REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DI APPELLO DI ROMA
SECONDA SEZIONE CIVILE
Composta dai Sigg.ri Magistrati
Dott. Gianna Maria Zannella Presidente
Dott. Camillo Romandini Consigliere
Dott. Maria Delle Donne Consigliere rel.
riunita in camera di consiglio, ha pronunciato la seguente
S E N T E N Z A
nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 3465 del registro generale degli affari contenziosi dell'anno 2020 passata in decisione all'udienza cartolare del 21 gennaio 2025 e vertente tra
TRA
(già , cod. fisc. Parte_1 Parte_2 P.IVA_1 rappresentata e difesa, per procura in atti, dall'dall'avv. Stefano D'Ercole
RICORRENTE IN RIASSUNZIONE
E 1) (C.F. ), rappresentata e difesa, per procura in atti, dall'Avv. CP_1 P.IVA_2
Federica Graglia;

2) contumace Controparte_2
RESISTENTI IN RIASSUNZIONE
FATTI RILEVANTI DELLA CAUSA
§ 1 — La vicenda che ha dato origine alla lite è la seguente.
La proponeva opposizione ex art. 615 c.p.c. avverso la cartella esattoriale Parte_2
n. 097 2005 00161562 83, emessa dal , in qualità di concessionario alla Controparte_2 riscossione per la Provincia di contenente l'iscrizione a ruolo delle seguenti sanzioni: CP_1
1) Cosap- Sanzione amministrativa ex art. 63 D.LGS N. 446/97
0000473442- Municip RM07 – Determ. Dirig. 0000001495 -2004 Notif. 12.7.2004 (all. 2) per un importo di € 4.535,15;
2) Cosap- Sanzione amministrativa ex art. 63 D.LGS N. 446/97
0000473445- Municip RM07 – Determ. Dirig. 0000001489 -2004 Notif. 12.7.2004 (all. 3) per un importo di € 7.052,96;
3) Cosap- Sanzione amministrativa ex art. 63 D.LGS N. 446/970000473448- Municip RM07 –
Determ. Dirig. 0000001494 -2004 Notif. 12.7.2004 (all. 4) per un importo di € 12.088,58;

4) Cosap- Sanzione amministrativa ex art. 63 D.LGS N. 446/97
0000473451- Municip RM07 – Determ. Dirig. 0000001493 -2004 Notif. 12.7.2004 (all. 5) per un importo di € 19.642,00;
5) Cosap- Sanzione amministrativa ex art. 63 D.LGS N. 446/97
0000473454 - Municip RM07 – Determ. Dirig. 0000001492 -2004 Notif. 12.7.2004 (all. 6) per un importo di € 16.117,07;
6) Cosap- Sanzione amministrativa ex art. 63 D.LGS N. 446/97
0000473457- Municip RM07 – Determ. Dirig. 0000001491 -2004 Notif. 12.7.2004 (all. 7) per un importo di € 37.266,66;
7) Cosap- Sanzione amministrativa ex art. 63 D.LGS N. 446/97
0000473460 - Municip RM07 – Determ. Dirig. 0000001490 -2004 Notif. 12.7.2004 (all. 8) per un importo di € 7.052,96;
8) Cosap- Sanzione amministrativa ex art. 63 D.LGS N. 446/97
0000473463 - Municip RM07 – Determ. Dirig. 0000001488 -2004 Notif. 12.7.2004 (all. 9) per un importo di € 24.174,06;
9) Cosap- Sanzione amministrativa ex art. 63 D.LGS N. 446/97
0000473466 - Municip RM07 – Determ. Dirig. 0000001487 -2004 Notif. 12.7.2004 (all. 10) per un importo di € 506,66; Secondo l'opponente la suddetta cartella, pur riferendosi alle Determinazioni Dirigenziali emesse dal a fronte delle violazioni dell'art. 26 punto 5 del vecchio Regolamento Scavi del CP_3
ha esplicitato, poi, quale titolo delle sanzioni irrogate “COSAP”, con i relativi CP_3 riferimenti normativi.
Parte opponente, quindi, conveniva in giudizio il e l'allora concessionario del CP_3 servizio nazionale di riscossione per la Provincia di , rassegnando CP_1 Controparte_2 le seguenti conclusioni:
“Piaccia all'On.le Tribunale adito, disattesa e respinta ogni contraria istanza, domanda, eccezione e/o deduzione: in via principale:
- accertare e dichiarare: la non debenza da parte di in favore del Parte_1 CP_3 degli importi riportati nella cartella di pagamento 097 2005 00161562 83; la disapplicazione di tutte le Determinazioni Dirigenziali indicate nella cartella di pagamento n. 097 2005 00161562 83 per le causali di cui in narrativa e, per l'effetto, nel merito
- accertare e dichiarare la nullità, inefficacia e/o illegittimità della cartella di pagamento n. 097 2005
00161562 83 e per l'effetto annullarla e/o revocarla, nonché accertare e dichiarare la nullità, inefficacia e/o illegittimità del ruolo esattoriale n. 19655/2004 ai numeri progressivi da 1 a 27, reso esecutivo in data 17.11.2004, e per l'effetto annullarlo e/o revocarlo in subordine
- annullare e/o ridurre, anche ai sensi dell'art. 1384 c.c., l'importo delle somme richieste dal CP_3
a titolo di penali, per presunte violazioni dell'art. 26 punto 5 del Regolamento scavi
[...]
Comunale n. 56 del 17.5.2002, in considerazione della loro eccessiva onerosità; - in ogni caso e per l'effetto condannare il alla restituzione delle somme indicate CP_3 nella cartella n. 097 2005 00161562 83 già corrisposte in eccedenza dalla Parte_2
[...]
Si costituiva in giudizio il così concludendo: CP_3
“Piaccia a codesto Ill.mo Tribunale:
-negare la sospensione cautelare della cartella esattoriale non sussistendo i presupposti del fumus e del periculum;

- nel merito, respingere l'opposizione avverso la cartella di pagamento ed ogni domanda della
[...]
condannarla al pagamento delle penali stabilite per l'accertata violazione degli Parte_3 obblighi del Regolamento Cavi del Comune di e per restanti titoli di cui agli atti presupposti, CP_1 le determinazioni dirigenziali da n. 1487 a n. 1495/2004, della procedura esattiva”.
Il Tribunale, con ordinanza del 15.3.2006, sul presupposto che “non di sanzioni amministrative si tratta ..ma di penali di natura civilistica” rigettava la domanda di sospensione, rimettendo le parti all'udienza del 19.4.2006 per i già fissati adempimenti.
A detta udienza la causa veniva rinviata al 18.10.2006, con termine sino al 19.5.2006 per il deposito di memorie ex art. 183 co. V c.p.c. e sino al 18.6.2006 per le repliche.
Si costituiva anche , opponendosi semplicemente alla domanda dell' . Controparte_2 Pt_1
Con sentenza n. 25380, emessa in data 2.12.2008 e depositata il 22.12.2008, il Tribunale Civile di
Roma ha così statuito:
“il tribunale, definitivamente pronunciando sulle domande proposte da Parte_2
nei confronti del così provvede:
[...] CP_3
-rigetta la domanda e dichiara dovute le somme di cui alla cartella n. 097 2005 00161562 83 pari a
€ 128.441,66;”
-condanna l'attrice al pagamento in favore del delle spese di lite che si liquidano in euro CP_3
80,00, euro 1.340,00 per competenze ed euro 2.100,00 per onorari, oltre IVA, CPA e spese generali come per legge”
Avverso detta sentenza proponeva appello, chiedendo l'accoglimento delle seguenti Pt_1 conclusioni:
“Piaccia all'On. le Corte d'appello adita, ogni contraria istanza, eccezione e/o deduzione disattese, in accoglimento dell'appello proposto dalla riformare e/o Pt_2 Parte_2 annullare la sentenza impugnata e per l'effetto in via principale:
- accertare e dichiarare: la non debenza da parte della in favore del Parte_2 degli importi riportati nella cartella di pagamento n. 097 2005 00161562 83; la CP_3 disapplicazione di tutte le Determinazioni Dirigenziali indicate nella cartella di pagamento n. 097
2005 00161562 83 per le causali di cui in narrativa e, per l'effetto, nel merito
- accertare e dichiarare la nullità, inefficacia e/o illegittimità della cartella di pagamento n. 097 2005
00161562 83 e per l'effetto annullarla e/o revocarla, nonché accertare e dichiarare la nullità, inefficacia e/o illegittimità del ruolo esattoriale n. 19655/2004 ai numeri progressivi da 1 a 27, reso esecutivo in data 17.11.2004, e per l'effetto annullarlo e/o revocarlo;
in subordine - annullare e/o ridurre, anche ai sensi dell'art. 1384 c.c., l'importo delle somme richieste dal CP_3
a titolo di penali, per presunte violazioni dell'art. 26 punto 5 del Regolamento scavi
[...]
Comunale n. 56 del 17.5.2002, in considerazione della loro eccessiva onerosità.
- in ogni caso e per l'effetto condannare il alla restituzione delle somme indicate CP_3 nella cartella n. 097 2005 00161562 83 già corrisposte in eccedenza dalla Parte_2
[...]
Con vittoria di spese, competenze ed onorari del doppio grado di giudizio, con conseguente condanna della parte vittoriosa in primo grado all'integrale rimborso in favore dell'appellante delle spese liquidate nella precedente fase, oltre al rimborso delle spese generali”. Nel merito, con i tre motivi di impugnazione, l'appellante censurava la sentenza sostenendo l'illegittimità dell'imposizione di penali, da parte del affermando che queste non CP_3 erano espressamente previste dalla legge e che la dichiarazione di conoscere ed accettare le clausole relative all'applicazione di penali era stata predisposta unilateralmente su moduli prestampati, in tal modo imponendone agli operatori l'accettazione. Si costituiva in giudizio l'Amministrazione comunale, contestando la fondatezza dei motivi di gravame articolati dalla ricorrente e domandando il rigetto dell'appello e, quindi, l'accoglimento delle conclusioni dallo stesso rassegnate in primo grado.
Con sentenza n. 1671/2016 del 12.3.2016, la Corte d'Appello di Roma ha così statuito:
“La Corte d'Appello di Roma, sentiti i procuratori delle parti, definitivamente pronunziando sull'appello proposto dalla avverso la sentenza del Tribunale di Roma n. Parte_2
25380 del 22/12/08 e contro già , così statuisce: CP_1 CP_3
a) Rigetta l'appello e conferma integralmente la sentenza impugnata;

b) Condanna l'appellante al pagamento delle spese liquidate in complessivi € 5.000,00 oltre accessori di legge”.
Avverso detta sentenza la società proponeva ricorso per cassazione denunciando la violazione Pt_1
e/o falsa applicazione degli artt. 1392 e 1383 c.c. in relazione all'art. 360, co. 1, n. 3 c.p.c.., nonché la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 bis d. lgs. 267/2000 e 1384 c.c., in relazione all'art. 360, co. 1, nn. 3 e 5 c.p.c.
Con sentenza n. 15727/2020, la Corte di Cassazione, senza entrare nel merito del ricorso, rilevando d'ufficio il difetto di contraddittorio, nel giudizio di appello (N.R.G. 803/2010, definitosi con sentenza n. 1671/2016), nei confronti della cassava la sentenza Controparte_2 impugnata con rinvio alla Corte d'Appello di Roma in diversa composizione, cui demandava di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità, previa integrazione del contraddittorio.
§1.1 — ha ritualmente riassunto il giudizio ex art. 392 C.P.C. indicando nella Parte_1 vocatio e e chiedendo “Piaccia all'On. le Corte d'appello CP_1 Controparte_2 adita, ogni contraria istanza, eccezione e/o deduzione disattese, in accoglimento dell'appello proposto dall' , riformare e/o annullare la sentenza impugnata n. 25380/2008, Parte_1 emessa dal Tribunale Civile di Roma in data 2.12.2008 e depositata il 22 dicembre 2008, resa nel giudizio N.R.G. 86407/2005 e per l'effetto in via principale:
- accertare e dichiarare: la non debenza da parte della in favore del Parte_2 degli importi riportati nella cartella di pagamento n. 097 2005 00161562 83; la CP_3 disapplicazione di tutte le Determinazioni Dirigenziali indicate nella cartella di pagamento n. 097
2005 00161562 83 per le causali di cui in narrativa e, per l'effetto, nel merito
- accertare e dichiarare la nullità, inefficacia e/o illegittimità della cartella di pagamento n. 097 2005
00161562 83 e per l'effetto annullarla e/o revocarla, nonché accertare e dichiarare la nullità, inefficacia e/o illegittimità del ruolo esattoriale n. 19655/2004 ai numeri progressivi da 1 a 27, reso esecutivo in data 17.11.2004, e per l'effetto annullarlo e/o revocarlo;
in subordine
- annullare e/o ridurre, anche ai sensi dell'art. 1384 c.c., l'importo delle somme richieste dal CP_3
a titolo di penali, per presunte violazioni dell'art. 26 punto 5 del Regolamento scavi
[...]
Comunale n. 56 del 17.5.2002, in considerazione della loro eccessiva onerosità.
- in ogni caso e per l'effetto condannare il alla restituzione delle somme indicate CP_3 nella cartella n. 097 2005 00161562 83 già corrisposte in eccedenza dalla Parte_2
[...]
Con vittoria di spese e compensi del doppio grado di giudizio”.
Ha resistito chiedendo il rigetto della impugnazione e comunque della originaria CP_1 opposizione.
Non si è costituita in giudizio , nonostante la rinnovazione della Controparte_4 notifica disposta dalla Corte. La causa veniva assegnata a questo relatore con provvedimento in data 15 febbraio 2023.
§ 2.1 — All'odierna udienza, come sostituita, le parti costituite hanno depositato le note di trattazione cartolare e la Corte ha trattenuto la causa in decisione senza ulteriori termini perché già concessi.
MOTIVI DELLA DECISIONE
§3 – La peculiarità di questo giudizio di rinvio è caratterizzata dal fatto che in questa sede occorre riesaminare le questioni già sollevate con l'originaria opposizione ex art. 615 CPC nonché con l'appello, tenendo solo conto che il contraddittorio va integrato (come è avvenuto) nei confronti dell'allora concessionaria . Controparte_2
Ciò posto, vanno esaminate le doglianze formulate da . Pt_1 L'atto di riassunzione, composto di 50 pagine, è articolato in tre motivi di impugnazione.
§3.1 – Con il primo motivo (pagg. 10/24) lamenta l'erronea qualificazione che il Tribunale Pt_1 avrebbe espresso a proposito di “penali” convenzionali per l'occupazione di area pubblica sulla base dell'atto autorizzativo allo scavo, come previste dall'art. 26 comma 5 del Regolamento Scavi del Comune di n. 56 del 17.5.2002. CP_1
Riportata giurisprudenza, anche amministrativa, e dottrina, la parte ricorrente in riassunzione contesta tale ricostruzione per riaffermare, come già sostenuto nella opposizione originaria, la natura di sanzioni amministrative imposte da un atto di determinazione dirigenziale unilaterale.
§3.2 – Con il secondo motivo (pagg. 24/34), la parte ricorrente in riassunzione, si duole della nullità di dette sanzioni, perché non determinabile la loro entità e comunque allegando anche la loro illegittimità perché non codificate.
La tesi viene fondata sulla natura di sanzioni amministrative, da disapplicarsi in quanto non rispettato il principio di legalità e stante la riserva di legge, invocando l'importo massimo di cui all'art. 7 bis D.Lvo n. 267/00 pari ad Euro 500,00. Invoca, poi, parte ricorrente in riassunzione l'applicazione del nuovo Regolamento Scavi del CP_3 n. 206/05, nel quale vi sarebbe la disposizione transitoria di cui all'art. 28 a prevedere la
[...] illegittimità delle sanzioni di cui all'art. 26; aggiunge che detto nuovo regolamento sarebbe Pt_1 applicabile al caso in esame perché le sanzioni sono datate 4.2.03 e ricadono, dunque, sotto le nuove norme.
§3.3 – Con il terzo motivo (pagg. 34/45) invoca i poteri del giudice ai fini della riduzione della Pt_1 penale ex art. 1384 C.C. al fine di ricondurla alla adeguatezza, citando il nuovo regolamento comunale n. 260/05 ed invocando il principio di proporzionalità sotto il profilo soggettivo ed oggettivo, con la doglianza che gli addebiti risultano “oltremodo esosi” e con la precisazione che nel caso in esame vi era un “mero ritardo nella riconsegna formale dell'area”, dal valore secondario.
, quindi, cita dottrina in materia di riduzione della penale ed invoca il nuovo regolamento Pt_1 comunale che ha ridotto dette penali, evidenziando l'interesse concreto del creditore per il quale sarebbe irrilevante la formale consegna. Insiste parte ricorrente in riassunzione per l'applicazione del nuovo regolamento scavi del 2005, evidenziando che non è più prevista l'ipotesi del ritardo nella riconsegna dei documenti cartacei e che le infrazioni sanzionate erano successive alla sua entrata in vigore (4.2.03).
§4 – La proposta opposizione non merita di essere accolta alla luce della recente giurisprudenza di legittimità che si è pronunciata sulla materia.
Come sopra evidenziato, la questione principale ruota intorno alla qualificazione delle somme richieste nella cartella esattoriale opposta: sanzioni amministrative oppure penali civilistiche contrattualmente concordate.
Orbene, in una vicenda del tutto similare e sovrapponibile, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 9775/22 – proprio con riferimento all'art. 26.5 del Regolamento Scavi del Comune n. CP_3
56/02 applicabile alla fattispecie per quanto si dirà – hanno affrontato la questione di massima di particolare importanza -, i cui termini generali possono essere così sintetizzati:
“se in tema di concessione per l'occupazione di suolo pubblico in favore di un soggetto privato, l'applicazione di una clausola penale per l'inadempimento o il ritardo nell'adempimento del concessionario, che acceda al titolo autoritativo, possa fondarsi sulla proposta unilaterale dell'istante cui faccia seguito il rilascio del provvedimento amministrativo, ovvero debba essere trasfusa in un atto sottoscritto dall'amministrazione e dal concessionario perché possa dirsi rispettato il requisito della forma scritta ad substantiam, che si impone nella formazione dei rapporti negoziali tra amministrazione pubblica e privati in base alle disposizioni di cui agli artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440”. Giova, a questo punto, riportare alcuni passaggi testuali:
“Si rendono, però, necessari ulteriori elementi di specificazione affinché i termini dell'anzidetta questione giuridica possano essere apprezzati come pienamente aderenti alla fattispecie portata alla cognizione giudiziale (anche) con la presente controversia.
Viene, infatti, in rilievo – secondo uno schema affatto incontroverso nella sua portata materiale e come tale oggetto di incontestato accertamento nei giudizi di merito [in tal senso anche la documentazione nuovamente depositata dalla ricorrente (con fascicolo separato, documenti distinti dalle lettere da “A” a “V”) e già prodotta in primo grado] – l'istanza di una società concessionaria del servizio di distribuzione di energia elettrica (EA NE S.p.A.) nel di CP_3 CP_1 (ora volta ad ottenere un provvedimento di concessione per l'occupazione CP_1 temporanea di suolo pubblico e di autorizzazione al fine di operare scavi nel territorio comunale nello svolgimento dei compiti di concessionaria di quel servizio pubblico (posa di condutture, manutenzione della rete, allacci in favore degli utenti, etc.: cfr. p. 3 ricorso). In tale istanza, la società concessionaria del servizio pubblico dichiara “di accettare le condizioni e gli obblighi prescritti nel Regolamento Cavi ed in particolare le penali indicate nell'art. 26 del Regolamento medesimo”, ossia il Regolamento approvato con deliberazione n. 56 del 17 maggio 2002 del(l'allora) L'art. 26 citato (rubricato “Penalità”), prevede una serie di CP_3
“penali di natura civilistica, fermo restando il risarcimento del danno” (così il comma 1), tra cui, al punto 5), la penale di euro 500,00 “per ogni giorno di ritardo sulla data di ultimazione dei lavori prevista nell'autorizzazione e per ogni giorno di ritardo nella riconsegna”. Alla presentazione di siffatta istanza segue l'adozione, da parte del in favore dell'ente CP_3 societario gestore del servizio pubblico, del provvedimento di “concessione temporanea di suolo pubblico e autorizzazione all'apertura di cavi”, in cui l'autorizzazione stessa (la “licenza”) “è rilasciata a condizione che vengano rispettate tutte le leggi e i regolamenti vigenti in materia, con particolare riferimento al Regolamento Cavi, al Codice della Strada ed al Codice Civile (…)”. 7. - L'esame della questione di diritto individuata dall'ordinanza interlocutoria della Terza Sezione civile – e, con essa, dello stato della giurisprudenza di questa Corte in medias res - non può prescindere, tuttavia, dalla previa delibazione del primo e terzo motivo di ricorso.
8. – Il primo motivo di ricorso interroga sulla natura delle penali previste dall'art. 26.5 del
Regolamento cavi, ossia se di natura civilistica, alla stregua anche di quanto testualmente indicato dalla stessa disposizione regolamentare, ovvero, come sostiene la ricorrente, di carattere sanzionatorio pubblicistico, consistenti in vere e proprie sanzioni amministrative;
con la conseguenza che, se fossero da qualificarsi come tali, emanazione dunque della potestà autoritativa della pubblica amministrazione, non si porrebbe in radice neppure la questione oggetto del rinvio nomofilattico ai sensi dell'art. 374 c.p.c., ma occorrerebbe, per l'appunto, verificare se il
Regolamento che dette penali prevede sia stato adottato in forza di idonea base legale.
La prospettazione di parte ricorrente, infatti, è orientata ad escludere in sé la possibilità di giungere a qualificare le anzidette penali come previsioni inerenti ad un “rapporto privatistico su basi paritarie”, giacché predeterminate unilateralmente dall'ente pubblico quale autorità e, quindi, in forza di poteri di supremazia esercitabili nell'ambito di un rapporto concessorio ed autorizzatorio, là dove l'istanza di autorizzazione presentata dall'interessato allo scavo avrebbe natura di “mera presa d'atto” dell'imposizione autoritativa. Ad avviso di ACEA, saremmo, pertanto, in un ambito affatto estraneo a quello in cui la pubblica amministrazione si relaziona e agisce iure privatorum.
8.1. – Il motivo, così articolato, è infondato.
La sentenza impugnata (cfr., segnatamente, pp. 5 e 6) ha riconosciuto il carattere privatistico delle penali di cui all'art. 26.5 del Regolamento Cavi facendo riferimento al “rapporto complesso (c.d. concessione-contratto) nel quale, al momento autoritativo (valutazione dell'interesse pubblico e contemperamento con gli altri interessi coinvolti) si accompagnano le prescrizioni sulle modalità dello scavo e del ripristino e i tempi per la restituzione dell'area stradale all'uso proprio, quest'ultimo integrante un rapporto paritetico di tipo privatistico”, dovendo le penali anzidette, seppur contemplate dalla fonte regolamentare, trovare apposizione nell'“atto che disciplina dal punto di vista civilistico la relazione tra amministrazione e soggetto autorizzato allo scavo”. La statuizione del giudice di merito è corretta in diritto, trovando conferma nella stessa normativa di settore, di rango primario e secondario, nell'ambito della quale è da inquadrare, a monte, la vicenda in esame. Occorre, infatti, rammentare che, in forza dell'art. 25, comma 1, del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), è necessario che chi intenda effettuare “attraversamenti od uso della sede stradale e relative pertinenze con corsi d'acqua, condutture idriche, linee elettriche e di telecomunicazione, sia aeree che in cavo sotterraneo, sottopassi e sovrappassi, teleferiche di qualsiasi specie, gasdotti, serbatoi di combustibili liquidi, o con altri impianti ed opere, che possono comunque interessare la proprietà stradale”, è tenuto ad ottenere una “preventiva concessione dell'ente proprietario”. La necessità di una concessione amministrativa per “eseguire i lavori per la costruzione e la manutenzione dei manufatti di attraversamento o di occupazione” della sede stradale o di sue pertinenze è ribadita dall'art. 67, comma 5, del d.p.r. 16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di esecuzione e attuazione del nuovo codice della strada), che, a sua volta, stabilisce, però, che tale concessione venga “accompagnata dalla stipulazione di una convenzione tra l'ente proprietario della strada concedente e l'ente concessionario” nella quale devono trovare regolamentazione le modalità di utilizzo temporaneo del bene pubblico e di svolgimento dell'attività oggetto di concessione [“a) la data di inizio e di ultimazione dei lavori e di ingombro della carreggiata;
b) i periodi di limitazione o deviazione del traffico stradale;
c) le modalità di esecuzione delle opere e le norme tecniche da osservarsi;
d) i controlli ed ispezioni e il collaudo riservato al concedente;
e) la durata della concessione;
f) il deposito cauzionale per fronteggiare eventuali inadempienze del concessionario sia nel confronti dell'ente proprietario della strada che dei terzi danneggiati;
g) la somma dovuta per l'uso o l'occupazione delle sedi stradali, prevista dall'articolo 27 del codice”]. Viene, dunque, in rilievo quella fattispecie complessa, per l'appunto conosciuta come “concessione- contratto”, che trova configurazione nella “convergenza di un negozio unilaterale ed autoritativo (atto deliberativo) della Pubblica Amministrazione, e di una convenzione attuativa (contratto, capitolato o disciplinare) e quindi, di un rapporto contrattuale bilaterale fonte di obblighi e diritti reciproci dell'ente concedente e del privato concessionario”, senza che ciò valga comunque “ad immutare la natura ontologicamente concessoria della fattispecie” (così Cass., S.U., 19 febbraio 1999, n. 79).
A tale modulo procedimentale si sono riferite, del resto, le decisioni di questa Corte (Cass., Sez. I, 9 ottobre 2019, n. 25380; Cass., Sez. I, 14 ottobre 2019, n. 25849; Cass., Sez. I, 5 giugno 2020, n.
10738; Cass., Sez. I, 11 settembre 2020, n. 18904) rese in fattispecie similari, o identiche, a quella ora in esame.
Si è, infatti, precisato (segnatamente, nelle citate pronunce del 2019, che richiamano ulteriori precedenti a sostegno: Cass., 3 settembre 1998, n. 8768 e Cass., 25 settembre 1998, n. 9594) che la figura della concessione-contratto “è caratterizzata dalla contemporanea presenza di elementi pubblicistici e privatistici, per effetto della quale … un soggetto privato può divenire titolare di prerogative pubblicistiche, mentre l'Amministrazione viene a trovarsi in una posizione particolare e privilegiata rispetto all'altra parte, in quanto dispone, oltre che dei pubblici poteri che derivano direttamente dalla necessità di assicurare il pubblico interesse in quel particolare settore al quale inerisce la concessione, anche dei diritti e delle facoltà che nascono comunemente dal contratto …, tra i quali può essere previsto anche quello di esigere dalla controparte il pagamento di una penale in caso l'inadempimento degli obblighi posti a suo carico”. La legittima previsione di clausole penali nell'ambito di tale complesso rapporto – ancora argomentano le ordinanze citate – è stata ammessa dalla stessa giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 2015, n. 5492; ma si veda anche Cons. Stato, Sez. V, 5 dicembre 2013, n. 5786, Cons. Stato, Sez. IV, 19 agosto 2016, n. 3653), pur rimarcandosi le “peculiarità originate dall'inerenza all'esercizio di pubblici poteri”, tali da non comportare di per sé la diretta applicazione delle norme del codice civile in tema di obbligazioni e contratti, bensì dei relativi principi in termini di compatibilità con la persistenza ed immanenza del potere pubblico, pur sempre radicato nel provvedimento concessorio fondativo del rapporto tra l'amministrazione e il concessionario, rispetto al quale la convenzione (il contratto) si presenta come strumento ausiliario, idoneo alla regolazione di aspetti patrimoniali del rapporto.
In tal senso è anche il richiamo, ad opera dei citati precedenti in medias res, alla disciplina dettata dall'art. 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, che prevede pure “accordi con contenuto patrimoniale, ma afferenti al previo esercizio di potestà pubbliche”, osservandosi “che, nelle ipotesi di esercizio di un potere amministrativo ampliativo della sfera giuridica dei privati (e quindi non solo concessorio, ma anche autorizzatorio), pur essendo chiara la natura latamente contrattuale dell'atto bilaterale, volto a regolare aspetti patrimoniali, l'inosservanza delle condizioni concordate si riflette sull'interesse pubblico che costituisce la causa della concessione o dell'autorizzazione ed il fine al quale dev'essere orientata l'azione del concessionario (al di là delle ovvie finalità individuali), con la conseguenza che la penale svolge una duplice funzione, quella di sanzione per l'interesse pubblico violato e quella più squisitamente civilistica di determinazione preventiva e consensuale della misura del risarcimento del danno derivante dall'inadempimento o dal ritardo nell'adempimento”. Una tale, condivisibile, ricostruzione della fattispecie controversa ne evidenzia, dunque, la distanza rispetto a quanto sostenuto da ACEA, che pretende “di ravvisare il fondamento della penale nel potere sanzionatorio attribuito agli enti territoriali per garantire il rispetto delle disposizioni dettate dai rispettivi regolamenti”, con ciò intendendo “ignorare la complessità degli accordi di cui all'art. 11 della legge n. 241 del 1990 e la loro autonomia rispetto al potere regolamentare dei predetti enti, nonché la natura prettamente pubblica degl'interessi presidiati dalle sanzioni contemplate in passato dall'art. 106 del r.d. n. 383 del 1934 ed oggi dall'art.

7-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, che impone di riconoscere alle stesse una funzione radicalmente diversa da quella di una penale contrattualmente concordata”. Una distanza che, nelle fattispecie esaminate e sovrapponibili alla presente, è segnata ancor più dalla specificità della posizione del concessionario e dall'attività da esso posta in essere in base al titolo convenzionale accessivo al provvedimento amministrativo, essendo l'accordo tra CP_3 ed EA NE (società controllata da EA S.p.A., che, a sua volta, aveva come
[...] azionista di riferimento proprio il “volto a contemperare il diritto dell'EA di CP_3 operare sui propri impianti interrati, in qualità di gestore dei servizi pubblici, e l'interesse collettivo alla fruizione della strada, cui occorre aggiungere quello prevalentemente patrimoniale ad un corretto ripristino dello stato dei luoghi, nonché l'interesse dello stesso al funzionamento CP_3 dei predetti servizi” (così, segnatamente, Cass. n. 25380/2019 e Cass. n. 25849/2019, citate). Ed è in tale contesto che è venuta ad operare la clausola penale, inserita nel regolamento pattizio attraverso un rinvio ricettizio all'art. 26.5 del Regolamento Cavi, diretta a tutelare l'ente concedente contro l'inadempimento o il ritardo nell'adempimento delle condizioni imposte alla società autorizzata allo scavo, nonché a liquidare anticipatamente il pregiudizio dallo stesso derivante”. Alla luce di tali condivisibili principi, risulta infondata la tesi sostenuta dalla originaria opponente, oggi ricorrente in riassunzione: trattasi di penale contrattualmente stipulata, estranea al regime delle sanzioni amministrative e senza alcuna imposizione amministrativa.
Di qui la reiezione del primo e del secondo motivo di doglianza. Quest'ultimo, invero, contiene la prospettazione in modo alquanto confusa che alla fattispecie si dovrebbe applicare il Regolamento successivo n. 206/05, che parrebbe – a detta della ricorrente – più favorevole sotto vari profili sia dal punto di vista dell'entità delle penali, sia per quanto attiene ai loro presupposti.
Viene affermato che le sanzioni risalgono al 4.2.03 e che, quindi, sarebbero coinvolte dalla disciplina transitoria pure invocata: invero, la ricostruzione non risponde ad una logica-giuridica quale è quella espressa dalla Cassazione a Sezioni Unite.
Vale a dire che la data alla quale far riferimento non è quella delle sanzioni applicate, bensì della pattuizione tra le parti circa le condizioni della concessione agli scavi, profilo quest'ultimo neppure valutato dalla parte ricorrente in riassunzione.
Residua, a questo punto, il profilo relativo alla invocata riduzione della penale ex art. 1384 C.C. sulla base dei principi di proporzionalità (soggettiva ed oggettiva) e di adeguatezza, citando anche il nuovo regolamento nel quale – a differenza di quello applicato nella fattispecie – non viene data alcuna rilevanza (ai fini delle penali) al ritardo nella consegna dei documenti cartacei e vengono comunque ridotte le dette penali rispetto al regolamento precedente. eE può senz'altro condividersi il principio generale secondo il quale – in materia di riduzione della penale - il criterio di riferimento per il giudice è costituito dall'interesse del creditore all'adempimento e, cioè, dell'effettiva incidenza dell'inadempimento sullo squilibrio delle prestazioni e sulla concreta situazione contrattuale nel corso di rapporto, sicché non può prescindersi da una comparazione con il danno che sarebbe stato ipoteticamente risarcibile in mancanza della clausola, la quale è una predeterminazione forfettaria di tale pregiudizio (v. Cass. N. 14706/24), va pure ricordato che ai fini dell'esercizio del potere di riduzione della penale, il giudice non deve valutare l'interesse del creditore con esclusivo riguardo al momento della stipulazione della clausola - come sembra indicare l'art. 1384
c.c., riferendosi all'interesse che il creditore "aveva" all'adempimento - ma tale interesse deve valutare anche con riguardo al momento in cui la prestazione è stata tardivamente eseguita o è rimasta definitivamente ineseguita, poiché anche nella fase attuativa del rapporto trovano applicazione i principi di solidarietà, correttezza e buona fede, di cui agli artt. 2 Cost., 1175 e 1375 c.c., conformativi dell'istituto della riduzione equitativa, dovendosi intendere, quindi, che la lettera dell'art. 1384 c.c., impiegando il verbo "avere" all'imperfetto, si riferisca soltanto all'identificazione dell'interesse del creditore, senza impedire che la valutazione di manifesta eccessività della penale tenga conto delle circostanze manifestatesi durante lo svolgimento del rapporto (v. Cass. N. 11908/20). Non potendo il giudicante operare tale riduzione d'ufficio, era onere della parte richiedente indicare con precise allegazioni i parametri da utilizzare, facendo riferimento alla situazione concreta, onere che non risulta affatto assolto da che ha formulato meri richiami a principi di carattere astratto Pt_1
e generale, senza neppure spiegare in cosa consisteva il ritardo nella consegna dei documenti cartacei rispetto alla consegna materiale dei beni né tanto meno ha chiarito i dati temporali della vicenda.
Pertanto, non sussistendo elementi sufficienti per poter delibare e non potendo farsi riferimento ad una sorta di criterio “equitativo” dettato dal Regolamento Scavi del 2005 – che andrebbe in realtà valutato nella sua complessità – la Corte non può che respingere l'originaria opposizione anche sotto tale profilo.
§5- Quanto alle spese di lite tra le parti, nulla deve disporsi per il concessionario, rimasto contumace Nei rapporti, invece, tra l'originaria opponente e l'originaria opposta, ritiene il Collegio che possa pervenirsi ad una compensazione integrale per tutti i gradi di giudizio coinvolti, in quanto – come emerge dalla pronuncia a sezioni unite parzialmente riportata per quanto qui di interesse – le questioni dibattute in punto di diritto sono state oggetto di contrasto giurisprudenziale, superato solo dalla detta sentenza n. 9775/22.
Trattandosi di impugnazione introdotta dopo la data del 31.1.13 (entrata in vigore della L. n. 228/12) deve darsi atto che sussistono i presupposti di cui all'art. 13 comma 1 quater TU approvato con DPR n. 115/02 come modificato dall'art. 1 comma 17 L. n. 228/12, se dovuto (v. Cass. 4315/20).

PQM

La Corte d'Appello di Roma, definitivamente pronunciando nel giudizio di rinvio, così provvede:
1) Rigetta l'originaria opposizione a cartella esattoriale proposta da;
Parte_1
2) Compensa tra e le spese dei diversi gradi di giudizio, ivi Parte_1 CP_1
compreso quello di legittimità;
3) Nulla per le spese nei confronti di;
Controparte_2
4) Dichiara tenuta a versare un ulteriore importo a titolo di contributo Parte_1 unificato pari a quello - se dovuto - per la stessa impugnazione ai sensi dell'art. art. 13 comma
1 quater del d.p.r. n. 115/2002
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 21 gennaio 2025
IL CONSIGLIERE RELATORE IL PRESIDENTE