Pubblicato il 18/04/2025

N. 03435/2025REG.PROV.COLL.

N. 02192/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2192 del 2020, proposto da CO OR S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati NCsco Cardarelli e Filippo Lattanzi, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Filippo Lattanzi in Roma, via G. P. da Palestrina n.47;

contro

Agenzia delle dogane e dei monopoli, Ministero dell'economia e delle finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri, ciascuno in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Hbg Connex s.p.a., A.C.A.D.I., Nbg s.r.l., Seven Beers s.r.l., Nologames s.r.l., Marchionni Games s.a.s., Elettrorogiochi di Marchionni Sauro, Mm Games Chioggia s.r.l., Replay S.r.l., Trevigiochi New s.r.l., Luxor di Dong Feng, Mm Games s.r.l., Mm Games Mestre s.r.l., Bellagio s.r.l., Trilioner s.r.l., Dubai s.r.l., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione seconda n. 10196 del 1° agosto 2019

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, del Ministero dell'economia e delle finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 aprile 2024 il consigliere Ofelia Fratamico;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito dal decreto n. 388 del 15 gennaio 2015 (prot. 4076/RU), con il quale il Direttore dell’Agenzia delle Dogane e dei PO, nel dare attuazione all’art. 1, comma 649, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, preso atto della disposta riduzione di 500 milioni di euro su base annua, a decorrere dall’anno 2015, “delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso dei concessionari e dei soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, del testo unico di cui al r.d. 18 giugno 1931, n. 773” ha:

- definito il numero degli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, lettere a) e b) del r.d. n. 773 del 1931, riferibili a ciascun concessionario;

- ripartito il versamento annuale pari ad euro 500 milioni in maniera proporzionale al numero di apparecchi;

- stabilito che ciascun concessionario dovesse effettuare il versamento nella misura del 40% dell’importo annuale allo stesso riferibile ai sensi dell’art. 2 entro il 30 aprile 2015.

2. La CO s.p.a., società concessionaria nel sistema di raccolta dei giochi praticati mediante apparecchi di cui all’art. 110 comma 6 T.U. n. 773/1931, che in base al provvedimento suddetto avrebbe dovuto procedere al versamento di euro 22.417.772,93, ha impugnato tale decreto dinanzi al T.a.r. per il Lazio, lamentando i seguenti motivi:

a) illegittimità derivata dalla illegittimità costituzionale della norma di legge – natura di legge provvedimento dell’art. 1 comma 649 della l.n. 190/2014 – violazione del principio del legittimo affidamento – violazione e contrasto con gli artt. 3, 41, 97 Cost., illegittimità derivata - contrasto con gli artt. 3, 97 e 41 Cost., irragionevolezza ed arbitrarietà sotto ulteriori profili – contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., irragionevolezza e contraddittorietà, perplessità della legge – violazione dell’art. 117 Cost. in riferimento all’art. 1 Protocollo 1 della CEDU;

b) vizi di legittimità propri del decreto prot. 4076/RU, violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. eccesso di potere per contraddittorietà, carenza istruttoria, eccesso di potere per sviamento, violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della convenzione di concessione.

3. Il T.a.r. per il Lazio, nel corso del giudizio, ha disposto la rimessione alla Corte Costituzionale della questione di legittimità costituzionale dell’art. 1 comma 649 della l. n. 190/2014 per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost., vedendosi, però, restituire gli atti da parte della Corte con sentenza n. 125 del 13 giugno 2018 al fine di valutare la permanenza delle ragioni della rimessione all’indomani dell’introduzione della disciplina dettata dall’art. 1 commi 920 e 921 della l.n. 208 del 28 dicembre 2015 che hanno limitato l’operare del prelievo forzoso unicamente all’anno 2015 e stabilito che “ Il comma 649 dell'articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, si interpreta nel senso che la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015”.

3.1. Per effetto di tale riforma l’operatività del prelievo, previsto originariamente per ogni anno a partire dal 2015, è stata circoscritta al solo anno 2015, trasformando la misura in questione in un intervento una tantum ; sono stati, poi, coinvolti nel pagamento tutti gli operatori della filiera e non più i soli concessionari, come si avrà modo di chiarire meglio oltre.

4. Con la sentenza n. 10196 del 1° agosto 2019 il T.a.r. per il Lazio ha, quindi, in parte rigettato, in parte dichiarato improcedibile il ricorso (“per sopravvenuto difetto di interesse relativamente a tutte le censure superate dal successivo intervento del legislatore”), compensando tra le parti le spese di lite.

5. La CO OR s.p.a. ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare tale pronuncia, affidando il proprio appello a sette motivi così rubricati:

I – sull’errata qualificazione della natura della previsione normativa;

II – sulla errata qualificazione giuridica del prelievo imposto ai concessionari;

III – error in iudicando in relazione al motivo di ricorso A.5 “q.l.c. dell’art. 1 comma 649 della legge 190/2014 per violazione dell’art. 117 Cost. in riferimento all’art. 1 Protocollo 1 della CEDU” (quanto al rispetto del principio di legalità – sull’assenza di ragioni di pubblica utilità – sulla evidente sproporzione ed iniquità della misura);

IV – error in iudicando in relazione al motivo di ricorso A.5 “q.l.c. per violazione del principio del legittimo affidamento, violazione e contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.”;

V – error in iudicando in relazione al motivo di ricorso A.3. “q.l.c. per contrasto con l’art. 3 sotto il profilo del diverso trattamento garantito agli operatori di giochi pubblici che non impieghino apparecchi di cui all’art. 110 comma 6 del Testo Unico della legge di pubblica sicurezza”:

VI – error in iudicando in relazione al motivo di ricorso A.3 “q.l.c. per contrasto con l’art. 3 Cost. dell’art. 1 comma 649 della legge 190 del 2014 anche come interpretato ai sensi dell’art. 1 commi 920 e 921 della legge 208 del 2015, violazione del principio di legittimo affidamento”;

VII – error in iudicando in relazione al profilo “q.l.c. per contrasto con l’art. 41 Cost. dell’art. 1 comma 649 della legge n. 190 del 2014 anche come interpretata ai sensi dell’art. 1 comma 921 della legge n. 208 del 2015”.

6. Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’economia e delle finanze, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, chiedendo il rigetto dell’appello, in quanto infondato.

7. Con ordinanza n. 5302 del 31 agosto 2020 è stata sollevata d’ufficio dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione europea questione di pregiudizialità circa la compatibilità della suddetta normativa (art 1, comma 649, della legge n. 190/2014 e succ mod.) con l’esercizio della libertà di stabilimento e prestazione di servizi garantita dagli artt. 49 e 56 del TFUE e con il principio della tutela del legittimo affidamento.

7.1. La Corte di giustizia, con sentenza 22 settembre 2022, n. 475, nel rispondere ai quesiti posti, ha, su un piano generale, affermato che la soluzione della questione, da parte del giudice nazionale passa attraverso i seguenti percorsi decisionali: i ) accertare la sussistenza di una effettiva restrizione della libertà di stabilimento (par. 44-47); ii ) qualora tale restrizione risulti accertata, verificare se sussista un motivo imperativo di interesse generale idoneo a giustificare la suddetta restrizione, con la puntualizzazione che non sarebbe comunque consentito il perseguimento del solo obiettivo di “ incrementare al massimo gli introiti del pubblico erario ” (par. 54); iii ) qualora risulti accertata anche la sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale, come sopra precisato e delimitato, la relativa giustificazione dovrà comunque essere interpretata “ alla luce dei principi generali del diritto dell’Unione e, segnatamente, del principio generale della tutela del legittimo affidamento ” (par. 60);

7.2. In particolare, la Corte di giustizia ha ritenuto che, ai fini della decisione della causa, alcune questioni afferenti al fatto dovessero essere decise dal giudice nazionale remittente, affermando che “ non consta con chiarezza ” se il prelievo “ possa avere avuto come conseguenza di ostacolare una gestione redditizia degli apparecchi da gioco da parte dei concessionari esistenti privilegiando in tale modo altri settori del gioco, segnatamente il settore del gioco on line”.

8. Dopo la sentenza della Corte di giustizia, la Sezione ha ritenuto necessario disporre istruttoria nelle forme di una consulenza tecnica d’ufficio, affidando ad un collegio di periti nei diversi settori rilevanti i seguenti quesiti, cui rispondere con riferimento a ciascuna delle società interessate: i ) quale sia stato, per l’anno 2014, il fatturato totale della società ricorrente, con specificazione separata dei ricavi, dei costi e degli utili; ii ) quale sia stata la somma che l’amministrazione ha richiesto di pagare alla Società appellante, specificando – ai fini diversi dall’accertamento dell’ipotetica violazione dei principi europei che si correla necessariamente ad una questione di diritto e non ad una questione di fatto – la somma effettivamente versata alla Società; iii ) come il “prelievo” disposto abbia inciso in termini percentuali sia sul fatturato complessivo sia sugli utili nell’anno 2014.

8.1. Finalità della consulenza è stata quella di ottenere un quadro complessivo dell’influenza del prelievo in questione sul settore da esso inciso, rappresentato dal complesso delle società ricorrenti, analizzate una per una, per potere accertare, così come richiesto dalla Corte di giustizia, l’effettiva incidenza sistemica, al netto degli effetti eventualmente dipendenti dalla situazione economica contingente del singolo operatore.

8.2. In data 19 settembre 2023, il collegio dei periti ha depositato la relazione tecnica.

9. All’esito dell’espletamento del suddetto incombente istruttorio, con memorie del 20 novembre 2023 e repliche del 30 novembre 2023, le parti hanno ulteriormente svolto le loro difese, insistendo nelle rispettive conclusioni.

10. All’udienza pubblica del 4 aprile 2024, nel corso della discussione, i difensori delle parti hanno prospettato le loro posizioni anche in ordine alle risultanze della consulenza tecnica. All’esito della suddetta udienza pubblica e della camera di consiglio dell’11 settembre 2024 la causa è stata, infine, decisa.

11. La questione all’esame del Collegio attiene, come anticipato, alla legittimità dei provvedimenti dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli con i quali, in attuazione dell’art. 1, comma 649, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, così come modificato dai commi 920 e 921 dell’art. 1 della l. 28 dicembre 2015 n.208, è stato chiesto ai concessionari e agli altri operatori della filiera che operano nell’ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello Stato, ai sensi dell'art. 110, comma 6, del regio-decreto 18 giugno 1931, n. 773, di versare la somma di 500 milioni di euro nel rispetto delle condizioni previste dalla suddetta normativa.

12. L’appello non è fondato.

13. In via preliminare occorre ricostruire il quadro normativo rilevante alla luce degli orientamenti giurisprudenziali che si sono formati in materia.

13.1. Nell’ordinamento nazionale i giochi e le scommesse (d’ora innanzi, per brevità, solo giochi) sono distinti in tre categorie (si riprende la ricostruzione già effettuata dal Cons. Stato, sez. IV, 31 gennaio 2023, n. 1071.) La prima categoria è costituita dai giochi vietati dall’ordinamento. Vi rientrano sia i giochi penalmente sanzionati che sono i giochi d’azzardo nei quali ricorre il fine di lucro e la vincita o la perdita è interamente o quasi interamente aleatoria (art. 721 cod. pen.), sia i giochi vietati dall’autorità di pubblica sicurezza per ragioni di natura pubblica. Il contratto è normalmente considerato avente causa illecita per contrarietà al buon costume, con conseguente irripetibilità, per finalità sanzionatorie, delle prestazioni erogate (art. 2035 cod. civ.). La seconda categoria è costituita dai giochi leciti costituiti dalle competizioni sportive e dalle lotterie autorizzate (art. 1935 cod. civ.), nonché dagli altri giochi ammessi dalla legislazione speciale di settore. Il contratto è un contratto aleatorio per natura, in quanto, avendo riguardo al momento genetico, deve essere oggettivamente incerta ex ante l’incidenza sulle prestazioni, nella fase attuativa del rapporto contrattuale, dell’evento futuro. La terza categoria è costituita dai giochi non proibiti ma tollerati. L’attività di gioco in questo caso è fonte di una obbligazione naturale, con conseguente rilevanza giuridica limitata all’impossibilità di ripetizione di quanto corrisposto (art. 1933 cod. civ.).

13.2. I giochi possono avere natura “privata” ovvero natura “pubblica” quando coinvolgono un numero rilevante di soggetti. In quest’ultimo caso, l’esigenza di assicurare la tutela dell’interesse pubblico alla sicurezza pubblica e la tutela dei consumatori giustifica, per taluni giochi, una organizzazione amministrativa degli stessi. Tale organizzazione avviene, normalmente, mediante due diverse modalità organizzative. La prima modalità è caratterizza dalla previsione di una riserva di attività in capo all’amministrazione statale, con possibilità di assegnare la gestione dell’attività stessa ai concessionari. In particolare, l’art. 1 del decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496 (Disciplina delle attività di gioco) dispone che “ l’organizzazione e l'esercizio di giuochi di abilità e di concorsi pronostici, per i quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il pagamento di una posta in denaro, sono riservati allo Stato”. Ai sensi dell’art. 2, del suddetto decreto legislativo, poi: “L'organizzazione e l'esercizio delle attività di cui al precedente articolo sono affidate al Ministero delle finanze il quale può effettuarne la gestione o direttamente, o per mezzo di persone fisiche o giuridiche, che diano adeguata garanzia di idoneità. In questo secondo caso, la misura dell'aggio spettante ai gestori e le altre modalità della gestione saranno stabilite in speciali convenzioni…”.

La titolarità dei poteri pubblici, per ragioni di unificazione delle competenze, è stata attribuita all’Agenzia dei monopoli di Stato (art. 4 del decreto-legge n. 138 del 2002). I concessionari, che si limitano ad esercitare l’attività amministrativa di cui l’amministrazione pubblica rimane titolare, stipulano contratti di gioco con i singoli giocatori. In questa attività si avvalgono dell’attività di altri soggetti che compongono la filiera (ad esempio, ricevitorie) e che costituiscono, in ambito negoziale, loro ausiliari ai sensi dell’art. 1228, cod. civ. La seconda modalità è costituita dalla possibilità di svolgimento diretto da parte di soggetti privati dell’attività di gioco mediante il rilascio di una autorizzazione con funzione di controllo.

13.3. Nel caso in esame vengono in rilievo gli apparecchi da divertimento e intrattenimento idonei per il gioco lecito di cui all'articolo 110, comma 6, del regio decreto del 18 giugno 1931, n. 773. Tali apparecchi sono di due tipi: vi sono anzitutto gli apparecchi “dotati di attestato di conformità alle disposizioni vigenti rilasciato dal Ministero dell'economia e delle finanze - Amministrazione autonoma dei PO di Stato e obbligatoriamente collegati alla rete telematica”, i quali “ si attivano con l'introduzione di moneta metallica ovvero con appositi strumenti di pagamento elettronico” e presentano “insieme con l'elemento aleatorio … anche elementi di abilità, che consentono al giocatore la possibilità di scegliere, all'avvio o nel corso della partita, la propria strategia, selezionando appositamente le opzioni di gara ritenute più favorevoli tra quelle proposte dal gioco”. Essi sono soggetti a limiti di valore stabiliti dalla legge nella giocata e nella vincita massime. Tali apparecchi sono previsti dall’art. 110, comma 6 lettera a), del citato Regio Decreto, e sono denominati “ amusement with prize”, in acronimo “AWP”, secondo la definizione ufficiale contenuta nel “nomenclatore unico”, predisposto dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli come parte degli atti della gara di scelta dei concessionari di cui si dirà; vi sono poi gli apparecchi “facenti parte della rete telematica…che si attivano esclusivamente in presenza di un collegamento ad un sistema di elaborazione della rete stessa”, che, in linea di principio, consentono giocate e vincite di importo maggiore, stabilite con decreto ministeriale; questi apparecchi sono previsti dall’art. 110, comma 6 lettera b), del predetto testo unico, e sono denominati, sempre in base al predetto nomenclatore unico “ video lottery terminal”, in acronimo “VLT”. In relazione alla gestione di tutti gli apparecchi indicati esiste, inoltre, una disposizione comune, l’art. 14 bis, comma 4, del d.P.R. 26 ottobre 1972, n.640, che ne prevede l’obbligatorio collegamento ad una rete telematica dell’amministrazione appositamente creata, con evidente scopo di controllo; lo stesso comma 4 prevede, poi, che “ Entro il 30 giugno 2004 sono individuati, con procedure ad evidenza pubblica nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria, uno o più concessionari” della rete stessa, i quali gestiscono la rete e gli apparecchi di loro pertinenza ad essa collegati, ricavandone un compenso, determinato come subito si esporrà. In concreto, la gestione degli apparecchi da gioco in esame è organizzata come segue. Gli apparecchi AWP sono installati presso esercizi commerciali, tipicamente bar e tabaccherie, detti “esercenti” in base al nomenclatore unico, e sono generalmente acquistati o noleggiati da operatori terzi, che, sempre in base al nomenclatore unico, sono detti “gestori” e si occupano anche dell’installazione e della manutenzione. Gli apparecchi VLT sono, invece, gestiti direttamente dal concessionario, che li mette a disposizione dell’esercente, di solito una sala giochi, senza in questo caso l’intermediazione del gestore. I rapporti fra il concessionario e l’Agenzia sono disciplinati dalla convenzione di concessione approvata contestualmente agli atti di gara, sottoscritta dal concessionario; i rapporti tra concessionari, gestori ed esercenti sono regolamentati invece da contratti di diritto privato.

13.4. Per quanto attiene al compenso del concessionario il decreto ministeriale 12 marzo 2004, n. 86 prevede che: “La ripartizione percentuale delle somme giocate per ciascun apparecchio o videoterminale di gioco, ai sensi del combinato disposto dell'articolo 110, comma 6, del T.U.L.P.S. e dell'articolo 39, comma 13, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, è la seguente: a) alle vincite è destinata una percentuale non inferiore al 75 per cento, relativamente a ciascun ciclo complessivo di partite; b) al prelievo erariale unico è destinata una percentuale del 13,5 per cento del costo di ciascuna partita; c) alla remunerazione delle attività connesse alla gestione degli apparecchi e videoterminali di gioco e delle funzioni di cui all'articolo 2, comprese le spese di gestione direttamente sostenute da AAMS, è destinata una percentuale non superiore all'11,5 per cento, relativamente a ciascun ciclo complessivo di partite”.

Nella specie, il bando di gara al § II 1.5 stabilisce quanto segue: “Per effetto delle attività affidate in concessione il concessionario ha l'obbligo di mettere a disposizione dell'erario e di AAMS le somme previste a titolo di PREU, di canone di concessione e di deposito cauzionale in quota percentuale rispetto alla raccolta di gioco. Al concessionario è riconosciuto un compenso quale differenza tra l'importo derivante dalla raccolta di gioco e le predette somme nonché le vincite da erogare, calcolate sulla base dei limiti minimi previsti dalla normativa vigente, e le quote spettanti a soggetti terzi incaricati della raccolta di gioco”.

13.5 In concreto, prima del contestato decreto 15 gennaio 2015, n. 388, il calcolo avveniva così come segue. Dal totale complessivo delle giocate, si andavano a sottrarre: a) le vincite da pagare ai giocatori, non inferiori a una data percentuale delle giocate, stabilita dall’amministrazione; b) gli importi dovuti agli altri operatori della filiera, ovvero ai gestori e agli esercenti di cui si è detto, sulla base dei contratti di diritto privato con gli stessi stipulati dal concessionario; c) il canone di concessione dovuto all’Agenzia; d) le imposte, rappresentate in questo caso da un’imposta sostitutiva, pari ad una certa percentuale delle vincite, prevista dal menzionato art. 14 bis, del d.P.R. 640/1972, e denominata “prelievo erariale unico” ovvero PREU. Il risultato costituiva il ricavo netto del concessionario, dal quale questi, per determinare il proprio utile, doveva ancora sottrarre i costi aziendali. Il rapporto tra lo Stato e i concessionari è, infatti, regolato da apposite convenzioni, mentre quelli tra concessionari e gli altri operatori della filiera (gestori ed esercenti), come anticipato, da contratti di diritto privato. Il compenso spettante ai concessionari è calcolato in via residuale, in quanto, come risulta da quanto sopra riportato, è pari all’importo delle giocate dedotti sia le vincite pagate ai giocatori, sia gli importi dovuti agli altri operatori della filiera, gestori ed esercenti, sulla base di quanto previsto dai contratti di diritto privato stipulati, sia gli importi dovuti all’Agenzia delle dogane e dei monopoli a titolo di canone di concessione, sia quanto spettante all’erario a titolo di prelievo unico (PREU), pari al 13 per cento delle giocate con AWP ed al 5 per cento delle giocate con VLT. I contenuti della convenzione sono stati adeguati nel corso della sua durata, in base all’art. 1, commi 77-83, della l. 13 dicembre 2010 n.220.

13.6. Su tale regolamentazione è intervenuta quella che rileva in questa sede. L'articolo 14 della legge dell'11 marzo 2014, n. 23 - Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita (GURI n. 59, del 12 marzo 2014), nella versione applicabile alle controversie di cui ai procedimenti principali (in prosieguo: la «legge dell'11 marzo 2014, n. 23»), dispone quanto segue:

« 1. Il Governo è delegato ad attuare, con i decreti legislativi di cui all'articolo 1, il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle disposizioni sui giochi, fermo restando il modello organizzativo fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, in quanto indispensabile per la tutela della fede, dell'ordine e della sicurezza pubblici, per il contemperamento degli interessi erariali con quelli locali e con quelli generali in materia di salute pubblica, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose, nonché per garantire il regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi.

2. Il riordino di cui al comma 1 è effettuato nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi:

(...)

g) revisione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori secondo un criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate;

(...)».

L'articolo 1, comma 649, della legge del 23 dicembre 2014, n. 190 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015) (supplemento ordinario alla GURI n. 300, del 29 dicembre 2014) (in prosieguo: la « legge di stabilità per il 2015»), ha imposto un prelievo annuale di EUR 500 milioni sulle risorse statali messe a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e degli altri operatori incaricati della gestione di giochi e della raccolta delle puntate per conto dello Stato. Tale disposizione è formulata nei seguenti termini:

« A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica e in anticipazione del più organico riordino della misura degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera nell'ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello Stato, in attuazione dell'articolo 14, comma 2, lettera g), della legge 11 marzo 2014, n. 23, è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione, a decorrere dall'anno 2015, delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773. Conseguentemente, dal 1° gennaio 2015:

a) ai concessionari è versato dagli operatori di filiera l'intero ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i predetti apparecchi, al netto delle vincite pagate. I concessionari comunicano all'[ADM] i nominativi degli operatori di filiera che non effettuano tale versamento, anche ai fini dell'eventuale successiva denuncia all'autorità giudiziaria competente;

b) i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche loro attribuite, in aggiunta a quanto versato allo Stato ordinariamente, a titolo di imposte ed altri oneri dovuti a legislazione vigente e sulla base delle convenzioni di concessione, versano altresì annualmente la somma di 500 milioni di euro, entro i mesi di aprile e di ottobre di ogni anno, ciascuno in quota proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014. Con provvedimento del direttore dell'[ADM], adottato entro il 15 gennaio 2015, previa ricognizione, sono stabiliti il numero degli apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, riferibili a ciascun concessionario, nonché le modalità di effettuazione del versamento. Con analogo provvedimento si provvede, a decorrere dall'anno 2016, previa periodica ricognizione, all'eventuale modificazione del predetto numero di apparecchi;

c) i concessionari, nell'esercizio delle funzioni pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti rinegoziati ».

Con il decreto del 15 gennaio 2015, n. 388, prot. n. 4076/RU, del Direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli, è stato stimato il numero di apparecchi riferibili a ciascun concessionario alla data del 31 dicembre 2014 e sono state liquidate le somme dovute di conseguenza, attraverso una ripartizione dell'onere del prelievo in misura proporzionale al numero di apparecchi riferibili a ciascun concessionario. Ai sensi dell'articolo 3 di tale decreto, ciascun concessionario doveva versare il 40% della propria quota entro il 30 aprile 2015, e il 60% entro il 31 ottobre 2015.

L'articolo 1, commi 920 e 921, della legge del 28 dicembre 2015, n. 208 - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato- (legge di stabilità 2016) (supplemento ordinario alla GURI n. 302, del 30 dicembre 2015) (in prosieguo: la « legge di stabilità per il 2016»), abrogando l'articolo 1, comma 649, della legge di stabilità per il 2015, ha limitato la portata di tale disposizione, e dunque il prelievo, all'anno 2015 (in prosieguo: il «prelievo del 2015»).

Tale disposizione, in particolare, dispone che:

« 920. Il comma 649 dell'articolo 1 della [legge di stabilità per il 2015] è abrogato».

«921. Il comma 649 dell'articolo 1 della [legge di stabilità per il 2015] si interpreta nel senso che la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015 ».

Per effetto di quest’ultima disposizione, il prelievo forzoso in favore dell’Amministrazione per l’anno 2015 rimane identico nell’ an e nel quantum , essendo rimasta immutata questa provvista straordinaria in favore dell’erario.

13.7. In particolare, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 125 del 2018 ha affermato, con argomentazioni che il Collegio condivide, quanto segue. Con la disposizione in esame, il legislatore ha previsto che l’onere del prelievo forzoso non è più a carico solo dei concessionari, ma grava su tutti gli operatori della filiera del gioco lecito e quindi anche su esercenti e gestori, e che il relativo criterio di riparto è basato non solo sul numero degli apparecchi riferibili ai concessionari, ma anche sulla partecipazione alla distribuzione del compenso cui ha diritto ciascun operatore della filiera secondo i relativi accordi contrattuali. Il legislatore ha, quindi, con la riforma in questione in primo luogo, abdicato all’originaria volontà di assegnare al prelievo forzoso a carico dei concessionari la stabilità di un istituto a regime, valido anche per gli anni successivi al 2015, optando invece, a partire dal 1° gennaio 2016, per un inasprimento dell’imposizione fiscale costituita dal PREU sulle giocate al fine di compensare il mancato introito del prelievo forzoso per gli anni successivi al 2015. Ha, inoltre, modificato profondamente il contenuto precettivo della originaria disposizione introdotta dalla legge di stabilità del 2015.

Per effetto del novum normativo, il prelievo forzoso in esame non è più solo a carico dei concessionari, ma « si applica a ciascun operatore della filiera», e per essi il criterio di riparto dell’onere economico aggiuntivo è fissato direttamente dalla legge (e non più affidato ad un’incerta rinegoziazione degli accordi contrattuali) in misura proporzionale alla partecipazione di ciascun operatore della filiera diverso dai concessionari (ossia esercenti e gestori) alla distribuzione del compenso. In altri termini, per effetto dell’entrata in vigore delle disposizioni della legge di stabilità per il 2016, sopra richiamate, non ricorre più la necessità di disciplinare la traslazione dell’onere economico dai concessionari ai gestori e agli esercenti, perché su di essi posto direttamente dalla legge in misura precisa, in quanto determinata sulla base di un dato fattuale “storico” (rilevano, infatti, in chiave retrospettiva, i compensi spettanti per l’attività già svolta dagli operatori della filiera nel corso del 2015 e previsti dagli accordi contrattuali). Ne discende che, per effetto della modifica legislativa in esame, è stata profondamente modificata in melius , sia per i concessionari, inizialmente obbligati (dalla originaria disposizione di cui al comma 649, dell'articolo 1 della legge di stabilità per il 2015) essi soli per l’intero ed ora (in forza della disposizione sopravvenuta) obbligati unitamente a tutti gli altri operatori della filiera, tenuti anch’essi in misura proporzionale ai compensi contrattuali del 2015; sia per gestori ed esercenti, inizialmente tenuti a riversare l’intero ricavato delle giocate, senza possibilità di trattenere il compenso loro spettante, ed ora obbligati anch’essi, ma solo in misura proporzionale ai compensi contrattuali del 2015. In definitiva, la legge finanziaria per il 2016 ha abrogato la norma che ha previsto il prelievo forzoso in quanto si trattava di una disposizione a regime e al contempo, per l’unico anno in cui ha avuto efficacia, l’ha interpretata in via autentica introducendo anche norme innovative.

13.8. Occorre da subito rilevare che le obbligazioni del concessionario e degli operatori della filiera, a seguito della riforma del 2016, sono speciali. Ai sensi dell’art. 1292, c.c., le obbligazioni solidali ricorrono quando più debitori sono obbligati tutti per la medesima prestazione, in modo che ciascuno può essere costretto all'adempimento per la totalità e l'adempimento da parte di una libera gli altri.

L’art. 1294 c.c. dispone che i " condebitori sono tenuti in solido, se dalla legge o dal titolo non risulta diversamente", mentre l’ art. 1298, c.c., prevede che “l’obbligazione in solido si divide tra i diversi debitori, salvo che sia stata contratta nell’interesse esclusivo di alcuni di essi”. Sul piano concettuale, le obbligazioni solidali presuppongono, secondo la ricostruzione preferibile, una pluralità di rapporti obbligatori e l’adempimento da parte di uno dei debitori estingue, all’esterno, l’obbligazione nei confronti del creditore. Il codice civile ha previsto una presunzione di solidarietà che ricorre quando vi sono più debitori che sono obbligati per la medesima prestazione e si discute se occorra o meno la sussistenza della anche della cd . eadem causa obbligandi. Quando non ricorrono queste condizioni l’obbligazione è parziaria e ciascuno dei debitori è tenuto nei limiti della sua quota (art. 1314 cod. civ.).

13.9. Il tratto di specialità dell’obbligazione pubblica in esame risiede nel fatto che, sia pure in prima battuta e facendo salvo il diritto di regresso nei confronti degli altri soggetti della filiera secondo le proporzioni sopra indicate, nei confronti dell’Erario l’obbligo di versamento della riduzione del compenso annuo dovuto agli operatori del gioco lecito, per evidenti ragioni di buon andamento e di tutela dell’interesse fiscale, è rimasto interamente a carico dei concessionari, uniche controparti dell’amministrazione finanziaria, senza invece essere polverizzato in una miriade di rapporti con i singoli esercenti operanti nella filiera dei concessionari medesimi, con i quali i PO non hanno alcun rapporto (cfr. Consiglio di Stato, sez. VII, 9 agosto 2022, n. 7056). Come più volte rilevato, una volta effettuato tale adempimento, è oggi possibile esercitare un diritto di rivalsa in ragione della sussistenza di un obbligo di ripartizione interna del peso economico tra i diversi operatori della filiera. Il legislatore, con la legge di stabilità per il 2016, ha voluto, infatti, introdurre un criterio legale oggettivo che costituisce per le parti dei rapporti dei contratti in corso fonte di un obbligo legale che integra i contratti stessi. Mentre prima della suddetta riforma era dubbio se gli operatori della filiera fossero soggetti obbligati e quale fosse su di essi l’incidenza del peso economico del prelievo forzoso, con la riforma non solo si è chiarito che anche gli operatori della filiera sono soggetti obbligati, ma soprattutto si è previsto un obbligo chiaro di ripartizione interna del prelievo stesso.

È stato previsto, pertanto, un obbligo legale di corrispondere, in misura proporzionale, la quota che grava sugli altri operatori della filiera, che consente ai concessionari di esercitare il proprio diritto di credito, chiedendo l’adempimento di tale obbligazione mediante la proposizione, in sede civile, della relativa azione, con possibilità anche di agire in via esecutiva.

Nell’eventuale fase di riscossione del debito residuo da parte dello Stato si potrà, poi, tener conto, alla luce di principio di buona fede e correttezza, anche delle difficoltà concrete che i concessionari possono avere incontrato sia nel recupero delle somme già versate sia nel pagamento della quota che gli operatori della filiera non hanno ancora versato.

14. Così ricostruiti il quadro normativo in cui il provvedimento impugnato è andato ad inserirsi, l’evoluzione dello stesso determinata dall’ulteriore intervento del legislatore e le peculiarità delle relative obbligazioni, devono di seguito essere esaminate le specifiche doglianze fatte valere dall’appellante nella presente impugnazione.

14.1. Con il primo motivo, l’appellante ha denunciato l’erroneità della decisione del T.a.r., che non avrebbe adeguatamente valutato la natura di “legge-provvedimento” della previsione del comma 649 dell’art. 1 della l.n. 190 del 2014. La suddetta norma, a differenza di quanto affermato dal Giudice di primo grado, incorso nell’errata qualificazione della natura della previsione de qua, si sarebbe rivolta a destinatari ben determinati ed avrebbe introdotto “ una misura puntuale, preordinata ad incidere sull’assetto della concessione e sulle sue disposizioni oggetto di pregressa attività provvedimentale della p.a.”, dovendo, così, essere assoggettata “ad un sindacato di costituzionalità più stringente per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio”, soprattutto sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore, con conseguente insufficienza delle considerazioni svolte in via generale dal T.a.r. al riguardo e legittimità della chiamata in causa della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’economia e delle finanze.

14.2. Con il secondo motivo l’appellante ha, invece, censurato l’errata qualificazione giuridica del prelievo imposto, evidenziando come l’aggio e il relativo credito del concessionario, che la misura andava a colpire, non fossero una “ risorsa pubblica”, destinata ad entrare nel bilancio dello Stato e a costituire una posta attiva sulla quale l’Amministrazione avrebbe potuto esercitare liberamente il suo potere di indirizzo e di destinazione, ma il corrispettivo (del tutto privo del carattere di erarialità) dovuto ai titolari di concessione a fronte degli investimenti effettuati e dei servizi di gestione resi. Alla luce di tali caratteristiche, il versamento imposto con il provvedimento impugnato in primo grado avrebbe rappresentato “sotto mentite spoglie una vera e propria misura espropriativa di una somma di denaro”, la cui natura di “ prelievo forzoso” (riconosciuta anche dalla Corte Costituzionale) sarebbe stata confermata e non contraddetta dalla trasformazione operata dalla legge n. 208 del 2015 da misura annuale in corresponsione “una tantum”. Lungi dal costituire, come ritenuto dal T.a.r., una semplice riduzione delle risorse (pubbliche) messe a disposizione delle filiere per la loro remunerazione, il prelievo in questione andava, dunque, ingiustamente a danneggiare le casse degli operatori del settore, sottraendo loro una somma fissa e predeterminata di denaro da essi maturata per aver reso il servizio di raccolta di giochi pubblici mediante apparecchi di cui all’art. 110 comma 6 r.d. n. 773/1931.

14.3. Con il terzo motivo e con quelli successivi, l’appellante ha, poi, riproposto in modo articolato le questioni di legittimità costituzionale che il T.a.r. avrebbe omesso di sottoporre al vaglio della Corte Costituzionale o non avrebbe, a suo parere, sufficientemente valutato nella propria decisione, con riferimento, in primo luogo, all’art. 117 Cost. quale norma interposta rispetto all’art. 1 del Protocollo I della Convenzione europea dei diritti dell’uomo per la natura di misura ablatoria del prelievo in esame, disposto in violazione del cd. “giusto procedimento” , in contrasto con il principio di proporzionalità e di giusto equilibrio tra la portata della misura e gli interessi convenzionali protetti e in assenza di una causa di pubblica utilità/interesse generale che potesse giustificarlo.

14.4. In particolare, con l’art. 1 comma 649 della legge n. 190/2014 lo Stato Italiano avrebbe privato i concessionari di un credito spettante ad essi per i servizi svolti, già parte integrante del loro patrimonio, eseguendo un intervento ablatorio al di fuori dei limiti stabiliti dalla Convenzione, in modo “ non prevedibile, arbitrario e selettivo”, compromettendo il valore della sicurezza giuridica attraverso l’imposizione di un prelievo assai elevato e non preceduto da alcuna valutazione in termini impatto sul sistema economico-finanziario e di sostenibilità da parte dei destinatari, totalmente svincolato nel suo ammontare dagli effettivi flussi di cassa e non accompagnato dalla previsione di alcun indennizzo, né tantomeno attuato con le garanzie partecipative della procedura espropriativa o con modalità tali da valorizzare le peculiarità del caso di specie. Il semplice “interesse di tesoreria”, come chiarito dalla Corte di Strasburgo in numerose decisioni, non avrebbe, inoltre, potuto mai giustificare da solo una simile misura ablatoria della proprietà, mentre prova evidente della manifesta iniquità del provvedimento sarebbe stato il successivo intervento del legislatore “che con la legge di stabilità del 2016… (aveva) abrogato per gli anni successivi al 2015 il prelievo forzoso in misura fissa, optando per un aumento del PREU… che, in quanto misura commisurata alla raccolta del gioco, seppur gravosa, (sarebbe risultata rispettosa) quanto meno (dei) presupposti della progressività e della prevedibilità…”.

14.5. Con il quarto ed il quinto motivo la CO OR s.p.a. ha, inoltre, sottolineato due ulteriori profili di illegittimità costituzionale da cui la legge 190 del 2014 sarebbe stata affetta, in alcun modo eliminati dai commi 920 e 921 della l.n. 208 del 2015, costituiti entrambi dalla violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, da un lato, per la contraddittorietà e l’irragionevolezza della misura introdotta e delle concrete modalità applicative del prelievo – ancorato, per la ripartizione dell’onere dei 500 milioni di euro, ad un “dato statico” come il numero degli apparecchi riferibile a ciascun concessionario ad una certa data anziché “ad un dato dinamico” , quale il volume di raccolta delle giocate, che, a differenza di quanto sostenuto dall’Amministrazione, avrebbe potuto essere agevolmente ottenuto e si sarebbe dimostrato sicuramente più idoneo a misurare la capacità di reddito di ogni singolo concessionario e della relativa filiera – e, dall’altro, per il carattere discriminatorio del prelievo forzoso, imposto soltanto ad una ristretta cerchia di concessionari, operanti nel campo degli apparecchi da intrattenimento, e non all’intero settore del gioco lecito, che avrebbe dovuto essere oggetto di un complessivo riordino secondo le previsioni della legge n. 23 del 2014, comprensive, tra l’altro, del principio per cui “la revisione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori (sarebbe dovuta avvenire) secondo un criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate”, nella fattispecie in questione del tutto disatteso.

14.6 Con gli ultimi due motivi l’appellante ha, infine, dedotto l’erroneità della pronuncia del T.a.r. perché quest’ultimo, dopo aver sottoposto la questione di legittimità della legge n. 190 del 2014 alla Corte Costituzionale, avrebbe, poi, ingiustamente sottovalutato la lesione prodotta dal tale provvedimento normativo - anche a seguito delle modifiche apportate dal legislatore - al suo legittimo affidamento, incorrendo in una decisione affetta “da sviamento e da carenza istruttoria” anche con riferimento alla presunta compatibilità della norma in esame con il principio di proporzionalità relativamente al prelievo imposto per il solo 2015. Sotto tale profilo l’ablazione imposta a ciascun concessionario sarebbe risultata del tutto iniqua, perché idonea a erodere gli utili maturati nel 2014, incidendo retroattivamente sugli elementi essenziali del rapporto negoziale ed alterandone l’equilibrio.

14.7. Con le medesime doglianze l’appellante ha anche dedotto che dai chiarimenti resi dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 125/2018 circa il fatto che in seguito alla legge n. 208 del 2015 il versamento non era più da intendersi “a carico dei soli concessionari, ma grava(va) su tutti gli operatori della filiera del gioco lecito e, quindi, anche su esercenti e gestori” doveva trarsi la conseguenza per la quale “ad essere tenuti al pagamento non (fossero) più i soli concessionari, ma tutti gli operatori della filiera, i quali (erano) costituiti ex lege debitori diretti del versamento nella misura indicata dalla legge di Stabilità del 2016”. Una tale lettura del quadro normativo alla base del provvedimento impugnato avrebbe, dunque, determinato, secondo la CO OR, il superamento dei profili di contrasto delle disposizioni in esame con gli artt. 3 e 41 della Costituzione che, in caso di una diversa interpretazione da parte del Consiglio di Stato, avrebbero, però, dovuto intendersi riproposti anche in appello.

15. Tali censure sono, come anticipato, infondate e, in ogni caso, insuscettibili di condurre all’accoglimento dell’appello e del ricorso di primo grado.

15.1 Non condivisibile è, in primo luogo, il motivo formulato dall’appellante circa la pretesa natura di legge-provvedimento dell’art. 1 comma 649 della l.n. 190/2014. Con l'espressione “legge-provvedimento” si intende, infatti, ad avviso di un costante indirizzo dottrinale e giurisprudenziale, l'atto legislativo (quindi adottato con le forme e il procedimento tipico delle fonti normative primarie) che si contraddistingue, però, per il peculiare contenuto che incide su un numero limitato di destinatari, attraendo nella sfera legislativa quanto normalmente affidato all' autorità amministrativa. Si tratta, quindi, di atti formalmente legislativi e sostanzialmente amministrativi. Storicamente, il fenomeno dell’esercizio della funzione amministrativa in via legislativa è implementato proprio con l’entrata in vigore della Costituzione repubblicana e l'affermazione dello Stato sociale di diritto, in cui, ferma restando l’aspirazione alla separazione dei poteri, il “mito” della legge generale e astratta viene sostanzialmente superato dalle esigenze dello Stato democratico e sociale che, invece, presuppone un intervento concreto nella società.

15.2. La prima pronuncia che ha ammesso atti legislativi a contenuto sostanzialmente amministrativo risale, come noto, alla decisione della Corte costituzionale 25 maggio 1957, n. 60 (emessa nel contesto dei giudizi di costituzionalità che si erano instaurati in relazione alle leggi di riforma agraria del 1950, che avevano imposto l'espropriazione dei latifondi della Sila). Fu in occasione di questa pronuncia cha la Corte Costituzionale sostenne per la prima volta il principio, poi consolidatosi, secondo cui gli artt. 70, 76 e 77 Cost. “non definiscono la funzione legislativa nel senso che essa consista esclusivamente nella produzione di norme giuridiche generali ed astratte”. Il principale argomento a sostegno di questo orientamento fa leva sulla considerazione per cui il procedimento di formazione delle leggi è disciplinato dalla Costituzione (art. 70 e ss., Cost) in base a criteri esclusivamente formali senza prevedere, in generale, limiti di carattere contenutistico. Sul piano dogmatico, la legge-provvedimento trova, quindi, il suo fondamento nella concezione della legge in senso formale, in base alla quale la definizione dell'atto come legge non incontra alcun limite di contenuto al di fuori della Costituzione. Ad avviso di tale consolidato indirizzo della giurisprudenza costituzionale, peraltro, il passaggio dall'atto amministrativo alla legge non compromette il diritto alla tutela giurisdizionale, atteso che il diritto di difesa non risulterà annullato, ma verrà a connotarsi secondo il regime tipico dell’atto legislativo adottato, trasferendosi dall’ambito della giustizia amministrativa a quello proprio della giustizia costituzionale. Ciò in quanto la legge-provvedimento si sostituisce o assorbe un atto amministrativo, che di essa diventa parte integrante, e, in quanto tale, è soggetta al controllo del solo giudice naturale previsto per le leggi e gli atti aventi forza di legge. In tale ordine di idee, il passaggio dall’atto amministrativo alla legge implica un mutamento del regime di tutela giurisdizionale che, dal giudice comune, ( recte amministrativo) passa alla giustizia costituzionale, ma non determina, in quanto tale, una lesione del diritto di difesa.

15.3 Cionondimeno, secondo un altrettanto costante orientamento interpretativo, le leggi provvedimento, in quanto potenzialmente lesive del principio di uguaglianza (per il pericolo di disparità di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e derogatorio) devono essere sottoposte ad un rigido sindacato di ragionevolezza. Tale sindacato, come la Corte costituzionale ha avuto modo a più riprese di affermare, deve essere tanto più rigoroso quanto più marcata sia la natura provvedimentale dell'atto legislativo sottoposto a controllo. Ciò in quanto “la mancata previsione costituzionale di una riserva di amministrazione e la conseguente possibilità per il legislatore di svolgere un'attività a contenuto amministrativo, non può giungere fino a violare l'eguaglianza tra i cittadini. Ne consegue che, qualora il legislatore ponga in essere un'attività a contenuto particolare e concreto, devono risultare i criteri ai quali siano ispirate le scelte e le relative modalità di attuazione” ( ex pluribus , Corte cost. 8 maggio 2009, n. 137). Più di recente, la Corte costituzionale (decisione 23 giugno 2020, n. 116), pur ribadendo l’ammissibilità in linea di principio delle leggi provvedimento, ha evidenziato l’esistenza della eccezione costituita dalle materie “naturaliter amministrative”, le quali, proprio perché tali, postulano di essere regolate nell’ambito del procedimento amministrativo e tutelate sul piano giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo.

15.4. Tanto premesso, il Collegio ritiene che la normativa censurata non costituisca una legge provvedimento, non presentando il contenuto puntuale tipico dell'atto amministrativo. Essa è, infatti, indirizzata indistintamente ad una categoria di soggetti – tutti quelli della filiera produttiva del gioco lecito con apparecchi da divertimento e intrattenimento – e non già a singoli nominati soggetti. In essa non ricorre, pertanto, la fattispecie in cui, con previsione dal contenuto puntuale e concreto, una legge o una sua disposizione incidono su un numero limitato di destinatari o finanche su una singola posizione giuridica (sentenze n. 181 del 2019, n. 24 del 2018, n. 231 del 2014) “attraendo nella sfera legislativa quanto normalmente affidato all’autorità amministrativa” (sentenze n. 168 del 2020 e n. 114 del 2017). Per tali considerazioni, il primo motivo di appello non può, dunque, trovare accoglimento.

16. Alla luce delle già ricordate modifiche apportate dalla legge di stabilità del 2016, parimenti non idonea a condurre all’accoglimento del gravame e all’annullamento del provvedimento impugnato in primo grado è, poi, la seconda censura dedotta dalla CO OR s.p.a. nel presente giudizio circa la qualificazione di “ prelievo forzoso” dell’importo aggiuntivo di 500 milioni di euro dovuto dagli operatori dei giochi tramite apparecchi da divertimento e intrattenimento in base al medesimo art. 1 comma 649 cit., che, affermata anche dalla Corte Costituzionale, non sarebbe stata sufficientemente valorizzata dal T.a.r. nella sua pronuncia.

16.1. Come già osservato, lo ius superveniens è intervenuto sul precedente assetto normativo, innanzi tutto abrogandolo, con effetto ex nunc , sicché la disposizione censurata, di riconosciuta natura tributaria, in quanto volta ad incidere sul compenso dei soggetti operanti nel settore dei giochi mediante apparecchi, ha finito per trovare applicazione, ratione temporis , per un solo anno (2015). Inoltre il legislatore ha previsto che l’onere del prelievo forzoso non fosse più a carico solo dei concessionari, ma gravasse su tutti gli operatori della filiera del gioco lecito e, quindi, anche su esercenti e gestori, e che il relativo criterio di riparto fosse basato non solo sul numero degli apparecchi riferibili ai concessionari, ma anche sulla partecipazione alla distribuzione del compenso cui ha diritto ciascun operatore della filiera secondo i relativi accordi contrattuali.

17. Per esaminare più a fondo la suddetta criticità e indagare, in verità, i risvolti costituzionali ed unionali di tutte le doglianze prospettate dall’appellante, questo Consiglio di Stato ha dapprima sottoposto alla Corte di Giustizia la questione di pregiudizialità relativa alla compatibilità della normativa in questione, come modificata, rispetto agli artt. 49 e 56 TFUE e alla tutela del legittimo affidamento e, successivamente, sulla base dei principi espressi dalla Corte UE nella sentenza del 22 settembre 2022, disposto un approfondimento istruttorio attraverso l’espletamento di una TU, dovendo preliminarmente valutare se la misura di prelievo in questione avesse determinato un trattamento discriminatorio delle situazioni transfrontaliere ed una restrizione della libertà di stabilimento ed eventualmente la legittimità della giustificazione di tale restrizione.

18. Riconosciuto il carattere tributario della misura de qua , la Corte di giustizia, nella decisione n. 475 del 22 settembre 2022, ha, a tale proposito, chiarito che, sebbene la materia delle imposte dirette rientri nella competenza degli Stati membri, una costante giurisprudenza comunitaria afferma che questi ultimi devono esercitare tale competenza nel rispetto del diritto dell'Unione e, in particolare, delle libertà fondamentali garantite dal Trattato FUE (sentenza dell'11 giugno 2015, LI NG e a., C-98/14, EU:C:2015:386, punto 34). La Corte di giustizia ha anche rilevato che, in assenza di un'armonizzazione a livello dell'Unione, gli svantaggi che possono derivare dall'esercizio parallelo delle competenze tributarie dei diversi Stati membri non costituiscono restrizioni delle libertà di circolazione, purché tale esercizio di competenze non abbia carattere discriminatorio (in tal senso, sentenze del 26 maggio 2016, NN (L) International , C-48/15, EU:C:2016:356,punto 47, e del 9 settembre 2021, Real Vida Seguros, C-449/20,EU:C:2021:721, punto 38).

18.1. Alla luce delle considerazioni esposte, il Collegio ritiene che, dall’esame degli atti di causa e dalle stesse argomentazioni contenute nell’atto di appello, non emerga che il prelievo del 2015 abbia determinato una discriminazione tra i concessionari del settore dei giochi, riservando un trattamento meno favorevole alle situazioni transfrontaliere rispetto a quelle interne, né tantomeno che la suddetta misura abbia causato una discriminazione alla rovescia, riservando un trattamento meno favorevole alle situazioni interne rispetto alle situazioni transfrontaliere. La misura di prelievo tributario in esame ha riguardato, infatti, tutti i concessionari operanti in Italia, tra cui figurano anche società italiane controllate da società stabilite in altri Stati membri.

18.2. Tale conclusione è stata, sia pure facendo salvi i poteri di accertamento del giudice del rinvio, nella sostanza condivisa anche dalla stessa Corte di giustizia, nella citata decisione n. 475/2022, nella quale, al punto 44 della motivazione, si è osservato che “Orbene - salva verifica da parte del giudice del rinvio - dai fascicoli a disposizione della Corte nelle presenti cause non risulta che il prelievo del 2015 abbia determinato una discriminazione tra i concessionari del settore dei giochi praticati mediante apparecchi da gioco, riservando un trattamento meno favorevole alle situazioni transfrontaliere rispetto a quelle interne, né consta, del resto, in quale misura il suddetto prelievo potrebbe aver causato una discriminazione alla rovescia, nel presupposto che discriminazioni siffatte siano vietate dal diritto nazionale, riservando un trattamento meno favorevole alle situazioni interne rispetto alle situazioni transfrontaliere”.

19. Con il terzo e, in verità, anche con il sesto motivo di appello l’originaria ricorrente, riproponendo le già esposte questioni di legittimità costituzionale, ha lamentato la contrarietà del prelievo al principio di proporzionalità, con particolare riguardo al rapporto tra il fine di interesse pubblico perseguito e il concreto sacrificio imposto ai privati. L’analisi in ordine alla proporzionalità della misura in esame oltre che in quanto oggetto di specifiche doglianze formulate dall’appellante, si impone, altresì, alla luce del fatto che la Corte di giustizia, nella sua pronuncia, ha ritenuto che alcune questioni afferenti al fatto dovessero essere decise dal giudice nazionale remittente, in particolare, affermando che “non consta con chiarezza” se il prelievo “possa avere avuto come conseguenza di ostacolare una gestione redditizia degli apparecchi da gioco da parte dei concessionari esistenti, privilegiando in tale modo altri settori del gioco, segnatamente il settore del gioco on line (par. 45)”. 20. In ottemperanza al dictum della Corte di giustizia, il Collegio, con l’ordinanza collegiale n. 1021/23, ha, quindi, ritenuto necessario “disporre una consulenza tecnica d’ufficio mediante la nomina di un collegio tecnico composto da esperti nei diversi settori rilevanti per definizione della controversia in esame” articolando i seguenti quesiti: “i) quale sia stato, per l’anno 2014, il fatturato totale della società ricorrente, con specificazione separata dei ricavi, dei costi e degli utili; ii) quale sia stata la somma che l’amministrazione ha richiesto di pagare alla Società appellante, specificando…la somma effettivamente versata alla Società; iii) come il “prelievo” disposto abbia inciso in termini percentuali sia sul fatturato complessivo sia sugli utili …”

20.1. In data 19 settembre 2023, il collegio dei periti ha depositato l’elaborato tecnico. Anticipando le conclusioni all’analisi, si può evidenziare come dagli esiti della consulenza disposta emerga che il prelievo imposto non appare in contrasto con il suesposto principio di proporzionalità, risultando idoneo a garantire la realizzazione degli obiettivi perseguiti senza eccedere quanto è necessario per raggiungerli.

20.2. Al fine di argomentare tale conclusione occorre, in via preliminare, rilevare che la consulenza è stata eseguita nel rispetto delle regole del contraddittorio, offrendo una rappresentazione completa del fenomeno aziendale dei concessionari, idonea a dare conto degli aggregati di bilancio in modo aderente al loro significato economico sostanziale, con particolare riferimento alle remunerazioni previste, in relazione alle concessione relativa ad apparecchi AWP e VLT (rappresentate nei conti economici dei concessionari come ricavi). I Consulenti tecnici, al fine di rispondere ai quesiti loro posti, hanno esaminato, in particolare, i bilanci relativi alle annualità 2014 e 2015 e qualora il concessionario non avesse svolto negli anni 2014 e 2015 soltanto l’attività del gioco con apparecchi AWP e VLT, hanno, in maniera condivisibile, ritenuto di isolare i dati disponibili con riferimento a queste ultime attività.

20.3. Per accertare l’impatto della misura di prelievo sull’andamento della gestione, i consulenti hanno individuato 8 diversi indicatori in relazione ai quali, nondimeno, hanno sostenuto, condivisibilmente, che soltanto “i primi quattro indici rispondono in maniera diretta al terzo quesito della presente TU, poiché si riferiscono al rapporto tra il prelievo e, rispettivamente, il fatturato e gli utili, nelle diverse configurazioni di queste ultime ritenute rilevanti”. Nell’ambito dei primi quattro indicatori, allo scopo di determinare in termini percentuali l’impatto sull’andamento della gestione della misura di prelievo in esame, i consulenti stessi hanno, poi, fatto leva, in particolare, sui seguenti indicatori: 1) “valore della produzione”, inteso come ricavi dell’intera filiera, ossia la raccolta di gioco meno le vincite e il PREU, sintetizzabile come “fatturato complessivo”. 2) “compenso del concessionario”, inteso come ricavi dello stesso al netto della remunerazione di gestori e del canone di concessione, identificabile come “utile”.

20.4. La ragionevolezza del riferimento ai due predetti indicatori si ricava dal fatto che il “valore” richiama la definizione fornita dall’art. 8 par. 2 della Direttiva eurounitaria 26 febbraio 2014 n. 2014/23/UE relativa alle concessioni, secondo cui: “Il valore di una concessione è costituito dal fatturato totale del concessionario generato per tutta la durata del contratto, al netto dell’IVA, stimato dall’amministrazione aggiudicatrice o dall’ente aggiudicatore, quale corrispettivo dei lavori e dei servizi oggetto della concessione, nonché per le forniture accessorie a tali lavori e servizi”. Tale scelta è, inoltre, coerente con la definizione di concessione delineata dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea (Corte giustizia, 10 novembre 2022, n.486), secondo cui “la caratteristica principale di una concessione, ossia il diritto di gestire un lavoro o un servizio, implica sempre il trasferimento al concessionario di un rischio operativo di natura economica che comporta la possibilità di non riuscire a recuperare gli investimenti effettuati e i costi sostenuti per realizzare i lavori o i servizi aggiudicati in condizioni operative normali, anche se una parte del rischio resta a carico dell'amministrazione aggiudicatrice o dell'ente aggiudicatore”, con il corollario per cui “Ai fini della valutazione del rischio operativo, dovrebbe essere preso in considerazione in maniera coerente ed uniforme il valore attuale netto dell'insieme degli investimenti, dei costi e dei ricavi del concessionario”. Ad analoghe conclusioni è giunta anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato, la quale ha avuto modo di chiarire chiarito che: “la norma [art. 167 comma 1 d.lgs. n. 50/2016], ancorando la stima al fatturato conseguibile dal concessionario, impone di determinare la remunerazione reale dell’investimento. Infatti, il valore della concessione è costituito dal fatturato totale del concessionario generato per tutta la durata del contratto, al netto dell’IVA, quale corrispettivo dei servizi oggetto della concessione, nonché per le forniture accessorie a tali servizi” (Cons. Stato, sez. V, 24 agosto 2023, n. 7927).

20.5. Tanto premesso, ritiene il Collegio che, al fine di decidere in ordine all’impatto del prelievo sull’andamento della gestione, e segnatamente sia sul fatturato complessivo sia sugli utili, l’indicatore n. 8 appaia poco pertinente, in quanto strettamente dipendente dalle situazioni economico-finanziarie in cui negli anni di riferimento versavano le società interessate, e quindi non facilmente isolabile e valutabile in relazione alla specifica misura tributaria oggetto di analisi. Di contro, come correttamente osservato dai consulenti, maggiormente coerente con la finalità di accertare il reale impatto della misura di prelievo in esame sull’andamento della gestione, è l’indice n. 2 che esprime l’effetto del prelievo rimasto a carico del concessionario sui ricavi direttamente imputabili al concessionario stesso, senza considerare i ricavi afferenti agli altri operatori della filiera. L’analisi svolta dai consulenti conferma, quindi, che, attese la peculiarità delle situazioni economiche in cui le predette singole società versavano nell’anno 2015, il dato dell’utile ante imposte non appare determinante ai fini dell’incidenza del prelievo.

21. In definitiva, dagli accertamenti compiuti dai consulenti incaricati non emerge che il prelievo tributario in esame abbia avuto come conseguenza di ostacolare una gestione redditizia degli apparecchi da gioco da parte dei concessionari esistenti. I consulenti, per quanto di interesse nel presente giudizio, hanno, infatti, accertato che:

i) l’incidenza del prelievo del concessionario rispetto al valore della produzione è pari a 0,4% sia nel 2014 che nel 2015;

ii) l’incidenza del prelievo esclusivamente imputabile al concessionario sul compenso dello stesso è pari a 4,1% nel 2014 e tra 3,7 e 3,8% nel 2015.

21.1. Alla luce delle considerazioni esposte, ritiene il Collegio che, nel caso questione, le misure esaminate non abbiano dunque ostacolato o scoraggiato l’esercizio della libertà garantita dall’articolo 49 del TFUE (Corte di giustizia 22 settembre2022, Admiral IN OR e a., da C475/20 a C482/20, EU:C:2022:714, punto 33), né tantomeno violato il principio di concorrenza, non potendosi enucleare né in astratto né in concreto una misura legislativa che conferisca un “privilegio” a taluni operatori economici operanti in altri settori di gioco.

21.2. Del resto, anche tali conclusioni erano già state delineate, sia pure egualmente in via dubitativa e facendo salvi i poteri di accertamento del Giudice del rinvio, dalla stessa Corte di giustizia, nella decisione n. 45/2022, nella quale, al punto 45 della motivazione, si è osservato che “fermo restando che anche la verifica di questi aspetti è riservata al giudice del rinvio - non consta con chiarezza che questo stesso prelievo possa aver avuto come conseguenza di ostacolare una gestione redditizia degli apparecchi da gioco da parte dei concessionari esistenti privilegiando in tal modo altri settori del gioco, segnatamente il settore del gioco on line, né in che modo, in un caso siffatto, le situazioni transfrontaliere sarebbero state discriminate rispetto alle situazioni interne (v., a questo proposito, sentenza dell'11 giugno 2015, LI NG e a., C-98/14,EU:C:2015:386, punti da 39 a 41)”.

22. Dalla affermata conclusione secondo cui la misura in esame non ha determinato una violazione della libertà di stabilimento discendono, alla luce delle indicazioni provenienti dalla medesima Corte di giustizia nella più volte citata decisione n. 475/2022, l’esclusione di una lesione sproporzionata dei diritti e dei beni dell’originaria ricorrente e della necessità di valutare la sussistenza di “motivi di interesse generale” a sostegno dell'imposizione del prelievo del 2015 e l’irrilevanza delle argomentazioni sviluppate nell’atto di appello a sostegno della tesi per cui il prelievo in esame sarebbe stato finalizzato a soddisfare mere esigenze di finanza pubblica.

23. Vanno, poi, rigettate le doglianze (esposte anch’esse all’interno del terzo motivo di appello) in rapporto alla pretesa violazione dell’art. 117 Cost. in relazione all’art. 1 dall’art. 1 Protocollo n. 1 CEDU.

23.1. In via generale, va premesso che le norme convenzionali, interposte tra la Costituzione e la legge ordinaria alla stregua di fonti intermedie, sono idonee a fungere sia da parametro di costituzionalità ex art. 117, Cost., sia (esse stesse) da oggetto del giudizio di costituzionalità; le disposizioni della CEDU, nondimeno, rimanendo pur sempre a un livello subcostituzionale, non si sottraggono al controllo di costituzionalità, essendo evidente, sul piano logico e sistematico, che la Costituzione non può essere integrata da fonti che ne violino i valori precettivi: la costituzionalità delle norme internazionali è, quindi, una precondizione ineludibile per il funzionamento del meccanismo di interposizione plasmato dall'articolo 117 citato (cfr. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 12 gennaio 2022, n.1).

23.2. Al giudice comune spetta, pertanto, di interpretare la norma interna in modo conforme alla disposizione internazionale, tenendo peraltro sempre conto degli interessi costituzionalmente protetti in altri articoli della Costituzione. Pertanto, l'art. 117, comma 1, Cost. condiziona l'esercizio della potestà legislativa dello Stato e delle Regioni al rispetto degli obblighi internazionali, tra i quali rientrano quelli derivanti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, le cui norme (come interpretate dalla Corte europea dei diritti dell'uomo) costituiscono fonte integratrice del parametro di costituzionalità introdotto dal citato comma 1 dell'art. 117 Cost. e la cui violazione da parte di una legge statale o regionale comporta l’illegittimità costituzionale della stessa, a meno che la norma della Convenzione non risulti a sua volta –a giudizio della Corte - in contrasto con una norma costituzionale (si tratta dell'operatività dei cc.dd. contro-limiti, soggetti a loro volta condizioni chiarite in dottrina come in giurisprudenza, che ne danno una lettura in senso “costruttivo” e non limitativo del diritto convenzionale). Di conseguenza, ove si ravvisi un contrasto della legge nazionale con i parametri della CEDU, la soluzione non può essere l’applicazione diretta della stessa e l’unica strada consentita all’interprete è rimettere la questione alla Corte costituzionale perché valuti la costituzionalità della legge alla luce del parametro interposto descritto dall’art. 117, coma 1, Cost..

23.3. Nel caso di specie, tuttavia, non si ravvisa il contrasto con il parametro di cui all’art. 1 del protocollo 1 CEDU, così come prospettato dalla parte appellante. Secondo la citata disposizione convenzionale, “ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni” e la Corte EDU, valorizzando proprio la nozione di “bene”, ha ascritto a tale paradigma la tutela dell’affidamento legittimo (“ legitimate expectation”), situazione soggettiva dai contorni più netti di una semplice speranza o aspettativa di mero fatto ( “hope”).

23.4. A tal riguardo, il Collegio preliminarmente rileva che la Corte costituzionale in più occasioni ha affermato il principio per cui “la tutela dei diritti fondamentali deve essere sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro. Naturalmente, alla Corte europea spetta di decidere sul singolo caso e sul singolo diritto fondamentale, mentre appartiene alle autorità nazionali il dovere di evitare che la tutela di alcuni diritti fondamentali – compresi nella previsione generale ed unitaria dell’art. 2 Cost. – si sviluppi in modo squilibrato, con sacrificio di altri diritti ugualmente tutelati dalla Carta costituzionale e dalla stessa Convenzione europea” (Corte cost., 4 dicembre 2009, n. 317). Il principio è stato ribadito dalla decisione della Corte costituzionale n. 25/2019, nella quale si è affermato che “Posto che, venendo in rilievo diritti fondamentali, il rispetto degli obblighi convenzionali può e deve costituire strumento di ampliamento della tutela degli stessi, tuttavia, anche quando in relazione a una data fattispecie la tutela riconosciuta dalla giurisprudenza convenzionale risulti più ampia di quella riconosciuta dall’ordinamento costituzionale, non esiste alcun automatismo nel progressivo adeguamento dell’ordinamento interno alla CEDU, stante il predominio assiologico della Costituzione. In proposito, la Corte opera una valutazione sistemica e non isolata dei valori coinvolti dalla norma scrutinata ed è tenuta quindi a quel bilanciamento in cui si sostanzia il margine di apprezzamento che spetta agli Stati membri, che può condurre a una valutazione non necessariamente convergente rispetto a quella della Corte di Strasburgo sottesa all’accertamento della violazione di un diritto fondamentale riconosciuto dalla CEDU da parte della norma scrutinata”.

23.5. In coerente applicazione di tale principio, e quindi procedendo ad una valutazione sistemica, e non isolata, dei valori coinvolti dalla norma di volta involta scrutinata, la Corte costituzionale, con la decisione n. 264 del 28 ottobre 2012, ha rivendicato la “propria competenza a valutare come ed in quale misura l’applicazione della Convenzione da parte della Corte europea si inserisca nell’ordinamento costituzionale italiano” e, sul piano del bilanciamento tra principi e valori costituzionali, ha valorizzato, nel respingere la questione di costituzionalità, il principio contenuto nell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, da intendere come espressione dell’esigenza di razionalità complessiva del sistema finanziario. Del resto, la stessa Corte europea dei diritti dell’uomo, nella decisione 14 maggio 2013, ric. n. 66529/11, nel caso N.K.M. c. Ungheria, (cfr.§§ 49 e 61), con riferimento al parametro di cui all’art. 1, protocollo 1, CEDU, ha ritenuto che l’ingerenza di una pubblica autorità nel pacifico godimento dei “beni” può essere giustificata, sul piano delle legittime ragioni di pubblica utilità, dall’esigenza di adottare misure finalizzate a tutelare le risorse finanziarie pubbliche ( N.K.M. c. Ungheria, §§ 49 e 61).

23.6. Alla luce delle coordinate esposte, il Collegio osserva che, per effetto dei temperamenti apportati dalla riforma del 2015, la misura di prelievo di che trattasi appare legittima e diretta a perseguire un legittimo interesse pubblico costituito dall’esigenza di razionalità complessiva del sistema finanziario (art.81, quarto comma, della Costituzione), nel quadro di una peculiare contesto di grave congiuntura economica nel quale il legislatore è stato costretto adoperare e nel rispetto come visto del principio di proporzionalità.

24. In considerazione degli elementi emergenti dagli atti, infondate si rivelano, altresì, tutte le censure relative alla pretesa violazione del principio di affidamento, sviluppate dalla originaria ricorrente, in particolare nel quarto, nel quinto e nel sesto motivo di appello, sotto il profilo della pretesa incoerenza dei parametri di riferimento scelti per l’applicazione del prelievo e nella prospettiva di un’ingiusta retroattività dell’intervento del legislatore sui diritti quesiti e di una iniqua disparità di trattamento tra i diversi operatori.

24.1 Sul piano generale, occorre osservare che il principio di affidamento si ricollega a quello di certezza del diritto. Esso costituisce un elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto e, tuttavia, la sua tutela non è incondizionata, dovendosi ammettere il potere del legislatore e delle pubbliche amministrazioni di incidere negativamente sulle legittime aspettative dei privati laddove ricorrano determinati presupposti. La Corte di giustizia — attingendo alle tradizioni giuridiche degli Stati membri— ne ha più volte ribadito la natura di principio generale dell'Unione europea, come tale facente parte del diritto primario ( ex plurimis, sentenza 11 luglio1990, causa 323/88).

24.2. La certezza del diritto impone, innanzitutto, che le norme di legge siano chiare e precise, in modo che i cittadini che ne sono destinatari siano in grado di accertare inequivocabilmente quali siano i diritti e gli obblighi loro attribuiti e agiscano di conseguenza (sentenza 3 giugno 2008, causa C-308/06, n. 1778; 9 luglio 1981, causa 169/80, n. 321; 13 febbraio 1996, causa C-143/93, n. 875; 21 giugno 2007, causa C-158/06, n. 1004; 10 settembre 2009, causa C-201/08, n. 2196). Tale esigenza si rende ancor più pressante, ovviamente, quando le disposizioni normative “poss(o)no avere conseguenze sfavorevoli per gli individui e le imprese” (cfr. sentenza 5 luglio 2012, causa C-318/10, Société d'investissement pour l'agriculture tropicale SA c. État belge, n. 1276).

24.3. Il principio di certezza del diritto, nella giurisprudenza della Corte di giustizia, risulta così connesso, in chiave rafforzativa e integrativa: i) al principio di legalità, secondo cui atti normativi che spiegano i propri effetti all'interno dell'Unione europea devono essere assunti sulla base di precise previsioni normative (sentenza 22 marzo 1961, causa 49/59); ii) al divieto di retroattività delle norme, diretto a garantire che individui e imprese possano prevedere in anticipo le conseguenze legali delle proprie azioni, salvo qualora, in via eccezionale, lo esiga lo scopo da raggiungere e sia debitamente rispettato il legittimo affidamento degli interessati (sentenze 24 settembre 2002, cause riunite C-74/00 P e C-75/00 P, nn. 1162, 1496, 1943; 22 dicembre 2010, causa C-120/08, n. 1538; 15 luglio 1993, causa C-34/92, nn. 794, 1363; 26 aprile 2004, causa C-376/02); iii) al principio, appunto, di legittimo affidamento, secondo cui coloro i quali agiscono in buona fede, nel rispetto della legge vigente, non dovrebbero rimanere disattesi nelle loro aspettative (8 aprile 1988, causa120/86). Tuttavia, la medesima Corte di giustizia osserva che un operatore economico non può riporre affidamento nel fatto che non interverrà assolutamente alcuna modifica legislativa, bensì può unicamente mettere in discussione le modalità di applicazione di una modifica siffatta (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, LI NG e a., C 98/14, EU:C:2015:386, punto 78 e la giurisprudenza ivi citata).

24.4. In ambito CEDU, con particolare riferimento al parametro di cui all’art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha anch’essa riconosciuto che le leggi aventi effetto retroattivo sono compatibili con il requisito di legalità previsto dalla norma convenzionale, purché tale ingerenza sia necessaria per la tutela di un interesse generale legittimo, e purché l'incisione della proprietà privata, oltre che legittima e diretta a perseguire un interesse pubblico, sia anche ragionevolmente proporzionata al fine che si intende realizzare (cfr., ex plurimis , IC c. NC , n. 11810/03, § 81; RA c. NC , n. 1513/03, § 73; KU c. SI , n. 67579/01, § 50; MA c. Italia, n. 177; AH e altri c. Germania, nn. 46720/99, 72203/01 e 72552/01, §§ 81-94; ER c. Italia, n. 33202/96, §§ 108-114; JA e altri c. EG UN , 21 febbraio 1986, § 50).

24.5. Anche nell'ordinamento italiano l'affermazione e il radicamento dei principi “impliciti” della certezza del diritto e del legittimo affidamento può contare su di una consolidata elaborazione giurisprudenziale, amministrativa (Cons. Stato n. 6143 del 2017) e costituzionale (a partire dalla sentenza della Corte costituzionale n. 349 del 1985; n. 822 del 1988; n. 155 del 1990; n. 39del 1993), che ne attesta la compatibilità con i caratteri propri del diritto pubblico. Dall’analisi dei suindicati formanti giurisprudenziali si ricava come l'affidamento si atteggi quale limite (generale ma) non incondizionato alla retroattività (“propria” e “impropria”) dell'atto dei pubblici poteri, potendo recedere al cospetto di altre esigenze inderogabili.

24.6. Secondo una costante giurisprudenza della Corte di giustizia, infatti, qualora un operatore economico prudente e avveduto sia in grado di prevedere l'adozione di un provvedimento idoneo a ledere i suoi interessi, esso non può invocare detto principio nel caso in cui il provvedimento venga adottato. Su analoghe basi argomentative si è, inoltre, evidenziato che gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sul mantenimento di una situazione esistente, che può essere modificata nell'ambito del potere discrezionale delle autorità nazionali (cfr. Corte di giustizia 15 aprile 2021, Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) e a ., C-798/18 e C- 799/18, EU:C:2021:280, punto 42 nonché la giurisprudenza ivi citata).

25. Dalla sopra richiamata giurisprudenza (della Corte costituzionale, delle corti sovranazionali e di questo stesso Consiglio di Stato) emergono, quindi, indicazioni sufficientemente chiare per giungere alla conclusione che il principio di affidamento nel caso in esame non è stato violato.

25.1. Va, al riguardo, in primo luogo escluso che la misura di che trattasi abbia prodotto, come invece assume l’appellante, effetti retroattivi in senso proprio. Il prelievo di 500 milioni, per effetto della riforma recata dall’art. 1 comma 921della legge di stabilità per il 2016, ha inciso esclusivamente in relazione all’annualità 2015. Si tratta, pertanto, di un caso di retroattività c.d. “impropria”: la norma ha prodotto effetti solo ex nunc, anche se con riferimento a fatti compiuti nel passato (i contratti “vigenti”). La disposizione in esame ha, infatti, disposto che “la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti” operanti nella filiera del gioco lecito “si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell’anno 2015”.

25.2. Sotto altro profilo, la “base affidante” dei soggetti incisi dal provvedimento dell'autorità deve apprezzarsi, come detto, sulla scorta del canone della prevedibilità (sovente applicato dalla Corte di giustizia dell'Unione europea: cfr. le sentenze 29 aprile 2004, cause riunite C-487/01 e C-7/02, nn. 1513, 1539; 10 settembre 2009, causa C-201/08, NT , punti 46 ss., cit.; 19 dicembre 2013, causa C-563/12, n. 2317). Nel caso in esame, la misura di prelievo non è intervenuta, diversamente da quanto ritenuto nell’atto di appello, in modo “ improvviso e imprevedibile” e, come si è già avuto modo di chiarire, essa rispetta il limite della proporzionalità dell’incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti.

25.3. La Corte costituzionale ha avuto modo di affermare in più occasioni che il valore del legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì copertura costituzionale nell’art. 3 Cost., ma non già in termini assoluti e inderogabili. Ne discende che “non è affatto interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti”, unica condizione essendo “che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto” (Corte costituzionale n. 56 del 2015, n. 302 del 2010, n. 236 e n. 206 del 2009).

25.4. Sul punto si può osservare che tali principi valgono, a maggior ragione, in relazione ai rapporti di concessione di servizio pubblico, nei quali, alle menzionate condizioni, la possibilità di un intervento pubblico modificativo delle condizioni originarie è da considerare in qualche modo connaturata al rapporto fin dal suo instaurarsi e che gli operatori del servizio del gioco lecito non sono semplici fornitori di servizi, del tutto deresponsabilizzati rispetto al governo del settore, bensì sono soggetti ad un complesso sistema pubblico-privato apprestato per assolvere ai compiti di interesse economico generale, le cui relazioni contrattuali sono conformate da precise esigenze generali di carattere organizzatorio, finalizzate, in ultima analisi, alla protezione di una esigenza primaria della persona.

25.5. I rapporti di gestione di un servizio pubblico di lunga durata, inoltre, sono sempre esposti alle novità normative sopravvenute nel corso del tempo. Del resto, come è stato correttamente affermato, la concessione costituisce il viatico di ingresso della posizione del concessionario all’interno dell’ordinamento giuridico generale, nel senso che, in mancanza dell’atto, il destinatario non è legittimato, sulla base delle regole giuridiche generali, a svolgere quell’attività o a ricoprire quella posizione. Ciò in quanto i procedimenti concessori hanno a oggetto l’amministrazione di interessi relativi a beni della vita riservati ai pubblici poteri e l’attribuzione ai privati delle posizioni che involgono tali interessi pubblici avviene sul presupposto di una previa decisione in tal senso dell’Amministrazione rispetto alla quale il soggetto istante è portatore di una posizione di interesse legittimo (C.G.A., 16 ottobre 2020, n. 935).

26. Su queste basi, nel caso in esame, l'operatore prudente e accorto avrebbe potuto ragionevolmente prevedere di essere esposto a possibili interventi normativi correttivi del rapporto pubblico di concessione. Nella fattispecie in esame, si versa, infatti, come anticipato, in un caso di attività economica svolta dal privato in regime di concessione di un servizio pubblico riservato al monopolio statale e connotato dai preminenti interessi generali menzionati nel comma 77 dell’art. 1 della legge n. 220 del 2010, in cui occorre comunque tener conto dell’imposizione di penetranti limitazioni della libertà di iniziativa economica, che rispondono alla protezione dei suesposti interessi. A ciò deve aggiungersi che il settore in questione presenta profili di delicatezza del tutto particolari, connessi alla rischiosità e ai pericoli propri della peculiare attività economica soggetta al regime di concessione e che dagli accertamenti compiuti dai consulenti incaricati non emerge che il prelievo tributario in esame abbia avuto come conseguenza quella di ostacolare una gestione redditizia degli apparecchi da gioco da parte dei concessionari esistenti, né che il criterio di ripartizione del prelievo, scelto dall’Amministrazione nell’esercizio della sua discrezionalità anche tecnica abbia prodotto risultati abnormi o illogici.

27. Analogamente va esclusa la violazione del legittimo affidamento anche in relazione al dedotto profilo della disparità di trattamento rispetto ad ulteriori e diversi settori del gioco lecito, i quali, per le peculiari caratteristiche che li contraddistinguono, non possono essere equiparati ai giochi praticati mediante apparecchi. La parte appellante, in relazione all’aspetto in esame (oggetto in particolare del quinto motivo) muove, invero, dalla indimostrata premessa della identità tra i diversi settori del gioco lecito, da cui fa discendere il corollario della irragionevole disparità di trattamento legislativa.

27.1. Anche a voler prescindere dal fatto che, nel caso di che trattasi, manca anche un principio di prova in ordine alla perfetta identità di situazioni oggettive che vengono in rilievo, il Collegio osserva che, com’è stato correttamente evidenziato dall’Avvocatura generale dello Stato, e come incontrovertibilmente dimostrano gli esiti della consulenza disposta, più della metà del volume di affari del gioco lecito è riconducibile a quello praticato mediante apparecchi. Segnatamente, nel 2014, a fronte di un totale di 84, 5 miliardi di euro, il volume di gioco degli apparecchi è stato pari a più di 47 miliardi di euro. Tali dati dimostrano che il settore dei giochi praticati mediante apparecchi è particolarmente remunerativo, molto più degli altri, e tale da integrare un mercato, per così dire, separato a causa delle ontologiche peculiarità che contraddistinguono sia il lato della domanda sia quello dell’offerta. L’assunto trova conferma nel provvedimento 13 settembre 2018 n. 27316 dell’Autorità per la concorrenza e del mercato nel quale si è, in maniera condivisibile, affermato che “i diversi giochi e le diverse tipologie di scommesse, in ragione delle caratteristiche dei prodotti e delle abitudini dei clienti scommettitori – anche alla luce della più recente e variegata offerta attraverso il canale online, di crescente importanza – potrebbero col tempo aver assunto specificità autonome, tali da far considerare ciascuna attività un mercato rilevante a sé stante”.

27.2. Le evidenziate diversità sorreggono, pertanto, sul piano della ragionevolezza, la diversa strategia legislativa, che, ad esempio, nel diverso settore dei giochi numerici a totalizzatore nazionale, si è tradotta (art. 1, comma 576, lettera d), della legge n. 232/2016) nell’indicare, tra le condizioni essenziali delle procedure ad evidenza pubblica di affidamento delle nuove concessioni, la determinazione di un aggio più ridotto, in quanto costituito dalla misura del 5 per cento della raccolta “con offerta al ribasso”.

28. Quanto poi alla asserita illogicità del riferimento che la legge fa ad un dato statico, costituito dal numero di apparecchi riferibile a ciascun concessionario ad una certa data, anziché ad un dato dinamico, il “volume di raccolta delle giocate”, può sottolinearsi che mentre l’art. 14, comma 2, lett. g), della legge n. 23/2014 originariamente stabiliva che la revisione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori dovesse avvenire “secondo un criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate”, l’art. 1, comma 649, della successiva legge n. 190/2014, norma di fonte pariordinata, ha, invece, prescritto, in anticipazione rispetto ad un più globale intervento di riforma, che l’onere di carattere tributario di complessivi 500 milioni di euro dovesse gravare su ogni concessionario “ ciascuno in quota proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014 ”. Sul punto la Corte costituzionale ha ripetutamente rimarcato che « la Costituzione non impone affatto una tassazione fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali per tutte le tipologie di imposizione tributaria»; piuttosto essa esige «un indefettibile raccordo con la capacità contributiva, in un quadro di sistema informato a criteri di progressività, come svolgimento ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli economico-sociali esistenti di fatto alla libertà ed eguaglianza dei cittadini-persone umane, in spirito di solidarietà politica, economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione) » (sentenza n. 341 del 2000, ripresa sul punto dalla sentenza n. 223 del 2012). Pertanto, secondo gli orientamenti costantemente seguiti dalla Corte costituzionale, non ogni modulazione del sistema impositivo per settori produttivi costituisce violazione del principio di capacità contributiva e del principio di eguaglianza. Tuttavia, ogni diversificazione del regime tributario, per aree economiche o per tipologia di contribuenti, deve essere supportata da adeguate giustificazioni, in assenza delle quali la differenziazione degenera in arbitraria discriminazione. Numerosi sono, infatti, i casi di temporaneo inasprimento dell’imposizione – applicabili a determinati settori produttivi o a determinate tipologie di redditi e cespiti – ritenuti non illegittimi da Corte costituzionale in forza della loro limitata durata: basti menzionare la sovraimposta comunale sui fabbricati (sentenza n. 159 del 1985), l’imposta straordinaria immobiliare sul valore dei fabbricati (sentenza n. 21 del 1996), il tributo del sei per mille sui depositi bancari e postali (sentenza n. 143 del 1995), il contributo straordinario per l’Europa (sentenza n. 10 del 2015; ordinanza n. 341 del 2000). Tale evenienza ricorre anche nel caso in esame, in relazione al quale il legislatore, in ragioni delle sopravvenute esigenze di finanza pubblica dovute alla complessa congiuntura economica registratasi al tempo dell’adozione della misura in analisi, ha introdotto una forma di prelievo una tantum in relazione alla sola annualità 2015 a carico degli operatori della filiera del gioco lecito praticato mediante macchinette. Così interpretato, lo scopo perseguito dal legislatore appare senz’altro legittimo.

28.1. La ragione per la quale il legislatore, mutando l’originaria previsione legislativa, ha deciso di ancorare l’onere tributario al criterio oggettivo del numero di apparecchi risiede, poi, all’evidenza, nella concreta difficoltà di operare una valutazione specifica sulla “produttività” di ogni singolo apparecchio. Come correttamente osservato dall’Avvocatura generale dello Stato, una siffatta valutazione potrebbe compiutamente effettuarsi solo una volta che fosse esperita le attività di liquidazione e di accertamento dell’imposta dovuta per ciascun apparecchio: tuttavia la liquidazione del tributo può compiersi nei due anni successivi a quello per il quale è dovuto la stessa imposta (v. art. 39-bis del decreto legge 269/2003) e l’accertamento del tributo può invece compiersi entro il 31 dicembre del quinto anno successivo a quello in cui sono state effettuate le giocate tramite gli apparecchi, e quindi erogate le somme su cui è calcolato l’imposta (v. art. 39-quater del decreto legge 269/2003). Inoltre, il parametro oggettivo costituito dal numero di apparecchi riferibili a ciascun concessionario alla data del 31 dicembre 2014, ai fini della ripartizione dell’onere tributario in esame, contrariamente a quanto sostenuto dalla parte appellante, si fonda sulla ragionevole presunzione per cui, maggiore è il numero di apparecchi riferibili, maggiore è la raccolta delle giocate raccolte, di conseguenza tanto maggiore sarà la partecipazione al contributo disposto dal legislatore. Pertanto, il legislatore, nel ritenere di circoscrivere la riduzione dell’aggio al segmento del gioco lecito praticato mediante apparecchi, nella sua discrezionalità, ha stabilito un criterio più oggettivo e di più agevole applicazione. A ciò deve aggiungersi che, come correttamente evidenziato dal T.a.r. nella sentenza impugnata, la parte appellante si è limitata genericamente ad affermare la violazione del principio di uguaglianza per effetto dell’applicazione del criterio oggettivo costituito dal numero di apparecchi riferibili a ciascun concessionario, senza in alcun modo dimostrare che la sua applicazione abbia concretamente comportato l’esborso di una somma maggiore rispetto a quella che avrebbe invece versato ove fosse stato utilizzato il criterio del volume di raccolta delle giocate.

28.2. Infine non coglie nel segno neppure la sub-censura che fa leva sulla violazione del principio di affidamento del concessionario per effetto dell’obbligo di un pagamento stabilito in misura fissa e non graduabile, tale da compromettere la stabilità dell’equilibrio sinallagmatico del rapporto convenzionale. Come già ricordato, da un lato, la Corte costituzionale, con la citata decisione 6/2015, ha chiarito che “ non è affatto interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti, unica condizione essendo che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto ”, dall’altro la TU ha dimostrato la limitata incidenza del prelievo ora previsto una tantum sul valore della produzione.

29. Le considerazioni che precedono circa l’interpretazione delle modifiche normative apportate al sistema dalla legge di stabilità del 2016, per cui i concessionari, inizialmente obbligati, essi soli, per l’intero risultano ora obbligati unitamente a tutti gli altri operatori della filiera, tenuti anch’essi in misura proporzionale ai compensi contrattuali del 2015, impongono di esaminare anche le ulteriori censure, sinteticamente riproposte dall’appellante al settimo motivo del suo gravame in rapporto all’illegittimità costituzionale della normativa di cui l’atto impugnato costituisce applicazione ai sensi degli articoli 3, 41 e 97 della Costituzione.

29.1. Sulle ragioni di manifesta infondatezza della questione di contrasto dell’art. 1 comma 649 della legge n. 190/2014 come successivamente modificato con i principi di cui all’art. 3 e all’art. 97 Cost.. si è già avuto modo di motivare, nei precedenti paragrafi, escludendo i dedotti profili di illegittimità.

29.2. Sulla possibile violazione della libertà di iniziativa economica privata di cui all’art. 41 Cost., può osservarsi, invece, che, contrariamente a quanto ritenuto dalla parte appellante, la costante giurisprudenza costituzionale, in tema di restrizioni della libertà di iniziativa economica privata, ne ha individuato il limite insuperabile esclusivamente nell’arbitrarietà e nell’incongruenza – e quindi nell’irragionevolezza – delle misure restrittive adottate per assicurare l’utilità sociale. La Corte costituzionale ha, di contro, costantemente negato che sia “configurabile una lesione della libertà d’iniziativa economica allorché l’apposizione di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda all’utilità sociale” purché, per un verso, l’individuazione dell’utilità sociale “non appaia arbitraria” e, “per altro verso, gli interventi del legislatore non la perseguano mediante misure palesemente incongrue” ( ex multis, Corte cost. 23 novembre 2021, n. 218; n. 56 del 2015).

29.3. Da ciò si trae che libera iniziativa economica e limiti al suo esercizio devono costituire oggetto, nel quadro della garanzia offerta dall’art.41 Cost. – considerato sia nel suo primo comma, sia nei due commi successivi che, della invocata libertà, definiscono portata e limiti – di una complessa operazione di bilanciamento. In essa vengono in evidenza, per un verso, il contesto sociale ed economico di riferimento, che nel caso di che trattasi attiene a mercati peculiari, fortemente correlati ad esigenze di finanza pubblica, e, per altro verso, le legittime aspettative degli operatori, in particolare quando essi abbiano dato avvio, sulla base di investimenti e di programmi, a un’attività imprenditoriale in corso di svolgimento. Al riguardo si deve, inoltre, sottolineare che uno degli aspetti caratterizzanti della libertà di iniziativa economica è costituito dalla possibilità di scelta spettante all’imprenditore: scelta dell’attività da svolgere, delle modalità di reperimento dei capitali, delle forme di organizzazione della stessa attività, dei sistemi digestione di quest’ultima e delle tipologie di corrispettivo.

29.4. Alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale, legittimamente in base a quanto previsto all’art. 41 Cost., il legislatore può dunque intervenire per limitare e conformare la libertà d’impresa, fermo restando che il perseguimento di tale finalità incontra pur sempre il limite della ragionevolezza e della necessaria considerazione di tutti gli interessi coinvolti. La libertà d’impresa non può subire, infatti, nemmeno in ragione del doveroso obiettivo di piena realizzazione di finalità sociali, interventi che ne determinino un radicale svuotamento, come avverrebbe nel caso di un completo sacrificio della facoltà dell’imprenditore di compiere le scelte organizzative che costituiscono tipico oggetto della stessa attività d’impresa.

29.5. Cionondimeno, in base a quanto rilevato in rapporto all’assenza di violazioni della libertà di stabilimento, nella fattispecie in esame i limiti apposti alla libertà di iniziativa economica non appaiono aver inciso in modo intollerabile ed illogico sulla posizione delle imprese come la originaria ricorrente. La ragionevolezza dell’obbligo di versamento censurato si collega, infatti, innanzitutto alle dimensioni del suo oggetto: come detto, l’obbligo di versamento in esame, alla luce della riforma recata dalla legge di bilancio per l’anno 2016 e dei dati evidenziati attraverso la TU espletata, consente al concessionario di conservare una sfera di residua attività operativa, senza pregiudicare in modo iniquo e in via definitiva le sue scelte imprenditoriali e le sue potenzialità di profitto. Come riconosciuto anche dal T.a.r. se la iniziale determinazione in misura fissa e non variabile del contributo imposto – destinato ad operare a tempo indeterminato – avrebbe potuto rappresentare un peso insostenibile per i concessionari ove i margini di redditività della loro attività si fossero consistentemente ridotti, la sopravvenuta modifica nel senso di ridurre l’arco temporale di applicazione della disposizione in esame al solo anno 2015 ha, in verità, contribuito in modo determinante al venir meno del pericolo di un reale stravolgimento delle condizioni economiche pattuite in convenzione e del conseguente rischio di eccessiva gravosità degli obblighi imposti ai concessionari stessi.

30. In conclusione, per le considerazioni che precedono tutte le doglianze articolate dall’appellante si rivelano, perciò infondate e, come tali, devono essere rigettate, dovendosi confermare quanto statuito dal T.a.r. nella sentenza impugnata.

31. La particolare complessità del procedimento, da cui è scaturita la controversia esaminata, induce il Collegio a ravvisare eccezionali ragioni, che, ex artt. 26 comma 1, c.p.a, e 92 c.p.c., consentono di compensare integralmente le spese del secondo grado di giudizio e di porre a carico di entrambe le parti anche le spese della consulenza tecnica d’ufficio, che verranno liquidate con separato provvedimento.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta

Compensa tra le parti le spese del presente grado di appello;

Pone le spese della consulenza tecnica d’ufficio, liquidate con separato provvedimento, definitivamente a carico di entrambe le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del 4 aprile 2024 e dell’11 settembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere, Estensore

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ofelia Fratamico	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO