Pubblicato il 24/02/2025

N. 01523/2025REG.PROV.COLL.

N. 06607/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6607 del 2023, proposto da
IBO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Bormioli e Roberto Colagrande, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Roberto Colagrande in Roma, viale Liegi, n. 35/b;

contro

Ministero della Cultura - Segretariato Regionale per la Liguria, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 132/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Giovanni Gallone e uditi per le parti gli avvocati Roberto Colagrande e dello Stato Paola Maria Zerman;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con provvedimenti dell’11 novembre 2011 e del 12 maggio 2012, il Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo (ora Ministero della cultura) ha concesso alla IBO S.r.l. (allora denominata NE S.r.l.) un contributo in conto interessi ex art. 37, d.lgs. n. 42/2004, a valere sui mutui bancari accesi dalla predetta società per finanziare l’intervento di ristrutturazione di un compendio immobiliare sito nel Comune di NE, denominato “ex Colonia Burgo”, riconosciuto di interesse culturale.

Il contributo in parola ammonta alla somma complessiva di € 2.505.851,64, di cui € 1.597.935,60 già erogati alla beneficiaria.

1.1 Con nota del Segretariato regionale per la Liguria prot. MIBACT - SR - LIG - ARCHPROT 0002423 del 1/6/2017 CI. 34.16.10/5.1 del 1 giugno 2017, il Ministero ha comunicato l’avvio del procedimento volto alla revoca, anche parziale, dei provvedimenti suddetti in quanto la società beneficiaria, non avendo reso noto che alcune quote di mutuo erano state accollate agli acquirenti delle unità immobiliari ricavate dall’intervento edilizio, avrebbe conseguito un indebito arricchimento per effetto del mancato ricalcolo dell’importo complessivo degli interessi sulla base del quale è stato determinato l’importo del contributo. L’amministrazione procedente ha, inoltre, rilevato che avrebbero concorso al calcolo degli interessi anche i box interrati, sebbene la Soprintendenza avesse precisato che il sottosuolo non era compreso nel vincolo culturale.

2. Con ricorso n. R.G. 611/2017 notificato il 14 luglio 2017 e depositato il successivo 13 settembre IBO S.r.l. ha impugnato dinanzi al T.A.R. per la Liguria, chiedendone l’annullamento, la suddetta comunicazione ritenendola dotata di autonoma e immediata lesività in quanto “portante la concreta ed attuale manifestazione della volontà amministrativa di addivenire alla revoca del contributo”.

2.1 A sostegno di tale ricorso ha dedotto i motivi così rubricati:

1) Perplessità e contraddittorietà dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione del principio di buon andamento. Violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi ;

2) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3, 21 quinquies, l. n. 241/1990. Assenza di presupposto. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza ;

3) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3, 21 quinquies, l. n. 241/1990. Difetto e o carenza di istruttoria e motivazione. Lesione del legittimo affidamento ;

4) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 quinquies, l. n. 241/1990. Violazione del principio del giusto procedimento, in particolare sotto il profilo del contrasto con il canone del contrarius actus. Difetto e/o carenza di istruttoria .

3. Nelle more del giudizio di primo grado, con decreto n. 68 del 29 settembre 2017 del Segretariato Regionale per la Liguria, comunicato in allegato alla nota prot. 0001/E 2017 pervenuta a mezzo pec in data 2 ottobre 2017, avente ad oggetto “Revoca parziale ai sensi dell’art. 21 quinquies co. 1 lett. a) e b) l. n. 241/1990 e ss.mm. dei decreti dell’ex Direttore regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Liguria pro-tempore datati 11.11.2011 e 12.5.2012 e atti presupposti, riguardanti il contributo in conto interessi in favore della soc. IBO s.r.l. riferiti agli anni 2005-2027. NE (Genova) ex Colonia Burgo”, il Ministero ha disposto la revoca parziale dei menzionati provvedimenti di concessione del contributo in conto interessi, riservandosi ulteriori accertamenti per la determinazione delle somme che avrebbero dovuto essere restituite da parte della beneficiaria ovvero di quanto ancora dovuto alla stessa.

La motivazione dell’atto ha evidenziato che l’erogazione del contributo darebbe luogo, in parte qua , a ingiustificato esborso di denaro pubblico e all’indebito arricchimento della società che non ha sopportato la spesa relativa alle quote di mutuo accollate agli acquirenti di alcune unità immobiliari.

4. Con ricorso autonomo R.G. n. 909/2017, notificato in data 1 dicembre 2017 e depositato il 20 dicembre successivo, IBO S.r.l. ha impugnato, sempre dinanzi al T.A.R. per la Liguria, chiedendone l’annullamento, il suddetto decreto n. 68 del 29 settembre 2017 del Segretariato Regionale per la Liguria nonché ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso.

4.1 A sostegno di tale autonomo gravame ha dedotto i motivi così rubricati:

1) Perplessità e contraddittorietà e indeterminatezza dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione del principio di buon andamento. Violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi ;

2) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3, 21 quinquies, l. n. 241/1990. Assenza di presupposto. Violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza ;

3) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3, 21 quinquies, l. n. 241/1990. Difetto e o carenza di istruttoria e motivazione. Lesione del legittimo affidamento ;

4) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 quinquies, l. n. 241/1990. Violazione del principio del giusto procedimento, in particolare sotto il profilo del contrasto con il canone del contrarius actus. Difetto e/o carenza di istruttoria ;

5) In estremo subordine. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies, l. 241/1990 e s.m.i. .

5. Sempre nelle more del giudizio di primo grado, con provvedimento del Segretariato regionale per la Liguria del 3 maggio 2022 (avente ad oggetto “Contributi in conto interessi ex art. 37 del D. Lgs. 42/2004 in favore della società IBO s.r.l. riferiti agli anni 2005-2027. Quantificazione dei contributi in attuazione del Decreto n. 68 del 29 settembre 2017 di revoca parziale, ai sensi dell’art. 21 quinques della legge n. 241/1990, dei DDR 11/11/2011 e 12/05/2012. NE (GE) Ex Colonia Burgo”), il Ministero ha dato attuazione alla revoca parziale, rideterminando, sulla base dell’accertamento tecnico svolto da consulenti esterni, il contributo in conto interessi spettante alla Società nell’importo complessivo di € 2.034.752,14.

6. Con motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 909/2017, notificati il 4 luglio 2022 e depositati il successivo 15 luglio, IBO S.r.l. ha impugnato anche il suddetto provvedimento del 3 maggio 2022 chiedendone, insieme con gli atti presupposti e connessi, l’annullamento.

6.1 In particolare, sono stati dedotti i seguenti motivi:

6) Invalidità derivata dal vizio già dedotto sul decreto di ‘revoca’ e, comunque, invalidità autonoma: violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies della l. n. 241/90 e dei generali principi in tema di autotutela. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 10 della l. n. 241/90. Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria; contraddittorietà ed illogicità. Violazione del principio di affidamento. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. ;

7) Violazione dell’art. 37, d.lgs. n. 42/2004 e dell’art. 43, d.lgs. n. 490/1999. Violazione del principio di irretroattività ex art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale. Difetto di motivazione e di istruttoria; contraddittorietà ed illogicità. Violazione del principio di affidamento. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. ;

8) Violazione dell’art. 37, d.lgs. n. 42/2004 e dell’art. 43, d.lgs. n. 490/1999. Difetto di motivazione e di istruttoria; contraddittorietà ed illogicità. Violazione del principio di affidamento. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. ;

9) Violazione e falsa applicazione dell’art. 37, comma 2, del d.lgs. n. 42/2004. Eccesso di potere nelle classiche figure sintomatiche ;

10) Invalidità derivata ed autonoma: violazione dell’art. 21 quinquies, l. n. 241/90. Rinvio agli ulteriori vizi dedotti con il ricorso introduttivo .

7. Con la sentenza indicata in epigrafe l’adito T.A.R., dopo aver disposto la riunione dei ricorsi e rigettato l’eccezione di incompetenza territoriale sollevata dalla difesa erariale, ha:

- dichiarato inammissibile il ricorso R.G. n. 611/2017;

- respinto il ricorso R.G. n. 909/2017 e i motivi aggiunti.

8. Ora, con ricorso notificato il 27 luglio 2023 e depositato il 28 luglio 2023, IBO S.r.l. ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

8.1 Ha affidato il gravame ai motivi così rubricati:

1) Sulla pregiudiziale qualificazione giuridica dell’impugnato decreto n. 6/2017 quale annullamento d’ufficio e sul rigetto del correlato quinto motivo del ricorso introduttivo e del sesto motivo aggiunto. - Illegittimità dell’appellata sentenza per violazione della L. n. 241/1990, art. 21 quinquies e 21 nonies; violazione del principio di tipicità dei poteri amministrativi: violazione dell’art. 88.1 d) c.p.a.; - violazione dell’art. 112 e dell’art. 132 c.p.c. in relazione all’art. 39 c.p.a.: infrapetizione; - violazione dell’art. 63 c.p.a. e difetto di istruttoria; - difetto di motivazione e travisamento di fatti decisivi ;

2) Sul rigetto del primo motivo di ricorso (sub 5.1 dell’appellata sentenza):

2.1) Sul rigetto del primo motivo di ricorso (sub 5.1 dell’appellata sentenza). Difetto di motivazione e contraddittorietà. Rinvio alle deduzioni sub I ;

2.2) Sul rigetto del secondo motivo di ricorso (sub 5.2 dell’appellata sentenza). Infrapetizione. Violazione delle norme e dei principi indicati sub I ;

2.3) Sul rigetto del terzo motivo di ricorso (sub 5.3 dell’appellata sentenza). Violazione delle norme sull’interpretazione e la conservazione dell’atto amministrativo. Violazione delle norme e dei principi dedotti sub I. Difetto di motivazione ;

2.4) Sul rigetto del quarto motivo di ricorso (sub 5.4 dell’appellata sentenza). Violazione del principio generale dell’actus contrarius e dell’art. 1 L. n. 241/1990. Difetto di motivazione e contraddittorietà ;

2.5) Sul rigetto del quinto motivo di ricorso (sub. n. 55 dell’impugnata 53 sentenza). Violazione delle norme e dei principi dedotte sub I e II. 3;

3) Sul rigetto dei motivi aggiunti al ricorso introduttivo. Oggetto dei medesimi. Effetto limitativo dell’impugnato provvedimento 3/5/2022 sulla materia del contendere delineata dal decreto n. 68/2017, originariamente impugnato :

3.1) Sul rigetto del sesto motivo aggiunto (sub 6.1 e 6.2 dell’appellata sentenza). Infrapetizione. Riproposizione dei motivi di appello sub I e II.3. Violazione del principio dell’actus contrarius. Violazione dell’art. 3 L. n. 241/1990. Difetto di motivazione ;

3.2) Sul rigetto del settimo e ottavo motivo aggiunto (sub 6.2 e 6.3 della sentenza appellata). Violazione dell’art. 1.1 L. n. 241/1990. Violazione dell’art. 37 Dlgs. n. 42/2004 e dell’art. 43 Dlgs. n. 490/1998. Violazione degli art. 24, 103 e 113 Cost.. Violazione dell’art. 7.4 c.p.a. ;

3.3) Sul rigetto del nono motivo aggiunto (sub 6.4 della sentenza appellata). Violazione dell’art. 37 D. lgs. n. 42/2004 e dell’art. 43 D. lgs. n. 490/1999 nonché della circolare 22/2/2002. Difetto di motivazione e travisamento di fatti decisivi ;

3.4) Sul rigetto del decimo motivo aggiunto (sub. 6.5 della sentenza appellata). Riproposizione delle censure d’appello dedotte sub I e II.3 ;

4) Riproposizione letterale ed espressa delle censure di primo grado .

9. Il 28 febbraio 2024 si è costituto in giudizio per resistere avverso l’appello il Ministero della cultura.

10. In data 13 gennaio 2025 parte appellante ed il Ministero della cultura hanno depositato memorie difensive.

10.1 In particolare, la difesa erariale ha eccepito l’inammissibilità del gravame per difetto di specifica dei motivi e, in ogni caso, per carenza originaria di interesse ad impugnare atteso che, prima della proposizione dell’appello sarebbe stata disposta dall’amministrazione, con separato atto non impugnato, la decadenza integrale dai contributi di che trattasi della I.B.O. S.r.l..

11. Il 23 gennaio 2024 parte appellante ha depositato memorie in replica.

12. All’udienza pubblica del 13 febbraio 2025 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. L’appello è inammissibile.

1.1 Va accolta, infatti, in limine , l’eccezione di originaria carenza di interesse a impugnare sollevata dalla difesa erariale.

Già prima della notifica dell’atto di appello è intervenuta la nota prot. n. 5025 del 8 novembre 2018 con cui, sulla base del riscontro di ulteriori inadempimenti da parte della I.B.O. S.r.l., è stata disposta l’integrale decadenza della medesima dai contributi di che trattasi nonché la risoluzione dell’annessa convenzione. Detta nota è divenuta, peraltro, inoppugnabile per mancata impugnazione della stessa dinanzi al giudice amministrativo (ma solo in sede cautelare dinanzi a quello ordinario ex art. 700 c.p.c., con esito comunque negativo).

È, quindi, evidente che i provvedimenti gravati in prime cure, aventi ad oggetto il ritiro parziale dei contributi, risultano essere stati tutti superati in conseguenza del consolidarsi degli effetti della decadenza totale dai medesimi. Ne discende che, per tale ragione, all’atto della proposizione dell’appello (il 27 luglio 2023) l’appellante non era in condizione di trarre alcuna concreta utilità della invocata riforma della sentenza di primo grado.

A differenza di quanto obiettato dalla difesa della IBO S.r.l., non v’è, peraltro, in questa sede, ostacolo alcuno a rilevare la suddetta inammissibilità. Ciò in quanto la sentenza di primo grado non ha affrontato, neppur incidentalmente, la questione sicché non sussisteva un onere della difesa erariale a proporre, sotto tale profilo, appello incidentale avverso di essa. E tanto in disparte dalla considerazione che l’inammissibilità del gravame è, secondo i principi generali, questione che sarebbe comunque rilevabile anche ex officio da questo giudice.

Deve aggiungersi, poi, che non colgono nel segno neppure le ulteriori obiezioni svolte sul punto dalla difesa della IBO S.r.l. atteso che:

- il provvedimento di decadenza integrale e risoluzione n. 5025/2018 ha certamente connotazione pubblicistica (così in particolare secondo gli insegnamenti di Cons. Stato A.P. n. 18 del 2020) e costituisce espressione di potere autoritativo sicchè andava impugnato tempestivamente dinanzi al giudice amministrativo;

- non c’è alcuna incompatibilità tra il provvedimento di decadenza integrale e risoluzione n. 5025/2018 ed il decreto del 3 maggio 2022 di rideterminazione del contributo né v’è in quest’ultimo la volontà, neppure implicita di procedere al ritiro del primo.

Con riguardo a quest’ultimo profilo è, infatti, appena il caso di osservare che:

- il decreto del 3 maggio 2022 menziona espressamente, a pag. 4, il provvedimento n. 5025/2018 ma non dispone mai, in alcun passaggio, la revoca;

- sempre il decreto del 3 maggio 2022 ha formulato in proposito un’espressa riserva (pag. 5 “ferma ogni determinazione in ordine all’attuazione del provvedimento di decadenza assunto prot. 5025 dell’08/11/2018”) invero già formulata con la precedente determina n. 37 del 27 maggio 2021, del Segretariato regionale;

- la scelta di procedere sulla strada della revoca parziale anche dopo aver disposto la decadenza totale dai contributi si giustifica anche alla luce della circostanza dell’intervenuta impugnazione del provvedimento prot. 5025 del 2018 da parte della IBO S.r.l. dinanzi al Tribunale civile di Genova ex art. 700 c.p.c. (procedimento cautelare, peraltro, successivamente definito, a seguito di reclamo ex art. 669-terdecies c.p.c., con ordinanza del 6 maggio 2019 che ha dichiarato l’inammissibilità dell’originario ricorso cautelare).

1.2 Fermo quanto testè osservato, l’appello è inammissibile, in particolare con riguardo al suo terzo e quarto motivo, anche per l’ulteriore ragione eccepita dalla difesa erariale.

Infatti, secondo la ormai costante giurisprudenza di questo Consiglio (ex multis sez. IV, 1 marzo 2021, n. 1711), l'appello deve contenere specifiche censure contro i capi della sentenza gravata ed è quindi inammissibile se è proposto mediante il semplice richiamo ai motivi di primo grado.

Per contro, in spregio all’art. 101, comma 1, c.p.a., con l’ultimo dei mezzi di gravame parte appellante si è limitata genericamente a riproporre (senza neppure riportarle testualmente) le censure di primo grado.

2. La declaratoria di inammissibilità dell’appello consente di prescindere dall’esame, nel merito, dei singoli motivi di gravame.

Solo per completezza, il Collegio ritiene, tuttavia di dover scrutinare, seppur sinteticamente, dette doglianze, tutte comunque infondate.

3. Nel dettaglio, con il primo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto il quinto motivo del ricorso R.G. n. 909/2017 ed il sesto motivo aggiunto allo stesso con cui è stata denunciata, previa riqualificazione dell’atto come di annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990, l’illegittimità del decreto n. 68/2017 per violazione del termine di diciotto mesi ex art. 21 nonies.2 bis L. n. 241/1990, quand’anche lo si faccia decorrere dal quindicesimo giorno dalla pubblicazione in G.U. 13/8/2015 n. 187 della L. 7 agosto 2015 n. 124 che l’ha introdotto (e quindi scadente il 28 febbraio 2017).

Secondo parte appellante, il giudice di prime cure avrebbe errato nell’affermare che:

- “il provvedimento di cui si controverte è stato dichiaratamente adottato ai sensi del citato art. 21 quinquies e (con enfasi nel testo) «a tutela degli interessi dell’Erario»; la motivazione dell’atto evidenzia che, per effetto delle circostanze emerse all’esito di un’ispezione ministeriale e di approfondimenti istruttori, la somministrazione di denaro pubblico operata nella fattispecie muta il proprio carattere, in parte qua, da concorso alla spesa sostenuta «per la conservazione di un bene culturale portatore di valore per l’intera comunità» a «dazione senza causa»: ciò in quanto la beneficiaria del contributo aveva omesso di comunicare circostanze (in particolare, l’accollo di una frazione del mutuo da parte dell’acquirente di una unità immobiliare) comportanti la riduzione della spesa a carico della stessa beneficiaria e, quindi, il doveroso ricalcolo degli interessi cui è parametrato il contributo”;

- “Si configura, pertanto, una particolare fattispecie di decadenza con connotazione lato sensu sanzionatoria (riconducibile alla categoria della c.d. “revoca sanzionatoria” o “decadenziale”) nella quale assume preminente rilievo l’esigenza di evitare un’erogazione di denaro pubblico che, essendo correlata ad una spesa non sostenuta dalla beneficiaria, ma da un terzo soggetto, determinerebbe l’indebito arricchimento della prima”;

- “L’atto in questione, pertanto, si distingue dalla “ordinaria” revoca discrezionale ex art. 21 quinquies, l. n. 241/1990, nonché dall’autoannullamento di cui al successivo art. 21 nonies, costituendo espressione di una potestà pubblicistica di carattere ripristinatorio con cui la pubblica amministrazione, a fronte della condotta antidoverosa del privato, ritira parzialmente il provvedimento favorevole”.

In particolare dette statuizioni sarebbero errate in quanto:

- la l. n. 241/1990 ha individuato soltanto tre possibili espressioni del potere di autotutela (salvo quelle riconducibili al diritto comune, dei privati) e, cioè, la sospensione degli effetti del provvedimento, ex art. 21 quater, la revoca ex art. 21 quinquies, per difetto originario e sopravvenuto della causa, sub specie opportunità e l’annullamento d’ufficio ex art. 21 nonies;

- la chiara tipizzazione dei poteri di autotutela operata dalla l. n. 241/1990 non lascerebbe spazio alla “decadenza”, alla “revoca sanzionatoria”;

- la “decadenza”, la “revoca sanzionatoria” avrebbero spazio soltanto quando, costituitosi il rapporto a seguito dell’atto autoritativo, il beneficiario non adempie ai suoi conseguenti obblighi: dando luogo ad una reazione della parte pubblica che, tra l’altro, quando si tratti di concessione di contributi, è soggetta alla giurisdizione ordinaria; non, dunque, quando l’amministrazione rileva -come nella specie, illegittimamente- un difetto originario - e, quindi, genetico - della causa dell’atto di concessione del contributo;

- se il T.A.R. avesse applicato tali principi avrebbe dovuto attribuire al decreto di revoca n. 68/2017 la effettiva natura giuridica dell’annullamento d’ufficio, con tutte le conseguenze in ordine alla fondatezza del quinto motivo di ricorso e del sesto motivo aggiunto.

3.1 Si aggiunge che la sentenza impugnata sarebbe errata anche nella parte in cui ha affermato che:

- la somministrazione di denaro pubblico operata nella fattispecie muta il proprio carattere, in parte qua , dal concorso alla spesa sostenuta “per la conservazione di un bene culturale portatore di valore per l’intera comunità” a “dazione senza causa”: e ciò in quanto la beneficiaria del contributo aveva omesso di comunicare circostanze (in particolare, l’accollo di una frazione del mutuo da parte dell’acquirente di una unità immobiliare) comportanti la riduzione della spesa a carico della stessa beneficiaria e, quindi, il doveroso ricalcolo degli interessi cui è parametrato il contributo;

- “Né l’interessata può fondatamente denunciare la violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi in quanto, a fronte della mancata comunicazione di circostanze implicanti la riduzione delle originarie previsioni di spesa, il parziale ritiro del contributo si atteggiava quale reazione vincolata, nell’ambito dell’esercizio del potere di autotutela decisoria ed in applicazione del principio di buona amministrazione ex art. 97 Cost., onde evitare un ingiustificato esborso di denaro pubblico”.

In proposito parte appellante osserva che il T.A.R. non avrebbe svolto alcuna disamina e accertamento sul punto, appiattendosi sulle affermazioni del Ministero e senza prendere in considerazioni le deduzioni della IBO S.r.l. Ciò si sarebbe tradotto nella violazione da parte del primo giudice degli artt. 88 comma 1 lett. d) c.p.a. degli artt. 112 e 132 c.p.ac in relazione all’art. 39 c.p.a. per infrapetizione, dell’art. 63 c.p.a. difetto di istruttoria nonché difetto di motivazione e travisamento di fatti decisivi.

Parte appellante ripropone, pertanto, le deduzioni già svolte in primo grado osservando, peraltro, che l’atto di ritiro ha prodotto effetti ex tunc e che tanto non si concilia con il modello della revoca mentre si attaglia alla figura dell’annullamento officioso.

4. Con il secondo motivo di appello si censura, sotto plurimi profili, la sentenza impugnata per aver respinto il ricorso introduttivo R.G. n. 909/2017.

4.1 Nel dettaglio, con il primo profilo di censura del secondo motivo di appello parte appellante si duole del rigetto (sub 5.1 dell’appellata sentenza) del primo motivo del ricorso introduttivo R.G. n. 909/2017 con cui è stato dedotto che l’azione amministrativa che ha espresso il decreto n. 68/2017 sia perplessa e non consenta di trarre indicazioni univoche circa il corretto inquadramento del potere esercitato.

In particolare, il giudice di prime cure avrebbe errato nell’affermare che “l’enfasi posta sulla necessità di tutelare gli interessi ’ (e, parallelamente, di evitare un ingiustificato arricchimento del privato) non poteva lasciare dubbi sulle ragioni sottese alla contestata determinazione amministrativa”.

Detta statuizione sarebbe contraddetta dalla circostanza che il T.A.R., per decidere in tal modo avrebbe dovuto avallare una definizione dell’atto divergente dal suo nomen juris , attribuendo ad esso una “causa” radicalmente diversa da quella indicata dalla legge per la revoca.

4.2 Con il secondo profilo di censura del secondo motivo di appello parte appellante si duole del rigetto (sub 5.2 dell’appellata sentenza) del secondo motivo del ricorso introduttivo R.G. n. 909/2017 con cui è stata dedotta, nella prospettiva della revoca ex art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990, da un lato, l’omessa dimostrazione del sopravvenire dei mutamenti della situazione di fatto asseriti dal Ministero e, dall’altro, l’insussistenza di sopravvenuti motivi di pubblico interesse connessi all’esigenza di evitare “arricchimenti a favore del soggetto precettore”.

La sentenza del T.A.R. sarebbe sotto tale profilo errata poiché l’atto gravato non sarebbe riconducibile alla categoria della “revoca sanzionatoria”, della “decadenza sanzionatoria” ma sarebbe un atto di annullamento, per le ragioni già indicate.

4.3 Con il terzo profilo di censura del secondo motivo di appello parte appellante si duole del rigetto (sub 5.3 dell’appellata sentenza) del terzo motivo del ricorso introduttivo R.G. n. 909/2017 con cui è stata dedotta, sempre nella prospettiva della revoca ex art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990, che:

- non ricorrerebbe in concreto nessuna delle situazioni codificate dall’art. 21- quinquies, essendo le circostanze evidenziate in seno al provvedimento impugnato non rilevanti ai fini dell’applicazione della norma e comunque insussistenti;

- qualora l’adozione dell’atto censurato dovesse basarsi su una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, si tratterebbe di una fattispecie inidonea ad abilitare l’intervento in autotutela, essendo il provvedimento impugnato un provvedimento attributivo di vantaggi economici;

- non sarebbe ravvisabile una congrua motivazione in ordine al pubblico interesse che dovrebbe supportare la decisione di procedere ad un riesame dei provvedimenti di ammissione al contributo; tanto meno comparativo e necessario a dimostrare la prevalenza dell’interesse pubblico al ritiro, considerato anche il lungo tempo trascorso dalla concessione del contributo.

Secondo parte appellante il T.A.R. avrebbe errato nell’affermare che “la riscontrata esigenza di evitare un esborso indebito di denaro pubblico, con un vantaggio ingiustificato per il privato che beneficerebbe di un contributo non correlato alla spesa effettivamente sostenuta, fa emergere un interesse pubblico in re ipsa all’adozione del provvedimento di ritiro, senza necessità di ulteriore motivazione specifica e, considerando la prevalenza ’ erariale su quello del privato, indipendentemente dal tempo già trascorso”.

Detta statuizione sarebbe erronea posto che le circostanze incidenti sul contributo invocato dal Ministero a giustificazione dell’atto di “revoca” si sarebbero verificate molti anni prima della concessione del contributo medesimo.

4.4 Con il quarto profilo di censura del secondo motivo di appello parte appellante si duole del rigetto (sub 5.4 dell’appellata sentenza) del quarto motivo del ricorso introduttivo R.G. n. 909/2017 con cui è stata dedotta la violazione del principio dell’ actus contrarius , non essendo stati coinvolti nel procedimento tutti gli organi del Ministero che si erano pronunciati sulla concessione del contributo.

Secondo parte appellante il T.A.R. avrebbe altresì errato nell’affermare in chiave reiettiva che l’atto impugnato sarebbe una “revoca sanzionatoria, che, per il suo carattere vincolato prescindeva da valutazioni di opportunità”.

Si osserva, in proposito, che il principio dell’ actus contrarius sarebbe posto a tutela dell’assetto legale delle competenze e dell’osservanza del principio di trasparenza e coerenza dell’azione amministrativa, ex art. 1 della l. n. 241/1990 ed avrebbe valenza generale per tutta l’attività amministrativa di secondo grado, discrezionale e vincolata.

4.5 Con il quinto profilo di censura del secondo motivo di appello parte appellante si duole del rigetto (sub 5.5 dell’appellata sentenza) del quinto motivo del ricorso introduttivo R.G. n. 909/2017.

In particolare, il T.A.R. avrebbe errato nell’affermare che “non occorre esaminare il quinto motivo di gravame, siccome alternativamente dedotto per il caso in cui l’atto impugnato possa essere ricondotto dell’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, ossia nella prospettiva di una qualificazione giuridica che, per le ragioni già esposte, non corrisponde alla natura sostanziale dell’atto medesimo”.

Si osserva, in proposito, che gli effetti ex tunc dell’atto avrebbero dovuto spingere a qualificarlo come annullamento officioso e avrebbero quindi imposto al T.A.R. di pronunciarsi sulle questioni a ciò connesse.

5. Con il terzo motivo di appello si censura, sotto plurimi profili, la sentenza impugnata per aver respinto i motivi aggiunti al ricorso introduttivo R.G. n. 909/2017 proposto avverso al decreto del Segretariato Regionale del maggio 2022.

5.1 Nel dettaglio, con il primo profilo di censura del terzo motivo di appello parte appellante si duole del rigetto (sub 6.1 e 6.2 dell’appellata sentenza) del sesto motivo aggiunto al ricorso introduttivo R.G. n. 909/2017 con cui sono stati denunciati una pluralità di vizi del decreto del Segretariato Regionale del maggio 2022 e segnatamente:

- l’invalidità derivata dai vizi denunciati nei riguardi del decreto n. 68/2022 e in particolare, dal vizio di tardività dell’annullamento per violazione del termine ex art. 21 nonies.2 bis L. n. 241/1990 proposto con il quinto mezzo di gravame del ricorso introduttivo;

- l’invalidità propria per le ragioni esposte nel quinto motivo del ricorso introduttivo;

- la violazione del principio dell’ actus contrarius ;

- rifiuto di prendere in considerazione -e di motivarne il rigetto- le osservazioni presentate da IBO S.r.l. con riguardo ai criteri di analisi e valutazione esposti nell’atto di avvio del nuovo procedimento.

Secondo parte appellante il T.A.R. avrebbe errato nell’affermare:

- quanto all’invalidità derivata, che non sussiste “alcuno dei vizi dell’atto presupposto denunciato con il ricorso principale”;

- quanto alla violazione del principio del contrarius actus che i decreti di originaria determinazione del contributo “sono stati adotti sulla scorta di una specifica istruttoria che ha visto l’adozione di determinazioni di organi ministeriali centrali mai smentite e o ritirate”;

- quanto alla violazione del principio del contraddittorio, che IBO S.r.l. “è stata ampiamente coinvolta nel procedimento” ed “ha puntualmente controdedotto”, senza considerare che e le osservazioni svolte dalla stessa società sui criteri di analisi da seguire e nel merito sarebbero state disattese senza motivazione alcuna.

5.2 Con il secondo profilo di censura del terzo motivo di appello parte appellante si duole del rigetto (sub 6.2 e 6.3 dell’appellata sentenza) del settimo e ottavo motivo aggiunto al ricorso introduttivo R.G. n. 909/2017.

Più segnatamente, con il settimo motivo aggiunto al ricorso introduttivo R.G. n. 909/2017 IBO S.r.l. ha contestato le ragioni di decurtazione del contributo addotte dai periti ministeriali e recepite nel provvedimento del 3 maggio 2022 deducendo:

- per quanto attiene al mancato riconoscimento degli interessi di preammortamento per il periodo 2005-2017, la contraddittorietà con le precedenti e mai ritirate determinazioni degli organi centrali e periferici del Ministero, quegli stessi che avevano ritenuto che il preammortamento, dovendo tecnicamente remunerare il costo dell’indebitamento della Società relativa al periodo 2005/2007 in correlazione all’importo ammesso a contributo pari a € 3.052.000, deve inevitabilmente fondarsi su un piano simulato in ragione delle ricordate sfasature temporali tra domanda di contributo (novembre 2005), ammissione a contributo (quantificato nel settembre 2007) e stipula del correlato mutuo UBI (ottobre 2007);

- quanto alla decurtazione correlata al mancato riconoscimento degli interessi dovuti dopo il 30 giugno 2008 (data dell’atto dell’acquisto con accollo di mutuo sottoscritto dal Sig. Crema) la contraddittorietà rispetto a precedenti determinazioni degli organi del Ministero nonché la circostanza decisiva che la concessione del contributo in conto interessi sarebbe strumentale alla soddisfazione dell’interesse pubblico identificabile nella attuazione dell’intervento conservativo ma non potrebbe limitare la libertà economica del beneficiario, titolare del bene, a disporne secondo le opportunità e le condizioni offerte dal mercato.

Con l’ottavo motivo aggiunto al ricorso introduttivo R.G. n. 909/2017 IBO S.r.l. ha esteso le censure svolte nel settimo motivo alla decurtazione degli interessi maturati prima del mutuo UBI rapportati per gli immobili per i quali risultano cancellazioni di ipoteche nei contratti di vendita.

Secondo parte appellante avrebbe errato nell’affermare:

- in relazione al settimo motivo che il mancato riconoscimento del preammortamento per il periodo 2005-2007 “involge profili di discrezionalità tecnica in senso proprio, riconducibili all’applicazione di particolari criteri tecnico-contabili, che, come tali devono ritenersi sottratti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, atteso che le dedotte censure, sostanzialmente riproduttive dei rilievi formulati in sede endoprocedimentale, non evidenziano la manifesta erroneità o illogicità dei criteri predetti”;

- in relazione all’ottavo motivo, che si tratta “di una scelta imposta dall’esigenza di evitare un esborso di denaro pubblico non più giustificato da una spesa effettivamente sostenuta dalla beneficiaria del contributo”.

Dette statuizioni non sarebbero condivisibili atteso che:

- quanto al rigetto del settimo motivo, si rileva che il rapporto contenzioso sarebbe regolato non da regole tecniche bensì da precise norme di legge e che, nel caso di specie, IBO S.r.l. avrebbe dedotto precise violazioni dell’art. 37 D. lgs. n. 42/2004 e dell’art. 43 D. lgs. n. 490/1999 che fanno decorrere la debenza del contributo dalla presentazione della domanda e non dalla stipulazione del mutuo del 2008, sostitutivo dei precedenti del 2001 e 2004 produttivi di interessi per la società, come inequivocamente riconosciuto nel 2007 dalla stessa amministrazione nonché di altre norme e principi, anche costituzionali, oltre a ben circostanziali vizi di eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità;

- quanto al rigetto dell’ottavo motivo la decisione del T.A.R. avrebbe violato gli art. 37 del d.lgs. n. 42/2004 e dell’art. 43 del d.lgs. n. 490/1999 che imporrebbero soltanto che l’intervento conservativo finanziato sia realizzato ma che in nessun modo stabilirebbero che gli oneri dei mutui non possano essere trasferiti ai compratori di tutto o parte dell’immobile, lasciando all’autonomia privata e alle condizioni di mercato i relativi accordi, del tutto irrilevanti ai fini della concessione e del mantenimento del beneficio.

5.3 Con il terzo profilo di censura del terzo motivo di appello parte appellante si duole del rigetto (sub 6.4 dell’appellata sentenza) del nono motivo aggiunto al ricorso introduttivo R.G. n. 909/2017 con cui si è contestata la decurtazione correlata al preteso superamento del limite del tasso al 6% previsto dalla normativa, da intendersi riferito al tasso di interesse effettivo annuo lordo e non al tasso nominale.

Secondo parte appellante il T.A.R. avrebbe errato nell’affermare in chiave reiettiva che “in assenza di diverse indicazioni nel testo normativo, il limite predetto deve ovviamente intendersi al lordo, sicché nessuna doglianza ha ragione di essere anche sotto questo profilo”.

Ciò in quanto:

- le norme che regolano la commisurazione del contributo non prescrivono espressamente che il limite del 6% debba riferirsi “al lordo” allorquando -come nella specie- commissioni e spese bancarie sono state a carico della società;

- non sarebbe stato considerato che la variazione del tasso nominale pari al 5,95%, non deriva da addebiti di spese e commissioni, bensì dalla capitalizzazione semestrale imposta con Circolare della Direzione Ministeriale del 22 febbraio 2002 n. 27.

5.4 Con il quarto profilo di censura del terzo motivo di appello parte appellante si duole del rigetto del decimo motivo aggiunto (sub 6.5 della sentenza appellata) limitandosi, testualmente a riproporre le “censure d’appello dedotte sub I e II.3”

6. Le suddette doglianze sono tutte infondate.

Il primo giudice ha correttamente qualificato i provvedimenti gravati in prime cure e, in particolare, il decreto n. 68 del 29 settembre 2017 del Segretariato Regionale per la Liguria, come un atto di decadenza.

Sul punto ha fatto corretta applicazione delle coordinate ermeneutiche disegnate dalla Adunanza plenaria di questo Consiglio n. 23 del 2020.

Quest’ultima ha, infatti, chiarito che “la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc ), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzandosi specificatamente:

a) per l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall’art. 21 nonies della legge 241/90 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti;

b) per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto;

c) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti”.

Va, poi, aggiunto che quello di qualificazione del provvedimento impugnato è potere del giudice amministrativo ed espressione propria della funzione giurisdizionale che va esercitato anche alla luce della concreta funzione svolta dall’atto medesimo ( ex multis , da ultimo, Cons. Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n.1076 secondo cui “La qualificazione degli atti amministrativi oggetto di giudizio spetta al giudice amministrativo, potere ufficioso che non è vincolato né dell'intitolazione dell'atto né tanto meno dalle deduzioni delle parti in causa, dovendo l'esatta qualificazione di un provvedimento essere effettuata solo alla luce del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, e anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall'amministrazione, con la conseguenza che l'apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell'atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza, e inoltre neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell'atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato”).

Ebbene, nel caso di specie, come emerge dalla complessa situazione compendiata alle pag. 11 e ss. del decreto n. 68 del 29 settembre 2017 del Segretariato Regionale per la Liguria (all. n. 40 a produzione documentale in primo grado di difesa erariale del 13 aprile 2022), in disparte dal nomen iuris impiegato, il ritiro dei contributi ha avuto luogo, perlomeno per gli appartamenti con box pertinenziali venduti post domanda di contributo nel corso degli anni 2006 e 2008 (lett. C e D, pag. 13 e 14 del decreto) sulla scorta di vicende sopravvenute rispetto alla concessione degli stessi e, segnatamente, a condotte del beneficiario tenute in spregio di quanto disposto con la già citata circolare della Direzione Ministeriale del 22 febbraio 2002 n. 27.

In ogni caso, anche se si optasse per la qualificazione dell’atto come annullamento di ufficio ex art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 il termine fisso per la sua adozione non troverebbe comunque applicazione atteso che:

- secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio (Consiglio di Stato, sez. VI, 20 febbraio 2023, n. 1706) l’introduzione di tale limite, avvenuta nel 2015, non ha valenza retroattiva e nella fattispecie si controverte del ritiro di atti adottati tra il 2011 ed il 2012 (id est prima dell’entrata in vigore di tale nuova disciplina);

- oggetto dell’autoannullamento sono provvedimenti adottati sulla base di una falsa rappresentazione dei fatti ex art. 21-nonies comma 1-bis della l. n. 241 del 1990 in quanto l’intervenuta vendita dei cespiti era circostanza sicuramente nota all’istante riguardando la sua specifica posizione (sicché si è di certo dinanzi a un’ipotesi quantomeno di colpa –se non di dolo – di quest’ultimo con conseguente esclusione del suo affidamento).

6.1 Fuori fuoco appaiono, quindi, di riflesso tutte le ulteriori doglianze (in particolare veicolate a mezzo del secondo e terzo motivo di appello) le quali muovo dal presupposto appena confutato che i provvedimenti gravati in prime cure siano riconducibili all’istituto della revoca ex art. 21-quinquies della l. n. 241 del 1990.

Parimenti infondata è la doglianza relativa alla violazione del principio del contrarius actus atteso che quest’ultimo non è riferibile alla fattispecie della decadenza (ma a quelli di autotutela decisoria) e, in ogni caso, non va inteso in senso rigido e formalistico essendo sufficiente, come accade per tutti i procedimenti di secondo grado, che questo sia condotto sulla scorta di analoga (ancorché non identica sequenza) dall’amministrazione che ha adottato l’atto ovvero da altro organo individuato all’uopo dalla legge.

6.2 Infondato è, come anticipato, anche il terzo motivo di appello.

La sua infondatezza discende da quanto illustrato poc’anzi in ordine all’insussistenza dei vizi denunciati nei riguardi del decreto n. 68/2022 sia con riguardo all’osservanza del termine di adozione dell’atto di ritiro che alla asserita inosservanza del principio del contrarius actus .

Non meritano positivo apprezzamento neppure gli altri, invero generici, profili di lagnanza.

Più nel dettaglio è appena il caso di evidenziare che, per insegnamento consolidato ( ex multis Cons. Stato, sez. IV, 1 marzo 2017, n. 941), non sussiste in capo all’amministrazione procedente un onere motivazionale specifico di confutazione espressa degli apporti procedimentali delle parti.

Alla stessa maniera non coglie nel segno la censura, irritualmente formulata mercè il richiamo p er relationem ad atti difensivi del primo grado (in particolare “la memoria di replica sub. 4.c”), con cui si sono lamentate divergenze valutative nell’applicazione delle regole tecniche tra le diverse articolazioni ministeriali intervenute. Queste, infatti, appaiono fisiologicamente legate alla complessità in fatto e peculiarità della vicenda che occupa e non sono, in mancanza di più puntuali deduzioni di parte appellante, in grado di evidenziare un eccesso di potere sub specie di sviamento dalla causa tipica.

Quanto, poi, all’ottavo motivo del ricorso di primo grado è pienamente condivisibile il rilievo operato dal giudice di prime cure posto che ciò che qui rileva non è la possibilità (che non si esclude) di trasferire gli oneri dei mutui a terzi compratori ma che in tal caso, in relazione a detti oneri, non spetti il riconoscimento di una sovvenzione pubblica per l’originario mutuatario.

Infine, corretta appare la statuizione contenuta nella sentenza impugnata secondo cui, in relazione alla decurtazione correlata al preteso superamento del limite del tasso al 6% previsto dalla normativa, è da prendersi a riferimento il tasso di interesse effettivo annuo lordo (e non il tasso nominale). E, infatti, come regola generale, è ragionevole fare riferimento al tasso nel suo ammontare lordo posto che, in assenza di diversa previsione normativa o della lex specialis , non è possibile stabilire come vada calcolato l’interesse “al netto” (e cioè quali componenti vadano sottratti al suo ammontare complessivo).

6. Con il quarto ed ultimo motivo di appello parte appellante si limita, testualmente, alla riproposizione per relationem delle censure di primo grado.

6.1 Il motivo è ictu oculi inammissibile per difetto di specificità per le ragioni già esposte in precedenza al punto 1.2.

7. Per le ragioni sopra esposte l’appello è inammissibile e, comunque, infondato nel merito.

8. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono ex artt. 26 c.p.a. e 91 c.p.c., la soccombenza e sono, pertanto, da porre integralmente a carico di parte appellante.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna l’appellante IBO S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, al pagamento, a titolo di spese processuali, in favore del Ministero della cultura, in persona del Ministro pro tempore, della somma di € 3.000,00 (tremila/00) oltre gli accessori di legge (se dovuti).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Gallone	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO