Pubblicato il 30/09/2025

N. 07626/2025REG.PROV.COLL.

N. 07199/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7199 del 2024, proposto da
UN GA, VI BU, rappresentati e difesi dall'avvocato Giovanni Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Orbassano (To), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Mario Sanino, Alessandro Sciolla, Sergio Viale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 253/2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Orbassano (To);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Diana Caminiti e uditi per le parti gli avvocati Martino e l'avv. Viola in sostituzione dell'avv. Sanino e Sciolla;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto notificato in data 17 settembre 2024 e depositato il successivo 26 settembre 2024 UN GA e VI BU hanno interposto appello avverso la sentenza del T.a.r. per il Piemonte, sez. II, 11 marzo 2024, n. 253 che ha respinto il ricorso da loro proposto avverso l’ingiunzione del Comune di Orbassano, prot. n. 2537/mp del 24.1.2022, avente ad oggetto “ Convenzione in data 22.7.1980 Rep. 105560/17145 a rogito Notaio Placido Astore stipulata tra il Comune di Orbassano e l'Impresa di Costruzioni ing. Giovanni Maciotta S.p.A. - Locazione unità immobiliari site in Str. Piossasco n. 81/4 in assenza di autorizzazione comunale e a canone libero mercato – irrogazione sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell'art. 17 della Convenzione ”, nonché avverso tutti gli atti antecedenti, preordinati, consequenziali e comunque connessi al procedimento e nello specifico l'allegata Determinazione Dirigenziale del Comune di Orbassano, n. 20 del 19.1.2022, avente il medesimo oggetto.

1.1. Le odierne appellanti sono titolari della proprietà superficiaria di due appartamenti siti nel Comune di Orbassano (nel prosieguo anche “Comune”), distinti alle lettere “G” (comprensivo del box auto n. 30) e “H” (comprensivo dei box auto nn. 38 e 39), facenti parte di un Piano di Edilizia Economica e Popolare (c.d. PEEP) redatto ai sensi l. 167/1962 per la realizzazione di n. 48 alloggi e n. 56 autorimesse, da trasferire o concedere in locazione.

1.2. Infatti, con Convenzione rep. 105560 racc. 17145 del 22/07/1980, a rogito Notaio Astore, il Comune, in attuazione della D.C.C. n. 305 del 21/04/1980, ha concesso all’Impresa di Costruzioni Ing. Giovanni Maciotta S.p.A., ai sensi dell’art. 35 l. 865/1971, il diritto di superficie per 99 anni sull’area in Strada Piossasco, costituente il lotto “E2” del P.E.E.P. (Piano Edilizia Economica Popolare) redatto ai sensi l. 167/1962, per la realizzazione di n. 48 alloggi e n. 56 autorimesse da trasferire in proprietà superficiaria o concedere in locazione.

1.3. Vista la finalità pubblicistica dell’intervento finanziato dal Fondo di Ristabilimento Europeo, la Convenzione fissava prescrizioni per la determinazione del prezzo di prima cessione degli alloggi ed autorimesse (art. 10) e delle cessioni successive (art. 11), per la determinazione e revisione del canone di locazione (art. 12) e per le modalità di vendita e di locazione (art. 13).

1.3.1. L’art. 17 della Convenzione, rubricato “sanzioni”, prevedeva che la violazione degli obblighi stabiliti avrebbe comportato, a carico del responsabile, l’applicazione delle penali già previste nella deliberazione C.C. di Orbassano n. 277 in data 07/03/1980, integrativa della deliberazione n. 24 del 27/04/1973.

1.4. Con deliberazione consiliare n. 24 del 27/4/1973, avente ad oggetto “norme quadro per interventi in zone del piano della legge 167 ai sensi dell’articolo 35 della legge 12.10.1971, n. 865” (doc. 3 resistente), il Comune prescriveva che per “i casi di inosservanza degli obblighi stabiliti nella Convenzione, a carico del concessionario, nei casi in cui non sia prevista la decadenza, può essere applicata la sanzione pecuniaria fino ad un massimo di £ 1.000.000” (la richiamata disciplina risultava integrata da ulteriori deliberazioni degli organi comunali: in particolare, come riportato nel verbale di Deliberazione della Giunta Comunale n. 277 del 7.3.1980, il quadro sanzionatorio a presidio della corretta attuazione delle convenzioni – tra cui quella di cui è causa - veniva integrato e modificato, prevedendo sanzioni pecuniarie analoghe a quelle espressamente pattuite nella Convenzione di cui è causa, cfr. doc. 4 fascicolo primo grado del Comune).

1.5. In data 28/09/2020 le appellanti presentavano istanza volta all’eliminazione del vincolo convenzionale gravante sugli alloggi, mediante trasformazione del diritto di superficie in diritto di proprietà piena e rimozione del limite al prezzo di cessione e di locazione.

1.5.1. Il Comune, nell’istruire dette istanze, riscontrava che la residenza anagrafica indicata dalle richiedenti non coincideva con l’indirizzo delle unità immobiliari per cui era richiesta l’eliminazione del vincolo e richiedeva pertanto chiarimenti.

1.6. Acquisite le dichiarazioni sostitutive dell’atto di notorietà riferite a entrambi gli alloggi ed i contratti/atti di acquisto, il Comune, dopo avere riscostruito la situazione dei cespiti in proprietà delle appellanti, avendo riscontrato plurime violazioni ai disposti della citata Convenzione, in considerazione della stipula di diversi contratti di locazione relativi alle suddette proprietà immobiliari, con la determinazione n. 20 in data 19/01/2022 e la pedissequa ingiunzione di pagamento prot. n. 2537 in data 24/01/2022 irrogava loro le sanzioni di €. 72.230,97 per l’Alloggio G ed il box n. 30 e di €. 74.163,59 per l’Alloggio H e i box nn. 38 e 39.

1.7. Nella motivazione della D.D. n. 20/2022 e nelle tabelle allegate risultava chiarito che le singole trasgressioni dell’assetto convenzionale, quantificate in prima battuta conformemente ai canoni fissi ovvero proporzionali di cui al relativo art. 17, risultavano successivamente ricondotte al massimo comminabile per ciascuna, ai sensi della Deliberazione consiliare n. 24 del 27/4/1973, di £ 1.000.000 (somma rivalutata, a far data dalla originaria Convenzione, in 2.564,17 €), conformemente al parere legale richiesto dall’Amministrazione.

2. Le sig.re BU e LE impugnavano dunque i suddetti provvedimenti innanzi il T.a.r. per il Piemonte, chiedendone l’annullamento, assumendo in particolare la violazione delle norme della l. 689 del 1981, quanto all’intrasmissibilità agli eredi delle sanzioni amministrative e la violazione del principio di proporzionalità ivi espresso, articolando i seguenti motivi:

In via principale:

2.1. Violazione dell’art. 3 e dell’art. 7 della L. 689/81; eccesso di potere per difetto di istruttoria e illogicità manifesta;

2.2. Violazione dell’art. 28 della l. n. 689 del 1981; eccesso di potere per difetto dei presupposti, carenza di istruttoria, ingiustizia manifesta e illogicità;

in via subordinata:

2.3. Violazione dei principî generali in materia di sanzioni amministrative e di penali civilistiche; violazione dell’art. 17 Convenzione a rogito Notaio Astore Rep. 105560/17145; eccesso di potere per illogicità, sviamento, contraddittorietà, difetto assoluto di istruttoria;

2.4. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità e manifesta infondatezza; in via di ulteriore subordine:

2.5. Violazione del principio di proporzionalità in ordine agli importi richiesti. Violazione art. 11 l. 689/81.

3. Il T.a.r., con la sentenza in epigrafe indicata, ha disatteso tutti i motivi, qualificando le sanzioni de quibus quali sanzioni a carattere misto, quindi non solo amministrative, ma anche come clausole penali convenzionali, richiamando la giurisprudenza amministrativa, relativa in generale alle convenzioni urbanistiche, e chiarendo, che quanto all’alloggio G i contratti di locazione erano stati stipulati dalla sig. ra SS fino al 2013, in quanto proprietaria sino a quella data, e poi per entrambi gli immobili erano stati stipulati dalla due eredi a partire dal 2018; in ogni caso correttamente la sanzione era stata applicata, nei limiti massimi previsti in Convenzione, con riferimento a ciascuna stipula contrattuale e a ciascuna violazione.

4. Con il presente atto di appello le sig.re BU e LE hanno articolato, quattro motivi di censura, con cui viene criticata la sentenza di prime cure nelle parti in cui ha respinto i motivi del ricorso, evidenziando in particolare come dovrebbero applicarsi le norme della l. 689 del 1981 in punto di intrasmissibilità agli eredi, nonché in punto di proporzionalità della sanzione, laddove le sanzioni irrogate erano pari alla metà del valore degli alloggi de quibus.

5. Si è costituito il Comune di Orbassano, concludendo per il rigetto dell’appello.

6. In vista dell’udienza pubblica le parti hanno depositato memorie di discussione e di replica, instando nei rispettivi assunti.

7. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 6 marzo 2025.

DIRITTO

8. Viene in decisione l’appello avverso la sentenza in epigrafe indicata che ha respinto il ricorso di prime cure proposto dalle odierne appellanti avverso gli atti con cui il Comune di Orbassano ha applicato e ingiunto il pagamento di somme per la violazione dei disposti della Convenzione rep. 105560 racc. 17145 del 22/07/1980, a rogito Notaio Astore, con cui il Comune in attuazione della D.C.C. n. 305 del 21/04/1980, ha concesso all’Impresa di Costruzioni Ing. Giovanni Maciotta S.p.A., ai sensi dell’art. 35 l. 865/1971, il diritto di superficie per 99 anni sull’area in Strada Piossasco, costituente il lotto “E2” del P.E.E.P. (Piano Edilizia Economica Popolare) redatto ai sensi l. 167/1962, per la realizzazione di n. 48 alloggi e n. 56 autorimesse da trasferire in proprietà superficiaria o concedere in locazione.

8.1. Le appellanti sono infatti titolari della proprietà superficiaria di due appartamenti siti nel Comune di Orbassano, distinti alle lettere “G” (comprensivo del box auto n. 30) e “H” (comprensivo dei box auto nn. 38 e 39), facenti parte del Piano di Edilizia Economica e Popolare di cui alla citata Convenzione.

9. Tale Convenzione dettava infatti prescrizioni per la determinazione del prezzo di prima cessione degli alloggi ed autorimesse (art. 10) e delle cessioni successive (art. 11), per la determinazione e revisione del canone di locazione (art. 12) e per le modalità di vendita e di locazione (art. 13).

9.1. Per quanto di interesse, in Convenzione era poi previsto:

- l’obbligo di contenere l’ammontare annuo del canone di locazione entro il 3,85% del prezzo definitivo di prima cessione dell’alloggio, come determinato all’art. 10 ed aggiornato alla data della locazione in base agli indici Istat (art. 12),

- la possibilità di alienare oppure di concedere in locazione gli alloggi solamente a soggetti aventi determinati requisiti di reddito e di situazione di titolarità di altre proprietà immobiliari (art. 13),

- l’obbligo di inserire negli atti di trasferimento degli alloggi clausole, da approvarsi ai sensi art. 1341 cod. civ., con cui l’acquirente dichiarava di conoscere ed accettare la Convenzione, impegnandosi a non usare o disporre dell’alloggio in contrasto con le prescrizioni della l. 865/1971 o della Convenzione (art. 14);

- l’obbligo del locatore di inviare al Comune, con lettera raccomandata, entro sei mesi dalla stipula, una copia autentica del contratto di locazione (art. 15).

10. L’art. 17 della Convenzione, rubricato “sanzioni”, prevedeva che la violazione degli obblighi stabiliti avrebbe comportato, a carico del responsabile, l’applicazione delle penali già previste nella deliberazione C.C. di Orbassano n. 277 in data 07/03/1980, integrativa della deliberazione n. 24 del 27/04/1973.

Tra le suddette penali figura(va):

“f) penale di importo pari a venti volte la differenza fra i canoni di locazione dell’alloggio percepito e quelli stabiliti in Convenzione;

g) penale pari al 10% sul prezzo dell’alloggio al momento dell’alienazione, o pari ad una annualità del canone al momento della locazione, in caso di mancato inserimento nell’atto o nel contratto delle clausole relative al trasferimento o alla locazione degli alloggi e delle autorimesse;

h) penale pari all’1% del prezzo dell’alloggio al momento della alienazione, o pari ad una mensilità del canone al momento della locazione, in caso non venga inviata copia dell’atto o del contratto al Comune;

i) penale pari al 10% del prezzo dell’alloggio al momento della alienazione, o pari ad una annualità del canone al momento della locazione, in caso di alienazione o locazione prima dei termini prescritti o di locazione o di alienazione nei confronti di persona non in possesso dei requisiti prescritti nella Convenzione.

La stessa disposizione prevedeva che “nel caso del concorso degli inadempimenti, le penali verranno cumulate”.

11. A seguito di approfondita istruttoria il Comune, come dettagliatamente riportato dal primo giudice, accertava plurime violazioni a disposti della citata Convenzione.

11.1. Ed invero, per quanto riguarda l’Alloggio G, risultava essere stato concesso in locazione, dalle appellanti e/o dal loro dante causa:

con il box per tutto l’anno 2002;

- con il box per tutto l’anno 2003;

- con il box dall’anno 2004 sino al 2006 compreso;

- con il box dal 01/07/2007 al 30/11/2009;

- senza box dal 01/01/2010 al 30/11/2015;

- senza box dal 01/04/2016 al 22/11/2020;

- il box era stato distintamente concesso in locazione, dal 02/01/2011 al 22/11/2020.

Esaminando i contratti era altresì emerso che:

- il contratto di locazione datato 22/07/2007, con decorrenza 01/07/2007, era stato stipulato dalla Sig.ra BU VI in qualità di locatrice;

- il contratto di locazione del 01/01/2010 era stato stipulato dalla Sig.ra BU VI quale locatrice, alla quale era subentrato nel 2015 il padre Sig. BU GI con la coniuge LE UN;

- il contratto di locazione datato 01/03/2016, con decorrenza 01/04/2016, era stato stipulato dal Sig. BU GI e dalla Sig.ra LE UN, in qualità di locatori;

- il contratto di locazione del box auto datato 02/01/2011 era stato stipulato dalla Sig.ra BU VI in qualità di locatrice.

11.2. Per quanto riguarda l’Alloggio H, risultava essere stato concesso in locazione:

- con il box n. 38, per tutto l’anno 2002;

- con i box nn. 38 e 39, per tutto l’anno 2003;

- con i box nn. 38 e 39, dal 01/01/2004 al 31/10/2004;

- con il box n. 38, dal 01/11/2004 al 31/10/2006, rinnovato dal 01/11/2006 al 31/10/2008, poi dal 01/11/2008 al 31/10/2010, poi dal 01/11/2010 al 31/10/2012 ed infine dal 01/11/2012 al 31/10/2018, dal Sig. BU GI

- il box n. 39 era stato concesso in locazione dal 01/04/2011 al 22/11/2020, dal Sig. BU GI.

11.3. A fronte delle risultanze documentali acquisite, il Comune appurava che:

- il canone di locazione pattuito era superiore al limite convenzionale del 3,85% del prezzo definitivo di prima cessione;

- nei contratti di locazione non erano state inserite le clausole convenzionali relative alla locazione degli alloggi;

- i contratti di locazione non erano stati trasmessi al Comune;

- le persone alle quali gli alloggi erano stati concessi in locazione non avevano i requisiti di legge come indicato nella Convenzione.

12. Per quanto riguarda l’acquisto della proprietà superficiaria, dall’istruttoria era emerso quanto segue:

- la proprietà superficiaria dell’Alloggio H e dei box auto era stata acquistata dai Sigg.ri BU EN e ZZ AR, ascendenti del Sig. BU GI, con atto rogito notaio Placido in data 08/11/1983, nel quale erano richiamate le clausole convenzionali che gli acquirenti avevano dichiarato di conoscere ed accettare;

- la proprietà superficiaria dell’Alloggio G e del box auto era stata acquistata dalla Sig.ra BU VI, con atto rogito notaio Bassetti in data 18/01/1993, nel quale erano richiamate le clausole convenzionali, che la parte dichiarava di conoscere ed accettare.

12.1. Risultava inoltre agli atti che con successivo atto rogito notaio Valentino in data 11/01/2013, la Sig.ra BU VI aveva donato al padre BU GI la piena proprietà superficiaria dell’Alloggio G e del relativo box auto.

Alla morte del Sig. BU GI in data 15/12/2018, sono succedute le appellanti che hanno acquistato la proprietà superficiaria di entrambe le unità abitative e dei relativi box auto.

13. Avverso la sentenza del T.a.r., che ha respinto tutte le censure, le odierne appellanti hanno formulato quattro motivi di appello.

14. Con il primo motivo lamentano come la sentenza di prime cure non abbia preso in considerazione tutte le argomentazioni esplicitate dalle ricorrenti nelle loro difese, limitandosi a respingere tout court la qualificazione delle penali oggetto di Convenzione quali sanzioni amministrative pecuniarie di cui alla legge 689/81, con conseguente inapplicabilità degli articoli 3 e 7.

In particolare la sentenza non aveva motivato compiutamente sul perché non trovasse applicazione l’art. 12 della legge 689/81 che estende l’ambito di applicazione a “ tutte le violazioni per le quali è prevista una sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro, anche quando questa sanzione non è prevista in sostituzione di una sanzione penale ”, posto che, in tesi, anche l’istituto della penale in ambito pubblicistico avrebbe una funzione sanzionatoria, collegandosi la penale alla mancata realizzazione della finalità di pubblico interesse che governa l’azione della pubblica amministrazione.

Pertanto, secondo la prospettazione delle appellanti, dovrebbero applicarsi tutti i principi dettati dalla l. 681/1989, sia con riferimento al termine di prescrizione di cinque anni, che con riferimento alla responsabilità personale dell’autore dell’illecito.

Peraltro, in tesi attorea, il carattere personale della sanzione de qua discenderebbe anche dalla previsione dell’art. 17 della Convenzione, che prevede l’irrogazione delle penali a carico del responsabile.

Inoltre, secondo le appellanti, la sentenza di prime cure sarebbe erronea anche laddove aveva affermato che la trasmissibilità delle penali de quibus ben si giustificava per il fatto che le ricorrenti erano le eredi del signor BU GI e per il fatto che “potenzialmente” il patrimonio ereditario comprendesse anche le maggiori utilità conseguite dal de cuis per effetto dei contratti di locazione stipulati in violazione dei disposti della Convenzione, non potendosi ritenere che tutto il patrimonio di cui il de cuius godeva in vita fosse stato poi trasmesso iure hereditatis alle ricorrenti.

In particolare l’alloggio H era divenuto di proprietà delle ricorrenti solamente iure successionis , essendo stato fino al 2018 di esclusiva proprietà del signor BU GI.

Questo elemento era stato preso in considerazione dalla sentenza di prime cure, escludendone comunque la rilevanza, sulla base del rilievo che le ricorrenti avevano comunque tratto un arricchimento in quanto diventate eredi.

La ricostruzione operata dal primo giudice pertanto in tesi sarebbe priva di fondamento logico e giuridico, ancor più alla luce del disposto dell’art. 17 lett. e,f,g,h,i) della Convenzione che nel determinare le penali per l’ “alienazione” degli immobili si riferisce sempre “al momento” in cui interviene l’alienazione presupponendo che chi aliena, come ovvio, ne sia il proprietario e soprattutto che tale soggetto - incassando il prezzo della vendita - sia colui che ottiene il vantaggio economico.

Peraltro, ai fini dell’imputabilità della responsabilità contrattuale sarebbe necessario quanto meno l’elemento della colpa, laddove la sentenza non si era preoccupata di indagare tale elemento.

Né, in tesi, queste considerazione potrebbero essere contraddette dall’art. 14 della Convenzione in punto di trasmissibilità agli eredi ed aventi causa nella posizione giuridica del concessionario relativamente ai diritti, oneri ed obblighi nascenti dalla Convenzione.

15. Del pari con il secondo motivo le appellanti censurano la sentenza di prime cure nel punto in cui, qualificando le somme ingiunte come penali contrattuali, non avrebbe considerato che le violazioni/inadempimenti – perlomeno fino alla morte del signor BU GI intervenuta nel 2018 – non sarebbero in gran parte riconducibili alle ricorrenti, e non lo sarebbero per niente con riferimento all’alloggio “H”.

Inoltre secondo parte appellante l’art. 17 della Convenzione, ai fini della determinazione della penale, fa sempre riferimento al “momento della locazione” e ai canoni “percepiti” (“lettera f): penale di importo pari a venti volte la differenza fra i canoni di locazione dell’alloggio percepiti e quelli stabiliti in Convenzione; lettera g): penale pari ad una annualità del canone al momento della locazione, in caso di mancato inserimento nel contratto delle clausole relative alla locazione degli alloggi e delle autorimesse; lettera h): penale pari ad una mensilità del canone al momento della locazione, in caso non venga inviata copia del contratto al Comune; lettera i): penale pari ad una annualità del canone al momento della locazione, in caso di locazione prima dei termini prescritti o di locazione nei confronti di persone non in possesso dei requisiti prescritti nella Convenzione).

Pertanto dovrebbe aversi riguardo unicamente al momento dell’arricchimento e al soggetto in cui favore interviene l’arricchimento.

La sentenza di prime cure non avrebbe dunque considerato che sono i vincoli previsti dalla legge a seguire il bene a titolo di onere reale, non di certo le sanzioni (o penali), che per loro natura devono conseguire ad un inadempimento colpevole, punire un arricchimento illegittimo, e soprattutto devono gravare sulla persona colpevolmente inadempiente ed illegittimamente arricchita.

Pertanto, in tesi, la sentenza di prime cure nel punto in cui aveva affermato che le ricorrenti “… quali successori a titolo universale, per un verso subentrano nella stessa posizione giuridica del de cuius, senza soluzione di continuità, per altro verso beneficiano della devoluzione del compendio ereditario comprendente i maggiori guadagni derivanti dai contratti di locazione oggetto di contestazione ”, sarebbe affetta da illogicità e carenza di motivazione.

16. I due motivi, in quanto nella sostanza fondati sui medesimi presupposti di fatto e di diritto, possono esaminarsi congiuntamente.

16.1. Va in primis inquadrata la vicenda di cui è causa, avendo riguardo alla finalità della Convenzione in oggetto, stipulata dal Comune e dall’Impresa di Costruzioni Ing. Giovanni Maciotta S.p.A., ai sensi dell’art. 35 l. 865/1971, ai fini della concessione del diritto di superficie per la realizzazione di un intervento inserito nel P.E.E.P. (Piano Edilizia Economica Popolare) redatto ai sensi l. 167/1962,

Con l’intervento edilizio in parola, il Comune e l’originario concessionario hanno infatti inteso conformare le proprietà immobiliari realizzate ai preminenti interessi pubblici tesi al superamento del disagio abitativo dei soggetti in possesso di determinati requisiti, vincolando a tale assetto di interessi i successivi aventi causa; deve, pertanto, ritenersi pacifico che le agevolazioni concesse nel quadro di una politica abitativa di interesse sociale non possano tollerare inammissibili speculazioni, attraverso l’offerta a canoni di mercato degli alloggi precedentemente acquisiti a condizioni vantaggiose.

17. Ciò posto, i motivi vanno disattesi, dovendo condividersi il ragionamento del giudice di prime cure che, applicando la giurisprudenza in materia ha ritenuto che le penali di cui all’art. 17 della Convezione non possano qualificarsi quali sanzioni amministrative e siano pertanto sottratte ai principi propri dalla l. 689/81, quanto a termine di prescrizione e quanto ad intrasmissibilità agli eredi.

17.1. Pertanto a nulla rileva il carattere latu sensu sanzionatorio sotteso anche alle penali convenzionali, in quanto connesse ad un inadempimento colpevole, assumendo per contro le stesse, in quanto penali contrattuali, ex art. 1382 c.c., predeterminate in via pattizia nella Convenzione – destinata ad avere applicazione anche nei confronti del primo cessionario e degli eredi e aventi causa dello stesso, in forza dell’art. 14 della medesima Convenzione (“ gli acquirenti e i loro aventi causa subentreranno nella posizione giuridica del concessionario relativamente ai diritti, oneri ed obblighi nascenti dalla Convenzione ”) - una funzione non solo punitiva, ma in primis la funzione risarcitoria/reintegratoria propria delle sanzioni civili.

Infatti mentre le sanzioni amministrative (di cui alla l. n. 689 del 1981) e quelle tributarie (di cui alla l. n. 472 del 1997) hanno un carattere afflittivo ed una destinazione di carattere generale e non settoriale, le sanzioni civili sono sanzioni aggiuntive, destinate a risarcire il danno ed a rafforzare l'obbligazione con funzione di deterrente per scoraggiare l'inadempimento (Cass. civ., sez. V, 24 agosto 2022, n. 25315).

17.2. Peraltro, secondo la giurisprudenza amministrativa, richiamata anche dal primo giudice, “ l’affermazione della natura sanzionatoria di tali “penali” non vale a ricondurle all’ambito proprio delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui alla legge 24 novembre 1981, n. 689, e quindi al regime prescrizionale di cui all’art. 28 della medesima, non potendo valere il richiamo della società appellata (e appellante incidentale), posto che non si tratta di sanzioni relative a violazioni amministrative (originarie o depenalizzate), sebbene a una disciplina, speciale e specifica, che trova la sua fonte in una Convenzione, e quindi in un titolo di natura negoziale, sia pure appartenente al genus dei contratti ad oggetto pubblico (cfr. Sez. IV, 29 settembre 2016, n. 427 citata nella sentenza n. 2256/2017, relativa in generale alle convenzioni urbanistiche)” (Cons. Stato, IV, 20 ottobre 2020, n. 6350).

17.3. Similmente il Consiglio di Stato ha precisato (Cons. Stato, Sez. VI, 30/06/2023, n. 6380) che come in generale per le sanzioni pecuniarie in materia edilizia, le sanzioni pecuniarie in tema di tutela ambientale non hanno carattere punitivo, con la conseguenza che sono sottratte al principio della responsabilità personale dell'autore della violazione, di cui alla l. 24 novembre 1981, n. 689, mentre la natura ripristinatoria le rende trasmissibili agli eredi come già affermato per le sanzioni pecuniarie in materia edilizia, sostitutive di interventi di carattere ripristinatorio.

17.4. Pertanto tutte le misure pecuniarie a carattere risarcitorio/ripristinatorio, come certamente la penale di cui è causa, in quanto obbligazioni civilistiche, sono trasmissibili agli eredi in forza della previsione di cui al combinato diposto degli artt. 456, 752 e 754 c.c.,.

17.5. Pertanto gli eredi in base al principio “ cuius commoda, eius et incommoda ”, per il solo fatto dell’accettazione dell’eredità, sono chiamati a rispondere anche delle obbligazioni gravanti sul de cuius , da intendersi, rispetto alla fattispecie de qua , sorte nel patrimonio del medesimo de cuius al momento della trasgressione, come evincibile dall’art. 17 della Convenzione, e trasmesse al momento della morte agli eredi, ex art. 456 c.c..

17.6. Né rileva che le penali siano state applicate direttamente nei confronti delle eredi – relativamente alle sole trasgressioni imputabili unicamente al de cuius quale proprietario esclusivo fino alla morte dell’immobile H – attualizzando i valori al momento dell’accertamento, essendo detta circostanza dipendente dallo stesso comportamento del trasgressore, che, violando quanto al riguardo prescritto dalla Convenzione, aveva omesso di trasmettere i contratti di locazione al Comune, non consentendogli pertanto di esperire i dovuti controlli.

17.7. La circostanza che le penali de quibus non siano qualificabili quali sanzioni amministrative pertanto vale ad escludere anche l’applicabilità dell’art. 12 della l. 689/81, riferibile comunque alle sanzioni amministrative di carattere pecuniario, anche se non correlate alla depenalizzazione, non rilevando sul punto l’asserito difetto di motivazione della sentenza di prime cure , dovendo l’argomentazione attorea intendersi assorbita dalla corretta qualificazione, operata dal primo giudice, delle penali de quibus come di fonte negoziale, sebbene inserite in un contratto ad oggetto pubblico.

A detta qualificazione infatti non può che conseguire l’applicabilità dei principi propri delle obbligazioni civilistiche e pertanto del combinato disposto degli art. 456, 752 e 54 c.c. in punto di trasmissibilità agli eredi.

17.8. Alla luce dei precedenti rilievi perdono di consistenza anche le argomentazioni attoree laddove, facendo leva sull’art. 17 della Convenzione, evidenziano come le penali de quibus possono applicarsi solo al trasgressore e come, in punto di quantificazione della sanzione, debba aversi riguardo alla stipula del contratto, dovendo ritenersi, alla luce dei precedenti rilievi, che l’obbligazione risarcitoria sia sorta in capo al de cuius al momento della stipula dei contratti di locazione, effettuata in violazione, addebitabile quanto meno a titolo di colpa, degli obblighi della Convenzione, richiamati nel titolo di acquisto della proprietà (e pertanto perfettamente conoscibili), e sia stata poi trasmessa agli eredi al momento della morte.

Pertanto in alcun modo potrebbe rilevare l’asserita incolpevolezza delle appellanti, chiamate a rispondere di un’obbligazione da intendersi sorta in capo al de cuius , non rilevando sul punto, quanto alle conseguenze, la circostanza, peraltro non dedotta nei motivi di ricorso, che negli atti impugnati le stesse siano state considerate come i soggetti trasgressori anche relativamente alle violazioni imputabili al de cuius .

17.9. Parimenti irrilevante, avuto riguardo all’applicabilità alla fattispecie de qua delle norme sulla successione a titolo universale, è la circostanza, peraltro indimostratata, di puro fatto, che il patrimonio trasmesso al momento della morte alle appellanti non fosse lo stesso frutto dell’illecito arrichimento, posto che le appellanti avrebbero potuto non accettare l’eredità, al fine di non esporsi al pagamento di debiti gravanti sul de cuius (anche in tesi non conosciuti), o comunque tutelarsi nell’ipotesi in cui il patrimonio fosse risultato incapiente, accettando l’eredità con beneficio di inventario.

Ed invero o le penali de quibus sono assimilabili alle sanzioni amministrative (qualificazione questa da escludersi) e allora, dovendosi applicare l’art. 7 della l. 689/81, sono intrasmissibili agli eredi, o sono assimilabili a delle penali contrattuali o comunque a delle sanzioni di carattere civile, e, allora, sono trasmissibili agli eredi, in applicazione dei principi propri della successione a titolo universale, senza che rilevi la consistenza del patrimonio del defunto al momento della morte, tertium non datur .

18. Con il terzo motivo di appello la sentenza di prime cure viene censurata nella parte in cui ha ritenuto corretta l’applicazione della sanzione per ogni singolo contratto di locazione stipulato, in quanto, secondo la prospettazione attorea, l’ingiunzione oggetto di impugnativa sarebbe contrastante con l’art. 17 lett. f,g,h,i) della Convenzione, dovendo l’arricchimento che si era inteso sanzionare, in quanto non rispettoso di quanto stabilito in Convenzione, essere correlato ad una dato arco temporale, ovvero una annualità di canone e non ai singoli contratti stipulati, essendo il numero di contratti indipendente dalla volontà del locatore, il quale ben avrebbe potuto stipulare un unico contratto se solo il conduttore si fosse fermato per tutta la durata dello stesso.

In tal senso deporrebbe, in tesi attorea, anche la previsione – applicata dal Comune di Orbassano – contenuta nella D.C.C. n. 24/1973 che stabilisce “ nei casi di inosservanza degli obblighi derivanti dalla Convenzione per i quali non sia prevista la decadenza, a carico del concessionario può essere applicata la sanzione pecuniaria fino ad un massimo di L. 1.000.000 ”.

Ed invero l’arricchimento conseguito dal locatore non cambierebbe sia nel caso di plurimi contratti che nel caso di un singolo contratto. La sentenza impugnata sul punto non si sarebbe espressa in modo chiaro e completo sul punto e comunque risulterebbe errata

18.1. Anche tale motivo è destituito di fondamento, posto che ogni singolo contratto di locazione integra, sia dal punto di vista dell’azione che dal punto di vista dell’elemento soggettivo, un’autonoma violazione della Convenzione, suscettibile pertanto di essere assoggettata alla penale o alle penali, in ipotesi di concorso di violazioni integrate dalla medesima stipula, come previsto dall’art. 17 della Convenzione.

In particolare, l’art. 17 della Convenzione specifica le singole inadempienze sanzionate e prevede, all’ultimo comma, il cumulo delle penali in caso di concorso di inadempienze, in tal modo sancendo che a più inadempienze corrispondono altrettante penali, fatta salva la limitazione introdotta dalla deliberazione consiliare n. 24 del 27.4.1973, la quale prescrive che, per i casi di inosservanza degli obblighi stabiliti nella Convenzione, nei casi in cui non sia prevista la decadenza, possa essere applicata la sanzione pecuniaria fino ad un massimo di £ 1.000.000 (rivalutata negli atti gravati in 2.564,17 €).

18.2. Ciò in disparte dal rilievo che le appellanti, come ritenuto dal primo giudice, non hanno fornito, come loro onere, alcuna prova o dimostrazione del fatto che il criterio temporale invocato (singola annualità di canone), in luogo di quello connesso alla stipula dei singoli contratti, avrebbe comportato l’applicazione di penali meno gravose.

19. Con il quarto motivo le appellanti censurano il punto 5 della sentenza, che non aveva accolto il motivo di ricorso relativo alla violazione del principio di proporzionalità in ordine agli importi richiesti e alla violazione dell’art. 11 l. 689/81, avendo tra l’altro la sentenza considerato ogni singolo contratto e non la violazione che era sempre la stessa.

19.1. Inoltre il primo giudice non avrebbe considerato che nel provvedimento impugnato alcuna motivazione vi fosse in merito al fatto che la somma ingiunta potesse essere considerata proporzionata, adeguata, o piuttosto idonea in rapporto non tanto alle condizioni economiche delle ricorrenti, ma piuttosto in rapporto all’arricchimento a suo tempo ottenuto – tra l’altro non dalle appellanti – e il valore attuale dell’immobile, posto che le sanzioni inflitte sarebbero in tesi pari a circa il 50% del valore dell’immobile.

19.2. Inoltre la Convenzione, secondo le appellanti, definisce il canone da applicare indicando l’aliquota del 3,85% del valore dell’immobile, senza citare la legge di riferimento, indicata per contro in modo chiaro ed esplicito in altre Convenzioni analoghe di altri Comuni.

19.2.1. Nel calcolo della sanzione il Comune di Orbassano avrebbe peraltro considerato il valore dell’alloggio con il prezzo al mq fissato in Convenzione e aggiornato agli indici ISTAT al quale aveva applicato la percentuale del 3,85%, anche se la legge che fissava tale percentuale, ossia la l. 392/1978, al momento della locazione degli immobili era stata abrogata e sostituita dalla l. 431/1998.

In ogni caso, nella determinazione della sanzione il Comune, in tesi attorea, non avrebbe considerato il disposto dell’art. 10 penultimo comma della Convenzione, che impone di considerare anche le caratteristiche dell’alloggio, con riferimento alla sua collocazione nel complesso immobiliare.

19.3. Inoltre, sempre con riferimento alla dedotta violazione degli obblighi convenzionali, il fatto di non aver inserito nel contratto le clausole convenzionali, laddove comunque esse erano state rispettate in applicazione degli Accordi Territoriali ai sensi della l. 431/1978, risultava un mero formalismo privo di sostanza.

19.4. Inoltre, con riferimento alla pretesa violazione dell’obbligo convenzionale relativo alla locazione “ad un soggetto sprovvisto dei requisiti previsti in Convenzione”, il Comune resistente non aveva motivato puntualmente sui requisiti soggettivi non rispettati.

20. Il motivo, come eccepito dal Comune, è in parte inammissibile, laddove volto a contestare profili non oggetto del ricorso di prime cure , per violazione del divieto di ius novorum prescritto dall’art. 104, comma 1 c.p.a., in parte infondato.

20.1. Infatti nel ricorso di primo grado le ricorrenti avevano semplicemente lamentato la violazione del principio di proporzionalità, alla luce dell’art. 11 della l. 689/81, avendo riguardo al rapporto tra le penali applicate e il valore dell’immobile, mentre nulla avevano dedotto in ordine alla non applicabilità ratione temporis o comunque alla genericità della percentuale del 3,85% del valore dell’alloggio fissato in Convenzione, come nulla avevano dedotto in ordine alla violazione dell’art. 10 della Convenzione, nonché in ordine alla mancata indicazione nel provvedimento impugnato dei requisiti soggettivi del conduttore non rispettati, con la conseguente inammissibilità in parte qua del motivo, per violazione dell’art. 104 comma 1 c.p.a. (ex multis Cons. Stato, sez. V, 18 luglio 2024 n. 6440, secondo cui " nel processo amministrativo, stante la necessità di formulazione delle censure ex art. 40 c.p.a. nel termine decadenziale di rito per la proposizione del ricorso, ex art. 41 comma 2 c.p.a. devono considerarsi inammissibili in appello motivi diversi da quelli tempestivamente formulati con il ricorso di prime cure, stante il divieto di cui all'art. 104 comma 1 c.p.a. ").

Ed invero, per costante giurisprudenza, il divieto di ius novorum in appello sancito dall'art. 104, comma 1, c.p.a., impone che l'originario ricorrente, una volta delimitato il thema decidendum con i motivi di impugnazione articolati in primo grado, non possa ampliarlo nel giudizio d'appello.

21. Peraltro i profili “nuovi” di doglianza, oltre che inammissibili, sono comunque infondati, trovando la percentuale del 3,85% del valore dell’alloggio la propria fonte nella Convenzione - che aveva applicato il criterio legale vigente al momento della sua stipula – insensibile pertanto ai successivi mutamenti normativi, non essendosi in presenza di un rinvio mobile alla disciplina ratione temporis di volta in volta vigente, ma di un preciso criterio fissato in via convenzionale.

22. Quanto alla mancata indicazione nel gravato provvedimento di requisiti soggettivi in capo ai conduttori non rispettati, occorre precisare che era onere del locatore indicarli esplicitamente nel contratto di locazione, secondo quanto prescritto nella Convenzione.

23. Il motivo è comunque infondato anche per il resto, avuto riguardo alla non applicabilità alla fattispecie de qua della previsione dell’art. 11, l. 689/81, non vertendosi, come più volte precisato, in materia di sanzioni amministrative soggette alla l. 689/81.

Peraltro, come evincibile dagli atti e dalle difese di parte appellata, il Comune ha compiuto un notevole intervento riduttivo, in quanto, onde evitare l’applicazione di penali di entità esorbitante, ha svolto un’approfondita istruttoria, all’esito della quale ha applicato il criterio di quantificazione auto-limitato contenuto nella deliberazione C.C. n. 24/1973, in base al quale, per ogni singola violazione, le penali sono state contenute entro il limite massimo di £. 1.000.000, rivalutato, a far data dalla originaria Convenzione, in 2.564,17 €.

Tale rideterminazione ha portato ad una riduzione drastica delle penali - da €. 3.311.344,89 ad €. 146.394,60 – a dimostrazione dello sforzo compiuto dall’amministrazione onde applicare una penale comunque rispettosa del principio di proporzionalità, quale canone generale dell’azione amministrativa, destinata ad incidere in senso negativo nella sfera giuridica degli amministrati.

24. Avuto riguardo all’inammissibilità e comunque all’infondatezza del motivo non sussistono i presupposti per esperire la verificazione richiesta da parte appellante, volta ad accertare la correttezza delle penali applicate; ciò in disparte dal rilievo che, in assenza di una puntuale indicazione degli importi in tesi corretti e del procedimento logico seguito per pervenire al relativo calcolo, la stessa sarebbe comunque inammissibile in quanto di carattere meramente esplorativo.

24.1. Costituisce infatti ius receptum che la C.T.U.- e in senso analogo anche la verificazione - non sia qualificabile come mezzo di prova in senso proprio e non possa essere utilizzata né dal giudice né dalla parte per colmare le lacune probatorie in cui sia incorsa una delle parti o per alleggerirne l'onere probatorio (Cons. Stato , sez. II, 07 novembre 2022, n. 9707); la stessa pertanto non può sostanziarsi in una relevatio ab onus probandi .

25. In considerazione dell’infondatezza di tutti i motivi l’appello va respinto.

26. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore del Comune di Orbassano, liquidate in complessivi euro 5.000,00 (cinquemila/00) oltre oneri accessori, se dovuti, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Diana Caminiti, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Diana Caminiti	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO