Pubblicato il 30/04/2025

N. 03683/2025REG.PROV.COLL.

N. 09394/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9394 del 2024, proposto da
Ministero dell'Economia e delle Finanze - Comitato di Sicurezza Finanziaria, Agenzia del Demanio in persona dei rispettivi rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

-OMISSIS-S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore CA NZ, rappresentata e difesa dagli avvocati Sandro Amorosino, Andrea Fiorelli e Ilaria Gobbato e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 19785/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Cons. Giovanni Gallone e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Giovanni Palatiello, Sandro Amorosino, Andrea Fiorelli e Ilaria Gobbato;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In data 9 maggio 2023, il Comitato di sicurezza finanziaria (nel prosieguo anche “C.S.F.”) presso il Ministero dell'Economia e delle Finanze ha notificato a -OMISSIS-S.p.A. (di seguito anche solo “-OMISSIS-”), società attiva principalmente nel settore metallurgico, un provvedimento di congelamento del proprio patrimonio sociale ai sensi dell’art. 2 del Regolamento (UE) n. 269/2014 del Consiglio dell’Unione europea del 17 marzo 2014 (“concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina”) e del Regolamento di esecuzione (UE) n. 2022/336 (attuativo del prefato Regolamento (UE) n. 269/2014, che ha integrato l’elenco di soggetti nei cui confronti si impongono misure di asset freeze ed ha inserito, per quanto qui interessa, anche il nominativo del signor -OMISSIS-).

Il C.S.F. ha fondato detto provvedimento sulla seguente testuale motivazione:

“CONSIDERATO che, sulla base degli accertamenti eseguiti dal Nucleo Speciale di Polizia Valutaria, è emersa la presenza sul territorio italiano di risorsa economica riconducibile, indirettamente, a -OMISSIS- mediante veicoli societari, come di seguito descritto:

a) -OMISSIS-S.p.A., (C.F. -OMISSIS-, con sede legale in Portoscuso (SU) località Portovesme snc, avente capitale sociale pari a €15.500.000,00;

b) CONSIDERATO che il capitale sociale di -OMISSIS-S.p.A. è interamente detenuto dalla società cipriota -OMISSIS-, a sua volta interamente controllata dalla società russa -OMISSIS-;

c) CONSIDERATO che il capitale sociale della -OMISSIS- è detenuto dal sig. -OMISSIS-per il 56,89%, in quanto egli detiene lo 0,01% delle azioni in via diretta e il 56,88% delle azioni in via indiretta per il tramite del veicolo societario estero -OMISSIS-+-OMISSIS-, la quale possiede appunto il 56,88% del capitale sociale di -OMISSIS-;

d) CONSIDERATO che il sig. -OMISSIS-risulta beneficiario di un Trust discrezionale privato in virtù del quale deteneva l’86,33% del capitale sociale di -OMISSIS-, che a sua volta deteneva il 99,99% del capitale sociale di -OMISSIS-, la quale a sua volta deteneva il 44,95% del capitale sociale di -OMISSIS-+-OMISSIS-;

e) CONSIDERATO che il sig. -OMISSIS-detiene il 44,95% delle azioni di -OMISSIS-+-OMISSIS- e che la predetta società ha acquistato da -OMISSIS-il 21,37% di azioni proprie, pertanto il sig. -OMISSIS-possiede, direttamente o indirettamente, almeno il 54,55% delle azioni della -OMISSIS-+ -OMISSIS-”.

2. Con ricorso notificato il 7 luglio 2023 e depositato il 13 luglio 2023 -OMISSIS-ha impugnato, dinanzi al T.A.R per il Lazio – sede di Roma., il suddetto provvedimento chiedendone l’annullamento.

2.1 A sostegno del ricorso introduttivo di primo grado ha dedotto i motivi così rubricati:

1) Incompetenza. Violazione degli artt. degli artt. 3, 4 e 4-bis del D. Lgs. 22 giugno 2007, n. 109. Contraddittorietà. Perplessità ;

2) Violazione degli artt. 1, 7 e 10 della L. 7 agosto 1990, n.241; violazione degli artt. 41 e 42 della Costituzione; violazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di motivazione, carenza di istruttoria, sviamento di potere, irragionevolezza e ingiustizia manifesta, violazione del principio di proporzionalità ;

3) Falsa ed erronea applicazione dell’art. 2 del Regolamento UE n. 269/2014 e successive modificazioni e dell’art. 1, lett. i) del d.lgs. n. 109/207). Insussistenza dei presupposti e carenza istruttoria. Violazione degli artt. 41, 42 Cost. – Irragionevolezza – Sproporzionalità. Violazione della CEDU in tema di tutela del diritto di proprietà e di impresa .

3. Successivamente, con atto di motivi aggiunti notificato il 26 settembre 2023 e depositato in data 2 ottobre 2023, -OMISSIS-ha esposto di essere venuta a conoscenza soltanto in data 27 luglio 2023 (a seguito del deposito processuale da parte dell’Avvocatura erariale) del Rapporto del Nucleo Speciale di Polizia Valutaria della Guardia di Finanza n. 0148554/2022 del 12 dicembre 2022 (su cui si basa il provvedimento di congelamento impugnato con il ricorso introduttivo), nel quale si prospetta in forma dubitativa una presunta titolarità in capo al Sig. -OMISSIS-di una partecipazione azionaria indiretta nella società ricorrente.

Sulla scorta della intervenuta conoscenza di tale rapporto, -OMISSIS-ha, in particolare, dedotto ulteriori ragioni a integrazione e sviluppo delle censure già esposte con il terzo motivo del ricorso introduttivo. Nel dettaglio, ha formulato le doglianze così rubricate:

1) Falsa ed erronea applicazione dell’art. 2 del Regolamento UE n. 269/2014 e successive modificazioni e dell’art. 1, lett. i) del d.lgs. n. 109/207); Violazione degli artt. 1, 2, 3, 6 e 10 del L. 241/1990; Violazione dell’artt. 41, 42 e 97 della Costituzione; Violazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di motivazione, carenza di istruttoria, irragionevolezza e ingiustizia manifesta. Violazione dei principi di buona fede e correttezza .

3.1 Più segnatamente con tale primo atto di motivi aggiunti -OMISSIS-ha dedotto che:

- il provvedimento di congelamento sarebbe basato su un acritico recepimento del Rapporto, omettendo di comparare quest’ultimo “con i dati e documenti dell’OFAC – l’organismo del Tesoro USA «gemello» del Comitato italiano – con il quale vi è notoriamente collaborazione continuativa ed accesso permanente ed istantaneo alle rispettive banche dati”;

- i documenti ufficiali statunitensi dell’OFAC smentirebbero sia la partecipazione maggioritaria del Sig. -OMISSIS-in “-OMISSIS-+-OMISSIS-” e, “a cascata”, nella controllata “-OMISSIS-” (a sua volta controllante indiretta di -OMISSIS-), sia l’esercizio di qualsiasi potere di controllo sostanziale del Sig. -OMISSIS-su -OMISSIS-+-OMISSIS- e “a cascata” su -OMISSIS-; “ciò in ragione del fatto che -OMISSIS-+ e -OMISSIS- – essendo state inserite in data 6 aprile 2018 dall’“Office of Foreign Assets Control” (“OFAC”) del Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti d’America nella “Specially Designated Nationals and Blocked Persons” (“SDN List”) per essere possedute o controllate, direttamente o indirettamente, dal Sig. -OMISSIS-– hanno negoziato e raggiunto, con il medesimo OFAC, un formale accordo (denominato “Terms of Removal” – “TOR”) al fine di ottenere la loro rimozione dalla SDN List a fronte di un sostanziale riassetto societario e di governance che ha previsto, tra l’altro, la riduzione della partecipazione del Sig. -OMISSIS-in -OMISSIS-+ dall’originario 70% all’attuale 44.95%, al di sotto della percentuale del 50%, ritenuta rilevante anche dall’OFAC” (cfr. pag. 5 dei primi motivi aggiunti del 2 ottobre 2023);

- quanto precede risulterebbe indirettamente confermato dallo stesso Rapporto, il quale “riporta i dati relativi alle partecipazioni ed ai diritti di voto in “-OMISSIS-+ -OMISSIS-”, da cui risulta che il Sig. -OMISSIS-detiene una partecipazione del 44,95% ed è titolare di diritti di voto pari solo al 35%. Ciò risulta dalla nota 4 della “Tabella”, tratta e riportata dalla G.d.F., dal sito internet della Capogruppo -OMISSIS-+”;

- ne discenderebbe, quindi, la totale erroneità delle affermazioni contenute nel Rapporto (cfr. fine pag. 8 ed inizio pag. 9 del Rapporto), a mente delle quali “-OMISSIS-+ -OMISSIS- ha acquistato da -OMISSIS-Bank il 21,37% di azioni proprie come da annunci societari datati il 6 e 12 febbraio 2020. Pertanto, in relazione a quanto sopra esposto il -OMISSIS-possiederebbe, direttamente o indirettamente, almeno il 54,55% delle azioni della -OMISSIS-+-OMISSIS- IPJSC”;

- le azioni proprie di -OMISSIS-+-OMISSIS- vendute da -OMISSIS-Bank non sono state acquistate dalla stessa -OMISSIS-+-OMISSIS-, bensì da una terza società controllata da -OMISSIS-+-OMISSIS-, sicché le azioni proprie di -OMISSIS- +-OMISSIS- vendute da -OMISSIS-Bank non possono essere attribuite direttamente (pro parte) agli azionisti di -OMISSIS-+-OMISSIS-; inoltre, con riferimento al 21,37% di azioni proprie di -OMISSIS-+-OMISSIS-, riacquistate da parte della società controllata di -OMISSIS-+-OMISSIS-, proprio in forza del summenzionato “T.O.R.” i sottostanti diritti di voto sono stati allocati come segue: il 14,33% è gestito da un trustee indipendente dal Sig. -OMISSIS-(“approvato” dall’OFAC), mentre il restante 7,04% è gestito dal Presidente del Consiglio di Amministrazione di -OMISSIS-+-OMISSIS-, Sir -OMISSIS-;

- in base delle regole di governance del Gruppo, modificate in ottemperanza al “T.O.R.”, il Consiglio di Amministrazione di -OMISSIS-+-OMISSIS- è composto da 12 membri, 8 dei quali (cioè i due terzi) sono “previamente” verificati e approvati individualmente dall’OFAC (dovendo essere scelti tra persone prive di qualunque legame con il Sig. -OMISSIS-);

- una volta “delistata”, la Società -OMISSIS-+-OMISSIS- – prima di consentire il riacquisto da parte della propria controllata del 21,37% di azioni proprie da -OMISSIS-Bank – ha richiesto all’OFAC se tale operazione potesse configurare una violazione del “T.O.R.” (in termini di possibilità di esercizio, da parte del Sig. -OMISSIS-, di un controllo nei confronti di -OMISSIS-+-OMISSIS- e dell’obbligo di mantenere una partecipazione nella predetta società al di sotto del 50%); l’OFAC, in data 28 gennaio 2020, ha confermato che la prospettata operazione di riacquisto di azioni proprie risultava pienamente in linea con le previsioni del T.O.R., in quanto non avrebbe comportato alcun incremento della partecipazione detenuta dal Sig. -OMISSIS-in -OMISSIS-+-OMISSIS-.

4. Nel corso del giudizio di primo grado, in data 31 ottobre 2023, -OMISSIS-ha presentato al C.S.F. istanza di revoca ex art. 21 quinquies L. 241/1990 del provvedimento di congelamento oggetto del giudizio, in relazione al sopravvenuto disposto dell’art. 6 ter, paragrafo 5 – quinquies del Regolamento UE n. 269/2014, aggiunto dall’art. 1, par. 1, punto 2, lettera d), del Regolamento 23 giugno 2023, n. 2023/1215/UE.

In particolare, la summenzionata istanza di revoca poggia sulla sopravvenienza di un’operazione societaria condotta dalla stessa -OMISSIS-nelle more del giudizio di primo grado e finalizzata a sgombrare il campo da ogni dubbio circa la non riconducibilità al sig. -OMISSIS-della quota azionaria (21,37%) su cui è incentrata la presente controversia.

Nel dettaglio, -OMISSIS-ha esposto quanto segue:

- il provvedimento di congelamento di cui si chiede la revoca avrebbe evidenziato erroneamente che -OMISSIS-+-OMISSIS- avrebbe riacquistato il 21,37% di azioni proprie da -OMISSIS-Bank, sicché quel 21,37% di azioni si sarebbe dovuto ripartire proporzionalmente tra gli azionisti di -OMISSIS-+-OMISSIS-, in guisa da consentire a -OMISSIS-di salire dal 44,95% ad oltre il 50%;

- per contro, il soggetto societario che avrebbe realmente acquistato quel 21,37% di azioni proprie di -OMISSIS-+-OMISSIS- non era la stessa -OMISSIS-+-OMISSIS-, bensì una sua controllata (-OMISSIS-);

- ad ogni modo -OMISSIS-, società controllata da -OMISSIS- + -OMISSIS-, avrebbe comunque ceduto ad un soggetto terzo ed indipendente (id est la società -OMISSIS-) proprio quel 21,37% di azioni di -OMISSIS- + -OMISSIS- di cui si controverte.

4.1 La suddetta istanza di revoca è stata respinta da C.S.F. con provvedimento del 9 maggio 2024.

Tale diniego si fonda sulla circostanza che -OMISSIS-non sarebbe riuscita a provare l’identità del soggetto giuridico (o dei più soggetti giuridici) che hanno la proprietà sostanziale o il controllo effettivo della quota azionaria in contestazione (id est il 21,37% di -OMISSIS-+-OMISSIS-).

Ciò in quanto:

- il 21,37% di -OMISSIS-+-OMISSIS- è di proprietà della società russa -OMISSIS-;

- -OMISSIS- non è una società del gruppo -OMISSIS-+-OMISSIS- e non è controllata dalla -OMISSIS-+-OMISSIS-, essendo integralmente partecipata da un soggetto finanziario terzo ed indipendente, ovverossia il “fondo di assistenza allo sviluppo del mercato dei prodotti d’investimento” (nel prosieguo anche fondo “-OMISSIS-”);

- -OMISSIS- è una società finanziaria costituente sostanzialmente un veicolo di cartolarizzazione;

-il socio unico di -OMISSIS- (ovverossia il summenzionato fondo privato -OMISSIS-) non è a sua volta riconducibile ad alcun socio, trattandosi di un fondo/fondazione alimentato con i contributi volontari dei suoi “fondatori” (oltre che degli investitori).

Il diniego di revoca poggia, quindi, sulla seguente motivazione: “le informazioni richieste ad -OMISSIS-S.p.A. da questo Comitato in ordine alla proprietà della -OMISSIS- non sono state fornite o restano lacunose e il quesito Nsu chi sia il titolare effettivo del soggetto che ha acquistato le quote pari al 21,37% della +G non ha trovato risposta, non essendo state rese - né dalla società né dai legali che hanno fornito i pareri - informazioni univoche, attendibili e riscontrabili, in grado di integrare gli estremi dei criteri richiamati dal legale e consentire di escludere la riconducibilità della società al soggetto listato”.

Sempre in seno al suddetto provvedimento di diniego si mette altresì in evidenza che sarebbe irrilevante il piano di disinvestimento notificato presso l’Autorità statunitense (Dipartimento del Tesoro – OFAC Office Foreign Asset Control) e il connesso “Terms of removal” (T.O.R.), atteso che:

- tale circostanza è temporalmente anteriore rispetto al provvedimento di congelamento (sicché non integra alcuna sopravvenienza fattuale che possa legittimare la revoca di detto congelamento);

- la misura in questione – in quanto adottata innanzi ad un’autorità extra-UE e non preventivamente sottoposta all’approvazione formale del C.S.F. – non potrebbe fungere da valida “barriera” (c.d. “ firewall ”) ai sensi dell’art. 6 ter, par. 5 quinquies, del Regolamento (UE) n. 269/2014 (in sintesi essa non sarebbe un valido elemento di “rottura” del fil rouge che lega il soggetto listato alla risorsa economica congelata).

5. Con un secondo atto di motivi aggiunti notificato e depositato in data 31 maggio 2024 -OMISSIS-è, quindi, insorta anche avverso il summenzionato diniego di revoca chiedendone l’annullamento.

5.1 A sostegno di tale ulteriore impugnativa ha dedotto i motivi così rubricati:

1) Violazione del dovere amministrativo di accertamento dei presupposti giuridici per confermare il congelamento – Insussistenza ed omessa dimostrazione di qualsiasi collegamento giuridico tra l’acquirente del 21,37% delle azioni -OMISSIS-+-OMISSIS- ed il Sig. -OMISSIS-– Illegittima ed illecita inversione dell’onere della prova, posto a carico di -OMISSIS-S.p.A. – Violazione dei principi di collaborazione, buona fede e ragionevolezza ;

2) Inammissibilità – Falsa ed erronea rappresentazione della realtà giuridica – Illogicità manifesta ;

3) Carenza assoluta di motivazione in ordine alla pretesa assenza della “barriera” prevista dall’art. 6 ter, par. 5 quinquies del Regolamento (UE) n. 269/2014 e s.m.i. – Insussistenza del preteso obbligo di presentare al Comitato di Sicurezza Finanziaria un sistema di firewall – Violazione del principio di economicità dell’azione amministrativa, ragionevolezza e proporzionalità ;

4) Falsa rappresentazione della realtà in ordine alla pretesa impossibilità, per il Comitato di Sicurezza Finanziaria, di identificare in modo puntuale la compagine societaria di -OMISSIS- – Difetto di istruttoria per omessa valutazione degli apporti collaborativi della ricorrente, richiesti dallo stesso Comitato di Sicurezza Finanziaria ;

5) Illogicità manifesta – Carenza di motivazione ed erronea rappresentazione della realtà a causa della mancata considerazione, da parte del Comitato di Sicurezza Finanziaria, della effettiva configurazione giuridica del -OMISSIS--10 ;

6) Inconferenza delle affermazioni autoassolutorie del Comitato di Sicurezza Finanziaria a proposito della nota dell’Ufficio Legale e Contenzioso del Tesoro, nella quale si comunicava all’Avvocatura dello Stato l’orientamento, maturato del “Gruppo degli esperti” volto a rigettare l’istanza di revoca a causa unicamente dell’impossibilità di risalire alla proprietà del Fondo ;

7) Illegittimità ed illiceità della negatoria di qualsiasi efficacia giuridica delle informazioni tratte dal Registro delle imprese e degli statements of independence degli esponenti del -OMISSIS--10 e di -OMISSIS-: 23 Milan 8202465.1 violazione del principio del diritto commerciale internazionale relativo al mutuo riconoscimento delle certificazioni ed attestazioni provenienti dagli organismi pubblici nazionali competenti – Violazione del principio eurounitario e costituzionale di non discriminazione ;

8) Sviamento di potere – Violazione dell’art. 1, comma 2 bis l.n. 241/1990 .

6. Ad esito del giudizio di primo grado, con la sentenza indicata in epigrafe, l’adito T.A.R. ha accolto il ricorso introduttivo come integrato dai motivi proposti in corso di causa nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, ha annullato gli atti impugnati.

In particolare, ha ritenuto che:

- “il terzo motivo di impugnazione articolato con il ricorso introduttivo (poi ulteriormente sviluppato con i motivi aggiunti) appare quindi fondato e va dunque accolto sotto il profilo del difetto di istruttoria e motivazione, con conseguente assorbimento del secondo motivo di ricorso introduttivo (concernente la violazione delle garanzie procedimentali)” con la conseguenza che “il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti vanno accolti, con conseguente annullamento del provvedimento di congelamento impugnato per difetto di istruttoria e motivazione, impregiudicato il potere dell’Amministrazione di rideterminarsi sull’intera vicenda in ossequio al vincolo conformativo discendente dalla presente pronunzia”;

- “l’atto impugnato con i secondi motivi aggiunti appare viziato da un difetto di motivazione, atteggiandosi quest’ultimo sia come irragionevolezza dell’iter decisionale (laddove l’onere probatorio viene fatto indebitamente ricadere sull’odierna ricorrente) sia come deficit istruttorio”.

7. Con ricorso notificato il 16 dicembre 2024 e depositato il 17 dicembre 2024 il Ministero dell’Economia e delle Finanze e l’Agenzia del Demanio hanno proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma previa concessione di idonea tutela cautelare ex art. 98 c.p.a. anche in forma monocratica.

7.1 Hanno affidato il gravame ai motivi così rubricati:

1) Error in iudicando per violazione degli artt. 2, co. 1, e 3, co. 1, della L. 241/990. Illegittimità, erroneità ed illogicità manifesta della sentenza del Tar nella parte in cui ha ravvisato un’inesistente “integrazione postuma” nel corso del giudizio -ad opera dell’Avvocatura Generale dello Stato, per conto e nell’interesse del CSF- “della motivazione del provvedimento di congelamento impugnato”. Violazione del diritto di difesa delle parti pubbliche ;

2) Error in iudicando per violazione o falsa applicazione dell’articolo 2 del Regolamento (UE) n. 269/2014 del Consiglio “concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l'integrità territoriale, la sovranità e l'indipendenza dell'Ucraina”. Violazione dell’art. 288, commi 4 e 5, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Travisamento delle risultanze processuali ;

3) Error in iudicando per violazione o falsa applicazione dell’articolo 6-ter, paragrafo 5-quinquies, del Regolamento UE n. 269/2014. Travisamento delle risultanze processuali. Illegittima esclusione, in capo al -OMISSIS-, del “potere di controllo o del diritto di proprietà sostanziale” su -OMISSIS-+-OMISSIS- ;

4) Error in iudicando per violazione o falsa applicazione degli articoli 2, 6 ter, paragrafo 5 quinquies, 8, paragrafo 1, lett. a) e lett. b) e 9 del Regolamento (UE) n. 269/2014. Illogicità e contraddittorietà manifesta della sentenza del Tar. Violazione dell’articolo 116 c.p.c.. in relazione all’articolo 39 c.p.a.. Omessa valutazione di fatti decisivi comunque acquisiti al processo .

8. Con decreto cautelare presidenziale n. 4780 del 18 dicembre 2024 è stata accolta la domanda cautelare proposta da parte appellante ed è stata disposta la sospensione della sentenza impugnata osservando quanto segue “Considerato che si controverte su un provvedimento di congelamento di beni ai sensi dell’art. 2 del regolamento 269 del 2014 relativo al capitale sociale di -OMISSIS-spa; Rilevato che gli effetti del provvedimento di congelamento sono scolpiti dall’art. 5 del d.lgs. n. 109 del 2007 nel modo seguente: «1. I fondi sottoposti a congelamento non possono costituire oggetto di alcun atto di trasferimento, disposizione o utilizzo. 2. Le risorse economiche sottoposte a congelamento non possono costituire oggetto di alcun atto di trasferimento, disposizione o, al fine di ottenere in qualsiasi modo fondi, beni o servizi, utilizzo, fatte salve le attribuzioni conferite all'Agenzia del demanio ai sensi dell'articolo 12. 3. Sono nulli gli atti posti in essere in violazione dei divieti di cui ai commi 1 e 2. 4. È vietato mettere direttamente o indirettamente fondi o risorse economiche a disposizione dei soggetti designati o stanziarli a loro vantaggio. 5. È vietata la partecipazione consapevole e deliberata ad attivita' aventi l'obiettivo o il risultato, diretto o indiretto, di aggirare le misure di congelamento. 6. Il congelamento è efficace dalla data di entrata in vigore dei regolamenti comunitari ovvero dal giorno successivo alla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana dei decreti di cui agli articoli 4 e 4-bis». Ritenuto che il fumus boni iuris si concretizza in relazione al primo motivo di ricorso ove il Tar ha ritenuto che le difese dell’amministrazione costituissero una integrazione postuma del provvedimento mentre il provvedimento impugnato menziona l’acquisto di azioni proprie della -OMISSIS-e quindi le allegazioni dell’amministrazione ne costituiscono lo sviluppo reso necessario dall’andamento delle attività difensive; ritenuto che andrà esaminata nel merito la rilevanza della nozione di appartenenza sostanziale di -OMISSIS-così come la questione relativa all’incidenza come fatto o come atto dell’intesa c.d. TOR intervenuta fra il soggetto listato e le autorità statunitensi e che nelle more, nel bilanciamento degli opposti interessi, va mantenuta – per l’effetto tipico della cautela richiesta quale scolpita dalla norma sugli effetti del congelamento - l’integrità della res iudicanda ( come richiesto dall’appellante che ha instato perché la decisione del presente appello possa intervenire re adhuc integra) fino all’udienza collegiale sulla cautela e ciò onde evitare che il venir meno dell’effetto tipico del congelamento determini ulteriori atti dispositivi pregiudizievoli per le ragioni dell’amministrazione già illustrati in ricorso ( analizzando l’alienazione a -OMISSIS-); Rilevato poi che, quanto al periculum in mora, la difesa dell’amministrazione erariale ha ulteriormente sottolineato che “-OMISSIS--OMISSIS-è un importante imprenditore russo, proprietario di -OMISSIS-, una delle più grandi aziende al mondo nel settore globale dell’alluminio” e che “come accertato dal Consiglio dell’U.E. con la Decisione 2014/145/PESC (v.all. 6)”, il -OMISSIS-fornisce “armi e attrezzature militari per le forze armate russe” e, in particolare, «produce i veicoli corazzati anfibi BTR-80 utilizzati dalla Russia nella guerra di aggressione contro l'Ucraina»; Rilevato che sempre nella prospettazione della difesa erariale, -OMISSIS-- riconducibile, come si è visto, al -OMISSIS-( questione da farsi oggetto di scrupoloso esame nel merito ed in sede di cognizione sommaria cautelare) – potrebbe produrre nello stabilimento di Portoscuso (SU), località Portovesme, allumina (ossido di alluminio) sotto il controllo totalitario della russa -OMISSIS- e che la produzione, in precedenza sospesa, sarebbe in fase di riavvio, come si evince dall’ acclusa audizione parlamentare in data 2 luglio 2024 della stessa -OMISSIS-e che «in tale audizione parlamentare viene precisato dalla stessa -OMISSIS-che la realizzazione del progetto di riavvio consentirebbe di produrre 1.100.000 tonnellate annue di allumina»; Ritenuto che tali circostanze – pur non immediate perché legate al progetto di riavvio – colorano la vicenda di aspetti di rischio di ineffettività della misura adottata specie ove l’amministrazione fosse costretta ad inseguire ulteriori attività negoziali volte a rendere più difficile l’identificazione del reale assetto proprietario in difetto di efficacia del provvedimento di congelamento e durante il processo di appello e ciò anche – per quanto attiene al presente decreto - nelle more della celebrazione dell’udienza di trattazione collegiale della cautela, stante la velocità e la complessità delle transazioni finanziarie dei moderni mercati”.

9. In data 30 dicembre 2024 -OMISSIS-si è costituita in giudizio per resistere avverso l’appello.

La predetta ha depositato in data 10 gennaio 2025 memorie difensive chiedendo la reiezione dell’appello e riproponendo ex art. 101, comma 2, c.p.a. le seguenti doglianze, formulate con i secondi motivi aggiunti e dichiarate assorbite dal giudice di prime cure:

1) Inammissibilità – Falsa ed erronea rappresentazione della realtà giuridica – Illogicità manifesta ;

2) Carenza assoluta di motivazione in ordine alla pretesa assenza della “barriera” prevista dall’art. 6 ter, par. 5 quinquies del Regolamento (UE) n. 269/2014 e s.m.i. – Insussistenza del preteso obbligo di presentare al Comitato di Sicurezza Finanziaria un sistema di firewall – Violazione del principio di economicità dell’azione amministrativa, ragionevolezza e proporzionalità ;

3) Falsa rappresentazione della realtà in ordine alla pretesa impossibilità, per il Comitato di Sicurezza Finanziaria, di identificare in modo puntuale la compagine societaria di -OMISSIS- – Difetto di istruttoria per omessa valutazione degli apporti collaborativi della ricorrente, richiesti dallo stesso Comitato di Sicurezza Finanziaria ;

4) Illogicità manifesta – Carenza di motivazione ed erronea rappresentazione della realtà a causa della mancata considerazione, da parte del Comitato di Sicurezza Finanziaria, della effettiva configurazione giuridica del -OMISSIS--10 ;

5) Inconferenza delle affermazioni autoassolutorie del Comitato di Sicurezza Finanziaria a proposito della nota dell’Ufficio Legale e Contenzioso del Tesoro, nella quale si comunicava all’Avvocatura dello Stato l’orientamento, maturato del “Gruppo degli esperti” volto a rigettare l’istanza di revoca a causa unicamente dell’impossibilità di risalire alla proprietà del Fondo ;

6) illegittimità ed illiceità della negatoria di qualsiasi efficacia giuridica delle informazioni tratte dal Registro delle imprese e degli statements of independence degli esponenti del -OMISSIS--10 e di -OMISSIS-: violazione del principio del diritto commerciale internazionale relativo al mutuo riconoscimento delle certificazioni ed attestazioni provenienti dagli organismi pubblici nazionali competenti – Violazione del principio eurounitario e costituzionale di non discriminazione ;

7) Sviamento di potere – Violazione dell’art. 1, comma 2 bis l.n. 241/1990 .

10. Sempre in data 10 gennaio 2025 anche la difesa erariale ha depositato memorie difensive.

11. Ad esito dell’udienza in camera di consiglio del 14 gennaio 2025 questa Sezione, con ordinanza cautelare n. 135 del 2025, ha confermato il decreto cautelare presidenziale n. 4780 del 18 dicembre 2024 accogliendo la domanda cautelare proposta da parte appellante e, per l'effetto, sospendendo l'esecutività della sentenza impugnata.

In particolare, è stato osservato che “ad una sommaria cognizione propria della presente fase cautelare, la domanda cautelare proposta da parte appellante appare assistita, come già rilevato con il decreto cautelare monocratico n. 4780 del 18 dicembre 2024, dal necessario fumus boni iuris”.

12. Nelle date, rispettivamente, del 9 e del 10 marzo 2025 la difesa erariale e parte appellante hanno depositato memorie difensive ex art. 73 c.p.a..

12.1 Le stesse parti hanno depositato memorie in replica nelle date del 189 e del 20 marzo 2025.

13. All’udienza pubblica del 10 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è fondato.

2. Con il primo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui, nell’accogliere il terzo motivo del ricorso introduttivo di primo grado a mezzo del quale è stato denunciato un difetto di motivazione ed istruttorio in quanto le azioni vendute da -OMISSIS-Bank non sono state acquistate da -OMISSIS-+-OMISSIS- ma da una terza società (-OMISSIS-) controllata da -OMISSIS-+, ha superato l’eccezione sollevata dalla difesa erariale ( id est l’irrilevanza di tale fatto atteso che la società -OMISSIS-è pacificamente controllata al 100% da -OMISSIS-+-OMISSIS-; di talché, in diritto, -OMISSIS-+-OMISSIS- detiene, tramite la società -OMISSIS-, il pacchetto di azioni proprie del 21,37%) ritenendo che ciò costituisse un’inammissibile integrazione postuma della motivazione.

Osserva parte appellante che nel caso che occupa non sarebbe configurabile un’integrazione postuma ma ricorrerebbe una ipotesi di ulteriore esplicitazione, negli scritti difensivi dell’avvocatura erariale, delle circostanze di fatto e delle ragioni giuridiche (e cioè l’acquisto, da parte di -OMISSIS-+, di un pacchetto di azioni proprie) già contenute nella motivazione del provvedimento di asset freezing .

2.1 Con il secondo motivo di appello si censura la sentenza impugnata, sotto altro profilo, nella parte ha accolto il terzo motivo del ricorso introduttivo di primo grado a mezzo del quale è stato denunciato un difetto di motivazione ed istruttorio.

Parte appellante deduce, in particolare, che la giurisprudenza nazionale formatasi i n subiecta materia , ai fini dell’adozione delle misure di asset freezing ai sensi dell’art. 2 del Regolamento (UE) n. 269/2014, ha accolto un concetto di appartenenza sostanziale, svincolato da indici formali, che consiste nella possibilità, in capo al soggetto “listato” dall’U.E., di influire, direttamente o indirettamente, anche in via di fatto, sulla gestione degli asset economici rilevanti.

Sulla scorta di tale approccio si sostiene che dovrebbe essere riconosciuta in capo al sig. -OMISSIS-la proprietà formale di -OMISSIS-+-OMISSIS-, ed attraverso di essa, di -OMISSIS-e di -OMISSIS-(interamente controllata da quest’ultima).

Ciò in quanto:

- la società -OMISSIS-che ha acquistato da -OMISSIS-il pacchetto (del 21,37%) di azione proprie di -OMISSIS-+-OMISSIS- è controllata al 100% da -OMISSIS-+-OMISSIS- stessa;

- di talché, in diritto, -OMISSIS-+-OMISSIS- detiene, tramite la predetta controllata, anche il pacchetto di azioni proprie del 21,37%;

- se la controllante (-OMISSIS-+-OMISSIS-) detiene l’intero capitale della controllata (Irkutskenergo), e quest’ultima, a sua volta, è formalmente titolare di un pacchetto di azione proprie (del 21,37%) della controllante, è ragionevole e logico ritenere, ai fini e per gli effetti dell’adozione delle misure di asset freezing ex art. 2 del Regolamento (UE) n. 269/2014, che tale pacchetto di azioni proprie sia andato ad incrementare proporzionalmente la partecipazione di coloro, tra cui il sig. -OMISSIS-, che già detenevano pacchetti azionari della controllante (-OMISSIS-+-OMISSIS-).

2.2 Con il terzo motivo di appello si censura la sentenza impugnata nella parte in cui dopo aver erroneamente “acclarato un difetto di istruttoria relativo al requisito della proprietà formale”, ha ritenuto di poter ravvisare il medesimo vizio (difetto di istruttoria e di motivazione) in relazione ai “requisiti alternativi della proprietà sostanziale e del controllo”, da parte del -OMISSIS-, su -OMISSIS-+-OMISSIS- che ha pacificamente il controllo di -OMISSIS-.

Nel dettaglio si osserva che, secondo il T.A.R. (v. paragrafi 24 e ss. della motivazione della sentenza impugnata), l’amministrazione, nell’adottare la misura restrittiva, non avrebbe considerato i seguenti fatti, documentati in causa dalla odierna appellata, ed inerenti al profilo, subordinato, del “potere di controllo o del diritto di proprietà sostanziale”:

a) i diritti di voto relativi al 9,6% delle azioni che la società controllata da -OMISSIS-+-OMISSIS- ha acquistato da -OMISSIS-non sono in alcun modo esercitabili dal Sig. -OMISSIS-; ed infatti, come si evince dal Consolidated Report 2022 del Gruppo -OMISSIS-+-OMISSIS-, il 14,33% dei diritti di voto connessi alle azioni proprie riacquistate è esercitato da un trustee indipendente, mentre il restante 7,04% dei predetti diritti di voto è esercitato dal Presidente del Consiglio di Amministrazione di -OMISSIS-+-OMISSIS-, che è indipendente dal Sig. -OMISSIS-;

b) il Sig. -OMISSIS-non ha diritto di ricevere alcun dividendo dal 9,6% di azioni, atteso che tale diritto spetta alla proprietaria delle azioni medesime, la controllata di -OMISSIS-+-OMISSIS-;

c) le suddette limitazioni formano oggetto di un accordo ufficiale (“Terms of Removal”, nel prosieguo anche “TOR”) intercorso tra un’istituzione pubblica statunitense (l’“Office of Foreign Assets Control” del Dipartimento del Tesoro degli Stati Uniti d’America, nel prosieguo anche “OFAC”) e le società -OMISSIS-+-OMISSIS- e -OMISSIS-, al fine di ottenere la rimozione di queste ultime dalla SDN List statunitense (“Specially Designated Nationals and Blocked Persons”); il suddetto accordo ha previsto, al fine di ottenere la rimozione delle società in questione dalla SDN List, un riassetto societario e di governance che ha comportato, tra l’altro, la riduzione della partecipazione del Sig. -OMISSIS-in -OMISSIS-+-OMISSIS- dall’originario 70% all’attuale 44.95%, al di sotto della percentuale del 50% ritenuta rilevante anche dall’OFAC;

d) il TOR sopra menzionato ha previsto, altresì, con specifico riferimento al 21,37% di azioni proprie riacquistate da parte della società controllata di -OMISSIS-+-OMISSIS-, che i sottostanti diritti di voto siano allocati nel seguente modo: il 14,33% è gestito da un trustee indipendente dal Sig. -OMISSIS-, “approvato” dall’OFAC, mentre il restante 7,04% è gestito dal Presidente del Consiglio di Amministrazione di -OMISSIS-+-OMISSIS-, con l’ulteriore evidenza che il Consiglio di Amministrazione di -OMISSIS-+-OMISSIS- è composto da 12 membri, 8 dei quali (cioè i due terzi) sono verificati e approvati individualmente dall’OFAC, scelti tra 25 persone prive di qualunque legame con il Sig. -OMISSIS-o con altri soggetti sottoposti a sanzioni”.

Il T.A.R. ha, in particolare, attribuito rilevanza decisiva, ai fini della soluzione della presente controversia, “agli impegni negoziali assunti con il TOR” da “-OMISSIS-+-OMISSIS- e -OMISSIS- nei confronti dell’autorità governativa statunitense, ovverosia di un soggetto terzo pubblico cui è stato conferito il potere di vigilare sull’effettiva osservanza di detti impegni.” (par. 25 della motivazione).

Secondo parte appellante, dette statuizioni sarebbe errate atteso che:

- il TOR raggiunto tra -OMISSIS-+ e -OMISSIS--OMISSIS- con l’O.F.A.C., autorità competente in materia di sanzioni in un Paese extra-UE (gli USA), non può ritenersi produttivo di effetti giuridici vincolanti in un paese UE;

- tali accordi non sono stati mai sottoposti alla preventiva validazione e approvazione di tale autorità nazionale (C.S.F.);

- sarebbe violativa del l’articolo 6 ter, par. 5 quinquies del Regolamento (UE) n. 269/2014 le asserite “barriere” (“firewall”) – predisposte al fine di neutralizzare e/o recidere il rapporto tra risorsa economica e soggetto “listato”- possono essere autorizzate “in deroga all’articolo 2” dalle autorità nazionali dello Stato membro, le quali sono chiamate a valutare se tali “barriere” siano appropriate ed idonee rispetto alla finalità di eliminare il controllo della persona “listata” sulla risorsa economica già congelata sicché sarebbe chiaro che tale potestà autorizzatoria “in deroga” che il regolamento dell’U.E. attribuisce e riserva alle Autorità Nazionali degli Stati Membri non può in nessun caso essere aggirata, neppure quando vengano in considerazione atti delle Autorità degli Stati Uniti d’America;

- il predetto T.O.R., se non autorizzato e fin quando non venga specificamente autorizzato dalla competente Autorità Nazionale dello Stato Membro dell’U.E. (in questo caso il CSF), non può ex se rilevare come “ firewall ” nel territorio di uno Stato Membro.

Parte appellante deduce, infine, che per quanto attiene al “controllo”, le “migliori pratiche”, al punto 64, prevedono che: “I criteri di cui tenere conto allorché si valuta se una persona giuridica o entità è controllata da un'altra persona o entità, [….] potrebbero includere, tra l'altro: […] lett. e) potersi avvalere, di fatto, del diritto di esercitare un'influenza dominante, ai sensi della lettera d), pur non essendo il titolare di detto diritto (anche, ad esempio, tramite una società di copertura)”.

In tale senso, nel caso di specie, la detenzione, da parte di -OMISSIS-, della maggioranza relativa del capitale sociale (44,95%) e soprattutto del diritto di voto (35%) sarebbe sufficiente affinché lo stesso possa esercitare almeno un’influenza dominante sulla -OMISSIS-+-OMISSIS-, potendo sfruttare il suo “maggior peso” per orientare, di fatto, le decisioni dell’assemblea degli azionisti.

3. I suddetti motivi, che possono essere esaminati congiuntamente stante l’intima connessione che li avvince, sono fondati e vanno accolti.

Merita, anzitutto, positivo apprezzamento il primo motivo di appello.

E, infatti, quella operata dalla difesa erariale nel corso del giudizio di primo grado con la memoria ex art. 73 c.p.a. del 20 settembre 2024 non costituisce, a differenza di quanto ritenuto dal primo giudice, un’integrazione postuma della motivazione del provvedimento gravato ma una pura e semplice esplicitazione, alla luce delle censure formulate da parte ricorrente, delle ragioni già poste a base del medesimo.

Infatti, nel caso di specie, il provvedimento di congelamento oggetto della domanda di annullamento spiccata in prime cure già riportava:

- sia la circostanza dell’acquisto delle azioni proprie detenute da -OMISSIS-Bank;

- sia il rilievo secondo cui il sig. -OMISSIS-– per effetto ed in conseguenza di tale acquisto- possedeva alla data del “congelamento” – direttamente o indirettamente – il 54,55% delle azioni di -OMISSIS-+-OMISSIS-.

Più segnatamente in esso si legge che: “CONSIDERATO che, sulla base degli accertamenti eseguiti dal Nucleo Speciale di Polizia Valutaria, è emersa la presenza sul territorio italiano di risorsa economica riconducibile, indirettamente, a -OMISSIS- mediante veicoli societari [corsivo aggiunto – n.d.r.], come di seguito descritto; [...] CONSIDERATO che il sig. -OMISSIS-detiene il 44,95% delle azioni di -OMISSIS-+H-OMISSIS- e che la predetta società ha acquistato da -OMISSIS-il 21,37% di azioni proprie, pertanto il sig. -OMISSIS-possiede, direttamente o indirettamente, almeno il 54,55% delle azioni della -OMISSIS-+ -OMISSIS-”.

La motivazione posta a base del provvedimento gravato in prime cure fa, quindi, genericamente riferimento all’acquisto da parte di -OMISSIS-+ delle partecipazioni senza, tuttavia, specificarne le modalità ( id est in via diretta o indirettamente).

La latitudine della motivazione è, pertanto, sì ampia da ricomprendere anche la circostanza (incontestata tra le parti) che l’acquisto ha avuto luogo in via mediata per il tramite di altra società veicolo (la -OMISSIS-) integralmente controllata dalla stessa -OMISSIS-+.

In questo senso la struttura e contenuto del percorso logico-giuridico seguito dall’amministrazione, anche dopo la specificazione operata dalla difesa erariale in replica alle deduzioni di parte ricorrente, specie alla luce di quanto si dirà infra con riguardo al secondo motivo di appello, sono rimaste sostanzialmente immutate. Il che porta, di riflesso, ad escludere che vi fosse la necessità di una qualche reale “integrazione” del supporto motivo (integrazione che si ha solo ove venga portato a sostegno della decisione amministrativa un fatto nuovo o, quantomeno, diverso nei suoi tratti essenziali).

Occorre, tuttavia, precisare che quello in cui risulta incorso il giudice di prime cure nel dichiarare l’inammissibilità dell’eccezione sollevata dall’Avvocatura erariale, costituisce un mero error in procedendo che non ha determinato ex art. 105 c.p.a. una lesione del contraddittorio o del diritto di difesa, sicché va disattesa la richiesta (reiterata, da ultimo, ancorché in subordine, anche nelle memorie difensive ex art. 73 c.p.a.), di dichiarare la nullità della sentenza impugnata.

E’, del resto, appena il caso di ricordare che l’Adunanza Plenaria, con la sentenza n. 15 del 28 settembre 2018, ha espressamente ricondotto alla formula “lesione del diritto di difesa” di cui al primo comma dell’articolo 105 c.p.a. solo l’ipotesi in cui sia “mancata la possibilità di difendersi nel giudizio-procedimento, nel senso che lo svolgimento del giudizio risulta irrimediabilmente viziato, onde il Giudice è pervenuto a una pronuncia la cui illegittimità va vista non per il suo contenuto, ma per il sol fatto che essa sia stata resa senza che la parte abbia avuto la possibilità di esercitare il diritto di difesa”, nel mentre, nel caso di specie, la difesa erariale non è stata deprivata delle proprie prerogative difensive né del diritto a contraddire l’assunto avversario.

3.1 Parimenti fondato è il secondo motivo di appello.

Come condivisibilmente messo in luce dalla difesa erariale, la complessiva disciplina unionale in subiecta materia si fonda su un concetto di “appartenenza sostanziale”.

Ciò è, anzitutto, ricavabile dal disposto dell’articolo 2 del Regolamento UE n. 269/2014 del 17 marzo 2014, “concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina”, il quale, a seguito della modifica apportata con il Regolamento UE n. 476/2014 del Consiglio del 12 maggio 2014, prevede che: “1. Sono congelati tutti i fondi e le risorse economiche appartenenti a, posseduti, detenuti o controllati, da qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo, o da qualsiasi delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi a essa associati elencati nell'allegato I”. Il secondo paragrafo dell’articolo 2 precisa, poi, che “È vietato mettere, direttamente o indirettamente, fondi o risorse economiche a disposizione delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi, o di qualsiasi delle persone fisiche o giuridiche, delle entità o degli organismi a essa associati elencati nell'allegato I, o destinarli a loro vantaggio”.

La base giuridica del suddetto articolo è costituita dall’art. 215 T.F.U.E. in tema di misure restrittive adottate dall’Unione nella sfera della sua azione esterna con la finalità di prevedere “l'interruzione o la riduzione, totale o parziale, delle relazioni economiche e finanziarie con uno o più paesi terzi” anche intervenendo “nei confronti di persone fisiche o giuridiche, di gruppi o di entità non statali” (par. 2, art. 215 T.F.U.E.).

L’obiettivo della disciplina in parola, cui si lega il suo c.d. “effetto utile”, è quella di apprestare una reazione efficace e realmente dissuasiva nei confronti di un paese terzo.

In questa ottica deve prediligersi una lettura ampliativa e non formalistica dei suoi presupposti applicativi. Invero, questa ricostruzione è stata già accolta dalla giurisprudenza di questo Consiglio. In particolare, è stato precisato che il collegamento tra la risorsa economica ed il soggetto listato “è un criterio aperto, in quanto è rappresentato sia dal concetto di appartenenza formale del bene alla persona nominativamente listata, a titolo principale o come associata a quest’ultima (c.d. criterio dell’appartenenza formale), sia dal concetto di possesso, detenzione, controllo, in via diretta o in via indiretta, della bene per il tramite di « qualsiasi persona fisica o qualsiasi delle persone fisiche o giuridiche» (c.d. dell’appartenenza sostanziale)” (Cons. Stato, sez. VII, 28 novembre 2023 n. 10187).

Come, del resto, già messo in evidenza nel parere della Commissione europea del 19 giugno 2020 sull'articolo 2 del regolamento (UE) n. 269/2014 del Consiglio, C(2020) 4117 final, v’è, infatti, il pericolo “che i beni di un'entità non designata possano essere utilizzati da una persona designata per eludere le sanzioni imposte nei confronti di quest'ultima” sicché mettere fondi o risorse economiche a disposizione di un'entità non designata ma posseduta o controllata da una persona, un'entità o un organismo designati “equivale a metterli indirettamente a disposizione di questi ultimi"; con la precisazione che tale equiparazione può essere esclusa solo laddove “si possa determinare ragionevolmente, caso per caso, adottando un approccio basato sul rischio e tenendo conto di tutte le circostanze pertinenti, che i fondi o le risorse economiche in questione non saranno utilizzati da tale persona o entità designata o a suo beneficio”.

Emerge, pertanto, in maniera netta, un intento antileusivo del legislatore europeo pure confermato

dal successivo articolo 9, par. 1, del regolamento UE n. 269/2014 il quale, nel testo attualmente in vigore, prevede che: “È vietato partecipare, consapevolmente e deliberatamente, ad attività aventi l'obiettivo o il risultato di eludere i divieti di cui al presente regolamento, anche partecipandovi senza perseguire deliberatamente tale obiettivo o risultato, ma sapendo che tale partecipazione può avere tale obiettivo o risultato e accettando questa possibilità”.

In questo solco si sono poste anche le raccomandazioni emanate dal Consiglio dell’Unione Europea in materia di misure restrittive nel contesto della politica estera e di sicurezza comune (P.E.S.C.).

In particolare, la nota del Segretariato generale del Consiglio dell’Unione Europea del 27 giugno 2022 recante “Misure restrittive (Sanzioni) - Aggiornamento delle migliori pratiche dell'UE per l'attuazione effettiva di misure restrittive” (all. 6 del ricorso di primo grado) che dettava le best practices operanti ratione temporis all’atto dell’adozione del provvedimento di congelamento gravato in prime cure, stabiliva (con previsioni rimaste inalterate anche a seguito della revisione effettuata con nota n. 11623/24 in data 3 luglio 2024), che ai fini dell’applicazione dell’articolo 2 del Regolamento UE n. 269/2014 del 17 marzo 2014 si devono distinguere due distinti ed autonomi criteri di imputazione delle risorse economiche ai soggetti listati rappresentati rispettivamente (punto VII) dalla “Proprietà” (par. 62) e dal “Controllo” (par. 63).

Per ciò che qui più interessa, quanto al primo criterio di imputazione ( id est la “Proprietà”) si stabilisce che “Il criterio di cui tenere conto allorché si valuta se una persona giuridica o entità è posseduta da un'altra persona o entità, è la detenzione di oltre il 50% dei diritti di proprietà di un'entità o la detenzione di una partecipazione maggioritaria. Qualora tale criterio sia rispettato, la persona giuridica o entità è considerata di proprietà di un'altra persona o entità”.

Ebbene, come pianamente ricavabile dal suo tenore letterale, sufficiente a radicare la proprietà della risorsa in capo al soggetto listato è la titolarità di una “partecipazione maggioritaria” da identificare, nel confronto con l’inciso precedente che fa riferimento alla diversa ipotesi di “detenzione di oltre il 50% dei diritti di proprietà di un'entità”, in quella che si suole definire una maggioranza “relativa” ( id est non “assoluta”).

Ne discende che, nel quadro normativo appena delineato, ai fini dell’accertamento dell’“appartenenza sostanziale” della risorsa economica a titolo di “proprietà” deve darsi rilievo, in chiave estensiva ed antielusiva, anche al possesso, pure in via indiretta a mezzo di più veicoli giuridici, di partecipazioni pari a meno del 50% del capitale sociale in grado però di attribuire una maggioranza “relativa”.

Ebbene, venendo al caso concreto che occupa, facendo applicazione delle suddette coordinate ermeneutiche, vi è da ritenere il sig. -OMISSIS-fosse, alla data del congelamento, proprietario, in via indiretta, ai sensi dell’articolo 2 del Regolamento UE n. 269/2014 del 17 marzo 2014, della risorsa economica oggetto del provvedimento di asset freezing (-OMISSIS-).

In primo luogo, come risulta incontestato tra le parti, questi deteneva, a mezzo di un Trust personale e della partecipazione di questo in misura superiore al 50% al capitale sociale di -OMISSIS- e, a cascata, di -OMISSIS-, una “partecipazione maggioritaria” (pari al 44,95%) nel capitale di +G (a sua volta titolare del 56,88% di -OMISSIS-, detentrice dell’intero capitale sociale della società cipriota -OMISSIS- unico azionista di -OMISSIS-S.p.A.).

In secondo luogo, in aggiunta a quanto testé osservato (invero già sufficiente a comprovare l’appartenenza sostanziale di -OMISSIS-al sig. -OMISSIS-), deve rilevarsi che sempre +G (di proprietà, come detto, del sig. -OMISSIS-ai sensi dell’articolo 2 del Regolamento UE n. 269/2014 del 17 marzo 2014) deteneva altresì, tramite una sua controllata integrale (e cioè -OMISSIS-), il 21,37% di azioni proprie (pacchetto, come visto, acquistato da -OMISSIS-Bank). Il predetto “pacchetto” di azioni proprie del 21,37%, al di là del dato formale della intestazione, era quindi certamente nella giuridica disponibilità di +G e, pertanto, in via mediata, in virtù del meccanismo di imputazione prima descritto, anche di “proprietà” del sig. -OMISSIS-.

Ne discende, all’evidenza, che le deduzioni di parte appellata non sono in grado di disvelare, come invece statuito nella sentenza impugnata, un deficit motivazionale ovvero istruttorio nello svolgimento del procedimento.

3.2 Va accolto, in quanto fondato, anche il terzo motivo di appello.

Anzitutto, deve escludersi che il T.O.R. possa assumere rilievo nella vicenda che occupa quale “atto” e, cioè, per gli effetti giuridici che è in grado di produrre. E, infatti, trattasi di accordo che non ha efficacia erga omnes ma che risulta vincolante solo nei rapporti tra i sottoscrittori (-OMISSIS-+ e -OMISSIS--OMISSIS-, da un alto, e l’Autorità statunitense – O.F.A.C. – dall’altro) e, come tale, non è di certo opponibile all’Unione Europea o ai suoi Stati membri (e, quindi, all’Italia). Del resto, trattandosi di strumento che fuoriesce dal loro campo di disponibilità, questi ultimi non sarebbero in grado di saggiarne effettività e rispetto.

Sotto altro profilo, in disparte da ogni rilievo in ordine alla possibilità che l’adozione del T.O.R. potesse essere presa in considerazione ex officio da parte del C.F.C. già nel corso o del procedimento di adozione del provvedimento di congelamento (soluzione che pare confliggere con la struttura ad istanza di parte del procedimento ex art. 6-ter, par. 5-quinquies, del Regolamento (UE) n. 269/2014 - vd. infra amplius al punto 4.1), ciò non avrebbe potuto comunque costituire una sorta di validazione ed approvazione postuma del medesimo in grado di conferire allo stesso una qualche efficacia sul piano del diritto interno.

In ogni caso, a differenza di quanto ritenuto dal giudice di prima istanza, il T.O.R. non può assumere rilievo in questa sede (e, in particolare, nell’accertamento dell’appartenenza sostanziale di -OMISSIS-al sig. -OMISSIS-) neppure come “fatto” giuridico. E, infatti, l’osservanza degli impegni sanciti in tale accordo potrebbe, al più, incidere sulla sussistenza di una situazione di “controllo” ex par. 63 delle citate raccomandazioni emanate dal Consiglio dell’Unione Europea ma non varrebbe di certo ad elidere sulla ricorrenza di una situazione di “proprietà” (ex art. 62 delle medesime Raccomandazioni), invero sussistente per quanto osservato supra al punto 3.1 e valevole, da sé, a fondare la riconducibilità dell’ asset al soggetto listato.

In particolare, la stipula del T.O.R. non ha privato il Sig. -OMISSIS-della maggioranza del capitale sociale di -OMISSIS-+-OMISSIS- (44.95%) ma ha riguardato esclusivamente l’allocazione dei diritti di voto del pacchetto di azioni proprie del 21,37%. Ne discende che tale operazione non era in grado di incidere sulla sussistenza del presupposto che radica, nella prospettiva del provvedimento impugnato, l’“appartenenza sostanziale” dell’ asset al soggetto listato con la conseguenza che, risultando irrilevante, non doveva neppure formare oggetto di specifico approfondimento istruttorio da parte dell’amministrazione.

4. Con il quarto motivo di appello si impugna la sentenza di primo grado anche nella parte in cui (cfr. i capi dal n. 27 in poi), in accoglimento dei secondi motivi aggiunti proposti in data 31 maggio 2024, ha annullato il provvedimento prot. 42471/2024 in data 9 maggio 2024 con cui il C.S.F. ha rigettato l’istanza del 31 ottobre 2023 di -OMISSIS-volta ad ottenere la revoca ex art. 21- quinquies , comma 1, della l. n. 241 del 1990 del provvedimento dichiarativo di congelamento dell’8 maggio 2023.

In particolare, si censura la sentenza impugnata nella parte in cui il primo giudice, accogliendo il primo motivo del secondo atto di motivi aggiunti, ha ritenuto il diniego di autotutela “viziato da un’aporia logica”, che consisterebbe nell’avere il C.S.F. addossato ad -OMISSIS-l’onere di dimostrare “che la quota azionaria del 21,37% di -OMISSIS- + -OMISSIS- sarebbe in ultima istanza riferibile ad un soggetto diverso dal sig. -OMISSIS-”.

Osserva parte appellante che, secondo il T.A.R., invece, “nell’attuale quadro fattuale in cui il 21,37% di azioni di -OMISSIS-+-OMISSIS- appartiene ad un soggetto diverso rispetto al sig. -OMISSIS-(id est la società -OMISSIS-, a sua volta posseduta dal fondo -OMISSIS-”), ciò che andrebbe provato non sarebbe il “fatto negativo dell’irriferibilità di dette azioni al sig. -OMISSIS-, bensì…. il fatto positivo che il fondo -OMISSIS- (vale a dire l’ultimo “anello della catena”) appartiene in realtà al sig. -OMISSIS-”.

Quindi, ad avviso del primo giudice, l’onere di provare tale fatto positivo graverebbe sul C.S.F.; e siccome l’amministrazione non avrebbe svolto “una specifica istruttoria” sulla “reale identità” dei soggetti fondatori e degli investitori del fondo -OMISSIS-, onde chiarire “il tema […] della capacità di tali soggetti di incidere sull’attività del fondo e- di riflesso- sulla risorsa congelata”, il diniego di autotutela sarebbe illegittimo.

Dette statuizioni sarebbero, secondo parte appellante, illogiche.

Si deduce, in proposito, che:

- ai sensi del combinato disposto degli articoli 2, e 6 ter, paragrafo 5 quinquies, del Regolamento (UE) n. 269/2014, l’esistenza di un adeguato “ firewall ” - configurando un fatto estintivo - modificativo della misura di asset freezing – deve essere provata dal soggetto interessato allo “scongelamento”, nella specie -OMISSIS-;

- la prova, che incombe sul soggetto interessato allo scongelamento, ha ad oggetto, non solo l’esistenza del “firewall”, ma anche, e soprattutto, la adeguatezza e l’idoneità del firewall rispetto alla sua finalità normativamente fissata (e cioè quella di neutralizzare e/o recidere il rapporto tra risorsa economica congelata e soggetto “listato”);

- nel caso di specie tale prova di “adeguatezza del firewall” andava fornita, da parte di -OMISSIS-, con la dimostrazione di un fatto positivo, rappresentato dalla “reale identità” dei soggetti fondatori e degli investitori del fondo -OMISSIS-;

- un solido argomento in tale direzione si ricava anche dall’ articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) n. 269/2014, il quale, nel testo attualmente in vigore, prevede che: “E' vietato partecipare, consapevolmente e deliberatamente, ad attività aventi l'obiettivo o il risultato di eludere i divieti di cui al presente regolamento, anche partecipandovi senza perseguire deliberatamente tale obiettivo o risultato, ma sapendo che tale partecipazione può avere tale obiettivo o risultato e accettando questa possibilità”; in base all’articolo 9, par. 1, del regolamento sono, dunque, vietate (anche) le “attività aventi l'obiettivo o il risultato di eludere i divieti di cui al presente regolamento”;

- ne consegue che, ove non si voglia privare il Regolamento (UE) n. 269/2014 di ogni effetto utile, occorrerebbe ritenere che -OMISSIS-, nella particolare situazione per cui causa, aveva l’onere di dimostrare che “l’attività” - rappresentata dalla prospettata cessione della quota (del 21,37%) di azioni proprie di -OMISSIS-+-OMISSIS-- non avesse “l'obiettivo o il risultato di eludere i divieti” di cui all’articolo 2 del regolamento: e tale dimostrazione doveva essere, appunto, fornita indicando la “reale identità” dei soggetti fondatori e degli investitori del fondo-OMISSIS-.

Sulla scorta dei rilievi che precedono, secondo parte appellante, il primo giudice avrebbe dovuto, dunque, prendere atto del mancato assolvimento, da parte di -OMISSIS-, sin dalla fase procedimentale, del su illustrato onere probatorio su di essa gravante, e, coerentemente, confermare il provvedimento di diniego in data 9 maggio 2024 con cui il C.S.F. – in applicazione di un doveroso criterio prudenziale, in linea con l’approccio basato sul rischio, suggerito dalla Commissione Europea nel parere del giugno 2020- ha legittimamente respinto l’istanza di autotutela di -OMISSIS-proprio sul rilievo, di per sé assorbente, che non è possibile risalire alla “proprietà dei Fondi [….] né a possibili schemi di controllo” su -OMISSIS-.

Parte appellante aggiunge, peraltro, che:

- come esposto nel rapporto del Comando Generale della Guardia di Finanza prot. n. 372769/24 del 13 dicembre 2024, dalla consultazione di fonti aperte, è emerso che il “-OMISSIS--OMISSIS- è un beneficiario di -OMISSIS-+-OMISSIS-” e, fra le entità “Affiliate”, figurano soggetti, fra gli altri, quali -OMISSIS-+Holding, -OMISSIS-+-OMISSIS-, e -OMISSIS-”;

- ripercorrendo le diverse fasi del trasferimento delle azioni di -OMISSIS-+ -OMISSIS- dalla sua controllata -OMISSIS- all’-OMISSIS-” -OMISSIS-. In particolare: - il -OMISSIS-“-OMISSIS-” viene costituito in data 5 ottobre 2023; -il successivo 26 ottobre 2023 -OMISSIS- cede il 21,37% del capitale sociale di -OMISSIS-+-OMISSIS- alla -OMISSIS-; - dopo soli 5 giorni, il 31 ottobre 2023, -OMISSIS-presenta l’istanza di revoca al CSF del provvedimento di congelamento; - da visure effettuate dalla Guardia di Finanza alla banca dati “Orbis – Bureau Van Dijk”, il fondo “-OMISSIS-” subentra quale unico azionista della -OMISSIS- nel mese di dicembre 2023;

- gli attestati di indipendenza delle persone fisiche che risultano gestire il -OMISSIS--OMISSIS- ed -OMISSIS- rispetto al -OMISSIS-, sui quali ha insistito -OMISSIS-nel corso del precedente grado, sono del tutto privi di efficacia probatoria nel presente giudizio.

4.1 Anche il quarto motivo di appello merita accoglimento.

L’art. 6-ter, par. 5-quinquies del Regolamento (UE) n. 269/2014 (paragrafo aggiunto dall’art. 1, par. 1, punto 2, lettera d), del Regolamento 23 giugno 2023, n. 2023/1215/UE, a decorrere dal 24 giugno 2023, ai sensi di quanto disposto dall’art. 2, par. 1, del medesimo Regolamento n. 2023/1215/UE) stabilisce che: “In deroga all'articolo 2, le autorità competenti di uno Stato membro possono autorizzare lo svincolo di taluni fondi o risorse economiche congelati appartenenti, posseduti, detenuti o controllati da una persona fisica o giuridica, un'entità o un organismo di cui all'allegato I, o la prestazione di servizi a tale persona fisica o giuridica, entità o organismo, alle condizioni che ritengono appropriate e dopo aver accertato che ciò è strettamente necessario per l' istituzione, la certificazione o la valutazione di una barriera che: a) elimini il controllo da parte della persona fisica o giuridica, dell'entità o dell'organismo di cui all'allegato I sulle attività di persone giuridiche, entità o organismi non inseriti in elenco che siano registrati o costituiti conformemente al diritto di uno Stato membro e posseduti o controllati da tale persona fisica o giuridica, entità o organismo; e b) garantisca che nessun ulteriore fondo o nessuna ulteriore risorsa economica vada a beneficio della persona fisica o giuridica, dell'entità o dell'organismo presente nell'elenco”.

La disposizione in parola contempla uno strumento che consente in via eccezionale (come desumibile dal suo carattere derogatorio – “In deroga”) di ottenere lo svincolo di una risorsa economica investita da una misura di freezing attraverso la proposizione di misure correttive (cd. “ firewall ”) che sottraggano il cespite al controllo del soggetto listato.

L’apprezzamento dell’adeguatezza delle misure proposte dall’istante è, peraltro, affidato all’ampia discrezionalità (“possono autorizzare”) delle Autorità procedenti le quali concedono lo svincolo alle “condizioni che ritengono appropriate” valorizzando all’uopo ogni elemento in fatto ritenuto significativo (quale anche un atteggiamento non pienamente collaborativo dell’istante).

Non va, peraltro, obliterato che nel condurre dette valutazioni le amministrazioni devono seguire, in maniera speculare a quanto accade in sede di applicazione della misura di freezing , un doveroso criterio prudenziale, in linea con l’approccio basato sul rischio, suggerito, come si è detto, dalla Commissione Europea nel citato parere del giugno 2020.

Alla luce della suddetta cornice normativa, la scelta del C.S.F., nel caso di specie, di rigettare l’istanza di revoca presentata da -OMISSIS-appare ragionevole.

Nel dettaglio, il Collegio è del meditato avviso che la cessione operata da+G in data 26 ottobre 2023 in favore di -OMISSIS- del pacchetto di azioni proprie del 21,37%, non costituisce, alla luce degli elementi acquisiti nel corso del procedimento, un adeguato “firewall” ai sensi e per gli effetti dell’articolo 6-ter, par. 5-quinquies del Regolamento (UE) n. 269/2014 rispetto alla sfera di controllo e di influenza del Sig. -OMISSIS-(sulla medesima società+G). Ciò in quanto -OMISSIS-non ha fornito alcuna informazione sulla reale identità dei soggetti fondatori e degli investitori del fondo -OMISSIS- che detiene integralmente il capitale di -OMISSIS-.

In proposito, non può condividersi quanto affermato dal primo giudice e, segnatamente, che l’amministrazione avrebbe dovuto compiere una specifica istruttoria volta ad accertare la reale identità dei soggetti “fondatori” onde poi verificarne l’effettiva capacità di influenza, anche alla luce delle peculiarità giuridiche dell’ente fondazionale in questione anche formulando specifiche richieste di chiarimenti sull’identità dei soggetti in questione.

Occorre, infatti, prendere in considerazione che, stante il ricordato carattere derogatorio del procedimento di svincolo ex art. 6-ter, par. 5-quinquies del Regolamento (UE) n. 269/2014, è a carico dell’istante interessato l’onere di fornire tutti gli elementi necessari a superare la condizione di appartenenza sostanziale della res al soggetto listato.

Ciò è ricavabile, oltre che dal generale principio della collaborazione e buona fede ex art. 1 comma 2-bis della l. n. 241 del 1990 (il quale ha valenza reciproca e bilaterale), dal generale canone della vicinanza della prova (scolpito anche a livello processuale dall’art. 64 c.p.a.) e che porta ad individuare il soggetto gravato dall’onere dimostrativo in quello alla cui sfera giuridica si riferisce (o comunque è più prossimo) il fatto da provare.

Del resto, trattandosi di procedimento di “revoca” (e, quindi, di secondo grado di riesame dell’originaria determinazione e non di amministrazione attiva), è l’istante a dover dimostrare l’attitudine della allegata sopravvenienza a mutare il quadro originario ( id est la sostanziale riferibilità della proprietà della società al listato) senza che a ciò debba sopperire un’iniziativa officiosa dell’amministrazione.

Ciò appare, peraltro, in linea con il più volte ricordato approccio basato sul rischio che, in mancanza di un quadro chiaro offerto dall’istante, impone una scelta di cautela come quella di rigettare lo svincolo.

Sotto altro profilo, non va trascurato che il tema del ruolo dei soggetti “fondatori” del fondo -OMISSIS- (così come esso risulta dalla lettura delle disposizioni statutarie) potrebbe aver rilievo in prospettiva di accertamento dell’esistenza di un controllo effettivo e non anche della appartenenza sostanziale e a titolo di “proprietà” in via indiretta del capitale sociale. Sicché, nell’eventualità che nel -OMISSIS- vi dovessero partecipanti (fondatori ovvero investitori) totalitari o maggioritari riferibili al sig. -OMISSIS-vi sarebbe il rischio che li stessi possano influire sulla gestione delle attività finanziarie e delle partecipazioni societarie dallo stesso -OMISSIS-detenute, fra cui, appunto, -OMISSIS-, formale titolare, come si è visto, del 21,37% del capitale di -OMISSIS-+, in modo da metterle indirettamente a disposizione del soggetto designato, con la conseguente configurabilità di un (persistente) collegamento, ancorché indiretto, rilevante ai sensi e per gli effetti dell’articolo 2, comma 1, Regolamento UE n. 269/2014.

Preme, peraltro, precisare che, a differenza di quanto sostenuto dalla difesa di parte appellata all’istante ex art. 6-ter, par. 5-quinquies del Regolamento (UE) n. 269/2014 non è richiesta la prova di un fatto negativo (che non si può pretendere per il noto principio per cui “n egativa non sunt probanda ”) consistente nella dimostrazione dell’assenza di collegamenti tra i soggetti “fondatori” e gli altri investitori del -OMISSIS-ed il sig. -OMISSIS-quanto, piuttosto, in positivo, la mera indicazione dell’identità dei primi.

Del resto, pro futuro nulla pare impedire all’interessato di reiterare l’istanza di revoca comunicando tali dati ovvero adducendo a suo supporto ulteriori elementi in fatto (che andranno comunque valutati in concreto dal C.S.F.).

Deve aggiungersi che, nel corso del procedimento di delibazione dell’istanza di revoca di che trattasi, come pare ricavabile indirettamente dal contenuto dalla missiva di -OMISSIS-dell’1 maggio 2024 (produzione documentale in primo grado del 12 settembre 2024 – doc. 45), il tema della “determinazione […] della titolarità effettiva delle entità di diritto della Federazione Russa che hanno acquisito la partecipazione del 21,37% del totale delle quote azionarie di +G”, è stato formalmente posto dal C.S.F. (anche con nota prot. num. 0026741/2024 in data 26 marzo 2024) mettendo in condizione la società interessata di controdedurre adeguatamente sul punto (cosa che non è accaduta avendo fatto leva quest’ultima più sulle caratteristiche strutturali del -OMISSIS-che sull’aspetto più pregnante della sua riferibilità, per il tramite di fondatori o partecipanti, al soggetto listato). Inoltre, come emerge dalla nota del Nucleo Speciale di Polizia Valutaria - Guardia di Finanza n. 038496/2024 del 19 marzo 2024 (doc. 1 – produzione documentale della difesa erariale in primo grado del 27 marzo 2024) risultano essere stati comunque compiuti anche ex officio , seppur con esito negativo, specifici approfondimenti per “risalire alla proprietà” dei fondi di che trattasi.

Fermi gli assorbenti rilievi che precedono non può, poi, obliterarsi che, all’incompletezza delle informazioni fornite dall’istante si aggiungevano, nel caso in esame, alcuni elementi di natura indiziaria che lasciavano intendere, quantomeno in termini di fumus (soglia sufficiente visto l’approccio orientato al rischio che deve ispirare le scelte amministrative in subiecta materia ), la riferibilità al medesimo centro proprietario anche del -OMISSIS-. Ad apparire significativa è, in particolare, la circostanza che, nel caso di specie, -OMISSIS- ed il -OMISSIS-, entrambi enti di diritto russo con sede a Mosca, risultano essere stati ambedue costituiti poco prima della cessione de qua .

E tanto anche a voler tacere del fatto (invero emerso solo successivamente al rigetto dell’istanza di revoca), che dalla consultazione di fonti aperte sarebbe emerso che il -OMISSIS--OMISSIS- è beneficiario di -OMISSIS-+-OMISSIS- e che fra le entità “Affiliate” al predetto -OMISSIS--OMISSIS-, figurerebbero soggetti, fra gli altri, quali -OMISSIS-+Holding, -OMISSIS-+-OMISSIS-, e “-OMISSIS-” (così nel rapporto del Comando Generale della Guardia di Finanza prot. n. 372769/24 del 13 dicembre 2024). Con riguardo a quest’ultimo aspetto (pur, come notato, non decisivo nell’ottica di saggiare la legittimità del diniego opposto all’istanza di revoca gravata in prime cure), non sembra, peraltro, dirimente che il sito Cbonds consultato dalla Guardia di Finanza abbia successivamente eliminato tali informazioni atteso che detta correzione non ha avuto luogo spontaneamente ma solo a seguito di diffida di -OMISSIS-del 17 febbraio 2025 non accompagnata, in ogni caso, dall’esplicito riconoscimento della erroneità e/o della inattendibilità delle informazioni già riportate (così nella mail del 18 febbraio 2025 - doc. 3 di parte appellata depositato il 28 febbraio 2025 – laddove si legge che “le informazioni ritenute [corsivo aggiunto n.d.r.] erronee sono state eliminate dal sito”).

5. Alla luce della accertata fondatezza dell’appello occorre, ora, procedere allo scrutinio dei motivi del secondo atto di motivi aggiunti riproposti da -OMISSIS-ex art. 101, comma 2, c.p.a. avverso il diniego di autotutela del 9 maggio 2024.

Nel dettaglio, con il primo dei motivi riproposti si deduce che con tale atto il C.S.F. avrebbe inammissibilmente tentato, di giustificare l’omessa valutazione, nel provvedimento di congelamento, del prospetto riassuntivo delle partecipazioni azionarie in -OMISSIS-+-OMISSIS- – riportato nel Rapporto della Guardia di Finanza del 12 dicembre 2022 – dal quale risultava inequivocabilmente: i) che, già allora, il Sig. -OMISSIS-era titolare del 44,95% delle azioni della -OMISSIS-+-OMISSIS-; ii) che tale soglia non poteva essere superata; iii) che i diritti di voto esercitabili nella stessa dal Sig. -OMISSIS-non potevano superare il 35%.

Per contro, -OMISSIS-S.p.A. avrebbe semplicemente evidenziato con la propria istanza un dato di fatto oggettivo ovvero che l’avvenuta attuazione del T.O.R. - Terms of Removal da parte di -OMISSIS-+-OMISSIS- e -OMISSIS--OMISSIS- avrebbe prodotto ex se effetti giuridici sostanziali sull’assetto dell’azionariato di -OMISSIS-+ -OMISSIS- nonché nella struttura della sua governance . Effetti che – in quanto attinenti alla sfera soggettiva di tale società – verrebbero in rilievo “per loro stessi”, come dato di fatto oggettivo, in tutti i rapporti ed i mercati, senza alcuna necessità di “ratifica” da parte di chicchessia.

5.1 Con il secondo dei motivi riproposti si deduce che, per quanto riguarda la pretesa omissione – da parte di -OMISSIS-– della presentazione al Comitato di Sicurezza Finanziaria di un sistema di firewall , ordinato alla segregazione o “neutralizzazione” del Sig. -OMISSIS-, va replicato che la “marginalizzazione” di quest’ultimo nella gestione societaria di -OMISSIS-+-OMISSIS- e di -OMISSIS--OMISSIS- sarebbe un evento storico già verificatosi, da tempo, con effetti giuridici nei confronti di tutti coloro – pubblici poteri, intermediari finanziari o altri privati – con i quali le due società, quotate anche al “London Exchange”, entrano in relazioni di commercio giuridico o di controllo da parte di amministrazioni pubbliche.

Secondo parte appellata sussisterebbero, infatti, le condizioni di cui all’art. 6-ter, comma 5-quinquies del Regolamento (UE) n. 269/2014 (paragrafo inserito con il Regolamento (UE) del Consiglio n. 1215 del 23 giugno 2023).

Si osserva, ancora, che nella fattispecie in esame:

a) non sussisteva ab initio e, comunque, sarebbe venuto meno il controllo del Sig. -OMISSIS-su -OMISSIS-+-OMISSIS-, -OMISSIS--OMISSIS- ed -OMISSIS-S.p.A.;

b) -OMISSIS-è proprietaria unicamente dello stabilimento industriale di Portoscuso, nel quale la produzione è sospesa dal marzo 2009; di conseguenza la società è fonte unicamente di elevati costi, pari a molti milioni di euro l’anno, e non di “benefici” per le sue controllanti. Nella descritta situazione non era necessaria o prescritta alcuna “barriera”.

5.2 Con il terzo dei motivi riproposti si deduce che, contrariamente a quanto affermato nel provvedimento di diniego di revoca, la compagine azionaria della -OMISSIS-, cessionaria del 21,37% delle azioni -OMISSIS-+-OMISSIS-, risulterebbe inequivocabilmente dalle certificazioni del Registro delle imprese russo, dalle allegazioni reiteratamente prodotte dalla ricorrente tra il 4 aprile ed il 1° maggio 2024 e dallo stesso Rapporto della Guardia di Finanza del 19 marzo 2024. In particolare:

I) -OMISSIS- è interamente posseduta dal Fondo- -OMISSIS-;

II) il fondo -OMISSIS- come molte delle società veicolo delle cartolarizzazioni non ha una struttura organizzativa ed è gestita, a sua volta, da una società operativa specializzata, puntualmente indicata in atti;

III) i soggetti gestori del -OMISSIS-e delle società sono stati indicati, traendoli dal Registro delle imprese e da verbali consiliari, che sono stati depositati nel procedimento.

5.3 Con il quarto dei motivi riproposti si deduce che sarebbe altresì infondata la superficiale e contraddittoria contestazione nel provvedimento di diniego della revoca del contenuto dei pareri legali prodotti dalla Euroiallumina per quanto riguarda la natura giuridica dei Fondi di investimento nell’ordinamento civile e commerciale russo (peraltro analogo a quelli “occidentali”, sul modello dei quali, dopo il 1989, è stato via via costruito).

Osserva parte appellata che, nel merito il C.S.F. nulla ha opposto alle convergenti argomentazioni contenute nei tre pareri dei legali consultati da -OMISSIS-relative al fatto che i Fondi di investimento sono patrimoni autonomi, raccolti tra investitori e destinati ad essere impiegati sulla base di una determinata politica di investimento. In particolare, i soggetti promotori del -OMISSIS-e, poi, i partecipanti ad esso non avrebbero uno status giuridico, uguale o simile a quello degli azionisti di una società, perché non hanno diritti di tipo societario, né poteri di controllo. I diritti dei promotori riguarderebbero unicamente l’approvazione dello statuto, con l’indicazione degli scopi e delle politiche di investimento e l’indicazione del soggetto gestore (che, in Italia, è di solito una S.G.R.).

5.4 Con il quinto dei motivi riproposti si denuncia l’attitudine pregiudiziale, negligente e difensiva tenuta dal C.S.F. nei confronti di -OMISSIS-posto che il “nocciolo” della motivazione di rigetto dell’istanza di revoca sarebbe costituito dall’omessa indicazione, da parte della appellata, dell’identità dei “veri proprietari” del -OMISSIS-e la mancata dimostrazione dell’assenza di collegamenti del -OMISSIS-stesso con il Sig. -OMISSIS-.

5.5 Con il sesto dei motivi riproposti si denuncia la violazione dei principi del diritto internazionale privato e della Costituzione in quanto l’amministrazione avrebbe negato di valenza giuridica degli atti prodotti in chiave difensiva dall’appellata ( id est le informazioni tratte dal Registro delle imprese e degli statements of independence degli esponenti del -OMISSIS--10 e di -OMISSIS-) esclusivamente a causa della loro provenienza da Organismi di attestazione pubblici o da privati cittadini di nazionalità russa.

5.6 Con il settimo dei motivi riproposti si denuncia l’illegittimità del diniego di revoca impugnato a mezzo del secondo atto di motivi aggiunti per violazione dell’art. 1, comma 2 bis l.n. 241/1990 nonché per sviamento di potere in quanto ad esso sarebbero sottese motivazioni extragiuridiche, di tipo politico e/o di fuga dalle responsabilità amministrative del tutto incompatibili col diritto eurounitario e nazionale. Sintomatico dell’attitudine poco lineare del Comitato di Sicurezza Finanziaria nei confronti della appellata sarebbe il fatto che nel corso dell’udienza dell’8 maggio 2024 l’avvocatura erariale, su indicazione dello stesso C.S.F., si è espressa per il rinvio dell’udienza al 17 luglio e che il giorno successivo, 9 maggio 2024, il C.S.F. stesso ha notificato il rigetto dell’istanza di revoca.

6. Nessuno dei motivi riproposti da -OMISSIS-ex art. 101, comma 2, c.p.a. merita positivo apprezzamento.

Essi sono tutti infondati per le ragioni già esposte supra e per le ulteriori appresso precisate.

La loro infondatezza nel merito consente, peraltro, di prescindere all’esame dell’eccezione di inammissibilità per formazione sul punto di un giudicato implicito di reiezione sollevata dalla difesa erariale con riguardo ai motivi nr. 4, 5 e 7 contenuti nei “secondi motivi aggiunti” notificati in primo grado.

6.1 Nel dettaglio, quanto al primo motivo riproposto esso è da disattendere per le considerazioni già svolte al punto 3.2 con riguardo alla sostanziale irrilevanza del T.O.R. nella vicenda che occupa per la sua incapacità, anche quale mero “fatto” giuridico, di incidere sull’assetto proprietario.

6.2 Parimenti privi di pregio sono il secondo ed il terzo dei motivi riproposti.

Infatti, ogni deduzione relativa all’asserita attitudine del nuovo assetto di partecipazioni ed organizzativo a costituire un idoneo firewall ai sensi all’art. 6-ter, comma 5-quinquies del Regolamento (UE) n. 269/2014 deve confrontarsi (ed è superata) con i rilievi che si sono fatti rispetto alla mancata indicazione dei fondatori e partecipanti del -OMISSIS--OMISSIS-- 10 (in grado come, detto, di lanciare un’ombra di attendibilità sull’operazione).

6.3 Alla stessa maniera non colgono nel segno il quarto ed il quinto dei motivi riproposti.

La natura giuridica dei Fondi del tipo di quello che viene qui in rilievo così come le prerogative dei soggetti promotori dello stesso sono aspetti che, oltre a non scalfire quanto già si è affermato rispetto alla complessiva attendibilità dell’operazione di cessione, non paiono dirimenti rispetto al piano dell’appartenenza sostanziale in termini di “proprietà” del medesimo secondo i criteri dell’articolo 2 del Regolamento UE n. 269/2014 del 17 marzo 2014 (che si ricollega piuttosto alla partecipazione al -OMISSIS-medesimo e all’iniziativa originaria di costituzione del medesimo con la mesa disposizione delle necessarie risorse finanziarie).

6.4 Con riguardo al sesto motivo riproposto è invece sufficiente osservare che, se non assume di certo importanza la specifica nazionalità (nel caso di specie russa) degli organismi o dei dichiaranti, gli atti esibiti da parte appellata sono comunque privi di valore giuridico nel nostro ordinamento in quanto rilasciati sulla base della legge di un ordinamento straniero non appartenente all’Unione Europea e, comunque, non oggetto di riconoscimento da parte del diritto italiano. A ciò si aggiunga che, per consolidata giurisprudenza di questo Consiglio, “nessun rilievo probatorio possono […] avere le dichiarazioni sostitutive di notorietà, né della parte interessata e né di terzi , le quali non hanno alcun “valore” certificativo o probatorio nei confronti della pubblica amministrazione e non possono avere alcuna rilevanza, neppure indiziaria, nel processo civile o amministrativo” (così, ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. IV, 29 maggio 2014, n. 2782; Consiglio di Stato, Sez. VI, 7 dicembre 2022, n. 10719; id., 21 aprile 2021, n. 3214; id., 20 aprile 2020, n. 2524; id., 21 agosto 2023, n. 7849).

6.5 Infine, è da respinge anche il settimo ultimo motivo riproposto con cui si lamenta la violazione del canone della buona fede.

Ciò in quanto la difesa di parte appellata ha dedotto solo genericamente l’esistenza di motivazioni extragiuridiche alla base del diniego di revoca e le circostanze addotte (come la tempistica di svolgimento del procedimento) appaiono neutre e legate alla normale dinamica procedimentale e, come tali, non in grado di evidenziare un qualche sviamento di potere.

7. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, l’appello è fondato e va accolto.

Per l’effetto, disattesi i motivi riproposti da parte appellata ex art. 101, comma 2, c.p.a., in riforma della sentenza impugnata, va integralmente respinto il ricorso di primo grado come integrato dai motivi aggiunti proposti in corso di causa.

8. Sussistono nondimeno, per la novità delle questioni affrontate e la complessità in fatto della vicenda, giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, disattesi i motivi riproposti da parte appellata ex art. 101, comma 2, c.p.a., respinge il ricorso di primo grado come integrato da motivi aggiunti proposti in corso di causa.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità delle persone fisiche e le denominazioni delle persone giuridiche menzionate nella presente sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere, Estensore

Dalila Satullo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Gallone	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.