Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. SAGGIO Antonio - Presidente -
Dott. LUCCIOLI Maria Gabriella - Consigliere -
Dott. ADAMO Mario - Consigliere -
Dott. MARZIALE Giuseppe - rel. Consigliere -
Dott. DI PALMA Salvatore - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
NO DÈ CI, AN OL, elettivamente domiciliati in Roma, Via dei Crociferi n. 44, presso il prof. avv. Salvatore Maccarone e l'avv. Roberto Allegrucci, che li rappresentano e difendono in virtù di procura in calce al ricorso;

- ricorrenti -

contro
MINISTERO DEL TESORO DEL BILANCIO E DELLA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA, COMMISSIONE NAZIONALE PER LE SOCIETÀ E LA BORSA - SO, rispettivamente in persona del Ministro e del Presidente, elettivamente domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato, che li rappresenta e difende come per legge;

- controricorrenti ricorrenti incidentali -
e sul ricorso proposto da:
MINISTERO DEL TESORO DEL BILANCIO E DELLA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA, COMMISSIONE NAZIONALE PER LE SOCIETÀ E LA BORSA - SO, rispettivamente in persona del Ministro e del Presidente, elettivamente domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura Generale dello Stato, che li rappresenta e difende come per legge;

- ricorrenti incidentali -
contro
NO DÈ CI, AN OL, elettivamente domiciliati in Roma, Via dei Crociferi n. 44, presso il prof. Avv. Salvatore Maccarone e l'avv. Roberto Allegrucci che li rappresentano e difendono in virtù di procura in calce al ricorso;

- controricorrenti -

avverso il decreto della Corte d'appello di Roma n. 2970/99 del 30 settembre 1999. Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 24 marzo 2003 dal relatore Consigliere Dott. Giuseppe Marziale;

Uditi, per le parti, l'avvocato Allegrucci e l'avvocato dello Stato Nucaro;

Udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. PALMIERI Raffaele, il quale ha concluso per il rigetto di entrambi i ricorsi.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1 - Con atto notificato l'11 dicembre 1998 al Ministero del Tesoro, del Bilancio e della Programmazione economica e alla Commissione nazionale per le Società e la Borsa - SO, i signori BR dè CC e LO ZO proponevano opposizione, innanzi alla Corte d'appello di Roma, avverso il decreto con il quale era stata irrogata, a ciascuno di essi, la sanzione pecuniaria di L. 17.500.000, perché ritenuti responsabili, quali sindaci della Banca di Credito Cooperativo di Roma soc. coop. a r.l. (d'ora innanzi:
Banca), della violazione di norme relative alla disciplina dell'attività di prestazione di servizi di investimento. I ricorrenti assumevano l'illegittimità del provvedimento impugnato, deducendo, in particolare: a) che le violazioni erano state contestate dalla SO (solo) il 27 febbraio 1998 e, quindi, oltre il termine (di novanta giorni) dall'accertamento (da ritenersi compiuto il 12 novembre 1997, con la conclusione degli accertamenti ispettivi) stabilito dall'art. 14, legge 24 novembre 1981, n. 689, quando si era ormai estinta la pretesa sanzionatone relativa alle irregolarità accertate;
b) che la motivazione del provvedimento era da ritenersi carente, in ordine alla ricorrenza dei presupposti richiesti per l'affermazione della loro responsabilità, anche perché in esso si faceva riferimento ad un atto (la proposta di irrogazione della sanzione formulata dalla SO) che non era stato loro comunicato ne' era stato allegato;
c) che la motivazione del decreto impugnato era da ritenersi carente anche con riferimento alla determinazione delle sanzioni inflitte;
d) che le irregolarità rilevate nell'esercizio dei servizi d'investimento della Banca non erano, comunque, riferibili, neppure in parte, ad una loro azione od omissione, dolosa o colposa.

2 - La Corte territoriale escludeva che la contestazione fosse stata tardiva, osservando che l'inizio della decorrenza del termine concesso per la contestazione degli addebiti non poteva essere individuato nel momento in cui si erano concluse le operazioni ispettive e neppure in quello della redazione della relazione ispettiva (24 novembre 1997), ma solo nel momento in cui era stato fatto "il punto definitivo" sulle irregolarità riscontrate (19 gennaio 1998) con la redazione relazione diretta alla Commissione e cioè all'organo di vertice, cui compete la formulazione della proposta di irrogazione delle sanzione.
2.1 - La Corte negava, altresì, la sussistenza dell'eccepito difetto di motivazione, assumendo, in particolare: a) che ad integrare il requisito della motivazione, la cui mancanza determina l'illegittimità del provvedimento sanzionatorio, è sufficiente "la semplice indicazione del titolo astratto della pretesa avanzata dall'autorità amministrativa, nonché dei dati personali e temporali di riferimento", essendo tali elementi sufficienti alla individuazione della pretesa sanzionatoria avanzata e allo svolgimento dell'attività difensiva del soggetto al quale la sanzione/viene irrogata;
b) che tali clementi erano ricavabili dal contenuto complessivo del decreto impugnato e dagli atti da esso specificamente richiamati e, in particolare dall'atto di contestazione formale da parte della SO del 25 febbraio 1998 e dalla successiva proposta di irrogazione delle sanzioni formulata dalla stessa Commissione il 20 agosto 1998; c) che l'atto di contestazione era stato portato, a suo tempo, a conoscenza degli opponenti, e la sua mancata allegazione doveva ritenersi irrilevante;

d) che la proposta di irrogazione della sanzione formulata dalla SO, pur non essendo stata materialmente allegata al decreto, era comunque a disposizione degli opponenti che avrebbero potuto prenderne visione e ottenerne copia.
2.2 - La Corte ribadiva, infine, la piena imputabilità agli opponenti delle irregolarità rilevate, la cui esistenza non era stata specificamente contestata, ponendo in evidenza che esse erano dovute a carenze organizzative di carattere generale, e quindi ad aspetti dell'attività della Banca sui quali anche gli organi di vertice avrebbero dovuto vigilare, al fine di garantire la sia piena conformità alle prescrizioni dell'autorità di vigilanza. 2.3 - Il decreto impugnato era tuttavia parzialmente riformato, in quanto la Corte, ritenendo non adeguata la motivazione contenuta nel provvedimento impugnato in ordine alla determinazione delle sanzione irrogate, ne riduceva l'ammontare di un terzo, considerando "la novità della materia trattata, la non accertata presenza di danni per la clientela e l'asserito adeguamento delle strutture secondo i dettami suggeriti dalla SO".

3 - Gli opponenti chiedono la cassazione di tale decisione con tre motivi di ricorso, illustrati con memoria.
Gli intimati resistono e propongono, a loro volta, ricorso incidentale con due motivi.
MOTIVI DELLA DECISIONE

4 - Deve essere preliminarmente disposta la riunione dei due ricorsi, ai sensi dell'art. 335 c.p.c.;

5 - Con il primo motivo del ricorso principale, i ricorrenti - denunziando violazione e falsa applicazione dell'art. 14, legge 24 novembre 1981, n. 689 - censurano il decreto impugnato per aver ritenuto che la decorrenza del termine per la contestazione avesse avuto inizio solo nel momento (19 gennaio 1998) in cui si era conclusa l'analisi delle risultanze delle operazioni ispettive con la redazione della relazione finale da sottoporre all'esame della Commissione, anziché in quello in cui avevano avuto termine gli accertamenti ispettivi "in loco" (12 novembre 1997) o in quello, di poco successivo, in cui era stata predisposta la relazione ispettiva (24 novembre 1997), senza considerare che la redazione della relazione finale, avente ad oggetto l'elaborazione di dati già da tempo acquisiti, implicava l'esercizio di un'attività di carattere (non più istruttorio, ma) deliberativo e non poteva ritenersi quindi sottratta al rispetto del termine (perentorio) stabilito dal citato art. 14, legge 689/81. 5.1 - Si è ormai chiarito che, ai fini dell'individuazione del momento iniziale della decorrenza del termine (a seconda dei casi di novanta o di trecentosessanta giorni dall'accertamento) concesso dall'art. 14, l. 689/81 (da ritenersi applicabile, nella specie, in virtù del richiamo desumibile dall'art. 44, ultimo comma, d. lgs. 23 luglio 1996, n. 415 per la contestazione degli estremi della violazione al trasgressore), l'attività di accertamento deve essere ritenuta comprensiva anche del tempo necessario alla valutazione degli elementi acquisiti, ai fini del riscontro della loro idoneità ad integrare gli estremi (oggettivi e soggettivi) di comportamenti sanzionati come illeciti amministrativi dalle nonne che regolano l'attività degli intermediari (Cass. 2 luglio 1997, n. 5904; 18 febbraio 2000, n. 1866, 15 marzo 2002, n. 3870). La valutazione di tali elementi, pur non essendo assoggettata ad un termine predeterminato, deve tuttavia avvenire entro un tempo ragionevole, correlato alle caratteristiche e alla complessità della fattispecie, il cui apprezzamento è rimesso al giudice del merito, mediante un giudizio di fatto sindacabile, in sede di legittimità, solo sotto il profilo del vizio di motivazione (Cass. 1866/00;
3870/02); vizio che non è stato dedotto nel caso di specie e che, del resto, non sarebbe stato neppure deducibile, essendo il decreto emesso dalla Corte d'appello di Roma ai sensi dell'art. 44, d. lgs. 23 luglio 1996, n. 415, impugnabile solo con il ricorso
"straordinario" per Cassazione (Cass. 15 marzo 2002, n. 3868; nello stesso senso, in relazione all'analoga previsione contenuta nell'art. 145, d. lgs. 1 settembre 1993, n. 385: Cass. 15 giugno 1999, n. 5936;
4 dicembre 1999, n. 13591; C. Cost. 4 marzo 1999, n. 49), con il quale può essere fatta valere solo la carenza totale o la mera apparenza della motivazione (Cass. 3870/2002, cit.). 5.2 - Alla stregua di tali premesse, l'infondatezza della censura formulata dai ricorrenti appare evidente. Non è, infatti, revocabile in dubbio che anche la relazione finale, al pari di quella ispettiva, ha carattere (non già deliberativo, ma) istruttoria, essendo inerente alla valutazione degli elementi acquisiti nel corso delle operazioni ispettive. E che, conseguentemente, la sua redazione va ricompresa nell'ambito della fase di "accertamento", dalla cui ultimazione soltanto, per preciso dettato legislativo, inizia a decorrere il termine stabilito dal citato art, 14, secondo comma, l. 689/81. 6 - Con il secondo motivo, i ricorrenti - denunziando violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 10, legge 7 agosto 1991, n. 241 - censurano il decreto impugnato per non aver individuato "in modo puntuale" l'atto richiamato e non averlo reso disponibile. 6.1 - Anche l'infondatezza di tale censura appare evidente. Invero, l'art. 3, terzo comma, della citata legge 241/90 - dopo aver stabilito che "ogni" provvedimento amministrativo, salvo quelli di natura normativa e quelli a contenuto generale, deve essere "motivato" e che la motivazione deve indicare "i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell'amministrazione" - riconosce esplicitamente che "le ragioni della decisione" possono risultare "da altro atto...richiamato dalla decisione stessa"; precisando che, in tal caso, l'atto richiamato deve essere "indicato e reso disponibile" dall'amministrazione. 6.2 - Orbene, la Corte territoriale ha affermato in modo inequivoco che la proposta di irrogazione delle sanzioni formulata dalla SO, alle cui motivazioni il decreto impugnato si richiama, era stata individuata con precisione. Ed è indubbio che l'esattezza di tale accertamento di fatto non possa essere riconsiderata in questa sede di legittimità.
Altrettanto certo è, poi, che la "disponibilità" debba essere assicurata, come esattamente si afferma nel decreto della Corte d'appello, secondo le modalità che regolano il diritto di accesso ai documenti della pubblica amministrazione. E che, nel caso di specie, essendo stati precisati gli estremi dell'atto richiamato, i ricorrenti erano stati posti nelle condizioni di avvalersi delle facoltà loro accordate dall'art. 10 e dagli artt. 22 ss., legge 7 agosto 1990, n. 241. È evidente, pertanto, che priva di rilievo resta l'ulteriore affermazione dei ricorrenti di essere rimasti all'oscuro delle ragioni poste a fondamento del provvedimento sanzionatorio, in quanto esse dovevano essere ricavate dalla proposta delle SO e che quest'ultima, per quanto si è detto, era stata sufficientemente individuata. Nè, per altro verso, potrebbe assumere rilievo l'asserita esistenza di carenze motivazionali nella proposta sopra indicata, dal momento che tale atto non è stato acquisito e non è stato, comunque, preso in esame dal giudice del merito. Quanto, infine, alle asserite carenze motivazionali del provvedimento impugnato in ordine all'ammontare delle sanzioni irrogate, è sufficiente osservare che tali rilievi sono ormai superati avendo il giudice dell'opposizione rideterminato l'entità di tali sanzioni avvalendosi dei poteri previsti dall'art. 23, undicesimo comma, legge 24 novembre 1981 n. 689.

7 - Resta il terzo motivo, con il quale i ricorrenti - denunziando violazione e falsa applicazione dell'art. 3, legge 24 novembre 1981, n. 689 - censurano il decreto impugnato per averli dichiarati responsabili delle irregolarità rilevate per il solo fatto di essere investiti della funzione di sindaco e senza considerare:
- da un lato, che l'irrogazione delle sanzioni amministrative postula che la violazione accertata sia riconducibile ad un comportamento doloso o colposo dell'incolpato, e che della ricorrenza di tale presupposto non era stata fornita, nel caso di specie, alcuna dimostrazione da parte dell'amministrazione;
- dall'altro, che i sindaci, pur avendo il dovere di "vigilare sull'osservanza della legge e dell'atto costitutivo", non sono tuttavia tenuti a controllare la legittimità di ogni singolo contratto posto in essere dalla società nell'esercizio della propria attività.
Ma è agevole replicare:
- che, secondo il costante insegnamento di questa Corte (cui nel decreto impugnato si fa specifico richiamo), il principio posto dal citato art. 3, legge 689/81 implica una presunzione (sia pure relativa) di colpa a carico di colui che ha commesso il fatto vietato, e che a tale soggetto incombe, pertanto, l'onere della dimostrazione di aver agito senza colpa (Cass., sez. un., 6 ottobre 1995, n. 10508; 16 maggio 1998, n. n. 4927; 21 gennaio 2000, n. 664;
8 marzo 2000, n. 2642; 25 maggio 2001, n. 7143);
- che nel provvedimento impugnato si pone in evidenza che le violazioni riscontrate erano state determinate (non da iniziative individuali di singoli operatori, ma) dal mancato adeguamento della struttura organizzativa ed informatica della banca alla nuova attività di intermediazione mobiliare;

- che, conseguentemente, tali irregolarità erano riferibili a carenze organizzative di carattere generale, della cui esistenza il collegio sindacale, quale organo istituzionalmente tenuto a vigilare (anche nell'interesse dei terzi) sull'osservanza della legge nell'amministrazione della società e nello svolgimento dell'attività sociale (art. 2403 c.c.; art. 8, terzo comma, e 149 legge 24 febbraio 1998, n. 58), non può non essere chiamato a rispondere quando si riflettano, come nel caso di specie, sulla puntuale osservanza delle norme dirette a disciplinare l'attività di intermediazione.
Il ricorso principale deve essere quindi rigettato in ogni sua parte.

8 - A non diverse conclusioni deve giungersi per il ricorso incidentale.
Il primo motivo è inammissibile, prima ancora che infondato. Con esso, infatti, la SO e il Ministero del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica - denunziando violazione e falsa applicazione dell'art. 14, secondo comma, legge 24 novembre 1981, n. 689; egli artt. 1, sesto comma e 2, decimo comma, d.l. 8 aprile 1974, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 giugno 1974, n. 216; dell'art. 4, undicesimo comma, d. lgs. 24 febbraio 1998, n. 58 -
censurano il decreto impugnato per aver ricollegato l'inizio della decorrenza del termine stabilito dall'art. 14, legge 689/81, al giorno (19 gennaio 1998) in cui la Relazione predisposta dalla Direzione Intermediari della SO, sulla base degli elementi raccolti nei corso degli accertamenti ispettivi eseguiti presso l'intermediario, era stata trasmessa alla Commissione, anziché a quello (successivo) in cui detta Relazione era stata presa in esame dalla Commissione medesima. Se si considera che la decisione adottata è stata pienamente favorevole ai ricorrenti, avendo la Corte territoriale escluso, sia pure sulla base di argomenti diversi da quelli da essi dedotti, l'estinzione del potere sanzionatorio, è evidente, infatti, la carenza d'interesse dei medesimi a far valere la doglianza prospettata (Cass. 14 aprile 1997, n. 3193; 26 maggio 1998, n. 5929).

9 - Con il secondo motivo dello stesso ricorso, i ricorrenti incidentali - denunciando violazione e falsa applicazione degli artt. 18 e 23, della citata legge 689/81, e dell'art. 190, d. lgs. 24 febbraio 1998, n. 58; nonché vizio di motivazione - censurano il decreto impugnato limitatamente al capo con il quale sono state ridotte le sanzioni pecuniarie originariamente irrogate dall'autorità amministrativa.
La doglianza, sotto il primo profilo, va dichiarata inammissibile per assoluta genericità, mancando la benché minima indicazione delle ragioni che la sorreggono. Sotto l'altro profilo, che si sostanza in una denuncia di contraddittorietà della motivazione della decisione impugnata, essa è poi chiaramente infondata.
La motivazione del decreto impugnato sarebbe contraddittoria perché la Corte territoriale, "dopo aver vagliato approfonditamente la motivazione del provvedimento constatandone l'assoluta esaustività", avrebbe giudicato "inadeguata" quella relativa alla determinazione dell'ammontare della sanzione irrogata. Ma è agevole replicare che le due diverse valutazioni si riferiscono a distinti capi (rispettivamente quello relativo all'affermazione di responsabilità e quello riguardante la determinazione delle sanzioni) e sono, quindi, pienamente compatibili.
Anche il ricorso incidentale deve essere quindi rigettato. Ricorrono giusti motivi di compensazione delle spese di questa ulteriore fase di giudizio.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione, riuniti i ricorsi, li rigetta. Spese compensate.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 2 luglio 2003. Depositato in Cancelleria il 30 gennaio 2004