Pubblicato il 23/02/2026

N. 01449/2026REG.PROV.COLL.

N. 03637/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3637 del 2024, proposto da AN OU s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Falco, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Saviano, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Vitale, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania (Sezione II) n. 1621 dell’11 marzo 2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Saviano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2025 il consigliere IA FR;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’oggetto del presente giudizio è costituito:

- dalla nota del Comune di Saviano prot. n. 7438 del 14 marzo 2023 di rigetto dell'istanza presentata dalla AN OU s.p.a. prot. 9369 del 10 giugno 2015 di rilascio di permesso di costruire per il progetto di recupero dell'area degradata “ex EDEN”;

- dalle delibere di Consiglio comunale del Comune di Saviano n. 12/2022 e n. 14/2022;

- dalle note istruttorie a firma del progettista incaricato della redazione dello strumento urbanistico prot n. 6995 del 25 marzo 2022 e n. 9339 del 22 aprile 2022;

- dalla nota del Comune di Saviano prot.n. 7069 del 28 marzo 2022;

- da ogni ulteriore atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso del procedimento.

2. Tali provvedimenti sono stati impugnati con ricorso e motivi aggiunti dinanzi al T.a.r. per la Campania dalla AN OU s.p.a. sulla base dei seguenti motivi:

a) violazione dell’art. 32, comma 1, l. n. 69/2009, violazione e falsa applicazione dell’art. 41 c.p.a., eccesso di potere per assenza del presupposto e travisamento dei fatti;

b) violazione dell’art. 7 legge n. 241/1990 - violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa – violazione del giusto procedimento di legge;

c) violazione dell’art. 3 legge n. 241/1990 - violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa – eccesso di potere per difetto di motivazione;

d) violazione dell'art. 7 della l.r.C. n. 19/2009 e ss.mm. - violazione dell’art. 14 del T.U. n. 380/2001 – violazione del d.m. n. 1444/1968 - violazione della l.r.C. n. 16/2004 – eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, assenza del presupposto, difetto di motivazione – sviamento;

e) violazione dell'art. 7 della l.r. Campania n. 19/2009 e ss.mm. e dell’art. 14 del T.U. n. 380/2001, del d.m. n. 1444/1968 - violazione della l.r.C. n. 16/2004 - violazione dell’art. 97 Cost. - eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, disparità di trattamento – sviamento;

f) violazione dell'art. 7 della l.r.C. n. 19/2009 e ss.mm. e dell’art. 14 del T.U. n. 380/2001, del d.m. n. 1444/1968 - violazione della l.r.C. n. 16/2004 - violazione dell’art. 97 Cost. - eccesso di potere per illogicità contraddittorietà, difetto di istruttoria e di motivazione, disparità di trattamento – sviamento.

3. Con la sentenza n. 1621 dell’11 marzo 2024 il T.a.r. per la Campania ha respinto il ricorso ed i motivi aggiunti, compensando tra le parti le spese di lite.

4. L’originaria ricorrente ha chiesto al Consiglio di Stato di riformare la suddetta pronuncia, affidando il proprio appello a sei motivi così rubricati:

I – error in iudicando sul primo motivo del ricorso principale: violazione dell’art. 32, comma 1, legge n. 69/2009 - violazione e falsa applicazione dell’art. 41 c.p.a. – omessa delibazione di un motivo di ricorso - motivazione erronea su un punto decisivo della controversia;

II – error in iudicando sul primo motivo del ricorso principale: violazione dell’art. 32, comma 1, legge n. 69/2009 - violazione e falsa applicazione dell’art. 41 c.p.a. - motivazione erronea su un punto decisivo della controversia;

III - error in iudicando sul quinto motivo del ricorso di prime cure, sul terzo e quarto motivo del “primo” ricorso per motivi aggiunti e il terzo motivo del “secondo” ricorso per motivi aggiunti: violazione dell'art. 7 della l.r. Campania n. 19/2009 e ss.mm.ii. - violazione del d.m. n. 1444/1968 - violazione della l.r. Campania n. 16/2004 e ss.mm.ii. – motivazione erronea e carente su un punto decisivo della controversia;

IV - sul quarto motivo del ricorso di prime cure, riproposto nel “primo” e “secondo” ricorso per motivi aggiunti: violazione dell'art. 7 della l.r. Campania n. 19/2009 e ss.mm.ii. - violazione del d.m. n. 1444/1968 - violazione della l.r. Campania n. 16/2004 e ss.mm.ii. – motivazione erronea su un punto decisivo della controversia;

V - sul sesto motivo del ricorso di prime cure riproposto nel primo e secondo ricorso per motivi aggiunti: violazione dell'art. 7 della l.r. Campania n. 19/2009 e ss.mm.ii. - violazione del d.m. n. 1444/1968 - violazione della l.r. Campania n. 16/2004 e ss.mm.ii. – motivazione erronea su un punto decisivo della controversia;

VI – error in iudicando sul secondo motivo del ricorso principale: violazione dell’art. 7 legge n. 241/1990 - violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di buon andamento dell’azione amministrativa – violazione del giusto procedimento di legge.

5. Si è costituito in giudizio il Comune di Saviano, eccependo l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza nel merito dell’appello.

6. Con memoria e repliche del 16 ottobre 2025 e del 28 ottobre 2025 le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro argomentazioni, insistendo nelle rispettive conclusioni, e, con note dell’11 e 12 novembre 2025, hanno domandato che la causa fosse decisa in base agli atti depositati, senza previa discussione.

7. All’udienza pubblica del 20 novembre 2025 la causa è stata, infine, trattenuta in decisione.

8. Nella sentenza appellata il T.a.r. ha ritenuto che le due delibere n. 12/2022 e n. 14/2022 con le quali il Comune di Saviano aveva identificato le aree sottratte all’applicazione della disciplina derogatoria ed eccezionale della legge regionale n. 19/2009, non potessero essere considerate provvedimenti direttamente limitativi della sfera giuridica della ricorrente, rappresentando esercizio da parte dell’ente della sua potestà pianificatoria ai sensi dell’art. 7 c. 7 della medesima legge regionale e che, quindi, non dovessero essere necessariamente oggetto di comunicazione individuale/notifica. Nella pronuncia impugnata il giudice di primo grado ha, altresì, respinto le ulteriori censure sulla motivazione per relationem, sull’invalidità dell’esclusione soltanto di alcune particolari zone dalla possibilità di riqualificazione, sulla pretesa disparità di trattamento rispetto ad altri interventi edilizi nelle more autorizzati e sull’illegittimità del diniego di permesso di costruire per mancata partecipazione degli interessati al procedimento.

9. La AN OU s.p.a. - proprietaria dell’area denominata “ex Eden” nella quale si trova un edificio ormai da anni in disuso, un tempo adibito a casa di cura per anziani - essendosi vista negare, come anticipato, dall’Amministrazione comunale il rilascio di un titolo edilizio per un intervento di recupero del sito, con cambio di destinazione d’uso a residenziale, ma senza aumenti di volumetria e con destinazione del 30% delle aree a progetti di edilizia sociale, e, successivamente, respingere dal T.a.r., con la sentenza suddetta, il ricorso avverso tale provvedimento sfavorevole e avverso tutti gli atti connessi, ha lamentato, con i primi due motivi di appello, da un lato, che le delibere n. 12 e n. 14 del 2022 - sulla base delle quali il Comune aveva adottato il diniego di permesso di costruire - non fossero, in realtà, mai state regolarmente pubblicate, in quanto non “scaricabili” dal sito istituzionale dell’ente e, dall’altro, che esse non rappresentassero semplici atti di pianificazione urbanistica a carattere generale, dotati di efficacia erga omnes – come ritenuto dal T.a.r., quanto, piuttosto, “ provvedimenti amministrativi ad personam ”, volti ad incidere negativamente sul suo ius aedificandi , e perciò soggetti a notifica o comunicazione individuale, a pena di inopponibilità nei suoi confronti.

10. Con il terzo motivo l’appellante ha, poi, dedotto l’erroneità della sentenza impugnata anche in relazione alla insufficiente considerazione da parte del T.a.r. del fatto che l’intervento da essa proposto sarebbe consistito nel semplice cambio d’uso del suo immobile, esistente da anni e ormai in stato di abbandono, senza alcun ampliamento di superficie o di volumetria, ma accompagnato dalla realizzazione di standard (verde pubblico, viabilità interna e parcheggi, nonché, in aggiunta, alloggi di edilizia sociale) per un’estensione ben superiore a quella minima prevista.

11. Il progetto in questione, secondo la società appellante, avrebbe, così, consentito di riqualificare un’area allo stato fatiscente e, lungi dal determinare, come reputato dall’Amministrazione, “un’eccedenza del residenziale”, avrebbe contribuito a migliorare, sotto il profilo del rispetto degli standard, la situazione dell’intero territorio comunale, non prevedendo, tra l’altro, la sua proposta nessuna monetizzazione.

12. Con il quarto motivo l’appellante ha, inoltre, ribadito che l’intervento edilizio da essa progettato avrebbe permesso di superare la drammatica carenza di standard con riguardo all’intero Comune di Saviano, sostenendo, al contempo, che il rispetto degli indici di cui al d.m. n. 1444/1968 dovesse essere verificato in relazione alla specifica zona omogenea in cui sorgeva l’immobile da riqualificare e che fosse ingiusto che progetti come il suo dovessero “scontare” carenze urbanistiche di carattere generale.

13. Con gli ultimi due motivi la AN OU ha, infine, precisato di aver inteso censurare, in relazione ai titoli rilasciati dal medesimo Comune nel 2015 e nel 2017, per interventi di sostituzione edilizia e di cambio di destinazione, non tanto la disparità di trattamento rispetto al suo caso, quanto piuttosto l’illogicità, alla luce di tali atti, della motivazione addotta dall’Amministrazione nella fattispecie in questione, di “eccedenza di alloggi/carenza di standard” e, con riguardo alle delibere n. 12 e n. 14 del 2022, il mancato invio della comunicazione di avvio del procedimento, nonostante l’avvenuta presentazione da parte sua del progetto di intervento ben 7 anni prima.

14. Tali doglianze risultano infondate e devono essere respinte per le ragioni di seguito illustrate.

15. Dai documenti in atti, le delibere n. 12 e n. 14, rispettivamente del 12 maggio 2022 e del 26 maggio 2022, entrambe dichiarate immediatamente esecutive, risultano essere state ritualmente affisse all’Albo pretorio del Comune per 15 giorni consecutivi ai sensi dell’art. 134 comma 4 del d.lgs. n. 267/2001, senza che le ulteriori circostanze rappresentate dalla ricorrente anche attraverso la perizia di parte possano, in realtà, influire sulla loro validità ed efficacia. A ciò deve aggiungersi che le predette delibere, adottate dall’Amministrazione a seguito di una attenta ricognizione dei dati sul rispetto dei parametri di cui al d.m. n. 1444/1968, rappresentano esercizio da parte del Comune del potere di pianificazione espressamente attribuitogli dall’art. 7 comma 7 della legge regionale n. 19/2009 di “individuare con provvedimento…motivato da esigenze di carattere urbanistico ed edilizio le aree nelle quali non sono consentiti gli interventi di cui al comma 5” e, come tali, non necessitavano di una notifica o comunicazione individuale alla società ricorrente per essere ad essa opponibili, con conseguente infondatezza dei primi due motivi di appello.

16. Dinanzi alla ragionevolezza e alla coerenza della scelta del Comune di impedire l’applicazione della sostituzione edilizia per riqualificazione con cambio di destinazione in specifiche aree nelle quali simili interventi avrebbero inevitabilmente aggravato il carico urbanistico, rendendo ancora più critico il deficit di standard, non possono essere, poi, accolte neppure le censure formulate dall’appellante con il terzo ed il quarto motivo, che si rivelano finalizzate a sindacare nel merito le determinazioni discrezionali e tecnico-discrezionali adottate dall’Amministrazione e a sostituire la soluzione progettuale elaborata dalla ricorrente, comunque opinabile, a quella valutata più congrua dall’ente locale, titolare dei poteri di organizzazione e gestione del territorio, nonché di salvaguardia dello stesso e promozione di un suo sviluppo il più possibile in armonia con le esigenze della collettività di riferimento.

17. Sul punto deve anche osservarsi che le delibere assunte dal Comune per escludere determinate zone dagli interventi consentiti dall’art. 7 comma 5 della legge regionale n. 19/2009, effettivamente motivate da esigenze di carattere urbanistico ed edilizio - opportunamente rilevate ed approfondite, nella loro complessità, dall’Amministrazione, come anticipato, attraverso una congrua istruttoria - appaiono prive dei profili di pretesa illogicità e contraddittorietà dedotti dall’appellante e costituiscono il legittimo presupposto del definitivo diniego di rilascio del permesso di costruire, richiesto dalla originaria ricorrente per un intervento edilizio che, mutando la destinazione a servizi di interesse generale dell’edificio preesistente in residenziale, in una zona già caratterizzata dall’eccesso di tale destinazione e dalla grave carenza di standard, avrebbe finito inevitabilmente per porsi in contrasto con i valori e gli obiettivi urbanistici ed edilizi di salvaguardia e di miglioramento della vivibilità del territorio che il Comune ha inteso fare propri.

18. Per le argomentazioni che precedono, anche gli ultimi due motivi di appello si rivelano infondati, sia con riguardo all’affermato contrasto delle suddette delibere e del diniego di rilascio del titolo edilizio con precedenti atti di assenso ad interventi orientati alle medesime finalità, che, caratterizzati ciascuno dalle proprie peculiarità, non appaiono idonei a dimostrare l’illogicità della condotta dell’Amministrazione, sia in rapporto alla lesione, denunciata dalla originaria ricorrente, dei diritti di partecipazione al procedimento che risultano essere stati, al contrario, efficacemente garantiti attraverso l’invio del preavviso di rigetto dell’istanza di permesso di costruire e l’articolazione da parte del Comune di precise controdeduzioni alle osservazioni del privato, i cui punti salienti costituiscono anche il contenuto della motivazione del provvedimento finale.

19. In conclusione, l’appello deve essere, perciò, come detto, integralmente respinto.

20. Per la particolarità delle questioni e per la loro complessità sussistono, in ogni caso, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge

Compensa tra le parti le spese del grado di appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN TO, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

IA FR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA FR	IN TO

IL SEGRETARIO