriore al 2007, come dimostrato dalla difesa dell’appellata con apposita memoria. Ciò sconfessa la tesi sostenuta dal Comune che, tra l’altro, non ha in alcun modo confutato suddetta circostanza.

Alle predette conclusioni istruttorie si lega l’erronea qualificazione in cui l’Ente comunale è incorso con l’ordinanza demolitoria. Posto, infatti, che il provvedimento riguardasse l’intero corpo residenziale ed originario dell’immobile, senza possibilità di distinguere le unità interne di cui il medesimo è composto, risulta di tutta evidenza che la contestazione ex art. 34 D.P.R. 380/2001 appaia inconferente. L’iter argomentativo posto a sostegno dell’ordinanza avrebbe dovuto logicamente, oltre che giuridicamente, condurre alla qualificazione dell’abuso ex art. 31 del già menzionato Testo Unico.

Rimane, perciò, ferma la regola giurisprudenziale in forza della quale è illegittima un’ordinanza di demolizione non preceduta da un esplicito atto di annullamento in autotutela. In osservanza del principio di stretta legalità, l’amministrazione, avrebbe dovuto far precedere l’emissione dell'ingiunzione a demolire, da un provvedimento esplicito e autonomo di esercizio dell’autotutela, corredato delle garanzie, anche motivazionali, previste dall’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 (Cons. Stato, sez. VI, 14 novembre 2018, n. 6422; Cons. Stato, Ad. plen. n. 8 del 2017). Merita di essere condiviso quanto sostenuto dal primo Giudice, secondo cui “ nella fattispecie, invece, l’Amministrazione anziché provvedere come ha fatto “in via diretta”, con l’ordinanza di demolizione gravata, ad ingiungere la demolizione delle opere abusive ed il ripristino dello stato dei luoghi sul rilievo delle difformità urbanistico – edilizie dell’intervento, avrebbe dovuto prima dare corso al doveroso annullamento in autotutela del titolo edilizio rilasciato anni prima (e nel frattempo consolidatosi) ”.

10.5 - Infine, non può trovare accoglimento neanche l’ultimo capo di censura.

Il Collegio riconosce l’assoluta rilevanza del principio di imprescrittibilità e permanenza riconosciuta al potere di controllo e vigilanza esercitato dalla Pubblica Amministrazione in materia edilizia.

La presente regola di diritto è stata applicata numerose volte dalla giurisprudenza di questo Consiglio, laddove si è affermato che il mero decorso del tempo e la mancanza di una precedente contestazione non possono da soli radicare un affidamento di carattere legittimo in capo al proprietario dell'abuso edilizio. In questo senso non occorre tener conto delle posizioni giuridiche soggettive consolidate in capo al destinatario dell'ordine di demolizione, dato che chi viola la normativa edilizia non può invocare un legittimo affidamento meritevole di essere tutelato (Cons. Stato, Sez. VI, 13 maggio 2024, n. 4283; id ., 17 marzo 2022, n. 1959; id ., (data ud. 03 marzo 2022) 17 marzo 2022, n. 195; id ., n. 10357/2023).

D’altro canto, la fattispecie in esame induce a una riflessione sulla posizione consolidatasi nel tempo in capo all’appellata. È certamente indubbio che la Sig.ra RU, confidando nella regolarità edilizia dell’unità immobiliare alla stessa appartenente, abbia maturato un legittimo affidamento nella mancata azione repressiva del Comune. Parimenti, la comunicazione di avvio del procedimento, che generalmente non riveste carattere obbligatorio in presenza di potere vincolato dell’Amministrazione, assume significato nel caso di specie. In particolare, il quantitativo di tempo trascorso dall’epoca del presunto abuso, insieme all’incolpevole affidamento dell’appellata, subentrata medio tempore nella proprietà della porzione immobiliare, avrebbero giustificato il suo apporto all’istruttoria procedimentale. In proposito, deve condividersi l’orientamento sviluppatosi in giurisprudenza secondo cui “l’ingiunzione di demolizione, in quanto atto dovuto in presenza della constatata realizzazione dell’opera edilizia senza titolo abilitativo o in totale difformità da esso, è in linea di principio sufficientemente motivata con l’affermazione dell’accertata abusività dell’opera; ma deve intendersi fatta salva l’ipotesi in cui, per il lungo lasso di tempo trascorso dalla commissione dell’abuso ed il protrarsi dell’inerzia dell’Amministrazione preposta alla vigilanza, si sia ingenerata una posizione di affidamento del privato; ipotesi questa in relazione alla quale si ravvisa un onere di congrua motivazione che indichi, avuto riguardo anche all’entità ed alla tipologia dell’abuso, il pubblico interesse, evidentemente diverso da quello al ripristino della legalità, idoneo a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse del privato (Cons. Stato, Sez. VI, 18 maggio 2015, n. 02512; Cons. Stato, Sez. V, 15 luglio 2013, n. 3847; Cons. Stato, n. 883 del 2008; Cons. Stato, n. 3270 del 2006). Appare quindi appropriato il rinvio operato dal Tar al medesimo orientamento, a cui questo Collegio aderisce.

11 - Per le ragioni esposte l’appello in epigrafe è infondato e deve essere respinto.

12 - Le spese del giudizio d’appello seguono la soccombenza, come liquidate in dispositivo, quanto ai rapporti fra il Comune appellante e la ricorrente di primo grado odierna resistente, e vengono compensate per la restante parte.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto lo respinge.

Condanna il Comune di Rivisondoli alla refusione in favore di SS AN delle spese del grado d’appello, che liquida in complessivi euro 4.000,00, oltre gli accessori di legge.

Compensa le spese per le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 4 dicembre 2024, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaello Sestini	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO