Pubblicato il 09/09/2025

N. 07262/2025REG.PROV.COLL.

N. 09700/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9700 del 2023, proposto da Paguro s.r.l. unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Harald Massimo Bonura, Francesco Fonderico, Giuliano Fonderico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Teresa Chieppa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Provincia di Latina, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Claudia Di Troia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Aprilia, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 7371/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e della Provincia di Latina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 giugno 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. La società Paguro s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Lazio, Sez. I –quater, ha dichiarato improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso introduttivo del giudizio (come integrato dal ricorso per motivi aggiunti) proposto dalla predetta società per l’annullamento:

- dei verbali delle riunioni tenutesi in data 20 aprile 2017 e 13 ottobre 2016 della Conferenza di servizi, relativa al procedimento di valutazione di impatto ambientale del progetto per la realizzazione di una discarica controllata per rifiuti non pericolosi nel territorio del Comune di Aprilia, e delle relative note accompagnatorie della Regione Lazio, rispettivamente prot. 225950 del 5 maggio 2017 e prot. 571079 del 15 novembre 2016;

- della determinazione della Regione Lazio, Direzione valutazioni ambientali e bonifiche 11 ottobre 2017, n. G13756, recante “ Pronuncia di Valutazione di Impatto Ambientale ai sensi dell'art. 23, parte II, del D.Lgs. 152/2006 e s.m.i. progetto di "Realizzazione di una discarica controllata per rifiuti non pericolosi", Comune di Aprilia (LT), località La Ciocca Proponente: PAGURO srl Registro elenco progetti n. 26/2016 ”,

Il giudice di primo grado ha disposto la compensazione delle spese di giudizio.

2. La società Paguro s.r.l. ha presentato alla Regione Lazio, in data 14 luglio 2016, un’istanza di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), contestualmente ad altra istanza di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), relativa al Progetto di “ Realizzazione di una discarica controllata per rifiuti non pericolosi ” nel Comune di Aprilia, in località “ La Ciocca ”.

2.1. Con il ricorso introduttivo del giudizio e i successivi motivi aggiunti, la società Paguro ha impugnato gli atti mediante i quali la Regione Lazio ha inizialmente “sospeso” il procedimento relativo al progetto del 2016 e poi adottato una pronuncia di VIA negativa (determinazione n. G13756 dell’11 ottobre 2017).

2.2. Con la sentenza impugnata il giudice di primo grado, in accoglimento delle eccezioni sollevate dalle amministrazioni resistenti, ha dichiarato il ricorso introduttivo del giudizio e i successivi motivi aggiunti improcedibili, per sopravvenuto difetto di interesse, sul rilievo che nelle more della definizione del giudizio la società aveva presentato una nuova istanza per il rilascio del provvedimento autorizzatorio regionale unico, ai sensi dell’art. 27 - bis, d.lgs. 152/2006, concernente un progetto unitario e integrato finalizzato alla bonifica della medesima area e alla realizzazione di una discarica di rifiuti inerti.

In altri termini, il giudice di primo grado ha ritenuto che la presentazione della istanza di PAUR relativa ad un nuovo progetto relativo alla medesima area avesse fatto venir meno l’interesse della ricorrente alla decisione nel merito della proposta impugnativa.

3. Tanto premesso, con il primo motivo di gravame, la società deduce error in procedendo et in iudicando : violazione e falsa applicazione degli art. 34, comma 3, e 35, comma 1, lett. c, c.p.a., degli artt. 39 c.p.a. e 100 c.p.c., dell’art. 64 c.p.a.; travisamento, insufficienza, contraddittorietà e/o illogicità della motivazione; omessa pronuncia.

Il giudice di primo grado, pur rilevando la differente natura dei progetti presentati dalla società e le diverse caratteristiche degli stessi, ha ritenuto che la presentazione della seconda istanza avesse fatto venir meno l’interesse alla decisione del ricorso, in quanto “ i due progetti hanno ad oggetto la realizzazione di discarica per lo smaltimento di rifiuti non pericolosi insistenti, seppur in area non sovrapponibile del terreno (con differenza di sagome), comunque sullo stesso sito ”.

La società appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado; a tale riguardo, fa rilevare che anche l’istanza di P.A.U.R. è stata respinta e che comunque i due progetti non sono assimilabili né sotto il profilo del procedimento cui sono stati sottoposti, né con riguardo al relativo contenuto.

Gli atti relativi ai due differenti procedimenti sono stati impugnati con autonomi ricorsi che presentano un petitum differente.

Evidenzia quindi la erroneità della definizione del giudizio in rito con una pronuncia di improcedibilità, per sopravvenuto difetto di interesse, che si traduce anche in una forma di denegata giustizia in relazione anche all’interesse di natura risarcitoria della società.

4. La società ripropone integralmente le censure formulate nel ricorso introduttivo del giudizio.

4.1. Eccesso di potere sotto svariati profili (in particolare, perplessità, travisamento, contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione, sviamento).

La ricorrente aveva censurato il verbale della Conferenza di servizi del 3 novembre 2016, evidenziando che non sarebbero chiare le dichiarazioni rese dall’ing. Tosini in seno alla predetta Conferenza (nella veste di dirigente dell’Area rifiuti, dell’Area Bonifiche siti inquinati e ad interim dell’Area VIA) in ordine all’oggetto della sospensione cui fa riferimento il predetto dirigente.

4.2. Violazione e falsa applicazione di legge (art. 2700 cod. civ. e segg.). Incompetenza. Eccesso di potere sotto svariati profili (in particolare, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, travisamento, sviamento).

La “rettifica” effettuata dal dirigente non recherebbe alcun riferimento ad eventuali note del medesimo dirigente da rettificare.

In ogni caso, a giudizio della ricorrente (odierna appellante) la sospensione non potrebbe riguardare il procedimento AIA di competenza dell’Area regionale rifiuti, in quanto il relativo procedimento non era stato formalmente avviato, in attesa della definizione del procedimento di VIA.

4.3. Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1, 2, 7, 8, 10, 21-bis e 21-quater, legge 241/1990). Violazione dei principi di legalità e tipicità degli atti amministrativi. Eccesso di potere sotto svariati profili.

4.4. Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 23, 24, 25, 26, 29-ter, 29-quater, 29-sexies, 177, 178, 182, 182-bis, 196, 199, 208, d.lgs. 152/2006; artt. 3, 4, 7, 15, L.R. Lazio n. 27/1998). Violazione e falsa applicazione del vigente Piano regionale dei rifiuti (§ 2.2., 2.3., 10, 15, 16, 17.4.3 D.C.R. n. 14/2012 e s.m.i., come modificato dalla D.C.R. n. 8/2013) e della D.G.R. n. 199/2016. Violazione e falsa applicazione dei principi di imparzialità, buon andamento e buona amministrazione, di continuità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.; art. 41 Carta di Nizza; art. 1, legge 241/1990). Eccesso di potere sotto svariati profili (in particolare, travisamento, contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione, disparità di trattamento, sviamento).

Il Piano regionale dei rifiuti (approvato con deliberazione di Consiglio regionale n. 14 del 18 gennaio 2012), efficace fino all’anno 2017, allo stato, costituirebbe l’unico parametro di riferimento per il procedimento in questione; la circostanza addotta dal dirigente, secondo cui la discarica in progetto non sarebbe prevista nell’attuale Piano, sarebbe irrilevante e non ostativa alla conclusione dei procedimenti avviati nel luglio 2016, in quanto il medesimo Piano non impedirebbe l’autorizzazione e la realizzazione di nuovi impianti conformi al fabbisogno, ai criteri di localizzazione, costruttivi ed economici indicati dal Piano stesso.

A fronte di un accertato fabbisogno di impianti di smaltimento di rifiuti, nessun impedimento potrebbe essere legittimamente opposto alla richiesta di autorizzazione del progetto di realizzazione di una discarica destinata a soddisfare l’esigenza inevasa di smaltimento di rifiuti.

L’amministrazione regionale sarebbe tenuta a pronunciarsi sulle istanze di VIA e di AIA sulla base della normativa e del Piano del 2012 (vigenti ratione temporis ) e nessuna delle rubricate disposizioni di legge e/o di Piano prevedrebbero, in attesa dell’aggiornamento, la sospensione dei procedimenti presentati.

5. La società appellante ha riproposto anche le censure formulate avverso la determinazione n. G13756 dell’11 ottobre 2017, con la quale la Regione Lazio ha espresso “ pronuncia di valutazione di Impatto Ambientale negativa ” sul progetto presentato dalla società.

5.1. Violazione e falsa applicazione dei principi e delle disposizioni in tema di valutazione d’impatto ambientale (artt. 1-6, D.P.C.M. 27.12.1988, richiamati dalla determinazione regionale B2767 del 26.05.2010; artt. 3, 5 comma 3, e Allegato IV, direttiva 2011/92/UE; art. 4, comma 4; 5, comma 1, lett. b) e c); 6, comma 2, lett. a); 9, 22, 25 e 26, All. VII, d.lgs. 152/2006; art. 14- ter, comma 6-bis, legge 241/1990, nei testi pro tempore applicabili). Eccesso di potere sotto svariati profili (in particolare, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, travisamento)”.

Il provvedimento negativo di VIA non si sarebbe fondato sull’individuazione, descrizione e valutazione di tutti gli effetti presumibilmente prodotti dalla realizzazione del progetto.

In particolare, non vi sarebbe stata alcuna valutazione del quadro di riferimento ambientale, né la Regione si sarebbe pronunciata sui livelli di qualità ambientale precedenti e successivi all’intervento. Inoltre, l’impugnato provvedimento sarebbe illegittimo, per difetto di istruttoria e di motivazione, atteso che l’amministrazione non avrebbe completato l’istruttoria, né avrebbe effettuato alcuna ponderazione ragionata degli impatti positivi e negativi del progetto rispetto al contesto ambientale specificatamente considerato.

5.2. Con particolare riferimento all’oggetto della VIA, l’impugnata determinazione dirigenziale sarebbe illegittima, nella parte fondante il proprio giudizio negativo su una valutazione di asserita non conformità del progetto agli atti di pianificazione e di programmazione territoriale e settoriale, trattandosi di atti non di competenza dell’amministrazione regionale.

5.3. Violazione e falsa applicazione dei principi e delle disposizioni in tema di pianificazione dei rifiuti (artt. 182-bis, 195, 196, 197, 199 d.lgs. 152/2006; artt. 3, 4, 7, 15, L.R. Lazio n. 27/1998), di discariche (artt. 2, 8 e 9, Allegato 1, d.lgs. 36/2003; art. 208, d.lgs. 152/2006), del vigente Piano regionale dei rifiuti (§ 2.2., 2.3., 10, 15, 16 D.C.R. n. 14/2012 e s.m.i., come modificato dalla D.C.R. n. 8/2013), del Piano provinciale dei rifiuti (D.C.P. 12/2016). Violazione e falsa applicazione dei principi di buona amministrazione e continuità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.; art. 41 Carta di Nizza; art. 1, legge 241/1990). Eccesso di potere sotto svariati profili (in particolare, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, travisamento, sviamento, disparità di trattamento)”.

La Regione avrebbe negato la compatibilità ambientale del progetto in questione in virtù della non conformità della nuova proposta progettuale con il vigente Piano regionale dei rifiuti, in quanto l’individuazione di nuovi siti dovrebbe essere inclusa tra i nuovi interventi previsti all’interno del Piano regionale, da sottoporre preventivamente a Valutazione Ambientale Strategica.

La Regione non avrebbe tenuto conto dell’assenza nel Piano regionale dei rifiuti di alcuna localizzazione dei siti; peraltro, il compito di individuare le “zone idonee” e le “zone inidonee” alla localizzazione degli impianti di smaltimento, tra cui le discariche, sarebbe stato attribuito dal legislatore alle Province e, nel caso in esame, l’intera zona in cui è stato localizzato il sito di progetto non rientrerebbe tra quelle inidonee, con la conseguenza che la stessa dovrebbe ritenersi per ciò stesso idonea.

Il parere dell’Area Ciclo Integrato dei Rifiuti prot. 252325 del 18 maggio 2017, invocato a sostegno del provvedimento, sarebbe illegittimo per le ragioni indicate nelle osservazioni al preavviso di rigetto, non valutate dalla amministrazione nel provvedimento impugnato, con evidente vizio di istruttoria e di motivazione.

5.4. Con particolare riguardo alla distanza di sicurezza dell’impianto dalle edificazioni, l’impugnato provvedimento - nella parte in cui richiama la sussistenza di un fattore di attenzione progettuale ed escludente (previsto dal Piano), per la presenza a distanza non idonea (circa 150 metri) di edificato urbano - recherebbe una erronea motivazione perché, in base al Piano vigente (D.C.R. 14/2012), tra i fattori escludenti di carattere “generale” per gli “aspetti territoriali” sarebbe indicata la sola presenza di edifici “sensibili” (scuole, ospedali etc.) e/o aree di espansione residenziale, ma non anche la presenza di “case sparse” e/o di meri “centri abitati”.

Il provvedimento negativo sarebbe illegittimo, avendo travisato la nozione di “centro abitato” accolta dal Piano regionale.

5.5. Con particolare riguardo all’asserita violazione di standard urbanistici, secondo la prospettazione difensiva dell’appellante, la Regione non si sarebbe avveduta che l’area oggetto dell’intervento nonché le particelle interessate dalla realizzazione dell’impianto sarebbero ricadenti all’esterno del perimetro “del Centro abitato n. 4” (e non all’interno del predetto Centro abitato, come ritenuto dall’amministrazione).

5.6. Con particolare riguardo alla pretesa estraneità dell’impianto al contesto urbanistico e ambientale, la prevalenza della formale destinazione urbanistica agricola dell’area interessata dal progetto si porrebbe in contrasto con lo stato dei luoghi, degradato non soltanto per la presenza della ex – cava, ma anche per la condizione di contaminazione derivante dai pregressi sversamenti abusivi di rifiuti.

L’impugnato provvedimento sarebbe illegittimo, sia perché tale condizione di fatto sarebbe risalente da decenni, impedendo proprio in virtù del principio di precauzione, qualsiasi utilizzo a fini agricoli, sia perché l’astratta destinazione urbanistica agricola non sarebbe di per sé ostativa alla realizzazione dell’impianto.

Peraltro, non spetterebbe all’Area VIA valutare la conformità dell’intervento alla pianificazione urbanistica, essendo ogni determinazione a riguardo rimessa alla Direzione regionale competente nel successivo procedimento autorizzatorio.

5.7. Con riguardo al mancato aggiornamento del progetto rispetto al nuovo Piano di risanamento della qualità dell’aria, l’impugnato provvedimento sarebbe illegittimo, in quanto la nuova classificazione territoriale del Piano di risanamento della qualità dell’aria della Regione Lazio (da “Zona B” a “Classe 2”) non avrebbe apportato alcuna variazione sostanziale agli elementi di valutazione del progetto rispetto al precedente Piano.

5.8. Violazione e falsa applicazione del Piano regionale dei rifiuti (§ 16.3.3, D.C.R. 14/2012), dei principi e disposizioni in tema di bonifica dei siti contaminati statali (art. 17, d.lgs. 22/1997; D.M. 471/1999; art. 239 ss., d.lgs. 152/2006) e regionali (art. 7, 8 e 9, L.R. 27/1998; D.C.R. 112/2002; D.G.R. 451/2008; parte VIII, § 43 ss., D.C.R. 14/2012; D.G.R. 310/2013; D.G.R. 591/2012), nonché dei principi e disposizioni in tema di valutazione d’impatto ambientale (artt. 3, 4 e 6, D.P.C.M. 27.12.1988, richiamato dalla determinazione regionale B2767 del 26.05.2010; artt. 3, 5 comma 3, e Allegato IV, direttiva 2011/92/UE; art. 4, comma 4; 5, comma 1, lett. b) e c); 6, comma 2, lett. a); artt. 22, 25 e 26, All. VII, d.lgs. 152/2006, nel testo pro tempore applicabile). Violazione e falsa applicazione del principio di buona amministrazione (art. 97 Cost.; art. 41 Carta di Nizza; art. 1, legge 241/1990). Incompetenza. Eccesso di potere sotto svariati profili (in particolare, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, travisamento, sviamento).

L’impugnata determinazione dirigenziale fonderebbe la valutazione negativa di impatto ambientale sulla circostanza che, allo stato attuale, l’ipotesi realizzativa della discarica in progetto non risulta ammissibile in relazione alle fasi da porre in essere, ed attualmente mancanti, previste dalla Parte IV Titolo V del d.lgs. 152/2006 (Accordo di programma, Analisi di rischio sito specifica, Piano di caratterizzazione del sito) riguardo alla potenziale contaminazione dei luoghi interessati nell’ambito del procedimento relativo alle bonifiche dei siti inquinati.

La Regione Lazio avrebbe dovuto avvedersi che il sito è già contaminato e, per l’effetto, avrebbe dovuto prevedere prescrizioni e condizioni di natura conformativa.

5.9. Violazione e falsa applicazione di legge (L.R. n. 28/1980). Violazione e falsa applicazione dei principi di buona amministrazione (art. 97 Cost.; art. 41 Carta di Nizza; art. 1, legge 241/1990). Eccesso di potere sotto svariati profili (in particolare, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, travisamento, sviamento, disparità di trattamento).

Tra i fattori ostativi alla conclusione favorevole del procedimento in questione la Regione ha annoverato l’eccessiva vicinanza dell’impianto ad alcune abitazioni del quartiere denominato “La Cogna”, ricadente in “zona B” di completamento di cui al d.m. 1444/1968, nonostante l’esistenza nell’area interessata dal progetto di una discarica abusiva e di un’ulteriore discarica (Santa Apollonia) collocata a poche centinaia di metri.

5.10 Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1, 2, 3, 14, 14-ter e 17-bis legge 241/1990; art. 7, legge 127/2016). Violazione e falsa applicazione dei principi di buona amministrazione (art. 97 Cost.; art. 41 Carta di Nizza; art. 1, legge 241/1990). Eccesso di potere sotto svariati profili (in particolare, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, travisamento, sviamento, disparità di trattamento)”.

A causa dell’ingiustificata inerzia dell’Area VIA nella conduzione del procedimento e della censurata rappresentazione degli interessi oppositivi nel corso di tutta l’istruttoria e delle sedute in Conferenza di servizi, sarebbe stato violato il termine del procedimento di cui al combinato disposto dell’art. 2, legge 241/1990 e degli artt. 9 e 26, comma 1, d.lgs. 152/2006.

5.11. Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 3, 10 e 10-bis, legge 241/1990; artt. 9, 25 comma 2, e 26 comma 1, d.lgs. 152/2006). Violazione e falsa applicazione dei principi di buona amministrazione (art. 97 Cost.; art. 41 Carta di Nizza; art. 1, legge 241/1990). Eccesso di potere sotto svariati profili (in particolare, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, travisamento, sviamento).

Il provvedimento negativo di VIA non avrebbe tenuto conto dei numerosi e circostanziati approfondimenti forniti dalla società nel corso del procedimento, a fronte dei pareri delle amministrazioni pubbliche e delle osservazioni dei soggetti (individuali e collettivi) intervenuti nel procedimento.

5.12. Illegittimità derivata. Violazione e falsa applicazione di legge (art. 2700 e segg. cod. civ.). Incompetenza. Violazione e falsa applicazione dei principi di buona amministrazione (art. 97 Cost.; art. 41 Carta di Nizza; art. 1, legge 241/1990). Eccesso di potere sotto svariati profili (in particolare, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, travisamento, sviamento)”.

L’impugnata determinazione regionale, reiterando le dichiarazioni contenute nel verbale della seconda Conferenza di servizi, avrebbe illegittimamente disposto la “sospensione” del procedimento. 6. Si è costituita in giudizio la Provincia di Latina, chiedendo la propria estromissione dal giudizio, per difetto di legittimazione passiva; a tale riguardo, ha evidenziato di aver reso il parere di propria competenza in seno alla Conferenza dei servizi attivata dalla Regione Lazio sulla istanza dell’appellante; detto parere (prot. n.17972 del 19.04.2017), ancorché non favorevole, prevede la possibilità di superare il dissenso mediante l’ottemperanza alle prescrizioni impartite dalla Provincia stessa.

In via preliminare, ha eccepito comunque l’improcedibilità del gravame, in relazione alla sopravvenuta sentenza del Consiglio di Stato n. 7422/2024, con la quale è stata acclarata in via definitiva la permanenza sull’area dell’appellante del vincolo paesaggistico di cui all’art.142, c. 1, lett. h), del d.lgs. n. 42/2004.

7. Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, chiedendo la conferma della sentenza impugnata e contestando nel merito le deduzioni della società appellante.

8. Con memoria depositata in data 29 maggio 2025, la società appellante ha insistito per l’accoglimento dell’atto di appello.

9. All’udienza pubblica del 19 giugno 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

10. Ritiene il Collegio di dover esaminare prioritariamente la questione di rito dedotta nel primo motivo di appello, avente valore assorbente, con il quale la società appellante ha censurato la sentenza impugnata nella parte in cui il giudice di primo grado, pur rilevando la differente natura dei progetti presentati dalla società e le diverse caratteristiche degli stessi, ha ritenuto che la presentazione della istanza di provvedimento autorizzatorio unico regionale, ai sensi dell’art. 27 – bis d.lgs. n. 152/2006, avesse fatto venir meno l’interesse della società ricorrente alla decisione del ricorso nel merito, in quanto “ i due progetti hanno ad oggetto la realizzazione di discarica per lo smaltimento di rifiuti non pericolosi insistenti, seppur in area non sovrapponibile del terreno (con differenza di sagome), comunque sullo stesso sito ”.

11. Il motivo è fondato.

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nella sentenza 20 novembre 2024 n. 16, ha avuto modo di evidenziare quanto segue:

“ Quando l’esclusione della legittimazione o dell’interesse a ricorrere è frutto di un palese errore, per effetto del quale è mancato l’esame della totalità dei motivi di ricorso, si determina per il ricorrente una situazione più grave rispetto all’erroneo diniego di giurisdizione o di competenza o all’errore in procedendo, posto che nelle prime due ipotesi non è negata la tutela giurisdizionale della posizione giuridica soggettiva e la parte può riassumere il giudizio davanti al giudice indicato come avente giurisdizione o competenza, così conservando i due gradi di merito, e nel caso di errore in procedendo la sentenza esamina i motivi di ricorso, mentre nel caso di erronea declaratoria del difetto di legittimazione o di interesse è più radicalmente negata la sussistenza di una posizione tutelabile (e dunque non vi è alcun esame del merito, né la possibilità di ottenerlo riassumendo il giudizio davanti ad altro giudice di primo grado).

Il ricorrente, se vuole ottenere il riconoscimento della sussistenza di una posizione giuridica tutelabile in sede giurisdizionale (e dunque ottenere una pronuncia di merito), è pertanto onerato di proporre appello, con i relativi costi e tempi.

La sentenza che nega la sussistenza della legittimazione o dell’interesse al ricorso – e dunque ravvisa l’assenza di una posizione giuridica tutelabile, malgrado vi sia stata l’impugnazione di un provvedimento autoritativo incontestabilmente devoluta alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo - deve basarsi su una motivazione adeguata, ragionevole e coerente con i principi processuali, che tenga conto dei fatti di causa e delle censure dedotte in relazione alla lesione prospettata, e deve consentire di far comprendere in modo chiaro in fatto e in diritto l’effettiva sussistenza della ragione giuridica, posta a base della declaratoria di inammissibilità.

…

Occorre una motivazione puntuale sulla specifica posizione dedotta in giudizio dalla parte ricorrente tenendo conto della situazione fattuale.

Qualora la statuizione di inammissibilità si basi su una motivazione tautologica o sia frutto di un errore palese, in fatto o in diritto, che abbia per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso, si concreta il vizio di ‘nullità della sentenza’, che, secondo quanto statuito dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria nel 2018, “deve essere valutato e apprezzato con riferimento alla sentenza nella sua globalità rispetto al ricorso proposto unitariamente inteso”.

È appunto il confronto tra una motivazione di puro rito frutto di un errore palese e il ricorso proposto unitariamente inteso che rende evidente il grave difetto argomentativo di una tale motivazione rispetto al ricorso ”.

Sulla base di queste premesse, l’Adunanza plenaria ha formulato il seguente principio di diritto in ordine alle ipotesi di “ nullità della sentenza ”:

“ l’art. 105, comma 1, c.p.a., nella parte in cui prevede che il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado se dichiara la nullità della sentenza, si applica anche quando la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente ”.

12. Nel caso di specie, il T.a.r. ha dichiarato il ricorso di primo grado (come integrato dai motivi aggiunti) improcedibile, per sopravvenuto difetto di interesse, per effetto della successiva presentazione da parte della società Paguro della istanza finalizzata al rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale, ai sensi dell’art. 27 – bis d.lgs. n. 152/2006.

Sennonché la mera presentazione della predetta istanza da parte della società, in assenza di una espressa dichiarazione di sopravvenuto difetto di interesse, non può giustificare la declaratoria di improcedibilità del ricorso di primo grado, in quanto:

a) in primo luogo, il progetto relativo alla istanza di PAUR, presentata dalla società, ai sensi dell’art. 27 – bis d.lgs. n. 152/2006, risulta difforme rispetto a quello originariamente presentato; a tale riguardo, a differenza di quanto sostenuto dal giudice di primo grado, non può attribuirsi rilevanza dirimente al mero fatto che i progetti in questione abbiano ad oggetto la realizzazione di una discarica per lo smaltimento di rifiuti non pericolosi insistente sullo stesso terreno facente parte della particella catastale interessata;

b) in secondo luogo, anche l’istanza di PAUR presentata dalla società Paguro è stata respinta dalla Regione Lazio (peraltro, il relativo ricorso proposto dalla società è stato respinto dal T.a.r. Lazio, Sez. I quater, con sentenza n. 7336/2023).

13. In relazione alla motivazione erronea in rito e al mancato esame dei motivi di merito dedotti dalla società nel ricorso introduttivo del giudizio e nei successivi motivi aggiunti, sussistono i presupposti per la rimessione della causa al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a.

Ritiene infatti il Collegio di aderire all’orientamento giurisprudenziale secondo il quale la rimessione della causa al primo giudice, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., in conformità ai principi enunciati dal Consiglio di Stato, Adunanza plenaria 20 novembre 2024 n. 16 (sopra richiamati), è applicabile, avuto riguardo alla medesima ratio decidendi , anche all’erronea declaratoria di improcedibilità, per sopravvenuto difetto di interesse a ricorrere (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 22 aprile 2025 n. 3456).

Nel caso di specie, ritenendo erroneamente improcedibile il ricorso di primo grado, il T.a.r. ha pretermesso l’esame dei motivi di ricorso, per cui viene ad essere integrato il presupposto della motivazione apparente, secondo quanto precisato dal Consiglio di Stato, Adunanza plenaria 20 novembre 2024 n. 16, ricorrendo l’ipotesi di “ un errore palese di rito che ha per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso ”.

Peraltro, l’orientamento interpretativo favorevole alla rimessione alla causa al giudice di primo grado nei casi di erronea declaratoria di inammissibilità o di improcedibilità del ricorso (Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 maggio 2025 n. 4142; Sez. V, 22 aprile 2025 n. 3456) ha ricevuto conferma nella sentenza del Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 15 luglio 2025 n. 10, nella quale è stato enunciato il seguente principio di diritto:

“ l'art. 105, comma 1, del c.p.a., nella parte in cui prevede che il Consiglio di Stato rimette la causa al giudice di primo grado se dichiara la nullità della sentenza, si applica anche quando la sentenza appellata abbia dichiarato improcedibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell'escludere la permanenza dell'interesse del ricorrente ”.

14. Pertanto, in accoglimento del primo motivo di appello, va dichiarata la nullità della sentenza di primo grado, con rimessione al primo giudice, ai sensi dell'art. 105, comma 1, c.p.a. - impregiudicata la decisione di merito - non rilevando la circostanza che l’appellante non abbia richiesto detta rimessione, né la circostanza che non sia stato dato avviso di rito, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a.

L’annullamento con rinvio al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. può infatti essere disposto da questo Consiglio anche senza la necessità di previa segnalazione di tale possibile esito alle parti, ai sensi dell’ art. 73, comma 3, c.p.a., anche laddove l'appellante abbia chiesto di accertare la fondatezza del ricorso nel merito nel solo grado di appello; da un lato, infatti, il giudice che accolga il motivo di gravame condizionante il regime dell’azione non è vincolato al petitum della parte in relazione alle conseguenze processuali di tale accoglimento (ove esso differisca dalla soluzione indicata dalla norma processuale interpretata alla stregua del diritto vivente); dall’altro, un simile esito non consegue ad una “ questione rilevata d’ufficio ”, ma all’accoglimento della questione dedotta dalla parte appellante, cui si ritenga di applicare la conseguente disciplina processuale (Consiglio di Stato, Sez. V, 22 aprile 2025 n. 3456; Sez. III, 21 marzo 2025, n. 2340).

15. Il tenore delle questioni controverse e la novità della questione integrano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c. per compensare integralmente le spese del grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, dichiara la nullità della sentenza appellata, con rinvio al T.a.r. per il Lazio, ai sensi dell'art. 105 comma 1, c.p.a.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO