Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. Renato SGROI - Presidente -
Dott. Enrico PAPA - Consigliere -
Dott. Alessandro CRISCUOLO - rel. Consigliere -
Dott. NA PLENTEDA - Consigliere -
Dott. Walter CELENTANO - Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
ISTITUTO AUTONOMO PER LE CASE POPOLARI DELLA PROVINCIA DI SAVONA, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA COSSERIA 5, presso l'avvocato ENRICO ROMANELLI, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato EMILIO VIGNOLO, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
VI MA, AN ON, ET GI, elettivamente domiciliati in ROMA VIA TUSCOLANA 404, presso l'avvocato CRISTOFORO DE CARO, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato OTTAVIO PASQUALI, giusta delega a margine del controricorso;

- controricorrenti -

avverso la sentenza n. 243/97 del Tribunale di SAVONA, depositata il 26/03/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 23/02/99 dal Consigliere Dott. Alessandro CRISCUOLO;

udito per il ricorrente, l'Avvocato Vignolo, che ha chiesto l'accoglimento del ricorso;

udito per il resistente, l'Avvocato De Caro, che ha chiesto il rigetto del ricorso;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo MACCARONE che ha concluso per l'inammissibilità o in subordine il rigetto del ricorso.
Svolgimento del processo
I signori MA NO, NA LV e NI ET - assegnatari, in virtù di contratti di locazione stipulati con l'Istituto autonomo case popolari (I.A.C.P.) di Savona, di alloggi di edilizia residenziale pubblica siti rispettivamente in Vado Ligure e in Savona - con citazione del 18 novembre 1983 convennero davanti al pretore di Savona il detto I.A.C.P. chiedendo che fosse disapplicata, perché adottata in violazione dei loro diritti soggettivi, la deliberazione in data 28 luglio 1983, con la quale il consiglio di amministrazione dell'Istituto, sulla base di una deliberazione del Comitato per l'edilizia residenziale (C.E.R.), aveva determinato l'aggiornamento dei canoni minimi di locazione degli alloggi assegnati agli attori, con un aumento di lire 1.500 per vano al mese. A sostegno della domanda dedussero che l'aggiornamento del canone minimo era stato deliberato in assoluta carenza di potere e, comunque, in violazione della normativa vigente in materia, affermando che:
Ai sensi del combinato disposto dell'art. 19 del DPR n. 1035 del 1972, degli artt. 22 legge 8 agosto 1977 n. 513, 88 n. 13 e 93 comma
2^ DPR n. 616 del 1977, 10 2^ comma e 3 comma 1^ lett. g. della legge n. 457 del 1978, i criteri di determinazione dei canoni minimi di locazione per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica (E.R.P.) erano stabiliti dal C.I.P.E. sulla base della proposta del C.E.R.;
Fissati tali criteri le regioni, cui il D.P.R. n. 616 del 1977 aveva trasferito le funzioni statali relative agli I.A.C.P., con propri provvedimenti determinavano l'aumento dei canoni, attenendosi alla delibera del C.I.P.E., mentre all'I.A.C.P. era demandata la sola esecuzione di tali provvedimenti;

Nelle more dell'attuazione del suddetto procedimento il legislatore, con l'art. 22 della legge n. 513 del 1977, aveva stabilito d'autorità, in via provvisoria, i canoni minimi di locazione per vano, riferiti agli alloggi ultimati prima e dopo l'entrata in vigore della citata legge, prevedendo che le disposizioni ivi dettate restassero in vigore fino al momento dell'effettiva applicazione dell'art. 19 del D.P.R. n. 1035 del 1972;
Nella specie, non avendo ancora trovato applicazione il procedimento previsto da quest'ultima norma, i canoni di locazione degli alloggi condotti dagli attori rimanevano disciplinati dalla disposizione di cui all'art. 22 della legge n. 513 del 1977;
Tale norma stabiliva, nel comma 12^, il periodo durante il quale i canoni restavano in vigore (fino all'attuazione del procedimento ex art. 19 D.P.R. n. 1035 del 1972), e quindi escludeva l'esercizio da parte della pubblica amministrazione, e segnatamente dell'I.A.C.P., di ogni potere preordinato all'aggiornamento dei canoni in contrasto con la norma di legge;

La Regione Liguria non aveva adottato alcun provvedimento finalizzato alla modifica dell'ammontare dei canoni di locazione di alloggi di E.R.P. ed anzi, con legge regionale 28 febbraio 1983 n. 6, aveva disposto (art. 54) che fino all'entrata in vigore della legge regionale sulla determinazione del canone sociale e fino all'approvazione, da parte del Consiglio regionale, della deliberazione di cui all'art. 33, primo comma lett. f della legge medesima, gli I.A.C.P. e gli altri enti gestori continuassero ad applicare i canoni e i limiti di reddito in atto alla data di entrata in vigore della legge n. 6 del 28 febbraio 1983 L'I.A.C.P. si costituì per resistere alla domanda, sollevando varie eccezioni in rito e in merito e sostenendo, tra l'altro, che, nelle more del trasferimento delle funzioni statali in materia di edilizia residenziale pubblica alle regioni secondo l'art. 93 del D.P.R. n.616 del 1977, il C.E.R. aveva conservato la competenza a fissare la misura di aggiornamento del canone, da recepirsi in via subordinata dagli I.A.C.P.
L'Istituto propose quindi ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione alle Sezioni unite civili di questa corte, che lo respinse (sentenza depositata il 18 novembre 1988) dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, sul presupposto che la posizione dell'assegnatario in locazione di alloggio di edilizia residenziale pubblica, addotta nel giudizio di accertamento del giusto canone dovuto, fosse di diritto soggettivo acquisito nell'ambito di un rapporto di diritto privato.
Il pretore adito, con sentenza depositata il 10 ottobre 1990, dichiarò non dovute dagli attori le somme in aumento per cui era causa, richieste dall'I.A.C.P., e condannò quest'ultimo al pagamento delle spese del giudizio, considerando (per quanto qui rileva):
Che la deliberazione n. 63 del 28 luglio 1983 dell'I.A.C.P. di Savona risultava adottata in applicazione della circolare n. 30/C del 10 dicembre 1981, con la quale il C.E.R. aveva stabilito le nuove misure dei canoni in vigore dal 1^ gennaio 1982;
Che detta circolare si basava sull'art. 25, 2^ comma, della legge n.513 del 1977, il quale però prevedeva che l'aggiornamento competesse alla regione e non al C.E.R., avente in materia funzioni propositive e non deliberanti;

Che, pertanto, andava accolta la tesi degli attori, secondo cui il C.E.R. e, in subordine, l'I.A.C.P. non erano competenti, neppure in via transitoria, a fissare le misure di aggiornamento del canone;

Che la delibera dell'Istituto andava quindi disapplicata in via incidentale, con declaratoria che non erano dovute dagli attori le somme in aumento richieste.
A seguito d'impugnazione proposta dall'I.A.C.P. di Savona il tribunale di quella città, con sentenza n. 243 depositata il 26 marzo 1997, rigettò il gravame e condannò l'appellante al pagamento delle spese del grado, osservando (per quanto qui interessa):
Che esattamente il primo giudice aveva ritenuto, sulla base del dato testuale della normativa esaminata, che ne' il C.E.R. ne', in subordine, l'I.A.C.P. fossero competenti, sia pure in via transitoria, a fissare le misure di aggiornamento del canone;

Che nemmeno la difesa dell'Istituto disconosceva che la norma applicabile alla fattispecie in esame (art. 25, 2^ comma, della legge 8 agosto 1977 n. 513) demandasse alla regione di definire, su proposta degli I.A.C.P., entro i massimali determinati dal Ministero dei lavori pubblici, su proposta del C.E.R., l'ammontare delle quote di cui alle lettere b) e c) dell'art. 19 del D.P.R. 30 dicembre 1972 n. 1035, da aggiornare annualmente;

Che, del resto, la stessa normativa era richiamata dalla delibera dell'I.A.C.P. in data 28 luglio 1983;
Che, secondo la tesi dell'appellante, la regione avrebbe deliberato l'aggiornamento del canone approvando, in sede di controllo regionale, la predetta delibera dell'Istituto, tramite la nota regionale del 26 agosto 1983;
Che, tuttavia, tale nota non poteva essere equiparata ad una delibera regionale di approvazione, ne' per il suo contenuto ("nulla da osservare"), ne' per l'organo da cui promanava (assessore), e scarso rilievo aveva anche l'altra nota con cui l'I.A.C.P. veniva invitato agli adempimenti di cui alla circolare del C.E.R., perché anzi la nota medesima confermava che la regione non intendeva provvedere direttamente agli adempimenti ad essa demandati dalla legge;

Che nella specie non era ravvisabile alcuna disposizione normativa, esplicita o implicita, recante una delega amministrativa, sicché sarebbe stato vano ricercare negli atti della regione qualche volontà sostanziale che altri adottassero i provvedimenti che detto ente avrebbe dovuto porre in essere;

Che non era perciò censurabile, in linea di diritto,
l'individuazione della disciplina dei canoni minimi nell'art. 22 della legge n. 513 del 1977, non essendo stato ancora attuato il procedimento normale di fissazione dei canoni di cui all'art. 19 del D.P.R. n. 1035 del 1972, ed anzi la stessa legge regionale 28
febbraio 1983 n. 6 (art. 54) sembrava confermare questa interpretazione;

Che non sarebbe stata sostenibile la tesi secondo cui eventuali aggiornamenti, in relazione ai profili di cui alle lettere b) e c) dell'art. 19 del D.P.R. 1035 del 1972, si sarebbero potuti attuare senza intaccare i canoni minimi fissati dalla legge, poiché tali voci erano proprio gli elementi di base costitutivi di quei canoni minimi;

Che l'esame della complessa normativa (per quanto poteva evincersi dagli atti processuali) sembrava condurre alla conclusione che non fossero state seguite, nelle sedi competenti, le procedure fissate dalla legge in ordine agli adeguamenti periodici dei canoni di locazione per gli alloggi di edilizia residenziale pubblica;

Che in tale prospettiva la stessa circolare C.E.R., nella parte in cui assumeva un contenuto deliberativo e non semplicemente propositivo, non appariva conforme al dettato normativo. Contro la suddetta sentenza l'Istituto autonomo per le case popolari della provincia di Savona ha proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi illustrati con memoria.
I signori NO, LV e ET resistono con controricorso. Motivi della decisione
Con il primo mezzo di cassazione il ricorrente denunzia violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e 25 della legge n. 513 del 1977, degli artt. 19, 21 e 22 del D.P.R. n. 1035 del 1972, degli artt. 2 e 3 della legge n. 457 del 1978 e della delibera CIPE datata 19 novembre 1981 (in G.U. n. 348 del 19 dicembre 1981), falsa applicazione dell'art. 54 della legge della Regione Liguria n. 6 del 1983, in relazione all'art. 360 n. 3 c.p.c., nonché violazione degli artt. 112 e 346 c.p.c. in relazione all'art. 360 n. 4 c.p.c. L'aggiornamento dei canoni minimi degli alloggi di edilizia popolare, disposto dall'I.A.C.P. savonese con la delibera contestata, sarebbe stato inquadrato dalla sentenza impugnata nell'ambito della normativa di cui agli artt. 22 e ss. della legge n. 513 del 1977 e, in particolare, nell'ambito dell'art. 25, secondo comma. Il giudice di Savona, in buona sostanza, avrebbe ritenuto che il canone minimo stabilito dall'art. 22 cit. non potesse essere aggiornato, neppure in regime transitorio, dall'I.A.C.P., in attesa dell'intervento legislativo regionale, se non attraverso la procedura dell'art. 25, secondo comma, della legge n. 513 del 1977. Tuttavia l'applicazione alla presente controversia della norma de qua, a ben vedere, si rivelerebbe frutto di un'interpretazione riduttiva della portata normativa degli artt. 19 e ss. del D.P.R, n.1035 del 1972, e segnatamente degli artt. 21 e 22, riguardanti la revisione dei canoni degli alloggi di edilizia popolare, in quanto fatti salvi dal comma dodicesimo dell'art. 22 legge n. 513 del 1977, che, in via transitoria, avrebbe conservato operatività a dette disposizioni del D.P.R. n. 1035 del 1972, al pari della delibera CIPE richiamata, fino a quando le regioni non avessero provveduto a legiferare sui criteri cui correlare l'ammontare dei canoni fissati dallo stesso CIPE (situazione, questa, verificatasi in Liguria successivamente all'intervenuta delibera per cui è causa, con la legge regionale 22 dicembre 1983 n. 50, in terna di determinazione del canone sociale per l'edilizia residenziale, come riconosciuto dalla sentenza impugnata, la quale avrebbe preso atto del mancato intervento legislativo regionale di determinazione dei canoni e del loro aggiornamenti al momento della delibera dell'I.A.C.P.: la circostanza, peraltro, sarebbe pacifica tra le parti, poiché in citazione gli attori avrebbero dedotto la mancanza di qualsiasi atto regionale sui canoni locativi di cui si tratta).
La questione si rivelerebbe per certi aspetti nuova rispetto ai precedenti gradi di giudizio, in quanto l'I.A.C.P. nell'atto di appello avrebbe invocato l'art. 25, 2^ comma, della legge n. 513 del 1977 a sostegno della doglianza, limitandosi a lamentare l'errore di fatto in cui sarebbe incorso il pretore nel valutare il comportamento della Regione Liguria. Ma la novità non renderebbe inammissibile il motivo, perché la decisione al riguardo non presupporrebbe alcun accertamento di fatto che non sia già contenuto negli atti del giudizio.
Invero la procedura e l'indicazione delle competenze (prescritte dall'art. 25 cit.) avrebbero perduto ogni effetto a seguito dell'entrata in vigore del nuovo sistema di determinazione ed aggiornamento del canone stabilito dagli artt. 2 e della legge n. 457 del 1978, che avrebbero demandato al CIPE l'emanazione, sotto forma di regolamento delegato, delle disposizioni in subiecta materia. Tali disposizioni sarebbero contenute nella delibera del 13 novembre 1981 con la quale l'organo interministeriale, nel formulare i criteri di cui all'art. 2 n. 2 della legge n. 457 del 1978, avrebbe stabilito che, fino all'emanazione della relativa normativa regionale, sarebbero rimaste in vigore le norme del D.P.R. 30 dicembre 1972 n.1035 e successive integrazioni e modificazioni. Nel sistema configurato dal predetto D.P.R. n. 105 sarebbe spettato sicuramente agli I.A.C.P. il potere di determinare, o comunque di adeguare, i canoni, essendo ad essi attribuita la competenza a provvedere alla loro revisione, ai sensi degli artt. 21 e 22.
Il sistema in questione non avrebbe potuto trovare concreta attuazione, non essendo stato esercitato il potere, demandato al Ministero dei lavori pubblici d'intesa con le regioni, di determinare la quota prevista dalla lettera a) dell'art. 19 del D.P.R. n. 1035 del 1972, destinata all'ammortamento del costo convenzionale a vano.
Tuttavia il legislatore, con l'art. 22 della legge n. 513 del 1977, regolando il canone minimo per gli alloggi di edilizia popolare, avrebbe fissato direttamente, con decorrenza dal secondo mese successivo a quello dell'entrata in vigore della legge, il canone corrispondente alle quote di cui alle lettere a), b), c), con la precisazione che sarebbero restati fermi i canoni stabiliti in via provvisoria dagli I.A.C.P., qualora il loro ammontare fosse stato superiore a quello derivante dall'applicazione dell'indicato articolo.
In sostanza, come affermato anche da questa corte (Cass., sez. un., 8 ottobre 1985, n. 4856; Cass., 15 maggio 1993, n. 5557), il legislatore avrebbe conferito agli I.A.C.P., sia pure in via provvisoria e con l'indicazione dei criteri applicabili, la competenza ad adottare provvedimenti di revisione dei canoni locativi, fino a quando le regioni non avessero emanato provvedimenti legislativi in materia, e ciò sulla falsariga dell'art. 22 della legge n. 513 del 1977. Tale competenza, dunque, sarebbe radicata sia sulla delibera CIPE, sia sull'art. 22, 12^ comma, della legge n. 513 del 1977, che comporterebbero la permanenza in vita del sistema di determinazione dei canoni di cui al D.P.R. n. 1035 del 1972, una volta intervenuta in via legislativa la liquidazione della quota a) dell'art. 19. Non sarebbe poi esatto il richiamo all'art. 54 della legge regionale 28 febbraio 1983, n.

6. Tale norma conforterebbe, semmai, l'opposta interpretazione, secondo cui gli I.A.C.P. avrebbero goduto in regime transitorio della competenza ad aggiornare i canoni minimi, fino all'entrata in vigore della legge regionale sul canone sociale, legge emanata in Liguria il 22 dicembre 1983 col n. 50. Questa interpretazione sarebbe l'unica compatibile con l'art. 22 della legge n. 513 del 1977, onde la detta competenza sarebbe venuta meno non con il citato art. 54, ma per l'appunto con la legge regionale n. 50 del 1983.
Sul piano processuale, poi, andrebbe rilevato quanto segue: 1) la deduzione di un vizio di legittimità di un atto amministrativo, anche ai soli fini della sua disapplicazione, integrerebbe gli estremi di un'eccezione in senso proprio, onde il giudice (salve le ipotesi d'inesistenza) non avrebbe il potere di rilevare d'ufficio ragioni di nullità del provvedimento, neppure sotto il profilo della sua disapplicazione;
2) gli appellati, in sede di precisazione delle conclusioni in secondo grado, si sarebbero limitati a richiedere il rigetto dell'appello, senza più riproporre la questione della violazione dell'art. 54 della legge regionale n. 6 del 1983), sollevata nell'atto di citazione davanti al pretore;
3) tale questione sarebbe stata dichiarata assorbita dalla pronuncia di quest'ultimo, sicché gli appellati, trattandosi di eccezione in senso proprio, avrebbero dovuto riproporla ai sensi dell'art. 346 c.p.c., con la conseguenza che il suo esame sarebbe rimasto precluso al giudice di secondo grado.
La sentenza impugnata, che non avrebbe affrontato ex professo la questione sollevata dagli appellati in prime cure, avrebbe addotto come ulteriore argomento dimostrativo del proprio assunto il citato art. 54, ponendo però in non cale il divieto (ex art. 112 c.p.c.) di giudicare ultra o extra petita e così incorrendo nella violazione dell'art. 360 n. 4 c.p.c. Le complesse censure, come sopra formulate, non hanno fondamento alla stregua delle considerazioni che seguono.
Prendendo le mosse, per motivi di ordine logico, dalle doglianze di carattere processuale da ultimo prospettate, deve escludersi la denunciata violazione degli artt. 112 e 346 c.p.c. Come risulta dagli atti, di cui questa corte può prendere diretta cognizione essendo dedotto un error in procedendo, gli attori in primo grado avevano chiesto che si disapplicasse la delibera di aggiornamento del canone adottata dall'I.A.C.P. e che (conseguentemente) si dichiarassero non dovuti i detti aggiornamenti (così è stata interpretata la domanda dal giudici del merito e il punto non è più in discussione). A sostegno della domanda avevano allegato una serie di argomentazioni basate sulla normativa statale e regionale. Ciò emerge con chiarezza dalla esposizione in fatto contenuta nella sentenza di primo grado;
e, peraltro, nello stesso ricorso per cassazione (pag. 13) si ricorda che gli attori in citazione avevano sollevato il profilo attinente alla violazione dell'art. 54 della legge regionale n. 6 del 1983.
Il punto de quo non configurava una domanda, ne' un'eccezione, e neppure una questione dotata di una sua autonomia, ma si traduceva in un'argomentazione giuridica, inserita nel più ampio contesto della normativa menzionata in citazione, e dunque costituiva parte della causa petendi, ossia delle ragioni giuridiche e fattuali allegate a sostegno della pretesa azionata e tutte dirette a contestare il potere dell'I.A.C.P. di procedere all'aggiornamento del canone. La domanda fu accolta dal pretore, il quale dichiarò non dovute le somme in aumento richieste dall'Istituto, con l'affermazione che questo non fosse competente a deliberare le misure di aggiornamento del canone, sia pure incentrando la propria decisione sulle fonti normative statuali e, in particolare, sull'art. 25, 2^ comma, della legge n. 513 del 1977. Ciò, peraltro, concerneva il potere di qualificazione giuridica della domanda e non implicava alcuna pronuncia (neppure implicita) sulle altre argomentazioni giuridiche addotte dagli attori, i quali, essendo risultati vittoriosi sull'unica domanda avanzata, non avevano l'onere di riproporre specificamente in appello tutte le argomentazioni svolte in primo grado, che dovevano intendersi richiamate con l'istanza di rigetto dell'appello e la richiesta di conferma della sentenza emessa dal pretore.
Consegue che il tribunale ben poteva, in sede di gravame, riesaminare la controversia tenendo conto dell'intero quadro normativo e senza incontrare la preclusione di cui all'art. 346 c.p.c., che non impone alla parte vittoriosa di ribadire dettagliatamente la linea difensiva adottata in primo grado, per il cui richiamo è sufficiente la richiesta di conferma della sentenza impugnata.
Passando al merito, deve osservarsi che l'art. 19 del D.P.R. 30 dicembre 1972 n. 1035 stabiliva le componenti (o quote) dei canoni locativi degli alloggi, indicando i soggetti deputati a determinarli, in base alle modalità dalla norma stessa previste (nel novero di tali soggetti, per le quote di cui alle lettere b, c, d, rientravano gli I.A.C.P. e, per le quote di cui alla lettera a, il Ministro per i lavori pubblici d'intesa con le regioni interessate). L'art. 21 disponeva poi che, entro sei mesi dall'entrata in vigore del D.P.R., gli I.A.C.P. dovessero provvedere, "con apposito piano finanziario deliberato dai rispettivi consigli di amministrazione e approvato dal Ministro per i lavori pubblici d'intesa con le regioni interessate", alla revisione dei canoni di locazione degli alloggi costruiti successivamente al 4 novembre 1963, secondo i criteri fissati dall'art. 19, tenendo conto dello stato di conservazione. delle caratteristiche e dell'ubicazione degli alloggi stessi. Il successivo articolo 22 demandava agli I.A.C.P. di provvedere ogni tre anni, "con le modalità stabilite dall'articolo precedente", alla revisione dei canoni di tutti gli alloggi di edilizia residenziale pubblica.
Sulla base di tale normativa deve affermarsi che sussisteva in capo agli I.A.C.P. un potere di determinazione e revisione dei canoni, come già ritenuto da questa corte (Cass., 15 maggio 1993, n. 5557). Deve però aggiungersi che, come si desume dalle norme citate, tale potere non era libero, bensì sottoposto alle modalità e procedure di cui alle norme medesime, e prevedeva l'intervento di altri soggetti, tra cui il Ministro per i lavori pubblici d'intesa con le regioni interessate.
L'art. 22 della legge 8 agosto 1977 n. 513 fissò nel primo comma il canone minimo di locazione per vano convenzionale degli alloggi di edilizia residenziale pubblica;
ed aggiunse nel terzo comma che "Restano fermi i canoni stabiliti in via provvisoria dagli I.A.C.P. qualora il loro ammontare sia superiore a quello derivante dall'applicazione del presente articolo, salvo ogni diversa determinazione dei predetti istituti. La norma ribadì quindi un potere di determinazione a favore di questi ultimi.
Il comma 12^ della medesima norma, peraltro, statuì che "Le disposizioni dei commi precedenti rimangono in vigore in ciascuna regione, ivi comprese quelle a statuto speciale qualora non abbiano adottato un proprio provvedimento legislativo sui canoni di locazione per l'edilizia residenziale pubblica, fino al momento dell'effettiva applicazione dell'articolo 19 del decreto del Presidente della Repubblica 30 dicembre 1972, n. 1035".
La normativa di cui all'art. 22 cit., dunque, aveva carattere transitorio, in attesa "dell'effettiva applicazione" del detto art. 19, rimasto fino ad allora inattuato per mancato esercizio del potere demandato al Ministro per i lavori pubblici d'intesa con le regioni interessate (così il ricorso per cassazione dell'I.A.C.P. di Savona, pag. 19).
L'art. 25 della stessa legge n. 513 del 1977 stabilì poi che "Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, la regione, su proposta degli IACP, definisce, entro i massimali determinati dal Ministro per i lavori pubblici su proposta del CER, l'ammontare delle quote di cui alle lettere b) e c) del citato art. 19, da aggiornare annualmente".
La legge 5 agosto 1978, n. 457 (recante norme per l'edilizia residenziale), negli artt. 2 e 3, definì rispettivamente le competenze del C.I.P.E. e del C.E.R. (comitato per l'edilizia residenziale), attribuendo al primo, tra gli altri, il potere di determinare - su proposta del detto C.E.R. - "i criteri generali per le assegnazioni e per la fissazione dei canoni delle abitazioni di edilizia residenziale pubblica", ed al secondo, per l'appunto, il menzionato potere propositivo. Come il testuale tenore delle norme rivela, tuttavia, l'uno e l'altro ente dovevano occuparsi dei criteri generali e non della fissazione in concreto dei canoni. Questo, in sintesi, il quadro normativo statuale, cui deve aggiungersi che, in forza dell'art. 93 del D.P.R. 24 luglio 1977, n.616 (recante attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio 1975, n. 382), furono trasferite alle regioni le funzioni statali relative agli I.A.C.P. (secondo comma). Tale trasferimento non fu limitato alle sole funzioni amministrative, ma comportò anche l'attribuzione di potestà legislative (sia pure da coordinare con la normativa statuale), come si evince dal rilievo che nel citato art. 93 secondo comma manca la limitazione alle funzioni amministrative, contemplata invece nel primo comma dello stesso art. 93) per il trasferimento delle funzioni ivi elencate. E lo stesso ricorrente, del resto, non pone in dubbio l'esistenza nella materia de qua di una potestà normativa regionale.
Orbene, alla luce di quanto fin qui esposto, deve affermarsi, come già notato più sopra, che sussisteva in capo al ricorrente un potere di adeguare i canoni dovuti dagli assegnatari degli alloggi, con le modalità stabilite dalle leggi via via emanate e secondo i criteri in esse contemplate. Tale principio si evince, in particolare, dal citato art. 22, terzo comma, della legge n. 513 del 1977 che - nel disporre che restassero fermi i canoni stabiliti in via provvisoria dagli I.A.C.P., qualora il loro ammontare fosse superiore a quello derivante dall'applicazione del medesimo articolo, salva ogni diversa determinazione dei predetti istituti - chiaramente presupponeva un potere al riguardo (sia pur provvisorio e nelle more del trasferimento delle funzioni statali alle regioni nella materia in esame) degli enti in questione.
In questo senso, pertanto, deve essere corretta la motivazione della sentenza impugnata (il cui dispositivo è conforme al diritto, per quanto si dirà in prosieguo), nell'esercizio del potere attribuito a questa corte dall'art. 384, comma secondo, c.p.c. Fermo quanto precede, deve però osservarsi che, nel caso di specie, la delibera di aggiornamento del canone fu adottata dall'I.A.C.P. di Savona in data 28 luglio 1983, quando cioè era in vigore la legge della Regione Liguria 28 febbraio 1983 n. 6, la quale, nell'art. 54,
così disponeva:
"Fino all'entrata in vigore della legge regionale sulla determinazione del canone sociale e fino all'approvazione da parte del Consiglio regionale della deliberazione di cui all'art. 33, primo comma, lettera f) della presente legge, gli I.A.C.P. e gli altri enti gestori continueranno ad applicare i canoni e i limiti di reddito in atto alla data di entrata in vigore della presente legge". Come lo stesso ricorrente chiarisce, la legge regionale in tema di determinazione del canone sociale fu poi emanata in data 22 dicembre 1983) col n. 50 (v. pag. 7 del ricorso).
Pertanto è evidente che la norma di cui all'art. 54 cit. costituiva una disposizione di carattere transitorio, diretta a mantenere la situazione in quel momento esistente, in attesa della nuova normativa regionale destinata a disciplinare la materia. E il riferimento alla continuità di applicazione dei canoni in atto può essere inteso soltanto come richiamo al canoni in concreto e in quel momento riscossi, perché tale interpretazione è imposta sia dalla lettera della norma sia dalla sua ratio ora evidenziata.
Ne deriva che effettivamente, quando fu adottata la delibera di cui si discute, l'Istituto non aveva il potere di modificare i canoni in atto, ostandovi il disposto del menzionato art. 54. Nè, per contrastare questa conclusione, giova appellarsi alla disciplina statale precedente, perché l'art. 54 non aveva lo scopo di rendere illegittimi eventuali provvedimenti di revisione del canone adottati prima della data della sua entrata in vigore, ma intendeva "cristallizzare" la situazione quale era in quella data proprio in attesa della nuova normativa regionale. Diversamente opinando si finirebbe per pervenire ad una sorta di non consentita disapplicazione della norma citata.
Conclusivamente, e con la motivazione corretta nei sensi di cui sopra, deve ritenersi esatta la decisione impugnata per avere ritenuto che non fossero dovuti gli aumenti del canone deliberati dall'I.A.C.P. il 28 luglio 1983.
Il primo mezzo di cassazione va dunque respinto.
Col secondo motivo il ricorrente denunzia difetto di motivazione conseguente all'omesso esame di documenti decisivi, ritualmente prodotti e richiamati nelle difese del medesimo ricorrente, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c. Sostiene che all'udienza del 14 febbraio 1992, in corso di causa, esso avrebbe esibito documenti attestanti l'avvenuta approvazione, da parte della Regione Liguria, della delibera di aggiornamento dei canoni locativi. Tali documenti (come da elenco di cui al predetto verbale di udienza) sarebbero stati del tutto trascurati dalla sentenza impugnata, ancorché nella comparsa conclusionale la difesa avesse esplicitamente richiamato l'attenzione del giudicante sul punto, ponendo in evidenza la censura mossa dalla regione al comportamento del consiglio di amministrazione dell'I.A.C.P. per non aver dato efficacia retroattiva con la delibera del 28 luglio 1983, a far tempo dal 1^ gennaio 1982, all'aggiornamento previsto dalla circolare del Ministero dei LL.PP. in data 10 dicembre 1981, n. 30/C, più volte richiamata.
Se l'art. 25, secondo comma, della legge n. 513 del 1977 dovesse trovare applicazione nella fattispecie, il rilievo della sentenza impugnata circa la mancata pronuncia della Regione Liguria sull'aggiornamento dei canoni discenderebbe dalla mancata valutazione dei citati documenti, in quanto la regione non soltanto avrebbe approvato l'aggiornamento ma ne avrebbe sollecitato l'applicazione e ciò presupporrebbe la volontà deliberativa dell'ente regionale di approvare l'aggiornamento medesimo. La censura non ha fondamento. La documentazione prodotta, a quanto si evince dal ricorso, riguardava un contenzioso tra la regione e l'I.A.C.P. concernente (tra l'altro) la mancata applicazione della circolare del C.E.R. in data 10 dicembre 1981 n. 320/c in ordine all'aggiornamento dei canoni minimi. Orbene, premesso che tale contenzioso è ovviamente estraneo al presente giudizio, attinente ai rapporti tra l'I.A.C.P. e i locatari, i rilievi della regione potevano avere ad oggetto il periodo precedente all'entrata in vigore della legge regionale 28 febbraio 1983 n. 6 (art. 54 cit.), ma non potevano incidere sul periodo successivo, perché neppure all'ente territoriale era consentito disapplicare, con atti amministrativi, le proprie disposizioni normative. In altre parole, poteva porsi in discussione l'operato dell'I.A.C.P. prima dell'entrata in vigore della menzionata legge regionale;
ma, sopravvenuta detta legge, ed in assenza di aggiornamenti precedentemente deliberati, dovevano continuare ad applicarsi i canoni e i limiti di reddito in atto alla data della sua entrata in vigore, alla stregua delle considerazioni esposte trattando del primo motivo, con la conseguenza che la regione non poteva legittimamente approvare una delibera assunta in violazione di quella legge.
Ne deriva che l'omissione denunciata riguarda un punto privo di carattere decisivo e dunque inidoneo a giustificare la cassazione della sentenza impugnata.
Con il terzo mezzo il ricorrente denunzia violazione degli artt. 1362 e ss. c.c. e dell'art. 18 della L.R. n. 6 del 1983, in relazione all'art. 360, primo comma, n. 3 e 5, c.p.c.
Il tribunale avrebbe negato ogni rilievo alle due note di provenienza regionale, cioè a quella datata 16 dicembre 1982 dell'assessorato regionale interessato (con la quale s'invitava l'I.A.C.P. a procedere all'aggiornamento dei canoni) e alla nota del 26 agosto 1983. Esso però non avrebbe considerato che la nota del 26 agosto 1983 si sarebbe limitata a comunicare l'avvenuta approvazione, in sede di controllo, ai sensi dell'art. 18 della L.R. n. 6/1983, della delibera dell'Istituto in data 28 luglio 1983. Avrebbe così frainteso il contenuto della nota, attribuendo all'assessore compiti spettanti alla giunta e, in effetti, da questa esercitati, sul piano della legittimità e del merito, con piena approvazione dell'operato dell'I.A.C.P.
Anche la nota inviata dall'assessorato regionale circa l'applicazione della circolare C.E.R. non sarebbe stata rettamente interpretata. La comunicazione della circolare, con l'invito alla sua attuazione, da parte di un organo dell'amministrazione attiva della regione, non lascerebbe dubbi sull'avvenuta approvazione dell'aggiornamento di cui si tratta.
Neppure questo motivo è fondato, valendo al riguardo le osservazioni svolte a proposito del secondo mezzo di cassazione. Ancora una volta si deve ribadire che la fattispecie resta regolata dall'art. 54 della legge regionale 28 febbraio 1983 n. 6, con gli effetti che si sono sopra illustrati e che non possono essere rimossi da atti amministrativi (fossero essi di amministrazione attiva o di controllo).
Conclusivamente, il ricorso deve essere respinto.
Si ravvisano tuttavia giusti motivi per dichiarare compensate le spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso proposto dall'I.A.C.P. per la provincia di Savona contro la sentenza del Tribunale di Savona n. 243 del 26 marzo 1997 e dichiara compensate le spese del giudizio di cassazione. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima sezione civile della Corte suprema di cassazione, il 23 febbraio 1999. Depositato in Cancelleria il 4 settembre 1999