Pubblicato il 18/03/2025

N. 02245/2025REG.PROV.COLL.

N. 06517/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6517 del 2023, proposto da
SO di TO TD nonché da impresa individuale SA ND, impresa individuale UF AR IO, ES IN, impresa individuale IN ES, IO PP, impresa individuale PP IO e Fairplay s.r.l., in persona, quanto alle imprese, dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocata Mariateresa Parrelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

e con l'intervento di

65 TA MI (ora WO MI), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Velluto, Fabio Chiarenza e Luciano Bonito Oliva, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda, n. 17666 del 28 dicembre 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e della 65 TA MI (ora WO MI);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocata Mariateresa Parrelli e l’avvocato IO Lirosi, in sostituzione dell'avvocato Giuseppe Velluto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La SO di TO TD (di seguito anche solo DT), come ben ricostruito dal giudice di primo grado, è una società di nazionalità maltese, titolare nel paese di appartenenza della licenza di bookmaker per il gioco online, operante in Italia nel settore della raccolta delle scommesse sportive tramite l’intermediazione di una fitta rete di titolari di esercizi fisici di offerta di scommesse dislocati sul territorio italiano, indicati come “sportelli virtuali affiliati”, ma comunemente denominati “centri trasmissione dati” (CTD), che, contrattualizzati con DT ed operanti a suo nome, forniscono servizi di elaborazione e trasmissione di dati, senza il possesso del titolo concessorio a tal fine stabilito dal quadro regolatorio nazionale e senza la prescritta autorizzazione di polizia, di cui all’art. 88 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza di cui al regio decreto 18 giugno 1931 n. 773 (T.U.L.P.S.).

La DT ha impugnato dinanzi al Tar per il Lazio – in ragione di una asserita palese discriminazione subita - i provvedimenti attuativi dei commi 643 e 644 dell’art. 1 della l. 23 dicembre 2014, n. 190 (“Legge di stabilità 2015”) di introduzione di una procedura volta a consentire, “in attesa del riordino della materia dei giochi pubblici”, la regolarizzazione fiscale degli operatori “che comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli”.

In particolare, per mezzo di due successivi ricorsi, l’azione di annullamento è stata proposta avverso:

- il provvedimento del 5 gennaio 2015 emesso dal Direttore dell'A.D.M. avente ad oggetto “Approvazione modello di dichiarazione di impegno alla regolarizzazione fiscale per emersione dei soggetti attivi alla data del 30 ottobre 2014 che comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell’agenzia delle dogane e monopoli di cui all’art. 1, comma 643, della legge 23 dicembre 2014, n.190” incluso il modello allegato;

- il provvedimento del 15 gennaio 2015 avente ad oggetto le disposizioni attuative della legge di stabilità n. 190/2014 inclusi gli Allegati 1 e 2;

- la circolare del Ministero dell’Interno del 19 gennaio 2015 avente ad oggetto “Esercizi di raccolta delle scommesse operanti senza licenza di polizia - disposizioni contenute nella legge di stabilità 2015";

- la circolare del Ministero dell'Interno del 27 gennaio 2015 avente ad oggetto "Esercizi di raccolta delle scommesse operanti senza licenza di polizia - Nuove disposizioni contenute nella legge di stabilità 2015 – Quesiti";

- le note emesse dall'Aams - Direzione centrale gestione tributi e monopolio giochi avente ad oggetto “Regolarizzazione dei soggetti che offrono scommesse senza essere collegati al totalizzatore nazionale - Chiarimenti 1, 2, 3” pubblicati sul sito di “Aams.gov.it”;

- e per quanto possa occorrere (in quanto richiamato negli atti di cui sopra) dell'art. 1 commi 643 e 644 della Legge di Stabilità n. 190/2014;

- la nota dell’Agenzia delle accise, delle dogane e dei monopoli, Direzione centrale gestione tributi e monopolio giochi del 22 maggio 2015, in risposta ad istanze avanzate dalla ricorrente, di cui l’ultima in data 7 maggio 2015, avente ad oggetto “richiesta di regolarizzazione amministrativa”.

Il Tar per il Lazio, Seconda Sezione, con la sentenza n. 17666 del 28 dicembre 2022, riuniti i ricorsi, li ha respinti entrambi.

Di talché, la DT, unitamente agli altri soggetti indicati in epigrafe, ha interposto il presente appello, esponendo le premesse in fatto e in diritto così sintetizzate nel relativo sommario:

I) Sulla legittimità e liceità dell'attività di punto di raccolta svolta dallo Sportello Virtuale ai sensi dell'art. 1 comma 644 legge di stabilità 2015 n 190/2014 (e smi). Dal sistema concessorio al sistema autorizzatorio.

I.2. Sulla non sussistenza del reato. Mancanza dell'elemento soggettivo e oggettivo.

I.3. Sulla tutela dell'ordine pubblico.

II) Sulla discriminazione subita dal bookmaker SO di TO.

II.1 Sulla discriminazione subita dal bando Monti. Sulla mancata partecipazione al bando Monti.

II.2 Sulla discriminazione subita dal bookmaker per mancata partecipazione alla regolarizzazione fiscale ex art. 1 comma 643 legge di Stabilità 2015.

III) Sulla proroga delle concessioni rilasciate in modo illegittimo e scadute.

III.1 La posizione del bookmaker con riferimento all'anno 2017. Mancanza di concessioni. Concessioni terrestri scadute (ovvero i punti fisici) e la proroga illegittima.

III.2 La posizione del bookmaker con riferimento all'anno 2017. Le concessioni terrestri scadute (ovvero i punti fisici) e la proroga onerosa.

III.3 La partecipazione al Bando on line 2018 - La concessione on line ottenuta

IV) Conclusioni.

Gli appellanti - nel sostenere che, siccome le concessioni ex bando Bersani ed ex bando Monti continuano ad essere esistenti, tutto il sistema concessorio sarebbe illegittimo - hanno ripercorso la normativa e la giurisprudenza nel settore delle scommesse in Italia per evidenziare come oggi sarebbe stato risolutivo per il bookmaker maltese avere avuto la possibilità di partecipare alla regolarizzazione fiscale per emersione.

Per evidenziare la impossibilità di partecipazione alla “regolarizzazione”, in particolare, è stato specificato che:

- il bookmaker SO di TO TD non rivestiva la posizione di colui che deve presentare una “dichiarazione di impegno alla regolarizzazione fiscale per emersione” in quanto sia il bookmaker sia lo sportello virtuale affiliato betn1 non doveva “far emergere” o “sanare” nulla;

- la posizione peculiare ricoperta dal bookmaker (e dei suoi centri affiliati) non è stata regolata e non è stata prevista dalla Legge di Stabilità n. 190/2014, per cui sarebbe palese la discriminazione subita dal bookmaker;

- con l’adozione della “sanatoria fiscale”, lo Stato Italiano ha subordinato il rilascio del titolo abilitativo in capo al bookmaker (e in capo al punto di raccolta fisico ad esso affiliato) al preventivo pagamento dell'imposta unica, per cui sarebbe stato offerto solo agli evasori di regolarizzare la loro posizione e, come premio, è stata data l’opportunità di ottenere una licenza italiana (oltre che una riduzione dell'imposta);

- lo sportello virtuale affiliato “betn1”, non evasore, sempre ligio alle norme fiscali italiane, non sarebbe stato incluso tra i soggetti a cui rilasciare il titolo abilitativo;

- a tutti coloro che hanno aderito alla sanatoria fiscale ex art. 1 comma 643 legge di stabilità 2015 sarebbe stata applicata la riduzione di 1/3 dell’imposta unica, mentre i centri affiliati alla SO di TO avrebbero pagato l'imposta unica per intero;

- i collaboratori di Betn1 e la Società non rientrerebbero tra coloro che hanno potuto partecipare alla “pseudo regolarizzazione” ex legge di stabilità 2015;

- il bookmaker non avrebbe partecipato alla sanatoria in quanto, pur avendo presentato 5 domande, non avrebbe ricevuto in tempo utile la risposta;

- il reale e vero problema sulla partecipazione alla sanatoria sarebbe stato rappresentato dalla compilazione della relativa domanda la quale richiedeva di dichiarare di pagare la somma di € 10.000 a titolo di “emersione dell’imposta pregressa evasa”;

- il divieto degli aiuti di Stato assume particolare importanza anche in materia delle agevolazioni fiscali, per cui l’adozione dell’istituto del condono fiscale introdotto con la legge di stabilità 2015 e 2016 avrebbe violato il principio comunitario del divieto di aiuto di stato alle imprese ex art. 107 TFUE;

- nell’anno 2017 i concessionari avrebbero operato sulla base della proroga agli stessi concessa soltanto dopo avere sottoscritto con l’Agenzia dei Monopoli l’impegno di partecipare al prossimo bando; tale modo di operare sarebbe illegittimo, in quanto non è lecito prorogare la durata della concessione subordinando addirittura la proroga alla sottoscrizione dell’impegno di partecipare al futuro bando;

- nel periodo di “limbo”, che si protrae ancora, e in attesa della conclusione dei prossimi bandi, vi sarebbe una situazione in cui i soggetti “concessionari” ed i “ctd” sanati potrebbero operare con proroga per un periodo superiore alla loro naturale scadenza, mentre ai centri affiliati Betn1 non sarebbe data la possibilità di ottenere un titolo abilitativo;

- in definitiva, il bookmaker sarebbe stato discriminato dalla sanatoria 2015 e 2016 in quanto, avendo pagato l’imposta unica, non ha potuto partecipare alla detta sanatoria.

Di talché, oltre a riproporre i motivi di gravame svolti in primo grado, gli appellanti hanno articolato le argomentazioni in fatto e in diritto di cui alle seguenti rubriche:

Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 643 e comma 644, legge n. 190 del 2014. Motivazione insufficiente e contraddittoria. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24, 41, 103, 113 e 117 Cost.

I Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24, 41, 103, 113 e 117 Cost. Violazione e falsa applicazione dei principi comunitari di parità di trattamento, di non discriminazione, di trasparenza e di proporzionalità Violazione e falsa applicazione degli artt. 49, 56, 102, 107 e 109 TFUE.

II Violazione e falsa applicazione della direttiva dei servizi n. 126/2003. Violazione e falsa applicazione artt. 1, 7 e 8 L. n. 241 del 1990.

III Illegittimità. Erroneità in fatto ed in diritto. Irragionevolezza della sentenza. Difetto di motivazione dell’atto impugnato. Violazione del diritto di difesa ex art. 24 Cost. Violazione del principio del contraddittorio tra p.a. e cittadino e dell’art. 97 Statuto del contribuente. Violazione e falsa applicazione art. 97 Cost. Difetto di motivazione e istruttoria. Sussistenza. Violazione e falsa applicazione degli artt. 23 e 53 Cost.

III.1 Sulla documentazione prodotta. Sull’avvenuto assolvimento dell’obbligazione tributaria.

III.2 Sulla violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 24 e 97 Cost.

III.3 Sul riconoscimento giurisprudenziale della correttezza dell’operato del bookmaker.

III.4 Sulla discriminazione tra CED/CTD affiliato ad un bookmaker comunitario e un’agenzia di scommesse affiliata ad un concessionario italiano.

IV Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 643 e 644 legge 190/2014. Richiesta subordinata: sospensione del giudizio ex art. 267 TFUE e rimessione alla CGUE di questione pregiudiziale.

Gli interessati hanno anche sostenuto, in ordine al risarcimento dei danni, che gli atti impugnati comportano un pregiudizio particolarmente grave e qualificato per loro, che hanno un diritto soggettivo al riconoscimento della loro legittimità ad operare.

Gli appellanti hanno concluso chiedendo:

- dichiarare l'illegittimità della sentenza resa dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione II^) n. 17666/2022 depositata il 28.12.2022 con conseguente riforma o annullamento della stessa;

- in ogni caso

A) In via preliminare e/o pregiudiziale:

- quale Giudice di ultima istanza, accogliere la presente istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 267 TFUE poiché compito della Corte è quello di “garantire la corretta applicazione e l’interpretazione uniforme del diritto comunitario [dell’Unione] nell’insieme degli Stati membri” (sent. 4 giugno 2002, Lyckeskog) onde verificare, pregiudizialmente,

- se gli articoli 49, 56, 107 e 109 TFUE ostino ad una normativa nazionale, come quella relativa alla Sanatoria Fiscale ex legge di Stabilità 2015 n. 190/2014 che contiene norme emanate in violazione del principio di parità di trattamento, dell’obbligo di trasparenza, del principio di certezza del diritto, nonché della libertà di iniziativa economica, della libertà di concorrenza, della libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, laddove, con l'adozione dell'istituto del condono, ha previsto la possibilità agli evasori di conseguire una “regolarizzazione fiscale”, ottenendo la riduzione di un terzo dell'imposta, nonché una regolarizzazione amministrativa, ma non ha previsto la medesima opportunità di regolarizzazione amministrativa (e di ottenere un titolo abilitativo) in favore di coloro che hanno regolarmente adempiuto all'obbligazione tributaria;

- se gli artt. 56 e 52 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione Europea, alla luce anche della Giurisprudenza della Corte di Giustizia stessa, in materia di servizi di gioco e scommessa di cui alle sentenze GA, PL e ST IF, quella in materia di discriminazione fiscale, di cui alle sentenze AN, Commissione c. Spagna, e AN e AB, e i principi di diritto dell'Unione Europea, circa parità di trattamento, non discriminazione e legittimo affidamento, ostino ad una normativa nazionale del tipo di quella italiana, nella presente vertenza considerata, che prevede l'assoggettamento, anche in via retroattiva, all'Imposta Unica sulle scommesse e i concorsi pronostici di cui agli artt. 1-3 del D.Lgs 23.12.1998 n.504, come modificato dall'art. 1 co. 66 lett.b) della legge di Stabilità 2011, degli intermediari nazionali della trasmissione dei dati di gioco per conto di operatori di scommesse, stabiliti in un diverso Stato Membro dell'Unione Europea, ed in via eventuale, dei medesimi operatori di scommesse, in solido con i loro intermediari nazionali, ma che non prevede il medesimo assoggettamento al pagamento dell'imposta unica anche agli intermediari nazionali che operano per conto di operatori nazionali;

- accogliere e sollevare questione di legittimità costituzionale della norma di cui all'art. 1 comma 643 l. n. 190/2014 (e smi) in relazione agli artt. 3, 4, 10, 11, 13, 15, 23, 25, 41, 43, 53, 79 e 112 della Costituzione italiana nella parte in cui non ha previsto la possibilità di ottenere un titolo abilitativo in favore di coloro che hanno già regolarmente pagato l'imposta unica, mentre agli evasori è stata altresì concessa un'amnistia “mascherata” per il reato ex art. 4 l. n. 401/1989, l'ottenimento di un titolo abilitativo per operare nel settore delle scommesse (la licenza ex art. 88 Tulps), oltre che un condono fiscale;

B) nel merito

- accertare e dichiarare la legittimità e liceità dell'attività di intermediazione telematica (priva di autonomia organizzativa e di rischio economico) svolta dai titolari del c.d. “Sportello Virtuale” in favore della Società di scommesse comunitaria SO di TO TD in quanto regolarizzata dall'art.1 comma 923 legge di Stabilità 2016 che richiama l'art. 1 comma 644 lett. e legge di Stabilità 2015 n. 190/2014;

- accertare e dichiarare il diritto degli instanti al risarcimento del danno ingiusto patito, condannando le parti resistenti al versamento dei danni subiti e subendi dai ricorrenti nella misura che sarà ritenuta di giustizia, anche mediante ricorso alla liquidazione equitativa.

- disapplicare l'art. 1 comma 644 l. n. 190/2014 (nella parte in cui conferma la rilevanza penale della condotta) per violazione dell'art. 117 comma 1 Cost. in relazione all'art. 4 prot. 7 CEDU e agli artt. 5 e 6 CEDU in quanto direttamente applicabili nello Stato italiano o, in subordine sollevare questione di legittimità costituzionale della norma di cui all'art. 1 comma 644 l. n. 190/2014 e succ. modif e integr (così come interpretato dalla nota oggetto del presente gravame) per violazione dell'art. 117 comma 1 Cost. in relazione all'art. 4 prot. 7 CEDU e agli artt. 5 e 6 CEDU.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha chiesto che sia dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in quanto estraneo alla controversia, con conseguente estromissione dal giudizio del detto Ministero. In rito, ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per genericità dei motivi e, nel merito, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto dell’appello.

La 36 TA MI (ora WO MI) è intervenuta in giudizio ad opponendum formulando una consistente serie di eccezioni in rito.

In primo luogo, ha chiesto che sia valutata l’ammissibilità dell’appello sia sotto il profilo del limite dimensionale, sia per la genericità e assenza di specificità delle censure; ha poi dedotto l’insussistenza di entrambe le condizioni soggettive dell’azione e, in ogni caso, la carenza di legittimazione ad agire del bookmaker SO di TO. Inoltre, l’interveniente ad opponendum ha sottolineato come la ricorrente abbia contestato sotto molteplici profili il generale quadro regolatorio vigente in Italia in materia di raccolta del gioco, ma tali profili di doglianza sarebbero inammissibili nella misura in cui esorbitano dall’oggetto specifico del gravame instaurato esclusivamente avverso gli atti applicativi della procedura di regolarizzazione di cui all’art. 1, commi 643 e 644, della legge n. 190 del 2014.

L’interveniente, nel merito, ha analiticamente contestato la fondatezza delle censure dedotte, concludendo per il rigetto del gravame.

L’appellante ha prodotto altra memoria la cui tempestività è stata contestata dalla WO MI.

L’istanza cautelare è stata dichiarata improcedibile dalla Sezione Settima di questo Consiglio di Stato, con ordinanza 31 agosto 2023, n. 3536, con la seguente motivazione:

“ Rilevato che con atto depositato in data 24 agosto 2023, la parte appellante ha espresso rinuncia alla domanda cautelare, ritenendo preferibile una celere fissazione dell’udienza di merito;

Considerato che la rinuncia non risulta notificata alle altre parti nei tempi e con le forme di cui all’art. 84 c.p.a. e che pertanto essa va interpretata come dichiarazione di sopravvenuta carenza di interesse all’appello cautelare;

Ritenuto che le censure proposte non appaiono in via prognostica suscettibili di accoglimento, dovendosi evidenziare che, come rilevato dal primo giudice con argomentazioni condivise dal Collegio, non era preclusa alla società SO di TO TD e alla sua rete di CTD di accedere alla sanatoria, della quale non si sono volontariamente avvalsi e che non può revocarsi in discussione che resta preclusa la raccolta di scommesse in assenza dei necessari titoli di legittimazione, che avrebbero dovuto essere acquisiti in conformità alla disciplina di riferimento, non apparendo configurabile alcuna valenza autorizzatoria in base alle previsioni del comma 644 dell’art. 1 della L. n. 190/2014;

Ritenuto, dunque, che, in applicazione del principio c.d. della soccombenza virtuale, l’appellante deve essere condannata al pagamento delle spese della presente fase in favore della parte appellata, mentre possono essere compensate nei confronti dell’operatore interveniente nel giudizio di primo grado, in considerazione della posizione rivestita ”.

Alla udienza pubblica del 13 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. In limine, deve essere accolta la richiesta di estromissione dal giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze, il quale non ha emanato atti oggetto del presente contenzioso

3. L’eccezione di inammissibilità per tardività della memoria depositata dalla DT alle ore 18.15 del 13 gennaio 2025 è fondata.

La più recente giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, VI, 4 dicembre 2024, n. 9692; Cons. Stato, VI, 19 novembre 2024, n. 9278; Cons. Stato, sez. IV, 14 settembre 2022, n. 7977; Cons. Stato, sez. V, n. 10636 del 2022), da cui il Collegio non ha ragione di discostarsi, ha definitivamente chiarito che se il deposito degli atti processuali, con il processo amministrativo telematico (PAT), è possibile fino alle ore 24.00, tuttavia, se effettuato l’ultimo giorno utile rispetto ai termini previsti dal comma 1 dell’art. 73 c.p.a., ove avvenga oltre le ore 12.00 (id est, l’orario previsto per i depositi prima dell’entrata in vigore del PAT), si considera - ai fini della garanzia dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche - effettuato il giorno successivo, ed è quindi tardivo.

Il termine ultimo di deposito alle ore 12.00, pertanto, permane, anche all’indomani dell’entrata in vigore del PAT, come termine di garanzia del contraddittorio tra le parti e della corretta organizzazione del lavoro del collegio giudicante, tanto anche in considerazione del fatto che l’art. 4, comma 4, dell’allegato 2 delle disposizioni di attuazione del c.p.a. – il quale, da un lato, dispone che “è assicurata la possibilità di depositare con modalità telematica gli atti in scadenza fino alle ore 24.00 dell’ultimo giorno consentito”, dall’altro, dispone altresì che “agli effetti dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12.00 dell’ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo” – deve intendersi nel senso che il primo termine delle ore 24.00 si riferisce a tutti quegli atti di parte che non sono depositati in vista di una camera di consiglio o di un’udienza di cui sia (in quel momento) già fissata o già nota la data, mentre il secondo agli atti depositati in funzione di un’udienza, camerale o pubblica, già stabilita, per i quali la garanzia dei termini a difesa ha suggerito al legislatore di anticipare il deposito (Cons. Stato, sez. III, 24 maggio 2018, n. 3136).

4. Le eccezioni di inammissibilità dell’appello, anche a voler prescindere dal superamento dei limiti dimensionali, sono in gran parte fondate, in particolare laddove evidenziano che gli appellanti avrebbero inteso porre in discussione l’intero sistema concessorio in materia di giochi pubblici presente nel territorio nazionale, argomento che fuoriesce completamente dal thema decidendum del presente giudizio avente ad oggetto la legittimità degli atti applicativi dell’art. 1, commi 643 e 644, della legge n. 190 del 23 dicembre 2014, legge di stabilità per il 2015.

Peraltro, nonostante la inammissibilità delle proposte questioni, il tema del rapporto tra il sistema nazionale in materia di giochi pubblici con le norme costituzionali e con l’ordinamento europeo sarà affrontato infra, richiamando precedenti giurisprudenziali che affermano la piena compatibilità tra le norme nazionali e le norme unionali.

5. I motivi ammissibili formulati dagli appellanti, in quanto, in presenza delle condizioni soggettive dell’azione, effettivamente volti a censurare la legittimità degli atti impugnati, non sono idonei a dare conto dell’erroneità delle statuizioni contenute nella sentenza di primo grado, la quale, avendo in modo chiaro, condivisibile ed esaustiva trattato ogni aspetto della questione, deve essere interamente confermata.

5.1. La prima parte dell’art. 1, comma 643, della legge di stabilità per il 2015 così dispone:

“In attesa del riordino della materia dei giochi pubblici in attuazione dell’articolo 14 della legge 11 marzo 2014, n. 23, per assicurare la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, nonché delle fasce sociali più deboli e dei minori di età, a decorrere dal 1° gennaio 2015 ai soggetti attivi alla data del 30 ottobre 2014, che comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, in considerazione del fatto che, in tale caso, il giocatore è l’offerente e che il contratto di gioco è pertanto perfezionato in Italia e conseguentemente regolato secondo la legislazione nazionale, è consentito regolarizzare la propria posizione alle seguenti condizioni …

e) la regolarizzazione fiscale si perfeziona con il versamento dell’imposta unica di cui al decreto legislativo 23 dicembre 1998, n. 504, e successive modificazioni, dovuta per i periodi d’imposta anteriori a quello del 2015 e per i quali non sia ancora scaduto il termine di decadenza per l’accertamento, determinata con le modalità previste dall’articolo 24, comma 10, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, ridotta di un terzo e senza applicazione di sanzioni ed interessi, in due rate di pari importo che scadono, rispettivamente, il 30 giugno e il 30 novembre 2015”.

5.2. Il punto focale della controversia, l’unico effettivamente ammissibile, concerne la possibilità, che DT assume essergli stata negata, per il bookmaker o gli sportelli affiliati, di procedere alla regolarizzazione prevista dalla legge stabilità per il 2015.

In particolare, gli appellanti sostengono che tale possibilità sarebbe stata loro preclusa in quanto:

− la procedura di regolarizzazione sarebbe illegittimamente rivolta ai soli operatori della raccolta del gioco che si trovano in una situazione di irregolarità fiscale, consistente nel mancato corretto assolvimento degli oneri legati al versamento dell’imposta unica di cui all’art. 3 del d. lgs. n. 504 del 1998;

− la DT non si troverebbe nella riferita situazione di irregolarità fiscale avendo - nello specifico, gli sportelli virtuali affiliati - già adempiuto al regolare pagamento dell’imposta unica;

− di conseguenza, DT non avrebbe potuto aderire alla procedura di regolarizzazione, non essendo stata contemplata dal legislatore la possibilità per un operatore che si trovi in una posizione di regolarità fiscale di aderire ugualmente alla procedura in parola e di poter esercitare legittimamente la raccolta del gioco in Italia per effetto della sanatoria connessa alla positiva adesione alla regolarizzazione.

In definitiva, gli appellanti contestano la disciplina di legge in discorso, ed i relativi atti applicativi, perché non avrebbe offerto loro, né a DT né alla sua rete di sportelli virtuali affiliati, la possibilità di regolarizzazione, non versando gli stessi in una situazione di irregolarità fiscale.

5.3. La DT non è in possesso di una concessione per la raccolta delle scommesse in Italia né a mezzo rete fisica, né a mezzo gioco a distanza (on line), e non ha presentato dichiarazione di impegno alla regolarizzazione fiscale per emersione ai sensi dell’art. 1, comma 643, della l. n. 190/2014, sicché, anche per tale profilo, l’attività di raccolta del gioco in Italia non rientra tra quelle “regolarizzate”.

Il parere del Consiglio di Stato, Sezione Prima, n. 137 del 15 gennaio 2020, in particolare, ha diffusamente sostenuto che “la disciplina di cui al comma 644 dell’articolo 1 non ha introdotto un sistema alternativo a quello dell’articolo 88 TULPS limitando al solo ricorso dei requisiti soggettivi la valutazione dell’amministrazione” ed ha posto in rilievo come le norme de quibus “non hanno affatto innovato la normativa quanto ai presupposti richiesti per l'esercizio dell'attività in esame (concessione più licenza di PS), ma hanno soltanto introdotto una disciplina derogatoria "a termine", con la quale - a date condizioni, espressamente richiamate nel medesimo testo normativo - si è consentito di regolarizzare la propria posizione ai soli "soggetti attivi alla data del 30 ottobre 2014, che comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli (cfr. Cass. penale, Sez.3, sent. n. 20879/ 2018)”.

5.4. DT, come detto, ha sostenuto di essere stato ingiustamente penalizzato, in quanto non ha potuto presentare la domanda di regolarizzazione avendo i suoi sportelli affiliati già assolto i propri obblighi tributari e non versando, quindi, in una posizione da regolarizzare.

5.4.1. La prospettazione è infondata.

5.4.2. La normativa introdotta dalla legge di stabilità per il 2015 è finalizzata, a fronte della diffusione delle reti di raccolta delle scommesse, caratterizzata dalla presenza dei concessionari di Stato e dalla contestuale presenza degli esercizi contrattualizzati con i cc.dd. bookmakers esteri, ad uniformare la situazione di raccolta scommesse su tutto il territorio nazionale, offrendo ai gestori dei punti raccolta nonché agli stessi bookmakers che operano senza concessione di aderire alla regolarizzazione per essere equiparati ai concessionari già esistenti.

5.4.3. Con riferimento alle doglianze proposte, deve essere in primo luogo rilevato che, in ragione del mancato collegamento dei CTD al totalizzatore, i versamenti dell’imposta sono stati eventualmente eseguiti in via di autoliquidazione dagli operatori, sulla base di elementi di cui l’Agenzia competente non è in possesso e che non può accertare, sicché, di per sé soli, tali elementi, anche da un punto di vista fattuale, sono inidonei ad incidere sulla regolarizzazione dei punti raccolta.

5.4.4. D’altra parte, come correttamente posto in rilievo dal primo giudice, il riconoscimento della liceità dell’attività svolta in assenza del processo di regolarizzazione imposto dalla norma determinerebbe l’attribuzione di un assoluto privilegio, atteso che il bookmaker ed i suoi punti vendita potrebbero operare senza i vincoli derivanti dal sistema concessorio, quali la prestazione di una cauzione, il rischio di decadenza, il limite al numero dei punti commerciali, il posizionamento dei locali, la possibilità di stipulare contratti con soggetti non sottoposti ai controlli preventivi previsti dal TULPS, che invece gravano sui concessionari.

5.4.5. La considerazione dirimente circa l’infondatezza delle doglianze proposte dagli appellanti verte sulla dedotta impossibilità di partecipazione alla procedura di regolarizzazione.

Tale assunto è infondato.

Gli appellanti, infatti, avrebbero potuto presentare domanda di regolarizzazione, al pari degli altri soggetti interessati, non essendovi alcun impedimento di tipo normativo o fattuale.

A tal fine, è sufficiente una piana lettura dell’art. 1, comma 643, della legge n. 190 del 2015, secondo cui, come già evidenziato, i soggetti che possono procedere alla regolarizzazione sono quelli attivi, alla data del 30 ottobre 2014, che comunque offrono scommesse con vincite di denaro in Italia, tra cui, ovviamente, sono da ricomprendere DT ed i gestori dei punti affiliati.

Ora, se è vero che tra le condizioni poste, alla lett. e), è indicata la modalità di perfezionamento della regolarizzazione fiscale, è evidente che se il soggetto interessato ha già proceduto all’estinzione dell’obbligazione tributaria, nulla sarà dallo stesso dovuto se non la prova dell’effettivo adempimento, per cui il soggetto interessato avrebbe potuto procedere alla regolarizzazione secondo la modalità di cui alla lett. e), salvo richiedere ed ottenere la successiva compensazione con gli importi già versati o il loro rimborso.

La regolarizzazione della posizione per DT ed i suoi centri affiliati, quindi, sarebbe stata possibile e non è avvenuta per il fatto che gli stessi non hanno presentato la relativa domanda pur avendone titolo.

Né può deporre in senso contrario che il modello di dichiarazione di impegno alla regolarizzazione fiscale per emersione allegato alla nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 5 gennaio 2015 rechi lo specifico impegno al versamento attraverso modello F24-accise della somma di euro 10.000 per ciascun punto di raccolta di scommesse da regolarizzare, in quanto il richiedente avrebbe potuto procedere al versamento, salva, previa compiuta dimostrazione del già avvenuto adempimento tributario, la successiva compensazione con le somme già effettivamente versate ovvero salva la richiesta di rimborso delle stesse.

5.4.6. Di conseguenza, risulta del tutto legittima ed, anzi, doverosa, la nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 22 maggio 2015, con cui l’Amministrazione ha fornito riscontro ad una richiesta della DT, comunicando che:

- a legislazione vigente, la possibilità di raccogliere giochi pubblici in Italia è riservata ai soggetti titolari di concessione oppure a coloro che hanno regolarizzato la propria posizione ai sensi dell’art. 1, comma 643, della legge 23 dicembre 2014, n. 190;

- in carenza di tali presupposti, a prescindere dal versamento dell’imposta unica, l’accettazione delle scommesse sul territorio nazionale, in qualunque forma o con qualsivoglia mezzo effettuata, avviene abusivamente;

- in difetto di apposita previsione di norma di legge primaria, non è possibile rilasciare alcun titolo abilitativo che consenta la raccolta lecita del gioco, né procedere ad alcuna forma di regolarizzazione amministrativa dei cc.dd. sportelli virtuali di codesta Società.

5.4.7. Il Consiglio di Stato, in tema, ha posto in rilievo come non possa ravvisarsi alcun profilo discriminatorio della disciplina della sanatoria, atteso che la sanatoria prevista nella legge di stabilità non esclude la possibilità di partecipazione alla società che fosse adempiente rispetto agli obblighi contributivi (parere, Sezione Prima, n. 137 del 15 gennaio 2020).

In altri termini, essendo stata la mancata partecipazione il frutto di una libera scelta dettata dalla volontà dell’operatore, non si può ravvisare una violazione del principio di non discriminazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 4707 del 2018).

Ne consegue che è infondata la prospettazione secondo cui la normativa in esame si sarebbe rivolta soltanto ai soggetti evasori dell’imposta unica di cui al D. Lgs. 23.12.1998, n. 504, con ciò impedendo di partecipare alla sanatoria a coloro che, come i ricorrenti, dichiarano di avere sempre assolto il corrispondente obbligo fiscale.

L’art. 1 comma 643 della legge n. 190/2014, nella versione vigente ratione temporis, consentiva infatti, oltra alla regolarizzazione fiscale, il rilascio a sanatoria dell’autorizzazione di pubblica sicurezza (ciò cui aspirano i ricorrenti) ed il collegamento al totalizzatore nazionale, espressamente prevedendo la possibilità di compensare l’anticipazione della somma di € 10.000,00 con gli importi da versare a titolo di regolarizzazione fiscale per i periodi di imposta anteriori al 2015.

Nulla impediva dunque ai ricorrenti, se in grado di provare l’integrale assolvimento agli obblighi di pagamento dell’imposta unica di cui al D. Lgs. 504/1998 per il passato, di prendere comunque parte alla procedura di regolarizzazione, di conseguire l’autorizzazione ex art. 88 TULPS e di chiedere successivamente il rimborso di quanto versato in eccesso all’atto della regolarizzazione.

In ogni caso, la mancata adesione alla eccezionale procedura di emersione precludeva senz’altro il rilascio dell’autorizzazione ex art. 88 TULPS.

5.4.8. In definitiva, l’eventuale (e comunque non provato) pagamento dell’imposta non avrebbe precluso a DT, ed ai CTD affiliati, di partecipare alla procedura di regolarizzazione.

5.4.9. Di qui, la complessiva infondatezza delle relative doglianze.

6. Con altra consistente serie di argomentazioni gli appellanti hanno sostenuto la contrarietà del sistema concessorio italiano in materia di giochi pubblici rispetto ad alcune norme costituzionali ed ai principi sanciti dall’ordinamento europeo.

6.1. Il Collegio ribadisce che tali doglianze sono inammissibili in quanto fuoriescono dal thema decidendum, che, come evidenziato, concerne solo ed esclusivamente il sindacato di legittimità sugli atti applicativi della legge di stabilità 2015.

6.2. In ogni caso, non sussistono i presupposti né per rimettere la questione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, né per sollevare la questione di legittimità costituzionale.

6.2.1. La questione pregiudiziale europea, una volta chiarito che l’opportunità di regolarizzazione è stata disciplinata anche in favore di coloro che, versando nella situazione prevista dalla norma, hanno adempiuto all’obbligazione tributaria e che, quindi, nessuna discriminazione può discendere dal testo di legge, si presenta irrilevante.

Inoltre, la corretta applicazione del diritto dell’Unione è chiara e non lascia adito ad alcun ragionevole dubbio sulla soluzione della questione sollevata.

Né alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea può essere demandata la valutazione di profili di merito della causa (cfr., in punto di inammissibilità delle relative questioni, Cons. Stato, VI, 7 gennaio 2025, n. 80; Cons. Stato, VI, 13 novembre 2024, n. 9138, che richiamano giurisprudenza europea).

In linea generale, il Collegio rileva che la finalità dell’obbligo del rinvio pregiudiziale è quella di assicurare l’uniforme applicazione del diritto dell’Unione, la quale sarebbe pregiudicata laddove all’interno dei vari ordinamenti nazionali si consolidassero orientamenti ermeneutici difformi.

Di talché, il giudice nazionale di ultima istanza, ai sensi dell’art. 267, comma 3, TFUE, è obbligato a sollevare la questione di pregiudizialità comunitaria, con le sole eccezioni individuate dalla stessa Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella sentenza c.d. Cilfit del 6 ottobre 1982, causa 283/81, e, più recentemente, nella sentenza c.d. Consorzio Italian Management/Catania Multiservizi 6 ottobre 2021, causa 561/19.

La sentenza del 2021 costituisce una lieve evoluzione rispetto a quella del 1982, atteso che le eccezioni all’obbligo di rinvio risultano modificate e precisate ma con conferma sostanziale dei presupposti per la rimessione.

Tali deroghe possono essere così riassunte:

1) la questione non è “pertinente” (secondo la dizione utilizzata nel caso Cilfit) o non è “rilevante” (secondo la dizione utilizzata nel caso Catania Multiservizi);

2) la disposizione eurounitaria di cui è causa abbia già costituito oggetto di interpretazione da parte della Corte di Giustizia;

3) non vi siano ragionevoli dubbi sull’interpretazione di una norma eurounitaria.

La Corte di Giustizia, nei paragrafi da 40 a 46 della sentenza Catania Multiservizi, con riferimento alla terza eccezione, ha altresì indicato i criteri interpretativi ai quali il giudice nazionale di ultima istanza deve far riferimento per concludere sull’assenza di elementi atti a far sorgere un dubbio ragionevole.

La Corte di Giustizia, Sesta Sezione, con l’ordinanza del 15 dicembre 2022, causa 597/21, a seguito di un ulteriore rinvio pregiudiziale di questo Consiglio di Stato in ordine alla terza ipotesi derogatoria, ha così statuito:

“L’articolo 267 TFUE deve essere interpretato nel senso che un giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi ricorso giurisdizionale di diritto interno può astenersi dal sottoporre alla Corte una questione di interpretazione del diritto dell’Unione e risolverla sotto la propria responsabilità laddove la corretta interpretazione del diritto dell’Unione si imponga con un’evidenza tale da non lasciar adito ad alcun ragionevole dubbio. L’esistenza di una siffatta eventualità deve essere valutata in base alle caratteristiche proprie del diritto dell’Unione, alle difficoltà particolari relative alla sua interpretazione e al rischio di divergenze giurisprudenziali in seno all’Unione europea.

Tale giudice nazionale non è tenuto a dimostrare in maniera circostanziata che gli altri giudici di ultima istanza degli Stati membri e la Corte adotterebbero la medesima interpretazione, ma deve aver maturato la convinzione, sulla base di una valutazione che tenga conto dei citati elementi, che la stessa evidenza si imponga anche agli altri giudici nazionali in parola e alla Corte”.

La sentenza della Grande Sezione della Corte europea del 15 ottobre 2024 (causa C-144/23, Kubera contro Repubblica di Slovenia), da ultimo, ha enunciato, al punto 2), il seguente principio di diritto:

“L’articolo 267 TFUE, letto alla luce dell’articolo 47, secondo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che una giurisdizione nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno deve esporre, nella decisione con la quale respinge un’istanza di autorizzazione di un ricorso per revisione … contenente una richiesta di sottoporre in via pregiudiziale alla Corte una questione relativa all’interpretazione o alla validità di una disposizione del diritto dell’Unione, i motivi per i quali essa non ha proceduto a tale rinvio, vale a dire o che tale questione non è rilevante ai fini della soluzione della controversia, o che la disposizione del diritto dell’Unione di cui trattasi è già stata oggetto di interpretazione da parte della Corte, o che l’interpretazione corretta del diritto dell’Unione si impone con tale evidenza da non lasciar adito a ragionevoli dubbi”.

Infatti, al paragrafo 62, il giudice europeo ha specificato che la motivazione della decisione del giudice nazionale di essere esonerato dall’obbligo di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte ex art. 267, terzo comma, TFUE deve far emergere “o che la questione di diritto dell’Unione sollevata non è rilevante ai fini della soluzione della controversia, o che l’interpretazione della disposizione considerata del diritto dell’Unione è fondata sulla giurisprudenza della Corte, o, in mancanza di tale giurisprudenza, che l’interpretazione del diritto dell’Unione si è imposta al giudice nazionale di ultima istanza con un’evidenza tale da non lasciar adito a ragionevoli dubbi (sentenza del 6 ottobre 2021, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi, C-561/19, EU:C:2021:799, punto 51)”.

6.2.2. Il Collegio ritiene di essere esonerato dall’obbligo di rimessione ai sensi dell’art. 267, comma 3, TFUE, per tutte le ragioni già indicate al precedente capo e, innanzitutto, atteso che, come specificato, la questione non è rilevante per la definizione della controversia, avendo ad oggetto un diverso thema decidendum rispetto a quello oggetto del giudizio, tenuto conto che la legge di stabilità per il 2015 non ha operato alcuna discriminazione nei confronti degli appellanti.

In ogni caso, l’interpretazione del diritto dell’Unione, nella fattispecie, tenendo conto della stessa giurisprudenza europea, si impone al giudice nazionale di ultima istanza con un’evidenza tale da non lasciar adito a ragionevoli dubbi.

6.2.3. La giurisprudenza amministrativa, su tale aspetto, anche recentemente (cfr. Cons. Stato, VII, 14 febbraio 2014, n. 1498). ha posto in chiaro rilievo la compatibilità eurounitaria e costituzionale del sistema dei giochi in Italia.

In particolare, la detta sentenza ha così statuito:

<<… la questione trae lontana origine dalle sentenze “GA” e “PL” (i.e. causa C-243/01 e cause riunite C-338/04, C-359/04 e C-360/04), e dalla sentenza “ST-IF” (i.e. cause riunite C-70/10 e C-72/10), rese nel contesto delle procedure di gara italiane del 1999 e del 2006 per l’attribuzione di concessioni per la raccolta del gioco in rete fisica.

6.1. In tale sede, la Corte di Giustizia rilevò che alcune prescrizioni imposte dallo Stato italiano non fossero compatibili con il diritto dell’Unione, per avere la regolazione italiana frapposto una illegittima barriera all’ingresso a prestatori esteri di offerta di scommesse, da ciò conseguendo sul piano concorrenziale una illegittima discriminazione di tali operatori esteri … rispetto agli operatori nazionali.

6.2. In particolare, la richiamata sentenza “ST-IF”, unitamente alle altre pronunce citate, ebbe l’effetto di favorire l’apertura alla diffusione del richiamato fenomeno che ha visto la proliferazione di reti fisiche di raccolta scommesse da parte di bookmakers esteri, affrancate – in via di mero fatto – dal quadro regolatorio nazionale basato sul sistema della “doppia autorizzazione”.

6.3. Nel dettaglio, infatti, la richiamata giurisprudenza di matrice eurounitaria riconobbe l’illegittimità dell’applicazione delle sanzioni penali da parte dello Stato italiano, irrogate nei confronti degli operatori esteri che si erano visti negare le autorizzazioni ai sensi dell’art. 88 T.U.L.P.S. alla luce del mancato possesso dei titoli concessori assegnati ad esito delle pertinenti procedure di gara, laddove era emersa l’illegittimità dell’esclusione degli operatori esteri dalla partecipazione alle medesime procedure di gara bandite dallo Stato italiano per contrasto con il diritto eurounitario.

6.4. Purtuttavia, fermo restando il riconoscimento del divieto di prevedere restrizioni illegittime alla partecipazione alle procedure di gara per l’attribuzione delle concessioni per la raccolta del gioco discriminatorie rispetto alla posizione degli operatori esteri, già a partire da tali pronunce, la Corte ebbe occasione di sottolineare la possibilità che la normativa nazionale introduca limitazioni alla libera prestazione di servizi nel peculiare contesto del settore del gioco, se giustificate da specifici obiettivi sensibili di interesse generale, rimettendo al giudice nazionale il compito di verificare se la normativa nazionale risponda realmente a tali finalità (così, in particolare, si veda altresì la successiva sentenza “Biasci” del 12 settembre 2013, resa dalla Corte di Giustizia ad esito della causa n. 660/11).

6.5. Successivamente, il c.d. “bando Monti” del 2012 cercò, dunque, di promuovere un generale riordino del sistema, con contestuale adeguamento delle procedure di gara alle linee ermeneutiche tracciate dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia.

6.6. A fronte delle iniziative di impugnativa innanzi ai giudici nazionali delle previsioni del c.d. bando Monti promosse ancora una volta dai bookmaker esteri …, la Corte di Giustizia venne nuovamente investita della questione di compatibilità comunitaria della procedura di gara bandita dallo Stato italiano (causa C-463/13).

6.7. In particolare, con la pronuncia del 22 gennaio 2015 resa ad esito della richiamata causa, la Corte ha espressamente confermato la compatibilità del sistema concessorio italiano rispetto ai principi eurounitari, in ragione del «carattere peculiare della disciplina dei giochi d'azzardo, che rientra nei settori in cui sussistono tra gli Stati membri notevoli divergenze di ordine morale, religioso e culturale», con la conseguenza che «in assenza di un’armonizzazione in materia a livello dell’Unione europea, spetta al singolo Stato membro valutare, in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi coinvolti comporta».

6.8. In questo specifico settore, prosegue la Corte, le autorità nazionali «dispongono di un ampio potere discrezionale per stabilire quali siano le esigenze che la tutela del consumatore e dell'ordine sociale comporta e, a condizione che siano inoltre rispettati i requisiti stabiliti dalla giurisprudenza della Corte, spetta a ciascuno Stato membro decidere se, nel contesto dei legittimi scopi da esso perseguiti, sia necessario vietare totalmente o parzialmente attività riconducibili ai giochi e alle scommesse, oppure soltanto limitarle e prevedere a tal fine modalità».

6.9. Sullo stesso solco, si sono poste le successive sentenze del 19 dicembre 2018 nella causa C-375/17 e del 26 febbraio 2020 nella causa C-788/18, dove è stato ribadito come «la Corte abbia approvato nel settore dei giochi d’azzardo il ricorso al sistema delle concessioni, ritenendo che quest’ultimo possa costituire un meccanismo efficace che consente di controllare gli operatori attivi in questo settore, allo scopo di prevenire l’esercizio di queste attività per fini criminali o fraudolenti», mentre, va qui solo aggiunto, la sentenza Laezza del 28 gennaio 2016, in causa C-375/14, concerne una specifica questione di pregiudizialità, sollevata dal Tribunale di Frosinone, in ordine all’art. 1, comma 78, lett. b), punto 26 della legge di stabilità del 2011 e non tocca, comunque, il complessivo impianto del c.d. bando Monti.

7. Diversamente da quanto sostenuto dalle appellanti, anche questo Consiglio di Stato ha poi evidenziato che l’attività di gioco d’azzardo e di raccolta di scommesse è sottoposta al regime del c.d. “doppio binario”, comportante la necessità per chi opera in tale settore di ottenere sia la concessione amministrativa, rilasciata dall’Agenzia, sia l’autorizzazione di polizia, rilasciata dal questore territorialmente competente sul presupposto della titolarità del titolo concessorio, in carenza delle quali sussiste esercizio abusivo dell’attività di gioco e scommesse ai sensi dell’art. 4 della l. n. 401 del 1989.

7.1. Tale regime ha positivamente superato il vaglio della giurisprudenza interna e sovranazionale, avendo questa riconosciuto - in particolare, quanto alla licenza di polizia, che in questa sede interessa – che l’obiettivo della lotta contro la criminalità organizzata collegata ai giochi d’azzardo è idoneo a giustificare restrizioni alle libertà fondamentali purché siano soddisfatti i principi di proporzionalità, coerenza e sistematicità, consentendo di controllare efficacemente chi opera nel settore allo scopo di prevenire fenomeni di utilizzo di tali attività per fini criminali o fraudolenti (Corte di Giustizia UE, 12 settembre 2013, causa C-660/11, Biasci) e che, in assenza di un’armonizzazione comunitaria, gli Stati membri godono di un ampio potere discrezionale per quanto riguarda la scelta del livello di tutela dei consumatori e dell’ordine sociale che essi considerano più appropriato (Corte di giustizia UE, 20 dicembre 2017, causa C-322/16).

7.2. Sul piano interno, è stato ribadito che attraverso il sistema del doppio binario la legislazione italiana si propone non già di contenere la domanda e l’offerta di gioco, ma di canalizzarla in circuiti controllabili al fine di prevenire la possibile degenerazione criminale (v., ex plurimis, Cons. St., sez. IV, 25 agosto 2015, n. 3985 ma cfr., in termini analoghi, anche Cons. St., sez. III, 11 gennaio 2021, n. 317; Cons. St., sez. IV, 16 giugno 2017, n. 2956).

7.3. Anche la Corte costituzionale (sent. 27 febbraio 2019, n. 27), richiamando numerosi precedenti, ha ribadito che attiene alla normazione statale in materia di giochi leciti la finalità di prevenzione dei reati e di mantenimento dell’ordine pubblico che giustifica la vigenza del regime autorizzatorio previsto dagli articoli 86 e 88 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773.

7.4. Non da ultimo, questo Consiglio di Stato ha chiarito anche in sede consultiva che «la norma in esame – commi 643-644 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014 – nasce dall’esigenza di porre rimedio a un ampio contenzioso che si era in precedenza generato riguardo alla possibilità di operare in Italia da parte di primari bookmaker e gestori di case da gioco stabiliti in altri paesi dell’Unione, che agivano nel mercato italiano tramite l'intermediazione di numerose agenzie, comunemente denominate «centri di trasmissione dati» («CTD»), che offrono i loro servizi in locali aperti al pubblico in cui mettono a disposizione degli scommettitori un percorso telematico che consente di accedere al server del bookmaker estero, al di fuori, dunque, del collegamento al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli» (parere n. 1279 del 10 luglio 2020) e ha rammentato, più in particolare, che il giudice eurounitario ha nella propria giurisprudenza legittimato il sistema della c.d. doppia autorizzazione, affermando che gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, rilevando in sostanza che l’obiettivo della lotta contro la criminalità collegata ai giochi d'azzardo è idoneo a giustificare quelle misure restrittive che soddisfino il principio di proporzionalità.

7.5. Ancora, in sede di parere reso su ricorso straordinario al capo dello Stato, questo Consiglio di Stato ha ribadito i «principi già esposti per cui l’ordinamento nazionale nel settore delle scommesse introduce restrizioni giustificate sulla base di esigenze di ordine e di sicurezza pubblica, allo scopo di canalizzare il fenomeno dei giochi pronostici in circuiti controllabili al fine di prevenire infiltrazioni da parte della criminalità» (parere n. 1010 del 4 giugno 2021) e ha già espressamente statuito che «non può, peraltro, ricavarsi, a parere del Collegio, dalla giurisprudenza della Corte comunitaria una regola generale secondo la quale l’operatore economico, sia pur quando illegittimamente pretermesso dal sistema, debba essere considerato a tutti gli effetti (e, dunque, possa agire) come un soggetto concessionario, abilitato all’esercizio dell’attività in una posizione del tutto corrispondente a quella di chi sia munito del titolo concessorio» e che, parimenti, «la invocata giurisprudenza non consente l’equiparazione del soggetto privo di concessione in quanto illegittimamente pretermesso dalla gara per il suo affidamento e dei CTD ad esso collegati all’operatore economico che sia invece munito di concessione ovvero ai CTD che abbiano regolarizzato la propria posizione sulla base delle norme di sanatoria più sopra richiamate» (parere n. 686 del 16 aprile 2021).

7.6. Né va dimenticato che la Corte di Giustizia UE, con la sentenza del 16 marzo 2023 nella causa C-517/2020, ha anche essa ancora una volta precisato che «gli obiettivi della protezione dei consumatori, della prevenzione delle frodi e dell’incitamento dei cittadini a spese eccessive legate al gioco, nonché della prevenzione di turbative dell’ordine sociale in generale, sono stati invero riconosciuti dalla giurisprudenza della Corte come rientranti tra i motivi imperativi di interesse generale suscettibili di giustificare restrizioni alle libertà fondamentali sancite dagli articoli 49 e 56 TFUE».

8. Alla luce di quanto precede, è chiaro che le odierne appellanti non abbiano subito alcuna lesione dagli atti impugnati in primo grado, non avendo partecipato alla procedura di regolarizzazione per propria autonoma scelta e non potendo utilizzare la proposta azione di annullamento al fine di far accertare il proprio diritto a un regime privilegiato in forza di una presunta qualità di soggetto “sanato dalla giurisprudenza”, quantomeno in sede amministrativa, al di là delle complesse questioni dibattute in sede tributaria e penale in ordine alla sua specifica posizione ”>>.

6.2.4. Le questioni proposte, quindi, afferenti anche alle proroghe concessorie ex lege e, in generale, alla complessiva illegittimità del sistema nazionale, sono tutti argomenti che esulano dal thema decidendum e mirano inammissibilmente, sulla base di una erronea prospettazione di parte, ad un complessivo giudizio sulla normativa italiana in materia.

6.3. Le questioni di legittimità costituzionale, non essendovi alcuna discriminazione nei confronti degli appellanti, che avrebbero potuto partecipare alla procedura di regolarizzazione, sono parimenti irrilevanti.

Dette questioni, peraltro, si rivelano anche manifestamente infondate sulla base di quanto correttamente statuito dal giudice di primo grado, il quale ha evidenziato come non sussista alcuna ipotetica violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione.

Sul punto, il Tar ha condivisibilmente sostenuto che:

<< 18.1. Appare, innanzi tutto, priva di qualsiasi fondamento la pretesa violazione dell’art. 3 della Costituzione, non corrispondendo al vero - per quanto già argomentato al §14 - che DT goda di posizione giuridica qualificata che di fatto la equipari ai concessionari, sicché non sembra rinvenibile alcuna relativa discriminazione rispetto a quest’ultimi, siano essi legittimi in ragione delle precedenti procedure di aggiudicazione ovvero legittimati per effetto della procedura di regolarizzazione di cui si discorre.

18.2. Lo stesso è a dirsi per quel che riguarda la sospetta incostituzionalità delle disposizioni in discorso sotto il profilo della violazione del principio della libertà di iniziativa economica privata.

La Corte Costituzionale ha, infatti, costantemente negato che sia “configurabile una lesione della libertà d’iniziativa economica allorché l 'apposizione di limiti di ordine generale al suo esercizio corrisponda all’utilità sociale” (oltre, ovviamente, alla protezione di valori primari attinenti alla persona umana di cui all’art. 41, comma 2, della Costituzione), sempreché tale utilità non sia “arbitraria” e “per altro verso, gli interventi del legislatore ... (non la perseguano) mediante misure palesemente incongrue” (ex plurimis, Corte Costituzionale, sentenze n. 247 e n. 152 del 2010 e n. 167 del 2009).

La Corte Costituzionale nella sentenza n. 56 del 10 marzo 2015, nel richiamare il “limite della proporzionalità dell’incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti”, ha chiarito come “non è affatto interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti” sempreché “tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto”.

Ciò vale, secondo la Consulta, a maggior ragione per rapporti di concessione di servizio pubblico, come quelli investiti dalle norme censurate, nei quali, alle menzionate condizioni, l’imposizione di controlli e programmi per l’indirizzo dell’attività economica a fini sociali e la possibilità di un intervento pubblico modificativo delle condizioni originarie sono da considerarsi “in qualche modo connaturat(i) al rapporto fin dal suo instaurarsi”, tanto più “allorché si verta in un ambito così delicato come quello dei giochi pubblici, nel quale i valori e gli interessi coinvolti appaiono meritevoli di speciale e continua attenzione da parte del legislatore” ed ove anche “la giurisprudenza europea ha ritenuto legittime restrizioni all’attività (anche contrattuale) di organizzazione e gestione dei giochi pubblici affidati in concessione, purché ispirate da motivi imperativi di interesse generale … e a condizione che esse siano proporzionate”.

Ebbene, ciò posto il Collegio è dell’avviso che i limiti, vincoli e controlli imposti dal legislatore all’attività tanto dell’esercente regolarizzato tanto di quello non aderente alla regolarizzazione non si pongano in contrasto con l’art. 41 della Costituzione in ragione dell’evidente utilità sociale perseguita e della non palese incongruità delle misure adottate a tal fine.

La lesione in questione viene, infatti, fatta valere con riferimento ad un’attività economica svolta dal privato in assenza di concessione ed in violazione del vigente regime concessorio, al quale è (come visto) connaturale l’imposizione di penetranti limitazioni della libertà di iniziativa economica, tanto più in un settore – quello dei giochi e delle scommesse - che presenta profili di delicatezza del tutto particolari, in cui le norme di cui si discorre sono rivolte a contemperare i rilevanti interessi privati dei concessionari e degli esercenti regolarizzati in base alla procedura de qua, con gli altrettanto rilevanti interessi pubblici coinvolti (contrasto della diffusione del gioco irregolare o illegale in Italia; tutela della sicurezza, dell’ordine pubblico e dei consumatori, specie minori d’età; lotta contro le infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore), senza che sia dato rinvenire alcun elemento di arbitrarietà nella loro individuazione, anche “in considerazione del rilevante valore economico delle attività connesse con il gioco e della conseguente necessità di prevenirne l'esercizio in maniera fraudolenta o per fini criminali” (in tal senso, Corte Costituzionale, sentenza n. 56 del 2015, già citata).

Ben si comprende, dunque, come sia DT a pretendere di operare nel mercato della raccolta di gioco mediante scommessa a condizioni diverse da quelle che derivano dal quadro regolatorio nazionale e come, in un tale contesto, siano - semmai - i concessionari di Stato a potersi dolere della concorrenza non paritaria che pratica la ricorrente e la rete fisica di raccolta che ad essa è contrattualizzata.

Non è dunque ravvisabile, sotto tale aspetto, l’incostituzionalità di una disciplina procedurale che, a ben vedere, offriva a DT e alla sua rete di allinearsi, anche concorrenzialmente, ai concessionari di Stato >>.

Il fine di utilità sociale, presente indubbiamente nella materia in discorso può venire senz’altro in rilievo come possibile limite della libertà di attività economica privata (cfr. anche Corte Costituzionale n. 113 del 2024).

Nella fattispecie, la norma di legge è dichiaratamente volta ad assicurare la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza nonché delle fasce sociali più deboli e dei minori d’età, per cui nessuna violazione delle norme costituzionali è astrattamente ipotizzabile.

7. Per tutto quanto esposto, previa estromissione dal giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze, l’appello va respinto in quanto in larga parte inammissibile e comunque infondato, anche con riferimento alla domanda di risarcitoria, in assenza di un’azione amministrativa illegittima.

8. Va da sé che, in relazione alle molteplici specificazioni e puntualizzazioni delle doglianze contenute nel ricorso in appello, il Collegio ha preso in considerazione, nella motivazione della presente sentenza, solo quelle ritenute pertinenti ai fini della definizione del giudizio, per cui i profili eventualmente non menzionati si intendono ritenuti privi di sostanziale interesse.

9. Le spese della fase di merito del presente giudizio di appello (ferma restando, quindi, la statuizione sulle spese contenuta nell’ordinanza cautelare), peraltro, considerata la numerosità e la complessità delle questioni trattate, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale. Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, previa estromissione dal giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 6517 del 2023).

Compensa tra le parti le spese della fase di merito del presente giudizio di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025, con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Caponigro	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO