REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO LA CORTE D'APPELLO DI ROMA SEZIONE PRIMA CIVILE così composta: dr. Nicola Saracino Presidente relatore dr. Gianluca Mauro Pellegrini Consigliere dr. Giovanna Gianì Consigliere all'udienza del 06/03/2025, all'esito della discussione orale, riunita in camera di consiglio, ha pronunciato, mediante lettura in aula del dispositivo, la seguente
SENTENZA nella causa civile in grado d'appello iscritta al numero 5198 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2021, vertente
TRA
( ), domiciliata in Roma, VIA Parte_1 C.F._1
ORAZIO 3 ROMA, presso lo studio dell'Avv. MALDERA PAOLO
), che la rappresenta e difende C.F._2
APPELLANTE
E
( ), domiciliata negli uffici dell'Avvocatura CP_1 P.IVA_1
Capitolina siti in VIA DEL TEMPIO DI GIOVE 21 00100 ROMA, rappresentata e difesa dall'Avv. FRENI ALESSANDRO ) C.F._3
APPELLATA

OGGETTO: appello contro la sentenza n. 3455/2021 emessa dal Tribunale di
Roma in data 25.02.2021.
Conclusioni dell'appellante: “In via principale e nel merito, riformare la sentenza in senso favorevole per la parte appellante e, per l'effetto, annullare la
Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva emessa da unitamente ad ogni CP_1 atto presupposto e, segnatamente, all'atto di accertamento di violazione con consequenziale estinzione dell'obbligazione pecuniaria pretesa dal CP_1
Valgono le conclusioni vergate nel ricorso di prime cure in questa sede da intendersi riportate e trascritte: - In via pregiudiziale verificare la pregiudizialità penale rispetto alla contestata violazione anche in ordine all'accertamento sul fatto con tutte le conseguenti statuizioni trattandosi oggettivamente del medesimo fatto oggetto di accertamento, tanto amministrativo quanto penale;
- In via preliminare e in ogni caso, sospendere l'efficacia dell'atto impugnato e di tutti gli atti presupposti connessi e consequenziali per i motivi indicati in ricorso;
- In via principale e nel merito, annullare la Determinazione Dirigenziale di avversata unitamente ad CP_1 ogni atto presupposto connesso e consequenziale e, segnatamente, all'atto di accertamento di violazione con estinzione dell'obbligazione pecuniaria pretesa da
- Ancora in via principale, ma in subordine disapplicare la sanzione e CP_1 la normativa di cui all'art. 15 l.r.Lazio n. 12/1999 in quanto in contrasto con norma di rango comunitario ovvero per contrasto normativo e violazione dell'art. 4, prot. 7,
Cedu, e dell'Art..50 della Carta Fondamentale diritti Unione Europea.
- In estremo subordine ridurre la sanzione nella misura possibile, ovvero secondo equità e miglior giustizia anche in ragione delle condizioni personali, nonché in ragione dell'oggettivo gravoso importo comminato. Si dichiara che il valore della presente controversia è pari a € 25.999,20. Con vittoria delle spese ed onorari dei gradi di giudizio da distrarsi nei confronti dell'Avv. Paolo Maldera.”
Conclusioni dell'appellata: “Voglia l'Ill.ma Corte d'Appello adita, contrariis reiectis, ed in accoglimento delle suesposte difese: - In via preliminare, rigettare la domanda di sospensione della sentenza impugnata, in quanto carente dei requisiti di legge, comunque non argomentati e non provati;
- Rigettare le istanze istruttorie riproposte dalla controparte nel presente grado di giudizio, in quanto irrilevanti e dilatorie;
- nel merito, respingere il ricorso in appello proposto dalla sig.ra in Pt_1
quanto palesemente destituito di fondamento, in fatto ed in diritto, con conferma integrale della sentenza n. 3455 del 25/02/2021; - il tutto con vittoria delle spese, competenze ed onorari del presente giudizio, come per legge.”

FATTO E DIRITTO
La vicenda da cui ha tratto origine il presente giudizio di appello è così riassunta nella sentenza impugnata:
«Con ricorso ex art. 22 Legge 689/81 e art. 6 D.Lgs 150/11 la sig.ra
[...]
proponeva opposizione alla Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva n. Pt_1
96180010449 notificata in data 10.09.2018 da
[...]
Parte_2
Contravvenzioni – Servizio Leggi Speciali e Regolamenti
[...]
Comunali, per l'importo di euro 26.028,467, a titolo di sanzione amministrativa per occupazione senza titolo alloggio ERP. L'atto opposto traeva origine da un verbale di accertamento n. 73100015074 del 18.11.2013 elevato dalla Polizia Municipale di
[...]
per violazione dell'articolo 15 L.R. n. 12 del 1999 secondo le modifiche di cui CP_1
alla L.R. n. 27/2006 a carico di , identificata come trasgressore, poiché Parte_1 occupava senza titolo l'alloggio ERP sito in Roma via Avocette n. 20 i scala A int. 11, a parte si procedeva ai sensi dell'art. 633 e 639bis c.p.».
All'esito del giudizio il tribunale ha respinto l'opposizione e compensato le spese.
A fondamento della decisione il primo giudice ha svolto le considerazioni che seguono:

1. ha ritenuto infondati i motivi preliminari sulla legittimità dell'atto ingiuntivo per le seguenti ragioni:
- relativamente all'eccepito difetto di notifica del verbale di accertamento ha rilevato che l'Amministrazione ha prodotto copia del verbale di accertamento n.
73080009374 elevato l'8/07/2013 e notificato contestualmente al trasgressore come da sottoscrizione apposta sullo stesso;

- con riferimento all'eccepito difetto di motivazione, ha ritenuto assolto l'obbligo motivazionale da parte dell'Amministrazione mediante richiamo, seppur per relationem, al verbale di accertamento dell'illecito (quale atto presupposto) e alla norma ex art. 15
L.R. 12/99 ritenuta violata, in quanto idonei a garantire al destinatario di essere edotto sul fondamento della sanzione e di consentirgli la proposizione dell'opposizione in sede giurisdizionale;

- ha ritenuto infondata l'eccepita violazione del principio del ne bis in idem (art. 4 prot. 7, CEDU e art. 50 Carta dei diritti fondamentali dell'unione europea) affermando che, nella fattispecie illecita in esame, non sussiste il concorso apparente poiché la norma penale (art. 633 c.p.) e l'art. 15 della Legge Regionale del Lazio n. 12/1999 appaiono poste a tutela di beni giuridici e interessi pubblici differenti;

2. nel merito, ha rilevato che la ricorrente non ha fornito alcuna prova circa la legittimità della sua permanenza nell'alloggio (ovvero di trovarsi in uno dei rapporti di parentela, indicati dalla normativa di riferimento, con il legittimo assegnatario o per aver convissuto con lo stesso a titolo di ospitalità autorizzata dall'Amministrazione). Il giudicante di prime cure ha ribadito, altresì, che il mero trasferimento anagrafico della residenza autorizzato dall'Amministrazione non è di per sé idoneo a legittimare la permanenza nell'alloggio, la quale deve ritenersi abusiva in assenza di un titolo valido, come disposto dalla L.R. 12/99.
ha proposto appello al quale resiste Parte_1 CP_1
L'appello è stato deciso all'udienza del 06/03/2025 con lettura del dispositivo.
L'appello contiene i seguenti motivi:
I) i primi sei motivi di appello possono essere congiuntamente riassunti, in quanto tutti finalizzati a contestare la legittimità della sentenza nella parte in cui ha ritenuto sussistente l'occupazione abusiva da parte della SI.ra e, pertanto, corretta Pt_1
l'irrogazione della sanzione.
Parte appellante sostiene che il giudice ha operato un'erronea ricostruzione del fatto non tenendo conto della documentazione prodotta a corredo del ricorso introduttivo, dalla quale si evince che la SI.ra non ha compiuto alcuna Pt_1 occupazione abusiva poiché l'alloggio in questione risultava in assegnazione a
(nonna, congiunta e convivente della ricorrente). Parte appellante Persona_1
sostiene che i documenti prodotti dimostrano come l'ente gestore avesse contezza della consistenza del nucleo familiare – e del fatto che la Per_1 Pt_1
ricorrente era la nipote dell'assegnataria.
La SI.ra contesta la legittimità della sanzione irrogata, sostenendo la Pt_1
non configurabilità della dedotta violazione dal momento che, nel caso di specie, non sussiste uno spoglio clandestino e/o violento. Nello specifico, il tribunale avrebbe errato a non valutare il fatto che la SI.ra risiedeva legittimamente nell'alloggio in Pt_1
questione, avendo Roma Capitale espressamente autorizzato detto trasferimento legittimandolo ai sensi del DPR 223/1989 art. 18 bis. Atteso che l'odierna appellante era legittimata ad abitare nell'alloggio in forza di un atto autorizzatorio amministrativo non vi sarebbe stata alcuna violazione e/o occupazione sanzionabile ai sensi della L.R. Lazio
n. 12/1999. Sul punto, l'appellante sostiene altresì che, se il trasferimento di residenza non fosse stato conforme alla legge, l'Amministrazione avrebbe dovuto opporsi entro
45 giorni dalla richiesta come previsto dalla procedura di cui all'art. 18 bis DPR
223/1989.
Si sostiene inoltre la violazione dell'art. 14 L. n. 689/1981. Sul punto, parte appellante afferma l'illegittimità del provvedimento in quanto il verbale e l'illecito ivi contestato sarebbero “sradicati temporalmente” dal fatto che si contesta. Più specificatamente, non sarebbe chiaro da quando dovrebbero rilevare i 90 giorni per l'accertamento della violazione;

II) con il settimo motivo parte appellante impugna alcuni capi della sentenza, riproponendo le medesime eccezioni sollevate in prime cure. Nello specifico, ripropone la contestazione ex art. 2719 c.c. della conformità del verbale di accertamento, il difetto di motivazione e/o istruttoria, la carenza dell'elemento soggettivo dell'illecito, la violazione del principio di specialità di cui all'art. 9 L. 689/81 e l'applicabilità al caso di specie dell'art. 24 L. 689/81 (discendente dalla sussistenza di un rapporto di connessione oggettiva tra l'illecito amministrativo e quello penale), la carenza di legittimazione di (giacché trattandosi di una sanzione attinente ad una CP_1 normativa regionale, l'ente legittimato a riscuotere la sanzione sarebbe la Regione
Lazio), nonché la carenza di potere del dirigente sottoscrivente la Determinazione impugnata (in quanto la L.R.L. n. 30/ 1994 delegherebbe ai sindaci il potere di emettere atti di determinazione ingiuntiva);
III) con l'ottavo e il nono motivo si sostiene, quanto alla illegittimità dell'importo della Determinazione per violazione dell'art. 10 L. 689/1981, che il tribunale avrebbe errato a non disporre la riduzione della sanzione inflitta. Più precisamente, parte appellante afferma che, sebbene l'art. 10 L. 689/1981 stabilisca una soglia massima di sanzionabilità, la normativa regionale del Lazio (L.r.Lazio n. 12/1999 e la L.r.Lazio
27/2006), in contrasto con la predetta norma statale, prevede delle sanzioni amministrative di importo superiore;

IV) con il decimo motivo è stata censurata la mancata ammissione delle richieste istruttorie formulate (prova per testi) che vengono pertanto reiterate.
In data 15.04.2022 si è costituita che ha richiesto il rigetto CP_1 dell'appello e la conferma integrale della sentenza appellata, deducendo l'infondatezza di tutti i motivi di appello.
L'appello è infondato e deve essere respinto.
L'impugnante sembra confondere il trasferimento della residenza anagrafica (che non richiede alcuna “autorizzazione” ma solo una verifica) con l'assenso all'occupazione dell'immobile, mai espresso dall'ente competente. Si tratta di un motivo, all'evidenza, pretestuoso, anche se esaminato sotto il profilo del principio di non contestazione (art. 115 cpc) che riguarda esclusivamente i fatti allegati e non certo il loro inquadramento giuridico.
Non esclude affatto la sussistenza dell'illecito amministrativo di cui si discute il trasferimento della residenza anagrafica nell'alloggio occupato sulla scorta di un preteso
“valore autorizzatorio” del mutamento di residenza, atteso che la procedura di assegnazione di un alloggio di ERP è regolamentata dalla normativa speciale in materia, la cui finalità è per l'appunto quella di verificare il possesso dei requisiti previsti per l'ottenimento ed il mantenimento del beneficio, mentre la normativa anche procedimentale del trasferimento della residenza anagrafica, che si attiva su istanza di parte e non d'ufficio, persegue tutt'altre finalità.
Risulta pacifico negli scritti difensivi di parte che l'odierna appellante non dispone di alcun titolo che la legittimi ad occupare l'alloggio dell'ERP sopra indicato e che non era componente del nucleo familiare della legittima assegnataria di detto alloggio (la nonna, al momento della sua assegnazione. Occorre al Persona_1 riguardo sottolineare che l'art. 12 comma 5 della L.R. 12/1999 stabilisce che l'ingresso di uno dei familiari nell'alloggio deve essere immediatamente comunicato
(dall'assegnatario stesso) all'Ente gestore che nei successivi tre mesi verifica che, a seguito dell'ampliamento, non sussistano cause di decadenza dall'assegnazione. Tali previsioni confermano inequivocabilmente che nessun rapporto di assegnazione e/o subentro può costituirsi per facta concludentia, e che, in particolare, il familiare non originariamente convivente con l'assegnatario, ai fini della legittimità della sua presenza nell'alloggio, deve essere autorizzato dall'ente gestore e proprietario, previa verifica della sussistenza dei requisiti previsti dalla legge stessa. Condizioni che nel caso di specie pacificamente fanno difetto.
Con riferimento alla dedotta carenza di motivazione del provvedimento sanzionatorio originariamente impugnato, si osserva che il giudizio di opposizione a sanzioni amministrative di cui agli artt. 22 e 23 della legge n. 689/1981 deve ritenersi giudizio sul rapporto tra P.A. e privato e non sull'atto amministrativo, sicché compete al giudice valutare la pretesa dell'Amministrazione come risultante dall'intero iter procedimentale amministrativo piuttosto che la sussistenza di eventuali vizi intrinseci e formali del provvedimento. Inoltre, non ricorre alcun difetto di motivazione del provvedimento sanzionatorio de quo, che richiama il verbale di accertamento
(debitamente prodotto, adeguatamente motivato e notificato contestualmente al trasgressore), ed indica la norma violata (l'art. 15 della L.R. 12/1999), sì da consentire al sanzionato di predisporre tutte le sue difese.
Non è ravvisabile inoltre alcuna carenza della decisione appellata nella valutazione dell'elemento soggettivo, giacché ai fini della configurabilità dell'illecito amministrativo è necessaria e sufficiente la mera coscienza e volontà della condotta commissiva o omissiva senza che occorra la concreta dimostrazione del dolo o della colpa;
l'art. 3 legge 689/1981 pone infatti una presunzione di colpa in relazione al fatto sanzionato, onerando il trasgressore di fornire la dimostrazione di avere agito senza colpa. Onere nel caso di specie certamente non assolto dall'appellante. Né è configurabile un errore di fatto scusabile nel quale sia incorsa la risultando Pt_1 inconferente, per i motivi già detti, la supposta convinzione dell'occupante di non avere compiuto alcuna invasione clandestina, violenta e/o abusiva nell'alloggio ad altri assegnato e non essendo in ogni caso configurabile l'esistenza di fattori estranei alla condotta dell'agente e non controllabili attraverso l'ordinaria diligenza che avrebbero determinato la commissione dell'illecito.
L'argomento secondo cui la duplicazione delle sanzioni, penali ed amministrative, configurerebbe una violazione del principio del ne bis in idem non considera che non sussiste l'invocata specialità tra la norma sanzionatoria regionale rispetto a quella incriminatrice degli art. 633 e 639 bis c.p. in base all'art. 9 della l. 689/81. L'illecito amministrativo, come da consolidata giurisprudenza, non ha alcun rapporto di specialità con il reato penale e pertanto ben può essere elevato un verbale di accertamento amministrativo, anche se non viene riconosciuto il reato contestato. Invero, l'art. 633
c.p. tutela il concetto di possesso ex art. 1140 c.c., ossia un rapporto di fatto, non già uno specifico diritto (Cass. n. 179123/88); la norma in questione intende salvaguardare quel rapporto di fatto che viene esercitato direttamente sugli immobili, sia dal proprietario che da terzi, e che costituisce il possesso specifico (Cass. n. 149062/80). Né potrebbe postularsi la competenza del giudice penale ex art.24 legge 689/81 sulla eventuale applicazione della sanzione amministrativa. La connessione oggettiva di cui all'art 24 della legge n. 689 del 1981, richiesta per radicare la competenza del giudice penale nell'accertamento della responsabilità per l'illecito amministrativo, non consiste nella mera identità, totale o parziale, della condotta integrante le fattispecie amministrativa e penale, occorrendo, invece, che l'"esistenza" del reato dipenda dall'accertamento della violazione amministrativa (cfr. Cass. 5242/2008; in tal senso tra le tante anche Cass. 2000/6109). Risulta dunque necessario accertare che tra l'illecito amministrativo e l'illecito penale sussista un rapporto di connessione oggettiva (nel senso che dall'accertamento del primo dipende l'esistenza del secondo), situazione qui esclusa correttamente dal primo giudice. Il Tribunale ha infatti rilevato come la sanzione amministrativa di cui all'art.15 della legge reg. 12/99 sia ben distinta dalla fattispecie penale;
essa tutela l'assistenza abitativa per i nuclei familiari in condizioni disagiate con l'agevolazione del mercato delle locazioni, e garantisce trasparenza sia nelle assegnazioni che nella gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica destinata all'assistenza abitativa. Ne consegue che l'eventuale regolarizzazione degli occupanti senza titolo non esclude il reato di cui all'art. 633 c.p. e, viceversa,
l'esclusione del reato non esonera dal pagamento della relativa sanzione amministrativa
(Cass. Pen. del 20.11.73).
E ancora, con riferimento alla dedotta carenza di legittimazione di CP_1
e alla carenza di potere del dirigente firmatario, deve essere evidenziato che l'irrogazione delle sanzioni previste dall'art. 15 L.R. 12/1999 compete all'Ente comunale e che nel quadro normativo delineato dal nuovo T.U. 267/2000, all'interno degli Enti Locali si è operata una netta distinzione tra l'attività di indirizzo politico e quella di tipo squisitamente gestionale amministrativo, con il conseguente conferimento alla parte dirigenziale dell'Amministrazione del potere di adottare atti e provvedimenti che impegnano la stessa P.A. verso l'esterno (v. art. 107), e quindi anche certamente le determinazioni ingiuntive come quella in oggetto, prima di competenza del Sindaco.
Inammissibile è infine il motivo col quale è dedotta l'eccessività della sanzione in concreto adottata perché non contesta la scelta tra un minimo ed un massimo edittale bensì deduce, infondatamente, che l'ammontare massimo di ciascuna violazione amministrativa non potrebbe mai superare quello stabilito in 15.000 euro dall'art. 10 a l.
n. 689/81. In realtà l'ente autorizzato a introdurre fattispecie di violazione amministrativa, nella specie la Regione Lazio, è altresì abilitato a stabilire l'importo della sanzione, col solo limite della ragionevolezza il cui sindacato è devoluto alla Corte
Costituzionale, laddove ricorressero i presupposti per devolvere la questione, presupposti nella fattispecie neppure allegati dall'appellante.
L'appello è, conseguentemente, respinto.
Le spese del grado seguono la soccombenza e si liquidano come nel dispositivo in base al d.m. 10 marzo 2014, n. 55 e successive modificazioni, tenuto conto del valore della domanda dato dall'importo della sanzione.
Poiché il presente giudizio è iniziato successivamente al 30 gennaio 2013 e l'appello è respinto, sussistono i presupposti per l'applicazione dell'art. 13, comma 1 quater, d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115, inserito dall'art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, che dispone l'obbligo del versamento, da parte dell'appellante, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.


PER QUESTI MOTIVI


La Corte, definitivamente pronunciando sull'appello, ogni altra conclusione disattesa, così provvede:
a) respinge l'appello;
b) condanna l'appellante al rimborso, in favore di delle spese di CP_1
lite del presente grado di giudizio, che si liquidano in euro 4.000,00 per compensi, oltre rimborso spese forfettarie e accessori di legge;

⎯ dà atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1, quater d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115 come successivamente modificato e integrato, che sussistono i presupposti per il versamento, da parte di di un ulteriore importo a titolo di Parte_1 contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.
Così deciso in Roma il giorno 06/03/2025.
Il Presidente Estensore
Dr. Nicola Saracino