Pubblicato il 20/03/2025

N. 05719/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11213/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11213 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Cloros S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Lirosi ed Elisabetta Gardini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Segato e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio dell’avv. Andrea Segato in Roma, via Panama n. 68;
il Ministero dello Sviluppo Economico, il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutti rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. prot. n. GSE/P20180069462 - 24/07/2018, avente ad oggetto “Annullamento d'ufficio, ai sensi della Legge 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate nell'allegato A del provvedimento GSE/P20180039077, presentate da Cloros S.r.l. - Sollecito restituzione incentivi”;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. prot. n. GSE/P20180046115 - 29/05/2018, avente ad oggetto “Annullamento d'ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate in

allegato A del provvedimento GSE/P20180039077, presentate da Cloros S.r.l. - Richiesta restituzione incentivi”;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. prot. n. GSE/P20180039077 - 07/05/2018, avente ad oggetto “Annullamento d'ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate in

allegato A, presentate da CLOROS S.R.L.”;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. prot. n. GSE/P20180027009 - 28/03/2018, avente ad oggetto “Procedimento di annullamento d'ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione

(RVC) riportate in allegato A, presentate da CLOROS S.R.L.”;

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. prot. n. GSE/P20180018048 - 05/03/2018, avente ad oggetto “Comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d'ufficio, ai sensi della Legge n. 241/1990, del provvedimento di accoglimento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate in allegato A, presentate da CLOROS S.R.L.”;

- di ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CLOROS S.R.L. il 25\7\2019:

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. prot. n. GSE/P20190039330 - 17/05/2019, avente ad oggetto “Istanza di riesame prot. GSE/A20180281632 del 12/07/2018 in relazione al provvedimento del GSE prot. GSE/P20180039077 del 07/05/2018. Conferma dell'annullamento delle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) riportate nell' “Allegato A - Elenco complessivo RVC”, presentata da CLOROS S.R.L.”;

- ogni altro atto preordinato, conseguente o comunque connesso;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello Sviluppo Economico, del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, del Gestore dei Servizi Energetici - Gse S.p.A. e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 21 febbraio 2025 il dott. Guido Gabriele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, successivamente trasposto in sede giurisdizionale, la società ricorrente ha impugnato principaliter il provvedimento del 7 maggio 2018, con cui il GSE annullava in autotutela il provvedimento di accoglimento di tre Richieste di Verifica e Certificazione (RVC).

2. Avverso il predetto provvedimento, la ricorrente ha proposto i seguenti motivi di impugnazione:

- “ I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 97 COST. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. 3 MARZO 2011, N. 28, DEL D.M. 11 GENNAIO 2017, DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012, DELLE LINEE GUIDA DELL’AUTORITÀ PER L’ENERGIA ELETTRICA E IL GAS N. EEN 9/11. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. IRRAGIONEVOLEZZA ED INGIUSTIZIA MANIFESTA. CONTRADDITTORIETÀ. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 10-BIS E 21-NONIES DELLA L. 7 AGOSTO 1990, N. 241. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO. ”.

In sostanza, con il mezzo in esame parte ricorrente ha lamentato l’illegittimità del provvedimento impugnato per essere esso stato adottato in difetto dei presupposti previsti dall’art. 21 nonies della legge n. 241/90.

- “ II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 21-NONIES SOTTO ALTRO PROFILO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. 3 MARZO 2011, N. 28, DEL D.M. 11 GENNAIO 2017, DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012, DELLE LINEE GUIDA DELL’AUTORITÀ PER L’ENERGIA ELETTRICA E IL GAS N. EEN 9/11. ECCESSO DI POTERE SOTTO FORMA DI SVIAMENTO. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. IRRAGIONEVOLEZZA ED INGIUSTIZIA MANIFESTA. CONTRADDITTORIETÀ. ABNORMITÀ. ”.

Con il secondo mezzo, parte ricorrente ha dedotto la violazione della normativa sui controlli in materia di incentivi pubblici energetici, recata dall’art. 42 del d. lgs. n. 28/2011 e dall’art. 12 del d.m. 11 gennaio 2017.

In sostanza, ha assunto la ricorrente che il GSE avrebbe dovuto far precedere ogni provvedimento dall’esercizio di un’attività ispettiva da svolgersi in situ , senza, per contro, potere utilizzare lo strumento generale dell’annullamento d’ufficio, che si riferisce a provvedimenti ab origine illegittimi, situazione, a suo dire, non ricorrente nel caso di specie.

- “ III. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST., DEGLI ARTT. 3, 7 E 10 DELLA L. 7 AGOSTO 1990, N. 241, DEL D.M. 11 GENNAIO 2017. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEL GENERALE PRINCIPIO DI LEALE COLLABORAZIONE TRA AMMINISTRAZIONE E PRIVATI. ECCESSO DI POTERE PER INGIUSTIZIA MANIFESTA. ABNORMITÀ. ”.

Con il terzo motivo di ricorso, la ricorrente ha censurato i provvedimenti impugnati perché adottati in violazione del principio di leale collaborazione, in quanto, a fronte delle richieste di integrazioni documentali, parte ricorrente aveva fatto istanza di proroga del termine, che tuttavia non le sarebbe stata concessa.

- “ IV. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST., SOTTO ALTRO PROFILO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. 3 MARZO 2011, N. 28, DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012, DEL D.M. 11 GENNAIO 2017, DELLE LINEE GUIDA DELL’AUTORITÀ PER L’ENERGIA ELETTRICA E IL GAS N. EEN 9/11. ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA ED INGIUSTIZIA MANIFESTA, SOTTO ALTRO PROFILO. ABNORMITÀ. ”.

Con l’ultimo motivo di ricorso, la ricorrente ha dedotto l’illegittimità del provvedimento di annullamento, perché esso sarebbe conseguito a richieste di integrazioni documentali non previste dalla normativa di riferimento né altrimenti giustificabili.

Assume in particolare la ricorrente che la normativa non indica la documentazione che le società beneficiarie degli incentivi debbono conservare al fine di esibirla al GSE in sede di esercizio del potere di controllo, limitandosi al riferimento alla documentazione “ idonea ” all’esercizio dei predetti poteri di verifica e controllo.

Da questa premessa, la ricorrente deduce che spetterebbe alla stessa società decidere quale documentazione conservare ai fini dei controlli successivi, senza che sia concesso al GSE di richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella prevista dall’art. 13.1 delle Linee Guida.

3. In data 12 luglio 2018, la ricorrente inoltrava al GSE istanza di riesame del provvedimento di annullamento d’ufficio gravato con il ricorso introduttivo.

3.1 All’esito del relativo procedimento, con nota del 17 maggio 2019, il GSE confermava il provvedimento di annullamento d’ufficio, ritenendo che dalle integrazioni documentali presentate dalla ricorrente non fosse possibile superare i motivi ostativi già rappresentati nell’annullamento d’ufficio.

4. Avverso detto provvedimento di conferma, la ricorrente ha proposto ricorso per motivi aggiunti, affidato alle seguenti censure:

- “ I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 97 COST. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. 3 MARZO 2011, N. 28, DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012, DEL D.M. 11 GENNAIO 2017, DELL’ALLEGATO A ALLA DELIBERA DELL’AUTORITÀ PER L’ENERGIA ELETTRICA E IL GAS N. EEN 9/11. ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA ED INGIUSTIZIA MANIFESTE. ABNORMITÀ. ILLEGITTIMITÀ IN VIA DERIVATA. ”.

Con il mezzo in esame, parte ricorrente ha dedotto l’illegittimità del compendio provvedimentale impugnato, perché, a suo dire, la normativa di riferimento non richiederebbe, per gli interventi standardizzati estratti per i controlli a campione, l’esibizione della documentazione richiesta dal GSE nel caso di specie.

In sostanza, ad avviso della ricorrente, la normativa richiederebbe solo di offrire in comunicazione al GSE la documentazione idonea a provare la veridicità di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione, prova che, a suo avviso, essa avrebbe offerto con la documentazione dalla medesima giudicata teleologicamente idonea a dimostrare quanto richiesto dalla normativa di riferimento.

- “ II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 97 COST. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1 E 3 DELLA L. 7 AGOSTO 1990, N. 241. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.LGS. 30 MAGGIO 2008, N. 115, DEL D.LGS. 3 MARZO 2011, N. 28, DEL D.M. 28 DICEMBRE 2012 E DELL’ALLEGATO A ALLA DELIBERA DELL’AUTORITÀ PER L’ENERGIA ELETTRICA E IL GAS N. EEN 9/11. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI MOTIVAZIONE, TRAVISAMENTO, ILLOGICITÀ, INGIUSTIZIA ED IRRAGIONEVOLEZZA MANIFESTE. ABNORMITÀ. ”.

Con il secondo motivo, parte ricorrente censura nel merito e analiticamente le richieste di integrazioni documentali del GSE.

5. Si è costituito in giudizio il GSE, che ha depositato memoria difensiva.

5.1 In via preliminare, il GSE ha eccepito l’improcedibilità dei primi tre motivi del ricorso introduttivo, in ragione della adozione del provvedimento di conferma successivamente impugnato con motivi aggiunti.

5.2 Nel merito, il GSE ha comunque controdedotto su tutti i motivi, concludendo per il loro rigetto, in ragione della loro infondatezza.

5.2.1 Sul primo motivo aggiunto, il GSE ne deduce l’infondatezza.

5.2.2 Con riguardo al secondo motivo aggiunto, il GSE premette che il provvedimento di conferma rientra nella categoria degli atti plurimotivati, e che, pertanto, la legittimità anche di una sola delle ragioni (autonome) poste a suo fondamento giustificano una pronuncia di rigetto del ricorso.

Di seguito, il GSE confuta analiticamente tutte le ragioni poste a supporto del secondo motivo aggiunto.

6. All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 21 febbraio 2025 la causa è stata posta in decisione.

7. Anzitutto va dichiarata l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse.

7.1 Invero, il provvedimento adottato dal GSE all’esito del procedimento di riesame costituisce una manifestazione di riesercizio del potere all’esito di una rinnovazione dell’istruttoria e recante un’autonoma motivazione.

7.2 Pertanto, il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo è divenuto inefficace, determinadosi una carenza di interesse alla decisione del ricorso introduttivo.

8. Il ricorso per motivi aggiunti è infondato sulla base delle seguenti ragioni.

9. Premette il Collegio che il thema decidendum va perimetrato tenendo conto anche dei motivi proposti con il ricorso introduttivo, che possono considerarsi validamente riproposti nei confronti della disposta conferma con i motivi aggiunti, laddove parte ricorrente ha assunto che: “ … il provvedimento con cui il GSE ha comunicato il rigetto dell’istanza di riesame, oltre che illegittimo per i medesimi profili che, mutatis mutandis, affliggono il provvedimento di chiusura del procedimento di annullamento ex officio, risulta palesemente infondato anche nel merito. Di conseguenza, la Società, al fine di tutelare la propria posizione, non può fare altro che insorgere anche avverso tale ultimo provvedimento, chiedendone l’annullamento alla luce dei seguenti motivi … ”.

10. Così perimetrato il thema decindendum , sono anzitutto infondati i primi due motivi del ricorso introduttivo, come riproposti con il ricorso per motivi aggiunti.

10.1 Invero, detti motivi, riguardanti una pretesa illegittimità del provvedimento di conferma per violazione dei presupposti previsti dall’art. 21 nonies della legge n. 241/90 per l’annullamento d’ufficio, non colgono nel segno, perché essi scontano un disallineamento dai principi enunciati dalla Adunanza Plenaria con la sentenza n. 18/2020, con cui il Consiglio di Stato ha qualificato i provvedimenti in esame come atti di decadenza accertativa dal beneficio, in quanto tali espressione di un potere vincolato.

In particolare, la citata pronuncia dell’Adunanza Plenaria ha così statuito: “ La decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell’autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzandosi specificatamente: per l’espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall’art. 21 nonies della legge 241/90 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti; per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto; per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti. La decadenza non presenta, invece, nessun tratto comune con il diverso istituto della sanzione, differenziandosene nettamente in ragione: della non rilevanza, ai fini dell’integrazione dei presupposti, dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa; del limite dell’effetto ablatorio prodotto, al massimo coincidente con l’utilità innanzi concessa attraverso il pregresso provvedimento ampliativo sul quale la decadenza viene ad incidere. ” (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, sentenza del 11 settembre 2020, n. 18).

11. I restanti motivi del ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti, che possono essere trattati congiuntamente per ragioni di connessione, sono infondati alla luce delle seguenti considerazioni.

11.1 Nel caso di specie, si rileva che, allorquando il GSE ha richiesto alla ricorrente l’inoltro della documentazione giustificativa, nominatim indicata nel corrispondente atto, quest’ultima si è limitata a richiedere una proroga del termine, senza tuttavia provvedere al completo inoltro della stessa nei termini indicati.

È sulla mera inottemperanza a detta richiesta che il GSE ha adottato il provvedimento di decadenza dall’incentivo, successivamente oggetto di conferma.

Sulla base di dette circostanze fattuali, anzitutto deve rilevarsi che l’unico dato che può essere apprezzato dal Tribunale è quello relativo alla ammissibilità della richiesta di documentazione del GSE, ostando ad ogni altra valutazione il divieto di sostituzione del giudice all’amministrazione derivante dal principio di separazione dei poteri.

Nella delineata prospettiva, si premette che, a mente dell’art. 12, comma 2, del d.m. del MISE del 11 gennaio 2017, il GSE, nell’esercizio del suo potere di controllo, “ verifica … d) la completezza e la regolarità della documentazione da conservare così come prescritto nei progetti approvati, incluse le eventuali varianti, e dalla normativa al momento dell'approvazione del progetto. ”, precisando, al comma 14, che: “ Costituiscono violazioni rilevanti anche: … b) l'indisponibilità della documentazione da conservare a supporto dei requisiti e delle dichiarazioni rese in fase di richiesta di accesso agli incentivi; … ”; al comma 13 del citato art. 12 è infine previsto che: “ Le violazioni, elusioni, inadempimenti, incongruenze da cui consegua in modo diretto e sostanziale l'indebito accesso agli incentivi costituiscono violazioni rilevanti di cui all'art. 42, comma 3, del decreto legislativo n. 28 del 2011. Pertanto, nel caso di accertamento di una o più violazioni rilevanti, il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero dei certificati bianchi già emessi, valorizzati al prezzo medio di mercato registrato nell'anno antecedente a quello dell'accertamento. ”.

In sostanza, il chiaro dato normativo applicabile al caso di specie impone alla società già ammessa al beneficio incentivante di conservare tutta la documentazione afferente alla misura concessa, sempre sottoposta all’esercizio del potere di controllo espressamente previsto dall’art. 42 del d. lgs n. 28/2011.

In particolare, la normativa di settore non prevede un elenco tassativo di documentazione oggetto dell’obbligo di conservazione, ma, con evidente approccio teleologico volto a non svuotare di effettività le attività di riscontro del GSE, la medesima normativa impone all’operatore di conservare tutta la documentazione idonea all’esercizio dei corrispondenti poteri di controllo.

La divisata normativa precisa inequivocabilmente che “ … l'indisponibilità della documentazione da conservare a supporto dei requisiti e delle dichiarazioni rese in fase di richiesta di accesso agli incentivi; ” costituisce violazione grave degli obblighi del richiedente la misura ex se legittimanti l’adozione del provvedimento di decadenza del provvedimento di concessione degli incentivi, con conseguente obbligo di ripetizione di quelli già percepiti sine titulo .

11.2 Inoltre, non può non soggiungersi, quanto alle analitiche contestazioni contenute nel secondo motivo aggiunto, che esse non colgono nel segno per le ragioni viste e perché in subiecta mate ri a deve darsi prevalenza al principio di autoresponsabilità, onde le conseguenze della mancata produzione della documentazione richiesta devono essere poste a carico del richiedente la misura incentivante, anche in ragione del carattere professionale dell’operatore.

Sul punto in giurisprudenza è costantemente affermato che: “ In ossequio al principio di autoresponsabilità sotteso al regime di incentivazione, è onere dell'interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l'ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa. ” ( ex pluris , Tar Lazio, Sezione III Ter , sentenza del 27 settembre 2024, n. 16795).

12. In conclusione, previa declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo, il ricorso per motivi aggiunti è complessivamente infondato e da rigettare.

13. Sussistono giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso introduttivo e rigetta il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Enrico Mattei, Consigliere

Guido Gabriele, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Guido Gabriele	Alessandro Tomassetti

IL SEGRETARIO