Pubblicato il 20/06/2025

N. 00272/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00277/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di AR (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 277 del 2022, proposto da
OB GH, EL GH, rappresentati e difesi dall'avvocato Corinna Rabitti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Reggio Emilia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Annalisa Corradini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna

dell’Amministrazione comunale al risarcimento del danno subito dai ricorrenti per effetto degli atti emessi in relazione all’immobile sito in via Emilia Ospizio n. 81/E.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2025 la dott.ssa Paola Pozzani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha chiesto il risarcimento del danno subito per effetto degli atti emessi dal Comune di Reggio Emilia in relazione all’immobile sito in via Emilia Ospizio 81/E.

Il Comune di Reggio Emilia si è costituito in giudizio l’1 settembre 2022.

Con ordinanza presidenziale n. 334 del 2 ottobre 2024 si è chiesto alle parti di comunicare se fossero intervenuti fatti o atti ulteriori nel corso del giudizio e alla parte ricorrente di confermare l’attualità dell’interesse alla definizione del giudizio.

In adempimento alla suddetta ordinanza il Comune resistente ha depositato in giudizio memoria il 14 novembre 2024.

Con decreto decisorio n. 426 del 12 dicembre 2024, stante l’inerzia attorea, si dichiarava il ricorso improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse alla decisione.

Parte ricorrente ha depositato in giudizio atto di opposizione al decreto decisorio in data 29 gennaio 2025 e con ordinanza collegiale n. 142 del 10 aprile 2025 questa Sezione ha accolto l’opposizione, disponendo la reiscrizione del ricorso sul ruolo con fissazione dell’udienza pubblica alla data dell’11 giugno 2025.

Il Comune di Reggio Emilia ha depositato in giudizio il 20 marzo 2025 memoria difensiva.

I ricorrenti hanno depositato in giudizio memoria finale il 28 aprile 2025 e replica il 19 maggio 2025.

Il Comune resistente ha depositato in giudizio memoria finale il 9 maggio 2025 e replica il 19 maggio 2025.

Alla pubblica udienza dell’11 giugno 2025, uditi i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I ricorrenti narrano che:

- essi ricevevano in eredità l’immobile sito in via Emilia Ospizio 81/E, Reggio Emilia;

- con nota P.S. n. 17 - Prog. n. 267 del 3 febbraio 2017 (doc. 1) la de cuius aveva ricevuto da parte del Servizio Erariale del Comune di Reggio Emilia la richiesta di presentazione di atti di aggiornamento catastale ai sensi della L. n. 311/2004 (art. 1, comma 336);

- il professionista incaricato accedeva in data 23 marzo 2017 agli atti in possesso dell’Amministrazione resistente (doc n. 2), anche allo scopo di accertare lo stato documentale degli altri immobili che insistevano sulla stessa particella/mappale di proprietà (mappali 6 e 8) oltre a quello di cui è causa, ossia il n. 7;

- l’indagine esitava nel riscontro della non conformità della licenza edilizia del 1965 (P.G. 17212 del 18 settembre 1965; doc. 3) allo stato dei luoghi e nella assenza di successivi titoli edilizi;

- presentata, ai fini della sanatoria, una richiesta di “accertamento di conformità” (con protocollo P.G. 1103/2018 del 4 gennaio 2018; doc. 4) per recare l’immobile un ampliamento in difformità da quella licenza edilizia, a seguito di sopralluogo il Comune di Reggio Emilia, con comunicazione del 24 giugno 2020 contraddistinta da P.G. 103848/2020 (doc. 5), avviava un procedimento amministrativo relativo ad intervento di “ Ampliamento di edificio rispetto allo stato legittimato, in assenza di titolo ” ritenendo che “ Dall’esame dei documenti presenti nei nostri archivi non risulta che le opere sopra elencate siano mai state autorizzate ”;

- l’Amministrazione, rilevando quindi l’intervento eseguito in assenza di titolo abitativo (PdC) di cui all’art. 13 della L.R. n. 23/2004 ed avviando il procedimento per l’emissione dell’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, segnalava altresì il fatto all’Autorità Giudiziaria al fine dell’applicazione delle sanzioni penali di competenza;

- successivamente alla sopracitata pratica “Scia a sanatoria”, convertita in un “Permesso di costruire a sanatoria in deroga” (P.G. 130692/2020), gli interessati cercavano di dimostrare che l'immobile fosse pervenuto, a quella che era a suo tempo la proprietà, così nello stato di fatto e che nessun ampliamento fosse stato realizzato in epoca successiva;

- negato il contraddittorio de visu da parte del Comune, gli aventi causa dalla de cuius procedevano alla demolizione del fabbricato in data 19 aprile 2021 e comunicavano di aver provveduto al ripristino dello stato dei luoghi su base dello stato licenziato;

- in data 10 dicembre 2021 il Comune comunicava di aver preso atto, dopo un sopralluogo, della avvenuta demolizione (dell’ampliamento del fabbricato, sub specie laboratorio) e chiedeva di procedere alla regolarizzazione delle difformità relative alla diversa inclinazione del piano di copertura oltre che all'altezza all'intradosso dello sporto di copertura della parte di immobile ancora in essere (doc. 7);

- da ulteriori ricerche successive a quest’ultima comunicazione, effettuate dai Sigg.ri GH tramite nuovo tecnico, nel marzo 2022 (doc 8) emergeva un atto ufficiale, regolarmente presente sia all’archivio cartaceo che in formato digitale della p.A. (quindi, ad avviso della difesa attorea, reperibile anche da parte dell’ufficio tecnico istruttore delle pratiche per l’analisi di un progetto edilizio), documento che senza alcun dubbio né interpretazione comprovava che l'ampliamento di questa struttura fosse stato autorizzato con regolare titolo edilizio il 17 dicembre 1967 (P.G. 25492) con destinazione laboratorio-magazzino e non più come garage (doc. 9/10);

- segnalata tale scoperta all’Amministrazione in data 18 marzo 2022 (doc. 11) e chiesto un incontro per cercare una composizione bonaria della vicenda, i ricorrenti ricevevano risposta solo in data 27 aprile 2022 (doc. 12), con cui l’Ente affermava che nessuna ordinanza di demolizione era stata emessa dal Comune nei confronti dei Sigg. GH e che, pertanto, la demolizione dell’immobile era stata effettuata dagli stessi spontaneamente;

- il Comune aggiungeva, poi, che i dinieghi dei titoli a sanatoria presentati dal precedente professionista incaricato non erano stati impugnati, che l’istanza di accertamento di conformità per intervento eseguito senza titolo era stata presentata spontaneamente dai soggetti e che gli interessati avrebbero potuto argomentare e controdedurre nei tempi e modi dovuti quando erano stati loro contestati gli atti notificati, negando quindi la sussistenza di responsabilità a carico del Comune.

In seguito a tali ultime dichiarazioni dell’Amministrazione i ricorrenti instauravano il presente giudizio, chiedendo il risarcimento del danno patito in seguito al “comportamento illegittimo, illecito ed arbitrario” tenuto dal Comune di Reggio Emilia.

In diritto i Sigg.ri GH, con la prima censura “ L’omissione della P.A. nel non aver tenuto conto di un atto in suo possesso ”, lamentano l’omessa considerazione da parte dell’Amministrazione del titolo edilizio del 17 dicembre 1967 (P.G. 25492) che autorizzava espressamente l’ampliamento dell’immobile di proprietà degli stessi e configurano tale omissione quale violazione dell’art. 18 ( Autocertificazione ), comma 2 (“ I documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi, necessari per l'istruttoria del procedimento, sono acquisiti d'ufficio quando sono in possesso dell'amministrazione procedente, ovvero sono detenuti, istituzionalmente, da altre pubbliche amministrazioni. L'amministrazione procedente può richiedere agli interessati i soli elementi necessari per la ricerca dei documenti ”) della L. n. 241 del 1990.

Inoltre, ad avviso dei ricorrenti, il Comune di Reggio Emilia, nell’avviare il procedimento volto alla demolizione del loro immobile, agiva in violazione del d.P.R n. 380 del 6 giugno 2001 ( Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia ), ed in particolare dell’art. 31 [ Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali ], al comma 1 (“ Sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, plano-volumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l'esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile ”), e al comma 2 (“ Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, accertata l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto, ai sensi del comma 3 ”): l’ingiunzione di demolizione di un immobile al proprietario può essere effettuata solo in caso di accertata assenza del permesso di costruire o in caso di totale difformità da esso, perciò, secondo la tesi attorea, il Comune, avendo rilasciato il titolo edilizio nel 1967, avrebbe dovuto tenere conto di ciò durante le sue indagini in modo tale da non avviare un procedimento amministrativo volto alla demolizione. Aggiunge la difesa attorea che, essendo stato realizzato prima del 1967, l’immobile non era soggetto ad un titolo edilizio che oggi necessiterebbe; illegittimo sarebbe, pertanto, il presupposto stesso dell’agire dell’Amministrazione.

La richiesta risarcitoria attorea, infine, sotto questo profilo è espressamente formulata in relazione alla complessiva condotta tenuta dal Comune e non ai fini della censura di illegittimità di atti amministrativi in precedenza emanati.

Ulteriormente, i ricorrenti lamentano che sia stato violato l’affidamento da loro riposto sulla correttezza dell’operato dell’Amministrazione che dichiarava l’insussistenza di titoli edilizi che legittimassero quelle opere, nonché violato il principio di proporzionalità per non avere l’Ente proceduto all’accoglimento dell’istanza di sanatoria bilanciando l’interesse della p.A. sotteso al d.P.R n. 380 del 2001 e l’interesse dei Sigg.ri GH a non demolire l’immobile di loro proprietà.

Ribadita la giurisdizione di questo giudice in materia, la difesa attorea precisa che la richiesta risarcitoria è stata azionata nel rispetto del termine dei 120 giorni dalla conoscenza del provvedimento o dal fatto che, nel caso di specie, decorrerebbe dalla comunicazione del 18 marzo 2022, con cui il legale dei ricorrenti informava il Comune di Reggio Emilia circa la sopravvenienza del documento comprovante l’esistenza dell’atto autorizzativo dell’ampliamento in oggetto e sempre che tale istanza non indicasse una precisa e precedente data di accertamento dell’esistenza del documento: solo nel momento dell’emersione di tale documento, sottolinea parte attrice, i signori GH hanno potuto apprendere l’infondatezza delle spiegazioni dell’Amministrazione così come espresse nella comunicazione di avvio del procedimento, nonché il suo agire contra legem .

La buona fede degli esponenti emergerebbe, ad avviso della difesa attorea, dal fatto che essi demolivano il fabbricato anche per la convinzione di evitare in tal modo le sanzioni amministrative e penali che altrimenti, ex artt. 31, comma 4- bis , e 44, del d.P.R. n. 380 del 6 giugno 2001, sarebbero state loro irrogate, e poiché in base a quanto detto dalla p.A. la pratica era già comunque “trattenuta” presso l’Ufficio comunale competente per l’emanazione dell’ingiunzione di demolizione.

Sulla quantificazione del danno, gli esponenti rinviano alla stima depositata in giudizio al documento n. 13 (riconducibile sinteticamente alle categorie del costo delle varie pratiche, delle spese di demolizione e di ricostruzione dell’immobile, per un totale presunto di € 86.787,88 oltre 1.000.00 €/mese per ogni mese aggiuntivo) e chiedono la disposizione di una consulenza tecnica d’ufficio nonché l’ammissione alla prova testimoniale.

L’Amministrazione comunale, costituitasi in giudizio, sottolinea che gli esponenti, nel comunicare il rinvenimento del titolo all’ampliamento de quo (doc. 16), ammettevano che tale titolo “non era emerso dalle precedenti ricerche fatte” dai Sigg.ri GH, i quali lo avevano ritrovato “da ulteriori ricerche effettuate in secondo tempo”, tuttavia, incolpando di ciò il Comune di Reggio Emilia; l’Ente, poi, rispondeva a tale segnalazione con nota P.G. 103105 del 28 aprile 2022 (doc. 17), rilevando che nessuna responsabilità poteva ascriversi in capo allo stesso, per non avere mai emesso alcuna ordinanza di demolizione nei confronti dei Sigg.ri GH, sicché ripristino dello stato dei luoghi era avvenuto spontaneamente da parte dei medesimi, i quali per primi avevano dichiarato la difformità dell’immobile dai titoli esistenti, ignorando che ne esistessero altri legittimanti. La difesa comunale adduce a comprova di ciò che i dinieghi del Comune alle sanatorie presentate non furono mai impugnati dai Sigg.ri GH e neppure dalla precedente proprietaria Sig.ra SS LA.

In via preliminare, l’Amministrazione eccepisce la tardività del ricorso rispetto alla richiesta da parte del Servizio Erariale di presentazione di atti di aggiornamento catastale, ai sensi dell’art. 1, comma 336, della Legge n. 311/2004 (Finanziaria 2005): la domanda risarcitoria muoverebbe dalla pretesa illegittimità del predetto atto e, pertanto, oltre a non costituire un provvedimento lesivo (in quanto avente natura meramente interlocutoria e non sanzionatoria od impositiva. essendo un atto meramente istruttorio ed endoprocedimentale finalizzato a verificare la conformità tra lo stato di fatto dell’immobile ed i dati catastali dichiarati), l’impugnazione dello stesso in ogni caso sarebbe tardiva (in quanto ricevuto dalla de cuius Sig.ra SS LA nel febbraio dell’anno 2017).

Ulteriormente, la difesa comunale sottolinea che le censure attoree, pur muovendo dall’atto citato, non ne scandiscono l’illegittimità – ciò da rilevare ai sensi dell’art. 40 C.p.a. –, soffermandosi, piuttosto, sulla lamentata scorrettezza del comportamento del Comune; in realtà, l’Amministrazione non ha mai emesso l’ordinanza di demolizione e, piuttosto, la stessa è avvenuta spontaneamente ad opera dei ricorrenti sul presupposto della mancanza del titolo abilitativo all’ampliamento de quo , che nemmeno i proprietari erano riusciti a reperire pur effettuando l’accesso presso gli Uffici comunali competenti.

Nel merito, la difesa comunale sulla prima contestazione, relativa al comportamento omissivo e contra legem dell’Amministrazione che non avrebbe prontamente rinvenuto il titolo del 1967 (abilitativo all’ampliamento contestato), controdeduce che alcuna responsabilità sia ascrivibile al Comune resistente in quanto furono gli stessi proprietari a presentare le pratiche di sanatoria non avendo reperito il titolo in seguito all’accesso presso gli Uffici comunali competenti; infatti, nella comunicazione di “rinvenimento” del titolo abilitante all’ampliamento i ricorrenti asserivano che tale titolo “non era emerso dalle precedenti ricerche fatte” e che lo avevano ritrovato “da ulteriori ricerche effettuate in secondo tempo”, avendolo rinvenuto solo dopo aver già effettuato la demolizione e tentando di incolpare il Comune di tale fatto.

Il Comune nemmeno a seguito di tale segnalazione, pur esperendo tutte le indagini del caso sulle banche dati disponibili, riusciva a reperire il titolo in questione, poiché era impossibile per lo stesso risalire all’esistenza del titolo edilizio del 1967. Ciò in quanto i parametri di ricerca dell’immobile forniti dai proprietari erano diversi da quelli attuali dell’immobile de quo : il nome del proprietario non era né SS LA né alcuno dei Sigg.ri GH, bensì il Sig. SS UL, e l’indirizzo in cui era situato l’immobile non era via Emilia Ospizio n. 81, bensì via Debeli (doc. 18, pag. 2).

Pertanto, sottolinea l’Amministrazione, senza i giusti riferimenti il Comune non è potuto risalire all’esistenza del titolo edilizio del 1967 (epoca in cui tra l’altro non esistevano archivi informatici, bensì solo cartacei). Quel titolo doveva essere in possesso dei proprietari, che solo nel 2022 l’hanno ritrovato e che dunque prima hanno sempre agito come se lo stesso non esistesse (chiedendo infatti sanatorie), inducendo loro stessi il Comune a ritenere che l’unico titolo esistente fosse quello del 1965; ulteriormente, secondo la tesi comunale, erano i proprietari dell’immobile a dover fornire al Comune i dati esatti dell’immobile (effettivo proprietario, foglio, mappale, ubicazione), al fine di consentire agli uffici comunali di effettuare una corretta ricerca.

Conclude l’Amministrazione che il Comune ha sempre agito correttamente ed ha esperito tutte le attività di ricerca possibili per poter istruire la pratica edilizia relativa all’immobile in argomento; inoltre, rileva che, per uniforme orientamento giurisprudenziale, sussiste in capo ai proprietari che richiedono la sanatoria l’onere di fornire la prova sulle condizioni e sulla consistenza dell’abuso (con riferimento a Consiglio di Stato, 10 marzo 2020 n. 1727), consistendo tale onere nell’esibire tutti gli elementi utili all’Ente per verificare l’abuso, ad esempio documentazione fotografica storica, tavole, planimetrie, dichiarazioni tecniche di un professionista ed eventuali titoli edilizi preesistenti.

Sul reclamato affidamento in buona fede dei Sigg.ri GH, il Comune resistente rileva che è stato piuttosto l’Ente stesso ad agire in buona fede e ad affidarsi ai ricorrenti, ritenendo che quanto asserito dai medesimi corrispondesse a verità, ossia che il loro immobile fosse difforme dal titolo edilizio in loro possesso, cioè dalla licenza edilizia P.G. 17212 del 18 settembre 1965, e che dunque dovesse essere sanato.

Sulla lamentata violazione del principio di proporzionalità, la difesa comunale richiama le precedenti considerazioni sottolineando che, in assenza del titolo legittimante e in ragione della difformità dell’immobile dallo stato licenziato nel 1965, verificata in seguito a sopralluogo, a fronte di una richiesta di sanatoria priva dei presupposti (ampliamento senza titolo autorizzativo), l’avvio del procedimento demolitorio si configurava quale atto dovuto risultando del tutto corretto e non sproporzionato al caso di specie.

Sulla quantificazione del danno proposta da parte attrice, ribadita l’estraneità del Comune rispetto all’evento di danno lamentato (demolizione) e perciò opponendosi alla richiesta CTU, la difesa comunale contesta il calcolo effettuato in quanto risultante da meri preventivi, non sufficienti a provare il reale ammontare del pregiudizio.

Infine, l’Amministrazione si oppone all’istanza di ammissione delle testimonianze scritte dei professionisti incaricati delle “ricerche” del titolo, in quanto inutili e dilatorie, poiché volte unicamente a confermare fatti già noti e desumibili dai documenti depositati e che dunque non necessitano di ulteriori attestazioni.

Illustrate le posizioni delle parti, il Collegio rileva che nessuna eccezione di giurisdizione è stata formulata dall’Amministrazione, come invece supposto da parte ricorrente, giurisdizione del giudice amministrativo sulla quale non vi è dubbio in quanto trattasi di richiesta risarcitoria per denunciato comportamento “illegittimo, illecito ed arbitrario” dell’Amministrazione rispetto alle funzioni che alla stessa competono in ambito edilizio, così come accade ogni qual volta il comportamento possa dirsi indirettamente (o mediatamente) collegato all’esercizio del potere pubblico perché regolare conseguenza dello stesso: in materia, il giudice amministrativo ex art. 133 ( Materie di giurisdizione esclusiva ), comma 1, lettera f (“ le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia …”), C.p.a. è titolare della giurisdizione esclusiva potendo conoscere, quindi, sia delle doglianze relative ad interessi legittimi che di quelle relative a diritti soggettivi, compreso il risarcimento del danno.

Quanto all’eccezione comunale relativa alla tardività del ricorso rispetto all’atto con cui l’Ente ha richiesto l’aggiornamento catastale, va osservato che il pregiudizio lamentato non deriva da quella richiesta ma dall’azione successiva dell’Amministrazione circa il presunto abuso edilizio dei ricorrenti, che imputano alla controparte di averli indotti alla demolizione di opere poi in realtà risultate regolari. In quest’ottica, quindi, come rilevato da parte attrice, il dies a quo è riconducibile al rinvenimento del titolo edilizio del 1967 contestato all’Ente con e-mail del 18 marzo 2022, deponendo ciò per la tempestività dell’istanza risarcitoria.

L’art. 30, comma 3, C.p.a. sancisce che “ La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo ”; ebbene, il ricorso è stato notificato il 27 giugno 2022 e, quindi, ampiamente in termini rispetto alla contestazione della conoscenza del fatto conoscitivo del pregiudizio.

Il Comune resistente controdeduce che il riferimento alla data della comunicazione e-mail del ritrovamento del titolo sarebbe pretestuoso e strumentale, in quanto non è comprovato che il giorno della conoscenza del titolo edilizio e quello della segnalazione dello stesso all’Amministrazione coincidano. Tuttavia, va considerato che, in assenza della produzione di un principio di prova sulla effettiva conoscenza del titolo edilizio da parte dei ricorrenti in data non utile alla proposizione del ricorso perché anteriore alla segnalazione effettuata dagli stessi al Comune di Reggio Emilia, risulta plausibile che la segnalazione e-mail sia stata effettuata nell’immediatezza della conoscenza del titolo stesso; infatti, parte ricorrente ha precisato, e sul punto l’Amministrazione non ha controdedotto, che il titolo era stato rinvenuto in seguito alle ulteriori ricerche effettuate dai Sigg.ri GH tramite nuovo tecnico, il 4 marzo 2022 (doc. 8 ricorrente), comunque in tempo utile al rispetto del termine decadenziale.

Nel merito va osservato che la pretesa risarcitoria attorea si fonda sull’evento di danno individuato nella demolizione dell’immobile, con la conseguente diminuzione patrimoniale in pregiudizio ai proprietari. Sull’elemento soggettivo, i ricorrenti ascrivono all’Amministrazione la responsabilità dell’omesso rinvenimento del titolo, fatto in forza del quale sono state negate le sanatorie ed è stato avviato il procedimento demolitorio; quanto, poi, al nesso causale, gli esponenti sostengono che la spontanea demolizione sia avvenuta da parte degli stessi nel legittimo affidamento sulla esattezza delle ricerche degli uffici comunali rispetto alla insussistenza del titolo abilitativo relativo all’ampliamento e sulla corretta rimozione di quanto contestato, anche al fine di scongiurare il procedimento penale avviato in seguito alla segnalazione da parte del Comune di Reggio Emilia dell’abuso edilizio all’Autorità Giudiziaria.

Ad avviso del Collegio, la tesi difensiva comunale appare sorretta da convincenti riferimenti.

Preliminarmente, va osservato che si tratta di un titolo abilitativo risalente al 1967, anno nel quale non esistevano archivi informatici; pertanto, tale risalenza conduce a dover considerare a favore dell’Amministrazione la peculiarità e la difficoltà dell’istruttoria.

Nel caso di specie, in seguito alla richiesta di aggiornamento dei dati catastali da parte del Comune, atto avente incontestatamente natura interlocutoria, i proprietari (dapprima la de cuius e, successivamente, i ricorrenti) hanno fornito, tramite i professionisti incaricati dagli interessati stessi, i dati identificativi dell’immobile sui quali, in sede di accesso presso gli uffici comunali, i medesimi professionisti hanno constatato l’assenza del titolo abilitativo relativo al contestato ampliamento.

Su tale mancato “ritrovamento”, si ribadisce trattarsi di circostanza constatata direttamente dai tecnici incaricati dai proprietari presso gli uffici comunali in base ai dati dagli stessi forniti, fatto sul quale la difesa attorea non controdeduce e sul quale si sorregge, legittimamente, l’azione del Comune resistente che ha dapprima rigettato le istanze di sanatoria e ha poi avviato il procedimento demolitorio; non è, infatti, predicabile, soprattutto in riferimento ad un titolo abilitativo così risalente nel tempo e nativo cartaceo, un’attività amministrativa di ricerca estesa ad ulteriori dati identificativi dell’immobile rispetto a quelli forniti dai proprietari medesimi, come si avrà modo di approfondire.

Di conseguenza, l’avvio del procedimento demolitorio risulta, come condivisibilmente evidenziato dalla difesa comunale, un atto dovuto da parte del Comune in seguito all’accertamento di un intervento edilizio privo di titolo abilitativo; sul punto, inoltre, è determinante considerare che l’avviato procedimento non è esitato in un ordine di demolizione, unico provvedimento finale con cui l’Amministrazione manifesta ed esercita il potere pubblico impositivo della rimozione di opere abusive, valendo, invece, l’avvio effettuato quale apertura del procedimento rivolta all’istruttoria ed all’interlocuzione endoprocedimentale.

Pertanto, il Comune di Reggio Emilia non ha emesso alcun atto di ingiunzione della demolizione ma ha solamente avviato l’ iter amministrativo dovuto con comunicazione, altrettanto dovuta, all’Autorità giudiziaria; dell’attività conseguenziale di quest’ultima i ricorrenti, tra l’altro, nulla riportano a sostegno del lamentato pregiudizio.

Da ciò discende che la demolizione effettuata spontaneamente dai proprietari non è ascrivibile, neppure indirettamente, ad attività o provvedimenti illegittimi dell’Amministrazione, sia perché il Comune plausibilmente non ha potuto, come illustrato, reperire il titolo edilizio del 1967 in quanto materialmente impossibilitato al suo ritrovamento a causa della errata/imprecisa indicazione dei dati identificativi dell’immobile e del proprietario da parte del tecnico di parte, sia perché in seguito a tale non colpevole mancato ritrovamento della pratica edilizia la demolizione non è stata imposta dall’Ente, bensì è stato solo avviato il relativo procedimento senza andare oltre un atto avente mero carattere endoprocedimentale.

A comprova dell’attività istruttoria profusa correttamente dall’Amministrazione ma sulla base di dati errati, così come forniti dai proprietari, il Comune stesso, notiziato del rinvenimento del titolo, ha proceduto con una nuova ricerca senza esito positivo, in quanto i dati identificativi forniti dai proprietari erano rimasti dagli stessi invariati (cfr. doc. 18); ad ulteriore conferma di ciò, gli esponenti, nel comunicare il rinvenimento del titolo abilitativo relativo all’ampliamento de quo (doc. 16), ammettevano che tale titolo “non era emerso dalle precedenti ricerche fatte” dai Sigg.ri GH, che l’avevano reperito “da ulteriori ricerche effettuate in secondo tempo”.

D’altronde, l’invocato art. 18, comma 2, della legge n. 241/1990 stabilisce che “ I documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi, necessari per l'istruttoria del procedimento, sono acquisiti d'ufficio quando sono in possesso dell'amministrazione procedente, ovvero sono detenuti, istituzionalmente, da altre pubbliche amministrazioni ” ma precisa anche che “ L'amministrazione procedente può richiedere agli interessati i soli elementi necessari per la ricerca dei documenti ”: ciò rende evidente che l’Amministrazione deve certamente reperire i documenti dalla stessa detenuti, tuttavia, può chiedere agli interessati “i soli elementi necessari” per la ricerca dei documenti, senza pertanto imporre la norma invocata alcuna ricerca sulla base di dati necessari ma non forniti dagli interessati. Nel caso di specie i dati necessari al reperimento dei documenti erano stati dichiarati dagli esponenti ma sono risultati errati, con esclusione, quindi, della lamentata violazione di legge, nulla potendo essere imputato all’Amministrazione se sprovvista incolpevolmente di elementi indispensabili per l’acquisizione di quei documenti.

Conseguentemente, deve essere disattesa la tesi attorea volta a valorizzare la tutela dell’affidamento dei proprietari sulla legittimità dell’accertamento negativo circa la sussistenza del titolo edilizio, in quanto essi stessi hanno dato luogo all’esito negativo dell’istruttoria fornendo i dati identificativi errati; a comprova di ciò, infatti, gli interessati medesimi hanno rinvenuto detto titolo solamente un anno più tardi (nell’anno 2022, ossia circa un anno dopo la comunicazione in data 22 aprile 2021 di avvenuto ripristino dello stato dei luoghi; doc. 14) a demolizione già avvenuta, loro sponte .

La spontanea demolizione, a dire di parte attrice, sarebbe stata mossa dal fondato timore dell’applicazione delle sanzioni penali, stante la segnalazione da parte del Comune dell’abuso all’Autorità giudiziaria; tuttavia, in giudizio non è stato prodotto alcun principio di prova sull’eventuale avvio del procedimento penale che possa aver ingenerato il preteso fondamento del timore rappresentato.

Ulteriormente, gli interessati, prima del rinvenimento del titolo, non hanno dato al Comune di Reggio Emilia nemmeno un principio di prova che l’ampliamento fosse stato in ipotesi realizzato anteriormente al 1967, tale da non necessitare di titolo edilizio.

Il Consiglio di Stato, Sez. VI, con la decisione n. 1924 del 7 marzo 2025, in materia di istruzione del procedimento preordinato all’ingiunzione di demolizione di opere abusive, ha chiarito che la prova dell’epoca di realizzazione dell’intervento edilizio sine titulo spetta al proprietario così come l’onere documentale spetta al privato in base al principio della c.d. vicinanza della prova (“ in quanto solo l’interessato può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che possano radicare la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione di un manufatto ” nonché “ del carattere di sanabilità di un'opera edilizia ”), ma l’Amministrazione ha l’obbligo di esaminarla attentamente. Orbene, l’esame della documentazione prodotta dagli esponenti nel caso concreto è regolarmente avvenuto, oltretutto con diretto intervento del tecnico incaricato dalla proprietà; l’istruttoria, tuttavia, non ha sortito il reperimento del titolo abilitativo in conseguenza della errata indicazione identificativa della pratica edilizia da parte degli interessati.

La decisione del Consiglio di Stato, Sez. II, n. 1016 del 1 febbraio 2024 ribadisce l’applicabilità in materia di abusi edilizi del principio della c.d. vicinanza della prova chiarendo che “ è a carico esclusivamente del privato l’onere della prova in ordine alla data della realizzazione dell’opera edilizia al fine di poter escludere al riguardo la necessità di rilascio del titolo edilizio; tale onere discende attualmente dagli articoli 63, comma 1, e 64, comma 1, c.p.a. in forza dei quali spetta al ricorrente l’onere della prova in ordine a circostanze che rientrano nella sua disponibilità. Detto onere, prima ancora che di carattere processuale, vale nei rapporti tra l’interessato e l’Amministrazione, la quale in termini generali, in presenza di un manufatto non assistito da un titolo abilitativo che lo legittimi, ha solo il potere dovere di sanzionarlo ai sensi di legge (si vedano, al proposito, Cons. Stato, sez. VI, sentenze 2 luglio 2020, n. 4267, 7 gennaio 2020, n. 106, 18 ottobre 2019, n. 7072, e 6 febbraio 2019, n. 903) ”.

Nel caso concreto, stante l’ampia risalenza nel tempo del titolo edilizio (1967) e l’originaria archiviazione cartacea, quindi in un contesto del tutto particolare e di oggettiva complessa gestione, il principio della vicinanza della prova deve essere declinato a carico del privato richiedente, in possesso di tutti gli elementi utili in tal senso, e però – come si è detto – inesattamente forniti all’Amministrazione. Il che è comprovato dal fatto che gli stessi tecnici degli interessati non hanno reperito il titolo edilizio presso gli uffici comunali ma lo hanno rinvenuto solo un anno dopo la demolizione in costanza della medesima situazione di fatto, ossia senza che sia intervenuto un qualche nuovo elemento, tantomeno un comportamento ascrivibile colposamente al Comune, che possa aver influito sul ritardato “ritrovamento” che resta, quindi, imputabile solo ai ricorrenti.

E’ incontestabile, infine, che i vari dati identificativi dell’immobile di proprietà e delle relative opere edilizie appartengano alle circostanze che rientrano nella disponibilità dell’interessato sul quale, quindi, grava il relativo onus probandi in ossequio al predetto principio della vicinanza della prova.

Pertanto, non emerge alcuna condotta colposa a carico dell’Amministrazione, che – per quanto si evince dagli atti di causa – ha condotto la propria attività correttamente, senza alcuna negligenza, imperizia o imprudenza, sulla base delle emergenze documentali disponibili, reperite sulla base dei dati forniti dagli istanti; inoltre, il procedimento demolitorio è stato avviato doverosamente, nel rispetto del principio di proporzionalità, avendo adeguato l’ iter procedimentale alle evidenze fattuali concrete (accertamento della non conformità dell’immobile allo stato licenziato nel 1965 ed assenza di titolo abilitativo relativo all’ampliamento contestato), e infine la demolizione è stata effettuata spontaneamente dagli esponenti, non è, quindi, addebitabile al Comune resistente.

Ne consegue che la domanda risarcitoria attorea è infondata per assenza dell’elemento soggettivo imputabile all’Amministrazione, presupposto essenziale della responsabilità aquiliana.

Le spese di lite possono essere compensate vista la peculiarità del caso.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna sezione staccata di AR (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Così deciso in AR nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Caterina Luperto, Referendario

Paola Pozzani, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paola Pozzani	Italo Caso

IL SEGRETARIO