Pubblicato il 23/06/2025

N. 05426/2025REG.PROV.COLL.

N. 04209/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 4209 del 2025, proposto da:
Ministero delle Imprese e del Made in Italy, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

RA IM, rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Dinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
FI Spa, non costituito in giudizio;

per la riforma:

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta) n. 05498/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del sig. RA IM;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 il Consigliere Lorenzo Cordì e uditi, l’avvocato dello Stato Antonio Grumetto e l’avvocato Federico Dinelli;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha proposto ricorso in appello avverso la sentenza in forma semplificata n. 5498/2025, con la quale il T.A.R. per il Lazio – sede di Roma (Sezione Quarta) ha respinto il ricorso proposto dal sig. IM avverso: i ) la nota prot. 6929, recante la comunicazione della “ nomina di FI s.p.a. in qualità di Commissario straordinario di Società Ittica Europea s.p.a. ”; ii ) il decreto del Ministro per le Imprese e per il Made in Italy, con il quale era stata nominata FI s.p.a. quale commissario straordinario di Società Ittica Europea s.p.a. in amministrazione straordinaria, in sostituzione del sig. IM; iii ) “ ove occorrer possa ”, il decreto del Ministro per lo Sviluppo Economico del 25.5.2022.

2. Con i provvedimenti indicati il Ministero aveva sostituito il sig. IM - commissario straordinario di Società Ittica Europea s.p.a. in amministrazione straordinaria - con la Società FI, ai sensi dell’art. 19, comma 3- bis , del d.l. n. 118/2021, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 147/2021. Il sig. IM aveva, quindi, impugnato i provvedimenti dinanzi al T.A.R. per il Lazio, deducendone l’illegittimità: i ) per carenza di motivazione, con particolare riguardo alle esigenze di razionalizzazione, celerità e urgenza previste dall’articolo 19, comma 3- bis , del d.l. n. 118/2021 (quale presupposto per la nomina di FI), nonché per carenza di istruttoria per non aver assicurato adeguate garanzie partecipative, come anche previsto dalla disposizione di cui all’art. 43 del D.Lgs. n. 270/1999 (primo motivo); ii ) per violazione dei principi di buon andamento, efficienza, economicità e non aggravamento, atteso che il ritardo nella chiusura della procedura sarebbe stato addebitabile al Ministero e la nomina di FI sarebbe stata idonea a rallentare la chiusura della procedura, ormai prossima (secondo motivo); iii ) per illegittimità della previsione di cui all’art. 19, comma 3- bis , del d.l. n. 118/2021, per contrasto con le disposizioni di cui agli artt. 3, 24, 97 e 98 della Costituzionale e con l’art. 41 della C.D.F.U.E. (terzo motivo, formulato in via di subordine).

3. Il Giudice di primo grado, ricostruito il quadro normativo di riferimento, ha accolto il ricorso osservando che: i ) la sostituzione era possibile in presenza di comprovate “ esigenze di razionalizzazione celerità ed urgenza ”; ii ) corollario di questo rilievo era la necessità di effettuare un’istruttoria sul punto che, nel caso di specie, era mancata, non essendo stato attivato alcun contraddittorio con il sig. IM, il quale avrebbe, invece, potuto fornire elementi utili all’Amministrazione per stabilire quale fosse la soluzione più idonea a perseguire gli obiettivi indicati dalla disposizione primaria; iii ) parimenti fondato era il dedotto vizio di motivazione, per mancata indicazione delle ragioni per le quali la gestione di FI sarebbe stata più efficiente; iv ) le conclusioni non erano revocate in dubbio dalla tesi dell’Amministrazione (secondo la quale non si sarebbe trattato di una revoca sanzionatoria, con conseguente inoperatività delle garanzie partecipative di cui all’art. 43, comma 1, del D.Lgs. n. 270/1999), dovendosi considerare come tali garanzie siano previste, in generale, dalla L. n. 241/1990, e siano funzionali ad assicurare lo stesso interesse pubblico.

4. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy ha proposto ricorso in appello e ha formulato istanza cautelare limitata alla sollecita fissazione dell’udienza di trattazione del merito del ricorso in appello ex art. 55, comma 10, c.p.a. Si è costituito in giudizio il sig. IM, deducendo l’inammissibilità e improcedibilità del ricorso in appello (in quanto l’Amministrazione aveva medio tempore approvato il lavoro del Commissario e autorizzato lo stesso a chiedere al Tribunale la chiusura della procedura, con successivo deposito degli atti finali al Tribunale), nonché l’inammissibilità e l’infondatezza dei motivi articolati.

5. In data 16.6.2025 il Ministero ha depositato atto di rinuncia alla domanda cautelare in ragione della prossima chiusura della procedura di amministrazione straordinaria, riservandosi, all’esito, di valutare l’opportunità di proseguire l’azione in appello. All’udienza in camera di consiglio del 19.9.2025 il Ministero ha confermato la rinuncia all’istanza cautelare, mentre parte appellante ha chiesto al Collegio di valutare la possibilità di definire la controversia con sentenza in forma semplificata, insistendo nell’eccezione di inammissibilità/improcedibilità del ricorso in appello. La causa è stata, successivamente, trattenuta in decisione.

6. Preliminarmente il Collegio osserva come siano sussistenti i presupposti per poter definire il giudizio con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a. atteso che: i ) l’istruttoria risulta completa, non dovendosi acquisire alcuna ulteriore prova ex art. 104 c.p.a.; ii ) la parte appellata ha, espressamente, richiesto di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata; iii ) l’appellante non ha formulato un’espressa opposizione sul punto né, comunque, ha evidenziato alcuna ragione ostativa all’adozione di simile pronuncia; inoltre, la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata appare in linea con l’istanza cautelare articolata dal Ministero, il quale aveva chiesto la fissazione a breve dell’udienza di trattazione del merito, manifestando, quindi, l’interesse ad una celere definizione del ricorso; iii ) il contraddittorio è, comunque, integro; iv ) la rinuncia alla misura cautelare non è ostativa alla possibile definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata (Consiglio di Stato, Sez. II, 22 maggio 2025, n. 4471).

7. Procedendo ad esaminare il merito del ricorso in appello il Collegio osserva come possa prescindersi dalla disamina dell’eccezione di inammissibilità/improcedibilità del ricorso in appello, stante l’infondatezza dei motivi, per le ragioni che si procede ad illustrare.

7.1. Occorre, altresì, osservare come non sia ostativa alla decisione di merito l’omesso deposito della sentenza di primo grado, come chiarito, di recente, dall’Adunanza plenaria n. 4/2025 di questo Consiglio, alle cui motivazioni si rinvia anche ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d ), c.p.a.

8. I motivi di ricorso in appello possono essere esaminati congiuntamente in quanto strettamente connessi.

8.1. Con il primo motivo di ricorso in appello il Ministero ha dedotto l’erroneità della sentenza di primo grado osservando che: i ) non era necessario assicurare le garanzie partecipative, non previste dalla disposizione di cui all’art. 19, comma 3- bis , del d.l. n. 118/2021 (che è, inoltre, priva di finalità sanzionatorie) e trattandosi, comunque, di un atto di alta amministrazione; ii ) nel caso di specie, vi erano le esigenze di razionalizzazione, celerità e urgenza, stante la risalenza nel tempo della procedura e l’esigua attività svolta dal commissario; iii ) nel caso di specie, la partecipazione del sig. IM al procedimento non era, comunque, necessaria considerato che lo stato della procedura era nota in ragione delle relazioni semestrali inviate dal Commissario e tenuto conto che, con nota del 7.6.2023, lo stesso aveva già comunicato che la procedura si sarebbe ragionevolmente chiusa entro la fine del 2023; iv ) l’ipotetica violazione delle garanzie partecipative doveva ritenersi, comunque, sanata ex art. 21- octies della L. n. 241/1990, anche considerato che il provvedimento non aveva fatto “ riferimento ad un apprezzamento negativo della sua attività, né a circostanze straordinarie riconducibili alla particolarità della procedura che non fossero già note al Ministero ”.

8.2. Con il secondo motivo il Ministero ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha ravvisato un difetto di motivazione del provvedimento impugnato, osservando che: i ) l’Amministrazione non avrebbe dovuto comparare la capacità professionale del commissario uscente con quella di FI, trattandosi di valutazione già espressa dal legislatore; ii ) l’Amministrazione aveva, comunque, evidenziato la sussistenza dei presupposti per l’applicazione della normativa di cui all’art. 19, comma 3- bis , del d.l. n. 118/2021, evidenziando come la procedura fosse tra le più risalenti; iii ) l’eccessiva durata della procedura era dipesa anche dal Commissario, che aveva svolto un’esigua attività e non aveva compreso i termini del provvedimento ministeriale del 3.8.2023 di autorizzazione all’aggiudicazione dei crediti in favore della Leone S.p.v. s.r.l.

9. Giova, in primo luogo, ricostruire la normativa di riferimento, osservando, a tal fine, che: i ) l’art. 19, comma 3- bis , del d.l. n. 118/2021, prevede: “ al fine di razionalizzare le procedure di amministrazione straordinaria delle imprese di cui al decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270, e al decreto-legge 23 dicembre 2003, n. 347, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2004, n. 39, nelle quali sia avvenuta la dismissione dei compendi aziendali e che si trovino nella fase di liquidazione, oppure nel caso in cui i programmi di cui all'articolo 27, comma 2, del citato decreto legislativo n. 270 del 1999 non siano completati nei termini ivi previsti, il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto, può nominare la società FI S.p.a. commissario ”; ii ) la successiva disposizione di cui al comma 3- ter del medesimo articolo prevede: “ Il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto, può nominare la FI S.p.a. commissario nelle procedure liquidatorie che sono state accorpate ai sensi dell'articolo 1, comma 498, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 ”; iii ) ai sensi del comma 3- quater dello stesso articolo, “ per effetto di quanto previsto dai commi 3-bis e 3-ter, la nomina a commissario della FI S.p.a. comporta la decadenza dei precedenti commissari, senza ulteriori oneri per la procedura, e la misura dell'eventuale compenso residuo, a carico dell'impresa assoggettata alla procedura di amministrazione straordinaria, è determinata dal Ministero dello sviluppo economico. Entro sessanta giorni dal decreto di nomina della società, i precedenti commissari trasmettono al Ministero dello sviluppo economico, nonché alla società, una relazione illustrativa recante la descrizione dell'attività svolta ed il relativo rendiconto, fermi restando gli altri obblighi a loro carico previsti dalla vigente normativa. Sono revocati i mandati giudiziali e stragiudiziali e le consulenze conferiti precedentemente dai commissari qualora essi non siano confermati nel termine di novanta giorni dal decreto di nomina della società ”.

9.1. Il Ministero ha poi adottato il decreto del 25.5.2022, ritenendo “ opportuno disciplinare il procedimento amministrativo e individuare i criteri per l'individuazione delle procedure di amministrazione straordinaria per le quali nominare FI commissario, nonchè specificare i profili normativi non immediatamente desumibili dall'art. 19, comma 3-bis, comma 3-ter, e comma 3-quater, decreto-legge 24 agosto 2021, n. 118 ”. In particolare, con questo decreto (non previsto, invero, dalla fonte normativa primaria), il Ministero ha disposto, per quanto di interesse, che il Ministro, “ nell’ambito delle procedure che presentino le caratteristiche previste dall'art. 19 comma 3-bis ”, procede alla nomina di FI “ in uno dei seguenti casi: a. eccessiva durata della procedura avuto riguardo agli adempimenti necessari per la realizzazione dell'attivo ovvero per i riparti ai creditori, anche in considerazione della durata media di altre procedure di amministrazione straordinaria, con esclusione di quelle avviate ai sensi della legge 3 aprile 1979, n. 95; b. mancata adozione di piani di riparto, senza adeguate motivazioni, in presenza di un adeguato livello di liquidità disponibile; c. sussistenza di un rapporto tra costi della procedura e riparti effettuati tale da non consentire un'adeguata soddisfazione del ceto creditorio; d. sussistenza dei presupposti normativi per l'adozione di un provvedimento di revoca ” (art. 1, comma 2). Il decreto ha, inoltre, previsto che, “ in ogni caso la nomina di cui al presente comma potrà essere disposta in presenza di comprovate esigenze di razionalizzazione, celerità e urgenza, ovvero per circostanze straordinarie riconducibili alla particolarità della procedura ”.

10. Passando alla disamina dei provvedimenti adottati si osserva come il decreto del Ministro di nomina di FI abbia evocato sia la previsione di cui all’art. 1, comma 2, del decreto del 25.5.2022, sia la regola che consente la nomina in caso di “ comprovate esigenze di razionalizzazione, celerità e urgenza, ovvero per circostanze straordinarie riconducibili alla particolarità della procedura ”. Tale decreto ha, poi, rilevato che: i ) la procedura, aperta nel 2002 e in fase di liquidazione dal 2004, risulta essere tra le più risalenti procedure di amministrazione straordinaria ancora in essere; ii ) “ esigenze di razionalizzazione, celerità e urgenza, anche connesse alle finalità proprie delle procedure di amministrazione straordinaria, impongono di contenere la durata della procedura in argomento, che risulta maggiore rispetto alla durata media delle altre procedure ”.

11. La disamina dei contenuti del decreto ministeriale consente, in primo luogo, di dichiarare inammissibili le deduzioni relative agli inadempimenti e ai ritardi del Commissario, trattandosi di circostanze non poste a fondamento del decreto e che, inoltre, non possono avere rilievo sia per il generale divieto di integrazione giudiziale della motivazione (non ravvisandosi, neppure, le deroghe a tale divieto elaborate dalla giurisprudenza; cfr .: Consiglio di Stato, Sez. V, 17 marzo 2025, n. 2151), sia perché si tratta, comunque, di circostanze che non hanno valenza per l’atto di concreto esercizio del potere conferito dall’art. 19, comma 3- bis , del d.l. n. 118/2021, che – come affermato dallo stesso Ministero in altre parti dell’appello – prescinde dalla verifica di una responsabilità del commissario per l’eccessiva durata della procedura, non avendo neppure natura sanzionatoria.

11.2. Passando alle ulteriori questioni si osserva come la normativa primaria si sia limitata a consentire la nomina di FI “ al fine di razionalizzare ” le procedure di amministrazione straordinaria delle imprese: i ) sia qualora sia avvenuta la dismissione dei compendi aziendali e tali imprese si trovino nella fase di liquidazione; ii ) sia qualora non siano stati completati nei termini previsti i programmi di cessione o di ristrutturazione di cui all’art. 27, comma 2, del D.Lgs. n. 270/1999. Il precetto normativa detta, quindi, i due presupposti per la nomina di FI e indica, altresì, la finalità del potere, volto – in modo, invero, molto generico – a razionalizzare le procedure di amministrazione straordinaria. Questa formula è stata, successivamente, specificata dal Ministero che ha determinato, in modo più preciso, i presupposti per l’esercizio del potere. Incentrando l’attenzione sugli elementi richiamati dal provvedimento impugnato, il Ministero ha ravvisato un’esigenza di razionalizzazione: i ) nel caso di “ eccessiva durata della procedura ”, avendo, però, riguardo “ agli adempimenti necessari per la realizzazione dell’attivo ovvero per i riparti ai creditori ”; ii ) “ in presenza di comprovate esigenze di razionalizzazione, celerità e urgenza, ovvero per circostanze straordinarie riconducibili alla particolarità della procedura ”.

11.3. Nel caso di specie, deve ritenersi sussistente il deficit istruttorio e di motivazione ravvisato dal Giudice di primo grado. Osserva, infatti, il Collegio come il Ministero abbia fatto riferimento – nel provvedimento impugnato – alla particolare durata della procedura senza, tuttavia, fornire alcuna indicazione in ordine agli adempimenti indicati nella previsione di cui all’art. 1, comma 2, lett. a ), del decreto del 25.5.2022. In parte qua , il Ministero ha fatto, esclusivamente, un cenno alla “ necessità che le procedure di amministrazione straordinaria giungano a chiusura in tempi ragionevoli, avuto riguardo agli interessi del ceto creditorio oltre che alla tutela del sistema economico e produttivo nel suo complesso ”, che è, tuttavia, una considerazione di carattere generale, non declinata al caso specifico. Inoltre, l’Amministrazione non ha fatto alcun riferimento a eventuali atti istruttori relativi a tale profilo e neppure alle relazioni commissariali semestrali indicate nel ricorso in appello, con la conseguenza che non risulta evincibile sulla base di quali elementi sia stata fondato il provvedimento, se non sulla mera risalenza nel tempo, che, tuttavia, non è circostanza ex se idonea ad attivare il potere di sostituzione del commissario. La norma primaria ha, infatti, indicato la finalità del potere nella razionalizzazione delle procedure di amministrazione straordinaria, consentendo, quindi, la nomina di FI al fine di una più efficiente gestione della procedura e non solo, quindi, sulla base del tempo trascorso dall’avvio. Di conseguenza, l’atto di esercizio di tale potere non può fare a meno di indicare le ragioni per le quali il Ministero ritenga che una certa procedura richieda, nel concreto, una gestione maggiormente efficiente quale quella che sarebbe garantita da FI. Elementi che, tuttavia, difettano nel caso di specie, non risultando atti istruttori sul punto, né specifiche indicazioni in motivazione. Stesse considerazioni valgono per le comprovate esigenze di razionalizzazione, celerità e urgenza. In relazione alla razionalizzazione valgono, infatti, le osservazioni già svolte. Quanto alla celerità e all’urgenza, non vi sono in atti elementi istruttori dai quali risultino tali esigenze e, in particolare, dai quali possano evincersi ritardi (ai quali nel testo del provvedimento non si fa riferimento) o esigenze di particolare urgenza (che non sono state, neppure, esplicitate). Né, come spiegato, può tenersi conto di quanto dedotto in sede giudiziale, stante il divieto di integrazione postuma della motivazione e l’insussistenza di una delle ipotesi di temperamento di tale divieto individuati dalla giurisprudenza.

11.4. Inoltre, non sono neppure evincibili nel caso di specie le ragioni per le quali si è inteso deflettere dall’assicurare le garanzie partecipative al precedente commissario, che, come evidenziato dal T.A.R., non erano, esclusivamente funzionali all’interesse dello stesso, ma soprattutto all’interesse pubblico a comprendere se la nomina di FI avesse, effettivamente, giovato maggiormente alle esigenze di razionalizzazione della procedura. Del resto, se è vero che le disposizioni speciali non fanno riferimento alla necessità di assicurare il contraddittorio, non può omettersi di considerare la previsione generale di cui all’art. 7 della L. n. 241/1990, che, tra l’altro, consente, comunque, di omettere il contraddittorio qualora vi siano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, non indicate nel caso di specie. La necessità di assicurare un confronto con il precedente commissario – anche per l’interesse pubblico ad adottare la miglior soluzione per il caso concreto (in applicazione, quindi, di quel principio del risultato che trova espressa indicazione nell’art. 1 del D.Lgs. n. 36/2023, ma che, può, ritenersi immanente all’intero ordinamento amministrativo) – non può essere denegata neppure evocando la categoria degli atti di alta amministrazione, che, al contrario, essendo atti nei quali l’Amministrazione dispone di un’ampia discrezionalità necessitano, comunque, di ogni utile apporto istruttorio, compreso quello derivante dal soggetto la cui posizione viene incisa dal potere. Neppure può evocarsi la natura non invalidante del vizio, trattandosi, come spiegato, di un potere discrezionale e difettando, nel caso di specie, evidenze in ordine al fatto che il provvedimento non sarebbe stato diverso da quello in concreto adottato.

12. In ragione di quanto esposto, il ricorso in appello deve essere respinto. La reiezione del ricorso consente di assorbire la disamina del terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio (riproposto in questo grado), formulato in via di subordine.

13. Si precisa che le questioni esaminate e decise esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 settembre 2021, n. 6209; Id., 13 settembre 2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

14. Le spese del presente grado di giudizio possono essere eccezionalmente compensate in ragione della novità delle questioni relative all’applicazione dell’art. 19 del d.l. n. 118/2021.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta):

i ) respinge il ricorso in appello;

ii ) compensa le spese di lite del presente grado di giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO