Pubblicato il 07/05/2025

N. 03880/2025REG.PROV.COLL.

N. 08754/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8754 del 2024, proposto dal Comune di CA, in persona della Sindaca pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Zoppolato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Associazione culturale Assalam di CA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Latorraca, Michela Luraghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la MB (Sezione Quarta) n. 2903/2024, con la quale è stato accolto il ricorso proposto dalla Associazione culturale Assalam di CA per l’esecuzione della sentenza del predetto T.a.r. n. 483/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Associazione culturale Assalam di CA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il Comune di CA ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. MB, Sez. IV, ha accolto il ricorso per l’ottemperanza della sentenza del predetto T.a.r. n. 483/2024, proposto dalla Associazione culturale Assalam di CA e ha nominato un commissario ad acta per l’ipotesi di perdurante inottemperanza da parte della Amministrazione comunale entro il termine assegnato.

Il giudice di primo grado ha anche condannato il Comune di CA al pagamento delle spese di giudizio.

2. In sintesi, con la sentenza n. 483/2024, il Tribunale amministrativo regionale per la MB (Sezione Quarta) aveva accolto il ricorso di primo grado proposto dalla Associazione culturale Assalam di CA e, per l’effetto, aveva annullato il provvedimento dirigenziale prot. 16165 del 31 marzo 2021, con il quale il Comune di CA aveva respinto l’istanza di rilascio del permesso di costruire n. 593/2014, presentata dalla predetta Associazione.

Con la sentenza n. 2903/2024, il T.a.r. MB ha accolto il ricorso per l’ottemperanza della sentenza n. 483/2024; in applicazione del principio del cd. “ one shot temperato ”, ha ritenuto poi che, per effetto dell’annullamento in sede giurisdizionale di due precedenti provvedimenti di diniego, il Comune di CA non potesse più decidere in senso sfavorevole sulla istanza presentata dalla Associazione Assalam, in relazione a profili non ancora esaminati.

3. Con il ricorso in esame il Comune di CA ha contestato la sentenza impugnata sotto diversi profili.

4. Si è costituita in giudizio l’Associazione culturale Assalam di CA (di seguito, nella presente decisione anche solo Associazione Assalam), eccependo l’inammissibilità dell’appello, in quanto, a suo dire, la sentenza di primo grado si limiterebbe a dettare prescrizioni operative e/o materiali per dare esecuzione alla sentenza da eseguire; ha eccepito inoltre l’inammissibilità dell’appello, per difetto di interesse, dovendo ritenersi il titolo edilizio rilasciato per SI , e per genericità delle censure.

Nel merito, l’Associazione Assalam ha contestato le deduzioni della Amministrazione comunale appellante e ne ha chiesto la reiezione.

5. Con ordinanza n. 4886/2024, questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare formulata dal Comune di CA, in considerazione del fatto che, con ordinanza n. 4885/2024 di questa stessa Sezione, era stata sospesa l’esecuzione della sentenza del T.a.r. MB n. 483/2024 (al fine di pervenire alla fase di merito re adhuc integra ).

6. Con memoria depositata in data 25 febbraio 2025 il Comune di CA ha ribadito sostanzialmente le proprie tesi difensive.

7. Alla camera di consiglio del 13 marzo 2025, sulle conclusioni delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. Preliminarmente, il Collegio dà atto che all’odierna camera di consiglio questa Sezione ha respinto il ricorso in appello (R.G. 4062/2024) proposto dal Comune di CA avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la MB (Sezione Quarta) n. 483/2024, con la quale era stato accolto il ricorso di primo grado proposto dalla Associazione culturale Assalam di CA e, per l’effetto, era stato annullato il provvedimento dirigenziale prot. 16165 del 31 marzo 2021 (di rigetto dell’istanza di rilascio del permesso di costruire n. 593/2014, presentata dalla predetta Associazione).

9. Sempre in via preliminare, debbono essere respinte le eccezioni di inammissibilità dell’atto di appello, sollevate dalla Associazione culturale Assalam di CA.

Il giudice di primo grado nell’accogliere il ricorso per l’ottemperanza non si è limitato a dettare prescrizioni operative e materiali (come sostiene l’Associazione Assalam), ma ha ordinato all’Amministrazione comunale il rilascio del titolo abilitativo, ritenendo esaurito lo spatium deliberandi della Amministrazione, in applicazione del principio del c.d. “ one shot temperato ”.

Infondata è anche l’eccezione di inammissibilità dell’atto di appello, in relazione alla ritenuta formazione del titolo abilitativo per SI , in quanto la nomina del commissario ad acta per l’ipotesi di perdurante inottemperanza dell’Amministrazione comunale presuppone proprio la sussistenza di un obbligo conformativo rimasto ineseguito.

Infondata è infine l’eccezione di inammissibilità del ricorso, per genericità delle censure, essendo le deduzioni dell’Amministrazione comunale appellante sufficientemente argomentate e dovendo quindi esse essere valutate nel merito.

10. Con un unico articolato motivo, il Comune di CA deduce erroneità della sentenza impugnata per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto.

Sostiene di aver ottemperato alla sentenza del T.a.r. MB n. 483/2024, riavviando il procedimento amministrativo con l’intenzione di concluderlo.

L’Amministrazione comunale starebbe procedendo alla individuazione della norma tecnica applicabile con riferimento alla dotazione dei parcheggi, al fine di comunicarla successivamente alla Associazione Assalam.

Dopo aver evidenziato che l’annullamento dell’impugnato provvedimento di diniego è avvenuto in relazione al dedotto difetto di motivazione e di istruttoria, sostiene che l’annullamento giurisdizionale non ha consumato il potere dell’Amministrazione comunale di provvedere.

Ripercorre tutte le articolate vicende giudiziarie che hanno preceduto l’adozione del provvedimento di diniego e contesta diffusamente le conclusioni del giudice di primo grado, evidenziando di aver riavviato il procedimento per concluderlo con un provvedimento espresso, in conformità alle indicazioni fornite dal giudice di primo grado.

Il procedimento attualmente in corso non sarebbe finalizzato ad espletare una nuova istruttoria sulla sussistenza dei presupposti per il rilascio del titolo, ma avrebbe un perimetro limitato, in quanto: “ Il Comune di CA, in pedissequa ottemperanza alla sentenza originaria, intende soltanto colmare la presunta lacuna motivazionale, fornendo ad Assalam le indicazioni sullo strumento urbanistico applicabile all’intervento per quanto specificamente attiene alla dotazione di parcheggi ” (ricorso in appello, pag. 9).

11. Il ricorso è infondato, ma la sentenza di primo grado deve essere confermata con differente motivazione.

Il Collegio rileva che la sentenza del T.a.r. MB n. 483/2024 è stata pubblicata in data 21 febbraio 2024, cui ha fatto seguito una diffida del legale della Associazione Assalam del 26 febbraio 2024.

Solo dopo il ricorso per l’ottemperanza del T.a.r. MB n. 483/2024 (notificato in data 8 luglio 2024), l’Amministrazione comunale ha adottato, in data 25 settembre 2024, la comunicazione di avvio del procedimento.

Risulta per tabulas che l’Amministrazione comunale non ha ottemperato alla sentenza del T.a.r. MB n. 483/2024, avendo adottato un comportamento ingiustificatamente dilatorio ed essendosi determinata a riavviare il procedimento solo dopo la notifica per l’ottemperanza della sentenza.

12. A giudizio del Collegio, tuttavia, non ricorrono nel caso di specie i presupposti per l’applicazione del principio del “ one shot temperato ”.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, in applicazione del principio del “ one shot temperato ”, per evitare che la Pubblica Amministrazione possa riprovvedere per un numero infinito di volte a ogni annullamento in sede giurisdizionale, è dovere della stessa Amministrazione riesaminare una seconda volta l'affare nella sua “interezza”, sollevando tutte le questioni rilevanti, con definitiva preclusione per l'avvenire e, in sostanza, di tornare a decidere sfavorevolmente per il privato. Tale principio costituisce il punto di equilibrio tra due opposte esigenze: la garanzia di inesauribilità del potere di Amministrazione attiva e la portata cogente del giudicato di annullamento con i suoi effetti conformativi (Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 maggio 2022 n. 3480).

Orbene, nel caso di specie, si deve rilevare che, nella sentenza n. 166/2021, il T.a.r. MB ha accolto il ricorso proposto dalla Associazione culturale Islamica di CA e da Aedes Costruzioni s.r.l. per l’annullamento del provvedimento del 7 maggio 2015, con il quale il Comune di CA aveva respinto la richiesta presentata da Aedes Costruzioni s.r.l. (dante causa dell’Associazione Assalam) per il rilascio di permesso di costruire per “ completamento capannone industriale con cambio di destinazione d’uso ”, finalizzato all’impiego dell’immobile come “ luogo di culto ”; nella predetta sentenza, il T.a.r. MB ha annullato il provvedimento di diniego, in quanto fondato su una disposizione della l.r. della MB n. 12/2005 (che subordinava l’insediamento di una nuova struttura religiosa all’approvazione del piano delle attrezzature religiose), dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte Costituzionale, con sentenza n. 254 del 5 dicembre 2019, facendo salve “ le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione, che dovrà valutare i presupposti per il rilascio del titolo ”.

In sede di riedizione del potere, il Comune di CA ha respinto nuovamente l’istanza di rilascio del permesso di costruire, con una differente motivazione, articolata in più punti (evidenziando inter alia che il progetto presentato dalla Associazione non presentava il numero richiesto di parcheggi, che la carenza di parcheggi non poteva essere compensata dai parcheggi di uso pubblico e che era stata respinta anche la richiesta di monetizzazione dei parcheggi).

Nella sentenza impugnata, il giudice di primo grado ha ritenuto che nessuno dei motivi individuati nel provvedimento di diniego fosse idoneo a giustificare il rigetto della istanza; conseguentemente, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento impugnato.

Ritiene il Collegio che l’esecuzione della sentenza non possa esaurirsi nel mero obbligo di rilasciare tout court il titolo abilitativo; con riguardo alla questione dei parcheggi quale dotazione richiesta per il rilascio del titolo abilitativo (standard), la sentenza da ottemperare aveva annullato il provvedimento di diniego, per difetto di motivazione e di istruttoria, il che implica la necessità di rinnovare l’istruttoria, verificando:

- il numero dei parcheggi necessari ai fini del rilascio del permesso di costruire, in base alla disciplina urbanistica vigente nel Comune di CA;

- l’idoneità di quelli indicati dalla Associazione Assalam, valutando con congrua motivazione (in caso di inadeguatezza dei parcheggi indicati dalla Associazione) la possibilità di accogliere l’istanza di monetizzazione dei parcheggi presentata dalla predetta Associazione.

In altri termini, l’annullamento del precedente provvedimento di diniego non implica che l’Associazione Assalam possa prescindere, ai fini del rilascio del titolo abilitativo richiesto, dal requisito della necessaria dotazione dei parcheggi previsti quali standard urbanistici o, in alternativa, dall’assolvimento dell’onere di provvedere al pagamento per i parcheggi non reperibili in loco, attraverso il ricorso all’istituto della monetizzazione.

13. La sentenza di primo grado va quindi confermata con diversa motivazione, imponendo alla Amministrazione comunale di riesaminare l’istanza nel termine di trenta giorni dalla notifica o dalla comunicazione amministrativa della presente decisione; per il caso di ulteriore inottemperanza entro il termine assegnato, si conferma la nomina del commissario ad acta nella persona del Prefetto di Milano, o suo delegato, appartenente alla medesima Amministrazione e munito di adeguate competenze professionali, il quale dovrà provvedere all’esame e alla definizione della istanza (nei termini sopra indicati) nel termine dei trenta giorni successivi al proprio insediamento.

14. Le spese del presente grado di giudizio debbono essere equamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e conferma (con diversa motivazione) la sentenza impugnata.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO