Pubblicato il 18/06/2025

N. 05340/2025REG.PROV.COLL.

N. 00001/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1 del 2025, proposto da
EL IG s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessandro Calegari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Antonella EL, non costituito in giudizio;
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonella Cusin, Luisa Londei, Francesco Zanlucchi e Giacomo Quarneti, con domicilio eletto presso lo studio Avv. Paolo Migliaccio in Roma, via Cosseria n.5;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta) n. 1100/2024, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’appello incidentale di Regione Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Sara Raffaella Molinaro;

Viste le conclusioni come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda il decreto 22 marzo 2021 n. 154, pubblicato nel b.u.r.v. del 30 aprile 2021, con il quale la Regione Veneto ha prorogato i termini per la conclusione dei lavori di coltivazione del bacino estrattivo di ghiaia denominato "CA' MATTA - BONELLE" sito nel Comune di Vedelago, già autorizzato con delibera 8 giugno 2001 n. 1429, a quattro diverse imprese tra le quali EL IG s.r.l. (di seguito: “EL”).

2. EL ha impugnato il decreto n. 154 del 2021, adottato a seguito di istanza di autorizzazione a una variante del progetto estrattivo oltreché alla proroga del termine ultimo dei lavori di coltivazione, in quanto con esso sono state imposte una serie di prescrizioni.

3. Il Tar Veneto, con sentenza 20 maggio 2024 n. 1100, ha accolto il ricorso “ per quanto di ragione, nei sensi e limiti di cui in motivazione ”, e ha annullato il provvedimento impugnato nella parte recante le prescrizioni oggetto del secondo motivo di ricorso, con ogni conseguente determinazione in capo alla Regione Veneto”.

4. EL ha appellato la sentenza con ricorso n. 1 del 2025.

La Regione Veneto ha presentato appello incidentale.

5. Nel corso del giudizio di appello si è costituita la Regione Veneto.

6. All’udienza del 29 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. L’appello di EL è infondato.

L’appello incidentale di regione Veneto è fondato.

8. L’esito del giudizio esime il Collegio dal valutare le eccezioni di rito, anche riguardante il difetto di contraddittorio, considerato comunque che l’appello incidentale è stato notificato alle società destinatarie del provvedimento impugnato.

9. Il Collegio principia dall’esame dell’appello principale, con il quale EL ha riformulato le censure ritenute infondate dal Tar.

10. Con il primo mezzo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar non ha ritenuto violata la l.r. n. 13 del 2018 in ragione della partecipazione del Comune al procedimento.

10.1. Con ulteriore profilo l’appellante ha censurato la lunghezza del procedimento amministrativo.

10.2. Le due doglianze, connesse in ragione del profilo procedimentale di entrambe, sono infondate.

10.3. Il decreto gravato reca la proroga dei termini per la conclusione dei lavori di coltivazione del bacino estrattivo fino al 31 dicembre 2030, imponendo una serie di prescrizioni, che possono essere riassunte nei seguenti termini:

- obblighi derivanti da precedenti atti del procedimento, come la produzione dei titoli di disponibilità dei terreni di cava non ancora prodotti (punto 3);

- obblighi derivanti da altri provvedimenti, diversi dal procedimento per la coltivazione della cava, richiamati a titolo di notizia (punto 7, su cui infra );

- obblighi di adeguamento che diverranno attuali dopo l’adozione del piano ambientale comunale, con la sola conseguenza di rendere trasparente la prevalenza del piano futuro (punti 5 e 6, su cui infra );

- oneri strettamente connessi e strumentali alla stessa proroga, quale la produzione dello stato di fatto aggiornato (punto 4) e i controlli e la documentazione di cui ai punti 10 e 11;

- regole previste dalla legge regionale in caso di inadempimento, quale la sospensione dei lavori (punti 8 e 9, su cui infra ), che trovano fonte nella legge regionale.

10.4. Ai sensi dell’art. 12 della l.r. n. 13 del 2018:

- “ Il termine per la conclusione dei lavori di estrazione può essere prorogato, su motivata richiesta del titolare, per una sola volta e per un periodo comunque non superiore alla metà del periodo stabilito dall'autorizzazione originaria, in conformità a criteri e parametri stabiliti dalla Giunta regionale ” (comma 3);

- “ La proroga dei termini stabiliti dall'autorizzazione, motivata dall'utilizzo nel ciclo produttivo della cava di materiali equiparabili ai materiali di cava e provenienti da opere infrastrutturali d'interesse regionale con movimentazione di materiale per volumi superiori a 500.000 mc, non è soggetta alle limitazioni di cui al comma 3 ” (comma 4);

- “ La proroga di cui al comma 3 e al comma 4 è concessa solo previa verifica della permanenza delle condizioni di ammissibilità ambientale dei lavori ” (comma 4 bis).

10.5. La disciplina legislativa recata della l.r. n. 13 del 2018, alla luce dei principi generali e delle regole dell’attività amministrativa, risponde alle coordinate interpretative di seguito esposte:

- in termini generali, la proroga non costituisce un atto dovuto in quanto impedisce all’Amministrazione di valutare l’attualità dell’interesse pubblico a concedere il beneficio oggetto del provvedimento originario, atteso che l’Amministrazione, in sede di decisione sulla proroga, non regolamenta ex novo l’attività ma si limita a valutarne gli elementi che richiedono di essere preservati alla luce delle sopravvenienze che trovano causa nel passare del tempo;

- essa è quindi un atto discrezionale, salvo specifica disciplina;

- in base al diritto dell’Ue la proroga è ammessa sulla base delle deroghe espressamente previste dagli artt. 51 e 52 TFUE (esercizio di pubblici poteri o motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica), oppure può essere giustificata da motivi imperativi di interesse generale e comunque richiede di essere applicata in maniera non discriminatoria (Cgue, sez. IX, 16 marzo 2023, C-517/20);

- l’art. 12 della l.r. n. 13 del 2018 riconosce all’Amministrazione la facoltà di prorogare il termine per la conclusione dei lavori di coltivazione della cava;

- detta facoltà è sottoposta a precise condizioni: la presentazione di un’istanza motivata, la conformità a criteri e parametri stabiliti dalla Giunta regionale, l’unicità della proroga stessa (può essere concessa per una sola volta) e il tempo massimo ammissibile (art. 12 della l.r. n. 13 del 2018);

- la necessità che l’istanza di proroga sia motivata e che vengano rispettate le altre condizioni, oltre che la necessità di decidere il tempo della proroga, all’interno del parametro legislativo, comporta che l’Amministrazione sia tenuta a valutare nel merito l’ an della stessa, oltre che la tempistica, al fine di regolamentare gli interessi esposti a eventuali sopravvenienze collegate al prolungamento temporale dell’attività;

- in particolare la valutazione sulla proroga deve tenere conto degli interessi ai quali è informata l’intera disciplina dell'attività di cava (“ corretto uso delle risorse e della salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio nelle rispettive componenti ”, così l’art. 1 della l.r. n. 13 del 2018) e delle relative finalità di (“ riduzione del consumo di suolo in coerenza con l'obiettivo europeo, la tutela e salvaguardia dei giacimenti, e la limitazione degli impatti dell'attività estrattiva sull'ambiente, salvaguardando l'integrità delle falde e riducendo le emissioni delle sostanze climalteranti, di gas e polveri nell'aria ”, così l’art. 1 della l.r. n. 13 del 2018);

- la proroga è quindi subordinata alla considerazione di elementi che non attengono solo al profilo temporale;

- nessuna norma vieta all’Amministrazione di assicurare, anche al fine di effettuare le suddette valutazioni, l’intervento nel procedimento dei soggetti, portatori di interessi pubblici o privati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento. ai sensi dell’art. 9 della legge n. 241 del 1990, o comunque portatori di interessi sottesi al provvedimento, in ragione del principio di collaborazione fra enti, pur dovendo contemperare le prerogative partecipative con il principio di non aggravamento del procedimento;

- in termini generali, il mancato rispetto del termine di conclusione del procedimento non rileva ai fini della legittimità dello stesso (Cons. St., sez. V, 28 agosto 2024 n. 7288), neppure se il termine di conclusione del procedimento è indicato nell’avvio dello stesso, salva specifica disciplina legislativa sul punto, posto che all’autovincolo amministrativo non può attribuirsi una forza cogente maggiore che alla legge.

10.6. Ne deriva che non costituisce motivo di illegittimità della proroga impugnata la partecipazione al procedimento del Comune e la tempistica di adozione del provvedimento.

11. Con ulteriore doglianza l’appellante ha censurato la sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto che “ le prescrizioni dettate dal Comune di Vedelago sarebbero state delle mere osservazioni ” e che la Regione non doveva limitarsi “ al loro pedissequo recepimento ”.

L’appellante ha altresì dedotto che le prescrizioni imposte con il provvedimento impugnato “ sono persino stravaganti, irragionevoli e illogiche rispetto all’oggetto del provvedimento da assumere (la proroga) che, come più volte esposto, concerne unicamente l’efficacia temporale del provvedimento originario ”.

11.1. Il motivo è infondato.

11.2. La Regione ha esercitato, con l’adozione del decreto gravato, il potere alla stessa attribuito.

Le condizioni apposte dalla Regione sono ascrivibili alla volontà e alla responsabilità della stessa e alle regole che governano la relativa attività, indipendentemente da chi le ha proposte.

Pertanto non risulta conducente indagare il profilo del rapporto fra le proposte formulate dal Comune e il provvedimento adottato dalla Regione in termini di asserito “ acritico recepimento ” delle stesse, o meno.

Quanto al contenuto delle prescrizioni imposte con l’atto di concessione della proroga la presunta “stravaganza” delle stesse non può desumersi dal fatto che l’Amministrazione abbia valutato profili che non concernono l’efficacia temporale della proroga, atteso che, come illustrato sopra, la valutazione sull’efficacia dell’autorizzazione presuppone la valutazione di aspetti che non attengono al profilo temporale. Così, non può desumersi dal fatto che l’Amministrazione non si sia concentrata esclusivamente sul profilo temporale l’illegittimità delle prescrizioni riguardanti altri profili, comunque derivanti dal prolungamento dell’attività (“ non potevano trovare albergo tutte quelle osservazioni (poi tramutate in prescrizioni) afferenti ad aspetti che, con la proroga, non avevano particolare attinenza, quali: a) il Piano ambientale, che è un Piano urbanistico e che non ha attinenza con il titolo estrattivo, al più potendo avere una qualche influenza sulla fase di ricomposizione; b) l’ordinanza di smaltimento dei rifiuti trovati in una parte della cava di EL IG, che nulla ha a che vedere con l’estrazione del materiale ghiaioso, che avviene su altri mappali; c) la produzione dello stato di fatto del cantiere, che è regolata da altre fonti e, in specie, dall’art. 22 della l.r. n. 13 del 2018 (e che è adempimento che non spetta alla Regione richiedere) ”, così l’appellante).

Né può ritenersi che il potere di vigilanza che l’art. 22 della l.r. n. 13 del 2018 intesta al Comune impedisca ai due Enti coinvolti nel settore, cioè Regione e Comune, di coordinarsi in attuazione del principio di collaborazione, al fine di addivenire a una proroga del termine di efficacia dell’autorizzazione rispettosa degli interessi pubblici sottesi a detta attività e potenzialmente coinvolti dal prolungamento della stessa.

Infatti è già evidente dall’art. 1 della l.r. n. 13 del 2018 che Regione e Comune sono entrambi intestatari di competenze nel settore e che alla Regione sono riconosciuti poteri regolamentari, oltre che di rilascio delle autorizzazioni (art. 10), e che, nel contempo, è riconosciuto “ il ruolo degli enti locali rispetto al territorio di propria competenza, in armonia con gli strumenti di pianificazione regionale ” (art. 1 comma 4).

Sicché la Regione si è coordinata con il Comune al fine di addivenire all’adozione di un provvedimento rispettoso di tutte le prerogative coinvolte nell’attività estrattiva, sulle quali la vigilanza spetta al Comune e, in caso di inerzia, comunque alla Regione, che risulta in tal senso intestataria delle relative competenze.

Del resto, come si vedrà infra , non può ritenersi che la proroga del termine di efficacia di un provvedimento costituisca lo strumento per superare le condizioni apposte dalla legge o dallo stesso per lo svolgimento di quella stessa attività.

Né le condizioni apposte con la proroga impugnata sono avulse dai poteri riconosciuti all’Amministrazione.

L’attività estrattiva coinvolge infatti interessi e valori costituzionali quali ambiente, paesaggio, territorio, salute e iniziativa economica, incidendo sul governo del territorio sia per il suo rilevante impatto ambientale che per le esigenze economiche proprie dell'impresa esercente, connesse allo sfruttamento delle sempre più scarse risorse naturali disponibili.

Il contemperamento fra i vari interessi coinvolti richiede di misurare il contenuto del provvedimento abilitante tenendo conto delle funzioni amministrative coinvolte dallo stesso.

Ne deriva che possono essere interessati profili che non attengono strettamente al settore della coltivazione delle cave.

In tal caso non solo non è precluso all’Amministrazione di farli valere in tale sede.

Piuttosto i generali criteri idi razionalità ed efficienza dell’agire pubblico richiedono all’Amministrazione di coordinare le funzioni amministrative, così considerando i vari aspetti coinvolti dall’attività, di cui deve occuparsi in base alla legge. Infatti, la complessità dell’atto non costituisce, di per sé, motivo di illegittimità.

E ciò non solo in ragione dei generali criteri idi razionalità ed efficienza dell’agire pubblico, che richiedono di coordinare le funzioni amministrative, ma anche in ragione della specifica regolamentazione del settore.

La stessa legge regionale, volta proprio a disciplinare il settore, si occupa di contemperare, in particolare, i profili ambientali con l’attività estrattiva. Infatti stabilisce che il piano regionale dell'attività di cava “ persegue la tutela dell'ambiente, la salvaguardia del territorio e l'ottimizzazione dell'utilizzo dei materiali di cava, in una prospettiva di sviluppo durevole e sostenibile, favorendo il riuso dei materiali equiparabili a quelli di cava, l'autosufficienza degli ambiti provinciali per il soddisfacimento dei fabbisogni e il contenimento delle emissioni dovute al trasporto dei materiali ” (art. 6) e che il progetto di coltivazione deve comprendere la “ fase di estrazione ” e la “ fase di ricomposizione ambientale ” (art. 8)., laddove “ per ricomposizione ambientale s'intende l'insieme delle azioni da compiersi durante l'esecuzione dei lavori di coltivazione e alla loro conclusione, destinate a ripristinare o ricostruire, sull'area ove si è svolta l'attività estrattiva, un assetto finale dei luoghi ordinato e funzionale alla salvaguardia dell'ambiente naturale, alla sicurezza del sito e alla conservazione della possibilità di riuso del suolo ” (art. 9).

Pertanto non può ritenersi, in uno con l’appellante, che le prescrizioni contenute nel provvedimento gravato, e qui censurate, non siano connesse con esigenze sottese al potere di autorizzazione per il solo fatto che riguardano la materia ambientale.

10.6. Detto ciò in generale, la prescrizione n. 7, con la quale si richiama l’obbligo di adempiere all’ordinanza sindacale n. 174 del 2015, di smaltimento dei rifiuti, non assume portata prescrittiva, limitandosi a richiamare un obbligo derivante da altro provvedimento amministrativo.

Né EL ha negato la sussistenza dell’obbligo, avendo rilevato, da un lato, che “ la pretesa di condizionare l’attività di scavo (che potrebbe essere anche sospesa) all’esatta ottemperanza del provvedimento sindacale rischia di offrire al Comune di Vedelago un ulteriore (e non previsto) potere condizionante rispetto all’autorizzazione in essere ” e, dall’altro lato, di avere già presentato un “ progetto di rimozione dei rifiuti”, “oggetto di trattazione in Giunta (salvo poi non assumere alcuna formale determinazione al riguardo) ”.

Senonché l’obbligo trova fonte in altro provvedimento, ed è qui richiamato in quanto riguarda l’area oggetto dell’autorizzazione (mentre sul potere di sospensione infra ).

11.3. La prescrizione n. 5 contiene l’imposizione dell’“ obbligo alle ditte, entro 30 giorni dall’approvazione del Piano di Gestione Ambientale Comunale, di stipulare con l’Amministrazione comunale una nuova Convenzione Integrativa, sostitutiva di quella attualmente vigente ed identificata con rep. n. 2757, registrata a Castelfranco Veneto al n. 302 del 17.04.2000, che recepisca le indicazioni contenute nel piano comunale relative alla ricomposizione finale degli ambiti estrattivi in questione ”.

In tale prospettiva la Regione ha previsto che, dopo l’adozione del Piano di gestione ambientale comunale, venga adottata “ una nuova Convenzione Integrativa […] che recepisca le indicazioni contenute nel piano comunale relative alla ricomposizione finale degli ambiti estrattivi in questione ”.

Lo scopo della clausola è quindi di anticipare, rendendolo trasparente, l’obbligo (futuro) di coordinarsi al nuovo piano ambientale.

La prescrizione richiama quindi un obbligo non ancora sussistente, che trova la propria ragion d’essere nel futuro piano ambientale, nel senso che la proroga non può costituire una valida ragione perché detto piano non venga implementato.

Detta prescrizione non risulta illegittima in base alle censure formulate dall’appellante.

L’imposizione di vincoli peculiari, volti a circoscrivere le attività estrattive ammissibili in ragione della potenziale incidenza negativa sull'ambiente, trova infatti supporto, a livello costituzionale, nell'art. 9 Cost. sulla tutela del paesaggio.

I vincoli paesaggistici, per la loro natura conformativa del territorio, possono infatti riverberarsi, anche significativamente, su attività produttive quali le cave, così potendo ledere le prerogative fondate sugli artt. 41, 42 e 43 Cost., recessive in quanto afferenti a libertà economiche.

Infatti, come visto, l’intera disciplina recata dalla l.r. n. 13 del 2018 è informata alle esigenze ambientali.

Già in sede di rilascio dell’autorizzazione nel 2001 (D.G.R. n. 1429 del 2001), la Regione ha infatti imposto obblighi afferenti alla sistemazione ambientale (punto 4 lettera h). Sicché le prescrizioni contenute nella proroga qui impugnata costituiscono innanzitutto la continuazione delle originarie prescrizioni, seppur attualizzate in ragione del tempo trascorso e delle prevedibili iniziative future dell’Amministrazione.

Se i suddetti profili interessano il rilascio dell’autorizzazione alla coltivazione della cava, essi sono parimenti, e forse ancor di più, rilevanti in sede di proroga.

L’Amministrazione non è infatti tenuta soltanto a verificare che la proroga risponda alle medesime esigenze sottese al potere così come inizialmente esercitato con il rilascio del primo provvedimento abilitante, dovendo altresì valutare gli effetti di una prosecuzione dell’attività.

Piuttosto il prolungamento del termine di coltivazione richiede all’Amministrazione di valutare, anche in via prospettica, i possibili rischi collegati a detta dilazione temporale, al fine di regolamentarli. Sicché risponde a criteri di razionalità la decisione dell’Amministrazione di richiedere l’adeguamento a eventuali programmazioni future, riguardanti i primari interessi coinvolti nell’attività estrattiva, che dovessero essere introdotte durante la proroga.

Non può infatti ritenersi, in uno con l’appellante, che la proroga debba necessariamente essere regolamentate sulla base della (sola) situazione esistente al tempo di rilascio del titolo abilitante, senza valutare le sopravvenienze.

Piuttosto, secondo le regole generali, l’Amministrazione valuta l’adozione del provvedimento sulla base della situazione di fatto e di diritto esistente in quel momento.

Inoltre, con specifico riferimento alla proroga, l’Ente è tenuto a considerare gli effetti nel tempo (futuro), nei termini in cui sono preventivabili, in quanto la decisione sulla proroga si appunta proprio sullo scrutinio dei riflessi della stessa rispetto agli altri interessi coinvolti nell’attività che sarà svolta in futuro.

La conseguenza è che la presenza di interessi confliggenti può comportare il diniego di proroga, posto che quest’ultima non costituisce un atto dovuto, o la regolamentazione degli stessi al fine di contemperarli, come nel caso di specie (attraverso l’imposizione delle prescrizioni).

Pertanto l’Amministrazione, attraverso la prescrizione qui in esame, ha superato un possibile motivo di diniego della stessa e reso trasparente il criterio di coordinamento fra proroga e adozione del nuovo Piano ambientale.

Peraltro la sottoscrizione di una nuova convenzione richiede il concorso anche della volontà della parte privata. E in ogni caso l’effettiva, ed eventuale, lesione che l’adeguamento al nuovo piano ambientale potrà determinare sarà fatta valere a seguito dell’adozione dello stesso.

11.4. Lo stesso è a dirsi con riferimento alla prescrizione n. 6, relativa all’obbligo, “ entro i successivi 60 giorni dall’adempimento di cui al precedente punto 5., di presentare la modifica, in variante non sostanziale, del programma di sistemazione ambientale in adeguamento a quanto previsto del Piano Ambientale, con particolare riferimento alla nuova previsione di viabilità pubblica circumlacuale e con un nuovo cronoprogramma dei lavori, che tenga conto dei lavori di ricomposizione finora eseguiti ”, con la precisazione che “ Detta variante dovrà altresì essere adeguata all’eventuale variante in riduzione di cui al punto 3. e contenere l’indicazione della nuova localizzazione degli impianti ai fini del completamento degli scavi in falda ”.

Detta disposizione richiama le società beneficiarie della proroga a considerare che l’attività potrà risentire della futura adozione del piano ambientale: lo scopo della clausola è quindi di anticipare, rendendolo trasparente, l’obbligo (futuro) di coordinarsi al nuovo piano ambientale.

Innanzitutto, come visto sopra, le prescrizioni contenute nella proroga qui impugnata costituiscono innanzitutto la continuazione delle imposizioni contenute nell’autorizzazione del 2001, seppur attualizzate in ragione del tempo trascorso e delle prevedibili iniziative future dell’Amministrazione.

Pertanto la questione della sistemazione ambientale non è nuova rispetto all’originaria autorizzazione e risulta coerentemente richiamata in sede di proroga, atteso che la proroga non può costituire lo strumento per superare le prescrizioni imposte con l’atto i cui effetti vengono prorogati.

Il tema che l’Amministrazione ha ritenuto di regolamentare con la prescrizione n. 6, contenuto nella proroga, è infatti relativo alle possibili, e future, interferenze dell’attività di coltivazione con il profilo ambientale, sì da richiedere di regolamentarle attraverso nuovi atti, sempre in seguito all’approvazione del Piano ambientale e dal successivo adempimento di cui alla prescrizione n. 5.

Peraltro è intestata alla parte privata la presentazione della modifica del programma di sistemazione ambientale del nuovo cronoprogramma dei lavori, così da non porre la stessa in posizione di mera soggezione.

Del resto, come già visto, la concessione di un prolungamento del termine non costituisce atto dovuto e richiede una valutazione, anche prospettica in merito agli effetti di detta dilazione nel corso del tempo, rispetto a eventuali atti che possano intervenire nel corso del tempo.

A fronte di ciò la circostanza dedotta dall’appellante, relativa al fatto che la prescrizione “ riguarda aree non più interessate dai lavori di coltivazione ” non supera quanto affermato dall’Amministrazione, secondo la quale “ Il Piano di Gestione Ambientale incide solo sulla ricomposizione ambientale e riguarda soltanto una fascia perimetrale dell’area di cava autorizzata, che risulta minimale rispetto all’estensione della superficie interessata dagli scavi in falda, che non necessita di alcun intervento ricompositivo e, quindi, l’onere che deve sostenere la ditta EL IG è pure modesto a fronte dei ricavi dell’attività estrattiva ”.

Né può ritenersi violato il d. lgs. n. 152 del 2006, atteso che il provvedimento impugnato si limita a occuparsi della compatibilità della proroga con i profili ambientali, così coordinando, nei termini sopra visti, gli interessi sottesi in una prospettiva di collaborazione e non di alterità fra i poteri pubblici, come già peraltro avvenuto in sedi di rilascio dell’autorizzazione del 2001.

Non risulta quindi irragionevole che l’Amministrazione, in sede di proroga, abbia ritenuto di regolamentare detti aspetti. E in ogni caso l’effettiva, ed eventuale, lesione che l’adeguamento al nuovo piano ambientale potrà determinare sarà fatta valere a seguito dell’adozione dello stesso.

Infine il mero richiamo del potere di sospendere gli effetti del provvedimento in caso di inottemperanza alle prescrizioni trova fonte nell’art. 23 della l.r. n. 13 del 2018.

E’ infatti così stabilito dall’art. 23 della l.r. n. 13 del 2018.

In particolare, ai sensi del comma 1 lett. a) dell’art. 23, è causa di sospensione “ l’inosservanza delle prescrizioni del provvedimento autorizzativo ”. Sicché la fonte del potere di sospensione richiamato nel punto 8 del decreto gravato (per inosservanza delle sopra richiamate prescrizioni contenute nei punti 3, 4, 5 e 6) è detta disposizione, avendo il decreto gravato, in tal senso, mera funzione di trasparenza.

Il punto 9, che stabilisce che l’inosservanza dell’ordinanza sindacale di cui al punto 7 può determinare l’avvio del procedimento di sospensione, costituisce invece attuazione della disposizione contenuta nel comma 1 lett. e) dell’art. 23, che riconosce alla Regione il potere di sospendere l’attività per “la mancata ottemperanza agli ordini impartiti dagli enti competenti in materia di vigilanza, sicurezza o polizia mineraria”, oltre che del comma 2 dell’art. 23, in base al quale “ I lavori di coltivazione possono inoltre essere sospesi in presenza di condizioni di pericolo per persone o cose, deposito di materiali non funzionali al progetto di coltivazione, alterazione della situazione geologica e idrogeologica ovvero inquinamento dei suoli o delle acque ”.

Pertanto, il potere di sospendere i lavori ai sensi del punto 9 del decreto gravato per mancato rispetto del punto 7 non deriva dal decreto impugnato ma dall’art. 23 della l.r. n. 13 del 2018.

12. Con ulteriore motivo l’appellante ha dedotto che la Regione Veneto avrebbe errato nel concedere la proroga dell’originario titolo fino al 31 dicembre 2030 in quanto avrebbe dovuto essere più consistente (di ulteriori sette mesi e mezzo) e ciò in virtù del fatto che l’efficacia dell’originario titolo estrattivo era stata prorogata ope legis , in ragione di quanto previsto dalla legislazione emergenziale conseguente alla pandemia di Covid-19 e, in specie, di quanto disposto dall’art. 103 del d.l. n. 18 del 2020.

12.1. Il motivo è infondato.

12.2. Ai sensi dell’art. 12 comma 3 della l.r. n. 13 del 2018 il termine per la conclusione dei lavori di estrazione può essere prorogato “ per un periodo comunque non superiore alla metà del periodo stabilito dall'autorizzazione originaria ”.

La disposizione di legge contiene quindi la previsione di un termine massimo della proroga, lasciando alla discrezionalità amministrativa la decisione dello specifico termine finale della dilazione temporale, nel rispetto del limite massimo.

Pertanto, il fatto che la proroga sia stata concessa per un tempo inferiore al limite massimo previsto dalla legge non è, di per sé, determinante ai fini di stabilire la legittimità del provvedimento.

Del resto, nel preambolo del provvedimento impugnato si dà conto che il termine stabilito nell’art. 12 comma 3 della l.r. n. 13 del 2018 è un limite massimo (la proroga “ non può superare la metà del periodo ”, “ non può essere superiore a anni 9 e mesi 9 ”).

Né, a fronte di ciò, risulta rilevante l’affermazione, contenuta nel preambolo del provvedimento, in forza della quale “ per la conclusione dei lavori di coltivazione di cava possa essere rilasciata una proroga pari al periodo massimo consentito (9 anni e 9 mesi) ”.

Infatti detta affermazione esprime la volontà di concedere la proroga per un termine complessivo di 9 anni e nove mesi. E’ quindi rispettosa dell’art. 12 comma 3 della l.r. n. 13 del 2018.

Né viola l’art. 103 del d.l. n. 18 del 2020, come convertito nella l. n. 27 del 2020 (e come vigente al momento in cui la proroga è stata disposta), laddove dispone che le autorizzazioni, comunque denominate, i cui effetti scadessero entro la data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da Covid-19 conservassero i loro effetti fino a novanta giorni successivi alla dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza.

Infatti la proroga stabilita dall’Amministrazione è superiore a quella prevista dall’art. 103 del d.l. n. 18 del 2020.

In tale contesto la suddetta affermazione, contenuta nel preambolo, è finalizzato a comunicare la volontà di individuare il termine finale della proroga in un periodo di nove annoi e nove mesi, nel rispetto dell’art. 12 della l.r. n. 13 del 2018.

Né può ritenersi che, “ Poiché operava la proroga ex lege del titolo abilitativo, quantomeno al 31 marzo 2022, visto che quando è stata decisa la proroga, il termine dello stato di emergenza era stato fissato al 31 dicembre 2021, ne consegue che la Regione, nel disporre la proroga per metà del termine di efficacia previsto dall’originaria autorizzazione, non avrebbe dovuto prendere a riferimento i 19 anni e 6 mesi stabiliti dalla D.G.R.V. n. 1429 del 2001 (che andava, infatti, a scadere il 31 dicembre 2020), bensì i 20 anni e 5 mesi, risultanti dalla considerazione della scadenza al 31 marzo 2022 ”.

L’art. 103 del d.l. n. 18 del 2020 contiene la previsione di un prolungamento ex lege degli effetti dell’originario provvedimento, sicché non può ritenersi che il periodo massimo stabilito dall’art. 12 comma 3 della l.r. n. 13 del 2018 debba considerare la dilazione legislativa nell’ambito del periodo di efficacia del provvedimento adottato.

Del resto, l’art. 12 comma 3 della l.r. n. 13 del 2018 consente di prorogare il termine per la conclusione dei lavori di estrazione “ una sola volta ” e “ per un periodo comunque non superiore alla metà del periodo stabilito dall'autorizzazione originaria ”, sicché la regola dettata prende come riferimento il termine inizialmente posto e ne consente una sola proroga, così stabilendo che il periodo massimo è commisurato alla tempistica prevista con il provvedimento abilitativo.

La ratio del limite massimo di efficacia della proroga si rinviene infatti nella necessità di assicurare una nuova regolamentazione dell’attività alla scadenza del provvedimento abilitativo, laddove sia l’art. 103 del d.l. n. 18 del 2020, sia la proroga amministrativa costituiscono entrambe mere modalità di dilazione dell’efficacia del provvedimento originario.

13. Pertanto l’appello di EL è infondato.

14. Con l’appello incidentale regione Veneto ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ravvisato la “ fondatezza delle censure sollevate dalla ricorrente con il secondo mezzo nella parte in cui è stato in buona sostanza rilevato il difetto di istruttoria e la violazione del principio del contraddittorio ”.

14.1. Il motivo è fondato.

14.2. La proroga è stata rilasciata ad istanza di parte.

Il provvedimento è un provvedimento favorevole, non dovuto.

La proroga si inserisce in un rapporto complesso, durato anni, che ha visto la partecipazione della società appellante, considerate le numerose interlocuzioni avvenute a partire dal 2001, anno di rilascio dell’autorizzazione, di cui dà conto la Regione nell’appello incidentale.

Alcune delle prescrizioni trovano fonte, come visto sopra, in precedenti atti.

Rispetto ad esse vi è stato comunque un contraddittorio, non potendo “ ritenersi che vi sia stata una lesione sostanziale delle garanzie procedimentali imposte dalla L. n. 241 del 1990 ” (Cons. St., sez. VI, 9 dicembre 2024 n. 9878)

Infatti si è già visto che le prescrizioni imposte con il decreto gravato riguardano, in parte, obblighi derivanti da precedenti atti del procedimento, come la produzione dei titoli di disponibilità dei terreni di cava non ancora prodotti (punto 3), in parte obblighi derivanti da altri provvedimenti, diversi dal procedimento per la coltivazione della cava, richiamati a titolo di notizia (punto 7), in parte obblighi di adeguamento che diverranno attuali dopo l’adozione del piano ambientale comunale, con la sola conseguenza di rendere trasparente la prevalenza del piano ambientale futuro (punti 5 e 6), nonché oneri strettamente connessi alla stessa proroga, quale la produzione dello stato di fatto aggiornato (punto 4) e i controlli e la documentazione di cui ai punti 10 e 11 regole previste dalla legge regionale in caso di inadempimento, quale la sospensione dei lavori (punti 8 e 9), che trovano fonte nella legge regionale.

Le prescrizioni, aventi la portata sopra illustrata, che non comporta una innovativa e autoritativa lesione della sfera giuridica dei destinatari, rende non necessario un apposito contraddittorio.

15. In conclusione, l’appello è infondato e l’appello incidentale di regione Veneto è fondato e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso introduttivo.

16. La peculiarità della vicenda nel suo insieme giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello e sull’appello incidentale, come in epigrafe proposti, respinge il primo e accoglie il secondo e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso introduttivo.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Sara Raffaella Molinaro	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO