Pubblicato il 17/03/2025

N. 02151/2025REG.PROV.COLL.

N. 05574/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5574 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Fabrizio Garzuglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rita Caldarozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Quinta) n. 19049 del 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Elena Quadri;

Si dà atto che l'avvocato Fabrizio Garzuglia e l'avvocato Rita Caldarozzi hanno depositato, per le rispettive parti in causa, istanze di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il sig. -OMISSIS- ha impugnato la Determinazione Dirigenziale di Roma Capitale rep. n. EL/-OMISSIS-, prot. n. EL/-OMISSIS- datata 25 giugno 2019, notificata in data 6 settembre 2019, con la quale è stato disposto il « diniego all’assegnazione in regolarizzazione di alloggio di E.R.P., di proprietà di Roma Capitale, sito in Roma, Via -OMISSIS-, n. 30, lotto 1, pal. G, int. 1, nei confronti di -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- »; il ricorrente ha chiesto, altresì, l’accertamento dell’intervenuto “silenzio assenso” sulla richiesta di regolarizzazione.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso con sentenza n. 19049 del 2023, appellata dal sig. -OMISSIS- per i seguenti motivi di diritto:

I) violazione degli artt. 1, 2, 3 della l. n. 241 del 1990; violazione del principio del divieto della motivazione postuma;

II) violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 6 della l. n. 241 del 1990; violazione e falsa applicazione dell’art. 56 della l.r. n. 27 del 2006; omessa pronuncia; illogicità e irrazionalità della decisione;

III) violazione e falsa applicazione degli artt. 50 e 53 della l.r. n. 27 del 2006; illogicità; travisamento; difetto di motivazione;

IV) violazione dell’art. 20 della l. n. 241 del 1990 in combinato disposto con l’art. 11 della l.r. n. 11 del 2007.

Si è costituita pe resistere all’appello Roma Capitale.

Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 6 marzo 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto dal sig. -OMISSIS- per la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio n. 19049 del 2023 che ha respinto il suo ricorso per l’annullamento della Determinazione Dirigenziale di Roma Capitale rep. n. EL/-OMISSIS-, prot. n. EL/-OMISSIS- datata 25 giugno 2019, notificata in data 6 settembre 2019, con la quale è stato disposto il « diniego all’assegnazione in regolarizzazione di alloggio di E.R.P., di proprietà di Roma Capitale, sito in Roma, Via -OMISSIS-, n. 30, lotto 1, pal. G, int. 1, nei confronti di -OMISSIS-, nato a -OMISSIS- » e per l’accertamento dell’intervenuto “silenzio assenso” sulla richiesta di regolarizzazione.

Premesso di aver presentato istanza ai sensi dell’art. 53 l.r. Lazio, 28 dicembre 2006, n. 27 per la regolarizzazione dell’occupazione senza titolo dell’immobile di proprietà del comune di Roma Capitale, il sig. -OMISSIS- ha impugnato la determinazione dirigenziale di rigetto innanzi al Tar Lazio che, con la sentenza oggetto del presente appello, ha statuito, in primo luogo, che: “ la documentazione depositata dall’Amministrazione resistente non viola il divieto di integrazione postuma della motivazione, trattandosi tra l’altro di informazioni, concernenti lo stato di famiglia e la relativa situazione reddituale, conosciute o facilmente accessibili dal ricorrente ”.

Inoltre, per la sentenza: “ Dalla documentazione anagrafica in atti, invero, è emerso che -OMISSIS- risiedeva presso l’alloggio dell’istante, dunque correttamente l’Amministrazione ne ha considerato il reddito. L’infondatezza della doglianza emerge in modo ancor più evidente se si considera che il ricorrente, nell’istanza di regolarizzazione, ha indicato un reddito personale pari ad euro 24.493,00, dunque già di per sé superiore al limite di euro 18.000,00 previsto dall’art. 53 della L.R. 27/2006 ”… “ È infondato, altresì, il secondo motivo di censura, ove si contestano le modalità con cui l’Amministrazione ha calcolato il reddito del nucleo familiare nella parte in cui non avrebbe preso in considerazione gli “abbattimenti” del reddito previsti dalla normativa richiamata. Ferme le precedenti considerazioni sull’avvenuto superamento del limite reddituale, si osserva che la doglianza è formulata in modo generico, senza alcuna argomentazione o allegazione probatoria a sostegno della tesi secondo cui, applicando le riduzioni previste dall’art. 21 l. n. 457/78, il reddito del nucleo familiare sarebbe sceso al di sotto del limite di 18.000,00 euro.

È infine infondato il terzo motivo di censura in ordine all’asserita formazione del silenzio assenso sull’istanza di regolarizzazione presentata dalla ricorrente. Invero, si rende opportuno rammentare, preliminarmente, che l’art. art. 53 della legge della Regione Lazio n. 27 del 2006 ha aperto una procedura straordinaria di sanatoria quanto alle occupazioni abusive, permettendone la regolarizzazione in favore “di coloro che alla data del 20 novembre 2006 occupano senza titolo alloggi di edilizia residenziale pubblica (…) in presenza delle condizioni richieste per l'assegnazione”. Pertanto, in omaggio al consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale questo Collegio non ha motivo di discostarsi, sull'istanza di regolarizzazione dell'occupazione di alloggio di edilizia residenziale pubblica non si forma il silenzio-assenso ex art. 20 l. n. 241/1990, in quanto il procedimento che consente la formazione di un titolo abilitativo attraverso il meccanismo del silenzio-assenso non può avere luogo nelle ipotesi in cui l'Amministrazione pubblica debba rilasciare sostanzialmente una concessione amministrativa, tanto più che la regolarizzazione può operare solo previa verifica, da parte dell'Amministrazione procedente, della sussistenza di tutti i requisiti richiesti dalla normativa di riferimento ”.

Pe l’appellante, essenzialmente, il Comune avrebbe violato il divieto di motivazione postuma; inoltre, le risultanze anagrafiche (peraltro elaborate dal Comune, come sopra censurato, inammissibilmente solo dopo l’adozione del provvedimento e la proposizione del ricorso) non costituirebbero elementi sufficienti per dimostrare la convivenza del sig. -OMISSIS- con l’appellante medesimo.

In particolare, con il primo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata, atteso che la motivazione del provvedimento amministrativo costituirebbe l'essenza e il contenuto insostituibile della decisione amministrativa anche in ipotesi di attività vincolata, e non potrebbe essere emendata o integrata da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall'Amministrazione resistente nel corso del giudizio, come, invece, posto in essere da Roma Capitale nel caso di specie. Tali principi troverebbero applicazione anche in materia di atti di regolarizzazione di alloggi popolari.

Ed invero, nella fattispecie in questione il provvedimento impugnato non recava una specifica motivazione sull’effettivo superamento del reddito e sul rapporto di convivenza. Solo in sede di difese scritte nel giudizio di prime cure (memoria di Roma Capitale del 26 ottobre 2023) è stato riportato il presunto nucleo familiare, citando anche la ex coniuge del ricorrente -OMISSIS-. La natura dell’atto (asseritamente) vincolato non sarebbe rilevante per eludere il divieto della motivazione postuma. Inoltre, dagli allegati alla relazione depositata al Tar dal Comune il 17 ottobre 2023 si evincerebbe che le certificazioni sono state stampate il 3 dicembre 2019, dopo ben sei mesi dall’emissione della Determinazione dirigenziale di diniego impugnata e oltre un anno dopo la comunicazione di cui all’art. 10 bis (datata 18 ottobre 2018).

Con la seconda censura l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza, atteso che le risultanze anagrafiche non costituirebbero elementi sufficienti per dimostrare la convivenza. Inoltre, l’art. 53 della l.r. n. 27 del 2006 non correla il calcolo del reddito alla residenza, bensì al nucleo familiare, e nel caso di specie il sig. -OMISSIS- non avrebbe mai fatto parte del nucleo familiare dell’appellante

stesso; invero, la definizione di nucleo familiare, ai fini dell’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica, si rinverrebbe nell’art. 11, comma 5, della l.r. n. 12 del 1999, ove si afferma che gli ascendenti del dichiarante sono parte del suo nucleo familiare, ove convivano stabilmente da

almeno due anni dalla data di pubblicazione del bando di concorso, mentre nel caso di specie il sig. -OMISSIS- (nipote dell’appellante e non figlio dello stesso, come erroneamente indicato nel provvedimento di diniego impugnato) non avrebbe convissuto con il sig. -OMISSIS- (unica convivente sarebbe la figlia IN, priva di reddito) e non rientrerebbe, perciò, in tale categoria. Né l’appellante avrebbe mai fatto dichiarazioni sulla residenza e/o accettato cambi di residenza presso l’alloggio in questione da parte del sig. -OMISSIS-.

Pertanto, risulterebbe confermato il travisamento e il difetto di istruttoria e di motivazione che inficia il provvedimento impugnato, con conseguente erroneità della sentenza appellata.

Con la terza doglianza l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza per aver respinto il motivo con sui si era dedotta la violazione degli artt. 50 e 53 della l.r. n. 27 del 2006, oltre all’illogicità, al travisamento e al difetto di motivazione, in quanto, considerando il tenore dell’art. 50, comma 2 bis , computando il 40% del reddito indicato (18.000) il totale sarebbe di euro 25.200,00 (40% di 18.000+18.000), superiore ad euro 24.493,00 citato nella sentenza medesima.

Ad ogni modo, rileverebbe il reddito imponibile ai fini IRPF che, nella fattispecie, sarebbe pari ad euro 16.580,00 (dato desumibile dal modello 730 dell’anno d’imposta 2006 allegato alla relazione depositata il 17 ottobre 2023 dal Comune).

Con il quarto motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza per aver respinto la censura volta al riconoscimento del silenzio assenso.

Roma Capitale, richiamando la documentazione versata in atti (risultanze anagrafiche e dati reddituali tratti dalla banca dati SIATEL - Agenzia delle Entrate), ha insistito per l’infondatezza dell’appello, in quanto il signor -OMISSIS- (a prescindere dal grado di parentela con l’appellante) risiedeva presso l’alloggio fino al 4 agosto 2011 e il reddito del nucleo familiare (comprensivo del reddito dell’appellante, del sig. -OMISSIS- e della signora -OMISSIS-, coniuge del medesimo appellante) superava i limiti reddituali previsti dalla legge ai fini della valutazione positiva della domanda di regolarizzazione; inoltre, in detta materia non si applicherebbe l’istituto del silenzio assenso.

Dall’istruttoria svolta dal Comune sarebbe, infine, emerso come il ricorrente non avesse neppure i requisiti per il subentro nell’assegnazione dalla signora MA NA, in quanto, a differenza di quanto asserito: “ risulta essere uscito dal nucleo familiare in data 25.10.1993, rientrandovi successivamente in data 05.09.2002 ” (cfr. documentazione versata dal Comune nel fascicolo di primo grado), subentro che comunque avrebbe richiesto l’attivarsi un ulteriore procedimento amministrativo e un provvedimento espresso dell’amministrazione.

L’appello va respinto.

Con riferimento al primo motivo dedotto, concernente l’assunta violazione del divieto di motivazione postuma, deve osservarsi che, per giurisprudenza consolidata, a fronte di un atto vincolato, come quello impugnato, e quando le circostanze a fondamento del provvedimento risultino conosciute o facilmente accessibili dal ricorrente, come nel caso di specie, atteso che le stesse concernono lo stato di famiglia e la relativa situazione reddituale, le stesse ben possono essere precisate, nel dettaglio, anche nell’ambito del giudizio, non sussistendo alcuna violazione del diritto di difesa o del divieto di integrazione postuma della motivazione.

E’ stato, in proposito, affermato che: “ Il divieto di integrazione giudiziale della motivazione non ha carattere assoluto, in quanto non sempre i chiarimenti resi nel corso del giudizio valgono quale inammissibile integrazione postuma della motivazione: è il caso degli atti di natura vincolata di cui all'art. 21 octies l. n. 241-1990, nei quali l' amministrazione può dare anche successivamente l'effettiva dimostrazione in giudizio dell'impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell'atto, oppure quello concernente la possibilità di una successiva indicazione di una fonte normativa non prima menzionata nel provvedimento, quando questa, per la sua notorietà, ben avrebbe potuto e dovuto essere conosciuta da un operatore professionale ”;

“ Alla luce dell'attuale assetto normativo, devono essere attenuate le conseguenze del principio del divieto di integrazione postuma, dequotando il relativo vizio tutte le volte in cui l'omissione di motivazione successivamente esternata non abbia leso il diritto di difesa dell'interessato, nonché nei casi in cui, in fase infraprocedimentale, risultano percepibili le ragioni sottese all'emissione del provvedimento gravato, nonché infine nei casi di atti vincolati ” (Cons. Stato, V, 20 agosto 2013, n. 4194).

Ciò perché, in ogni caso, nelle ipotesi di atto vincolato, ai sensi dell’art. 21 octies della legge n. 241 del 1990 il provvedimento non potrebbe essere diverso da quello in concreto adottato.

Nella specie, l’istruttoria effettuata dal Comune ha dimostrato come il reddito del nucleo familiare relativo all’anno 2006, comprensivo del sig. -OMISSIS-, facente parte del nucleo familiare e residente nell’alloggio fino al 4 agosto 2011, è stato correttamente conteggiato e ha ecceduto il limite normativo per l’accesso all’Edilizia Residenziale Pubblica, stabilito in euro 18.000,00, ai sensi degli artt. 50 e 53 della l.r. n. 27 del 2006 e dell’art. 21 della l. n. 457 del 1978, senza considerare quello della signora -OMISSIS-, coniuge del richiedente e allora non separata, che non è stato imputato in quanto non necessario, atteso che il limite era già superato, come statuito anche dalla sentenza impugnata, essendo del tutto irrilevante che la certificazione prodotta sia stata stampata dopo l’emissione del provvedimento impugnato, atteso che la stessa, già analizzata in sede di istruttoria, consiste in una mera certificazione di uno stato di fatto e di diritto che sussisteva in un determinato momento storico.

Riguardo alla seconda doglianza, relativa all’assunta mancata dimostrazione della convivenza del sig. -OMISSIS- con l’appellante all’epoca dei fatti in ragione dell’inidoneità, ai fini di tale dimostrazione, delle risultanze anagrafiche, nonostante le disposizioni normative di settore correlino il calcolo del reddito all’appartenenza allo stesso nucleo familiare e non alla residenza, è implicito che tale appartenenza implichi necessariamente la convivenza, che risulta pienamente e idoneamente dimostrata dalle certificazioni anagrafiche prodotte da Roma Capitale. Ed invero, alla data di proposizione dell’istanza di regolarizzazione, la composizione del nucleo familiare dell’appellante era tale da generare il superamento dei limiti reddituali previsti ex lege , ostativi all’accesso alla Edilizia Residenziale Pubblica, come del resto evidenziato dalla sentenza impugnata, secondo le cui statuizioni: “ L’infondatezza della doglianza emerge in modo ancor più evidente se si considera che il ricorrente, nell’istanza di regolarizzazione, ha indicato un reddito personale pari ad euro 24.493,00, dunque già di per sé superiore al limite di euro 18.000,00 previsto dall’art. 53 della L.R. 27/2006 ”; il superamento del limite di reddito è stato dichiarato nella stessa istanza di regolarizzazione avanzata dall’appellante, con atto che riveste, dunque, natura confessoria.

Con il terzo motivo l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui avrebbe considerato in modo generico la doglianza circa le riduzioni e l’abbattimento del reddito al di sotto dei 18.000,00 euro fissato per l’accesso all’ERP, atteso che, a suo parere, applicando l’aumento del 40% del reddito sulla base dei 18.000,00 euro si perverrebbe al totale di 25.200,00, soglia che sarebbe superiore a quella dichiarata nell’istanza di regolarizzazione, pari ad euro 24.493,00. Inoltre, nella fattispecie in questione il reddito imponibile ai fini IRPF sarebbe pari ad euro 16.580,00 (come desumibile dal modello 730 dell’anno d’imposta 2006, versato in atti).

Le doglianze non colgono nel segno, sia perché inammissibili ai sensi dell’art. 104 c.p.a., essendo state formulate per la prima volta in appello, sia perché, quanto al reddito imponibile, il modello 730 relativo all’anno di imposta 2006 depositato dal Comune indica un reddito imponibile che, al netto delle deduzione e delle detrazioni, risulta pari ad euro 19.517,00, quindi eccedente il limite normativo di euro 18.000,00, né l’aumento del 40% a cui si riferisce l’appellante concerne la fattispecie della regolarizzazione dell’assegnazione, atteso che l’art. 50, comma 2 bis , l.r. n. 27 del 2006, quando fa riferimento all’aumento del 40%, si occupa della fattispecie della decadenza dall’assegnazione degli alloggi ERP.

Riguardo, infine, alla quarta doglianza, concernente l’assunta erroneità della sentenza appellata per non aver considerato verificata la fattispecie del silenzio assenso nel caso di specie, è sufficiente richiamare il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa, secondo cui: “ va rammentato che la materia della concessione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica non contempla il silenzio assenso come fattispecie provvedimentale ” (cfr., fra le tante, Cons. Stato, V, 19 febbraio 2018, n. 1013).

“ La fattispecie del silenzio assenso o quella del silenzio inadempimento non trovano spazio nella materia dell’assegnazione degli alloggi e.r.p., perché governata da specifica normativa e caratterizzata da complesse graduatorie ” (cfr. Cons. Stato, V, 10 ottobre 2017 n. 4688).

Per giurisprudenza costante, l’istituto del silenzio assenso di cui all’art. 20 della legge n. 241 del 1990 è, invero, inapplicabile nella materia degli alloggi popolari e in particolare sull'istanza di regolarizzazione dell'occupazione di un alloggio di edilizia residenziale pubblica, ove il Comune non evada la relativa richiesta nel termine previsto, atteso che lo stesso ha natura ordinatoria e il provvedimento che statuisce sull'istanza di regolarizzazione natura sostanzialmente concessoria e non autorizzatoria, in quanto espressione della comparazione tra i rilevanti interessi pubblici connessi alla regolare gestione del patrimonio abitativo popolare con quelli privati, riconducibili all'accesso all’abitazione.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza appellata di reiezione del ricorso di primo grado.

Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata di reiezione del ricorso di primo grado.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte privata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

Giorgio Manca, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Quadri	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.