REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE D'APPELLO DI ROMA SEZIONE PRIMA CIVILE
composta dai seguenti Magistrati:
-dott. Nicola Saracino Presidente
-dott. Gianluca Mauro Pellegrini Consigliere
-dott. Paolo Bonofiglio Consigliere relatore all'udienza del 20/03/2025, all'esito della discussione orale, riunita in camera di consiglio, ha pronunciato, mediante lettura in aula del dispositivo, la seguente
SENTENZA nella causa civile in grado d'appello iscritta al numero 5773 del ruolo generale degli
affari contenziosi dell'anno 2022, vertente
TRA
- ( ), Parte_1 C.F._1 Parte_2
( , ( ) e C.F._2 Parte_3 C.F._3
( ) in proprio e quale rappresentante Parte_4 C.F._4
legale della società ( ), rappresentati e Controparte_1 P.IVA_1
difesi dagli avv.ti Antonio Giannotti e Federico Giuliani come da procura in atti;

APPELLANTE
E
- ( in persona del sindaco pro Controparte_2 P.IVA_2 tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Antonello Madeo come da procura in atti;

APPELLATO
OGGETTO: appello contro la sentenza n. 409/2022 emessa dal Tribunale di Rieti in data 30.09.2022.
CONCLUSIONI
1 Parte appellante: “Voglia Ecc.ma Corte di Appello di Roma, ogni contraria istanza, eccezione e difesa disattesa e respinta e previa fissazione dell'udienza di discussione: A) riformare, in accoglimento del presente atto di appello e di tutti motivi proposti, la sentenza n. 409/2022 del Tribunale Ordinario di Rieti e, per l'effetto, in accoglimento delle domande e conclusioni già rassegnate nel ricorso introduttivo del primo grado di giudizio e che qui di seguito si ripropongono, si reiterano e si trascrivono:

2. In via preliminare: a) Riconoscere la propria competenza a decidere la propria controversia b) Riconoscere al provvedimento impugnato con particolare riferimento all'ordine di chiusura il carattere di provvedimento immediatamente lesivo, definitivo e ablativo tipico delle ordinanze ingiunzioni e quindi la natura sostanziale di titolo esecutivo e per l'effetto dichiarare ammissibile il presente ricorso;
c) Dichiarare la illegittimità del D.P.C.M. del 03.12.2020 art 1 comma 10 lett. ff) per violazione di legge e per difetto di motivazione e per l'effetto disapplicarlo con contestuale annullamento del verbale di accertamento e dell'ordine di chiusura cautelare;
d) Previa disapplicazione dell'art 1 comma 10 lett. ff) del D.P.C.M. del 03.12.2020, dichiarare non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dei decreti-legge n.n. 6, 19 e 33/2020 nella parte in cui prevedono la competenza esclusiva del D.P.C.M. a disciplinare e o limitare diritti di rango costituzionale coperti da riserva assoluta di legge e per l'effetto trasmettere gli atti alla Corte Costituzionale per l'ulteriore corso del giudizio di legittimità.

3. In via ulteriormente subordinata a) Dichiarare nullo il verbale e l'ordine di chiusura dell'attività commerciale annesso, per errata identificazione dei soggetti asseriti trasgressori e la conseguente inefficacia, invalidità e/o nullità del provvedimento impugnato;
b) Dichiarare la nullità del verbale di accertamento e dell'ordine di chiusura per violazione di legge in particolare del principio di tassatività e determinatezza della sanzione amministrativa;

4. Nel merito: a) Voler ritenere errata l'interpretazione operata dalla Polizia Locale della disposizione asseritamente violata e per l'effetto annullare il verbale di accertamento e l'ordine di chiusura dell'attività commerciale;
b) Voler dichiarare nullo o annullare il verbale e la sanzione per essere intervenuta la legge mitius superveniens o in conseguenza dell'abrogatio legis (Sentenza Corte Cost.le n. 63 del 21 marzo 2019, ut supra, punto E.09, pagg. 51-53);

5. Con vittoria di spese, diritti ed onorari”.
Parte appellata: “Voglia codesta ecc.ma Corte d'Appello, respinta ogni contraria eccezione, difesa e domanda, respingere integralmente l'appello promosso dagli Appellanti in quanto inammissibile e infondato confermando integralmente la sentenza impugnata. Con vittoria di spese e onorari come per legge”.
FATTO E DIRITTO
I ricorrenti , Parte_1 Parte_2 Parte_3 Parte_4
quest'ultima in proprio e quale legale rappresentante di
[...] Controparte_1
hanno proposto appello contro la sentenza n. 409/2022 con cui il Tribunale di
[...]
Rieti ha dichiarato inammissibile l'opposizione al verbale n. 95/2020 del CP_2
2 Fiano Romano-Polizia locale, di accertamento della violazione amministrativa ai sensi del DPCM 3/12/2020.
Con tale verbale, in particolare, veniva accertato che, in data 12/12/2020,
“restava aperto”, nonostante il giorno prefestivo (sabato), l'esercizio di vendita di alimenti per animali “ sito all'interno del centro commerciale “Nuova CP_1
Fiano” nella Via Milano 13/D in , in violazione dell'art 1 comma 10 CP_2
lettera ff) del DPCM del 3/12/2020 nonché degli articoli 1 comma 2, lettera U) e 4, comma 1 del Decreto Legge n. 19 del 25/3/2020 convertito dalla Legge 22/5/2020 n.
35.
In accoglimento dell'eccezione preliminare dell'ente comunale, il Tribunale ha dichiarato l'inammissibilità del ricorso: “il verbale di accertamento della violazione è impugnabile in sede giudiziale unicamente se concerne la violazione
delle norme sulla circolazione stradale, essendo tale atto idoneo ad acquisire il valore
e l'efficacia di titolo esecutivo per la riscossione della pena pecuniaria nell'importo direttamente stabilito dalla legge”; per contro, il provvedimento impugnato “non è una ordinanza ingiunzione bensì un verbale di accertamento di violazione amministrativa”: l'art. 4, comma 3, del D.L. 19/2020 prevede che le violazioni delle misure di contenimento anti covid “siano accertate ai sensi della Legge 689/81 sugli illeciti amministrativi e che la sanzione definitiva sia irrogata dal Prefetto o dalle autorità che hanno disposto le misure restrittive”, ma i ricorrenti “non hanno atteso il provvedimento del Prefetto presentando opposizione direttamente al verbale di accertamento della violazione”.
Gli appellanti ritengono viziata la decisione, rispetto all'affermata inammissibilità del ricorso nonostante gli effetti immediatamente pregiudizievoli e limitativi di diritti soggettivi, costituzionalmente tutelati;
essi hanno quindi riproposto
(mediante integrale riproduzione del ricorso all'interno dell'atto di appello) i motivi di opposizione già avanzati in primo grado: l'illegittimità costituzionale del D.P.C.M. del 3.12.2020 art. 1 comma 10 lett. ff) nella parte in cui prevede la competenza esclusiva del D.P.C.M. nella determinazione delle misure di contenimento del contagio, sebbene compressive e ablative dei diritti fondamentali;
l'eccesso di potere del D.P.C.M. stesso ai fini della sua disapplicazione in sede giudiziale;
la nullità del
3 verbale e dell'ordine di chiusura dell'attività commerciale per l'errata identificazione dei soggetti asseriti trasgressori e comunque per la violazione della legge, in particolare del principio di tassatività e determinatezza della sanzione amministrativa;

l'errata l'interpretazione della disposizione asseritamente violata;
l'annullamento in ragione della legge mitius superveniens o dell'abrogatio legis.
Nella resistenza dell'ente comunale, la causa è stata rinviata per la decisione e, quindi, è stata discussa all'udienza odierna dalle parti, che hanno concluso come in epigrafe.
Tanto premesso, osserva la Corte quanto segue.
Con il primo motivo, i ricorrenti lamentano che il giudice di primo grado ha omesso di considerare: a) in punto di fatto, che il verbale non è limitato alla contestazione dell'illecito, ma contiene l'applicazione della sanzione accessoria della sospensione immediata e a tempo indeterminato dell'attività commerciale;
b) in punto di diritto, che tale sanzione è immediatamente esecutiva -come peraltro ritenuto dallo stesso Tribunale, almeno inizialmente, con la disposta “sospensione dell'esecutività del provvedimento”.
Secondo gli appellanti, quindi, deve ritenersi ammissibile l'opposizione avverso il verbale di contestazione, proprio in quanto applicativo della misura accessoria ed interdittiva della sospensione/non prosecuzione dell'attività che è suscettibile di immediata incidenza sui diritti costituzionali di cui agli artt. 4 e 41 Cost..
D'altro canto, osservano gli impugnanti, il concreto esercizio del diritto di difesa, a sua volta garantito dall'art. 24 Cost., non può dipendere dai tempi di definizione del procedimento amministrativo da parte della PA -e cioè dal decorso del
“termine di trenta giorni” (in tesi applicabile), salvo l'eventuale inerzia della
Prefettura nell'emissione dell'ordinanza ingiunzione anche per il tempo successivo.
Nella specie, inoltre, il provvedimento impugnato è addirittura abnorme, non essendo prevista la sospensione e la “non prosecuzione” a tempo indeterminato: lo stesso DL n. 19 del 25/3/2020, richiamato nel verbale, stabilisce soltanto “la chiusura provvisoria” per una durata comunque “non superiore a cinque giorni”.
In conformità al riscontro già all'epoca fornito dal RUP sull'istanza di annullamento in auto-tutela, l'ente comunale ha però evidenziato l'erroneità di tale
4 ricostruzione fattuale: la polizia locale si è limitata ad ordinare la chiusura in quel determinato giorno, trattandosi del sabato, e, al contempo, ad ammonire l'esercente, per il tempo successivo, sull'osservanza del divieto (stabilito dalla disciplina emergenziale) di apertura nei giorni festivi e pre-festivi (qual è il sabato).
Infatti, “non vi era alcuna necessità di comminare una sanzione accessoria dal momento che la normativa stessa vietava l'apertura nei giorni festivi e prefestivi. Al contrario, una eventuale sanzione accessoria non avrebbe avuto alcuna efficacia visto che l'obbligo di chiusura derivava direttamente dalla legge. Peraltro, la decisione del Parte in sede di autotutela avrebbe potuto essere impugnata dinanzi al TAR competente, mentre i Ricorrenti l'hanno serenamente accettata prestandovi acquiescenza, così confermando, seppur implicitamente, la correttezza della stessa”.
Tale rilievo appare fondato, nei termini di seguito illustrati.
Il mero riferimento letterale alla “sanzione accessoria”, contenuto in calce alla contestazione, è di per sé inidoneo ad attribuire tale natura alla “sospensione immediata dell'attività e non prosecuzione della stessa nei giorni festivi e pre-festivi come da normativa vigente” (v. verbale).
Sul piano logico, innanzitutto, va osservato che la “non prosecuzione” nei
(soli) giorni festivi e prefestivi, in tesi disposta dagli accertatori quale sanzione, contraddice l'avvenuta sospensione “a tempo indeterminando”, proprio in quanto presuppone, al contrario, il regolare (successivo) esercizio dell'attività commerciale.
D'altro canto, a) non consta alcun riferimento alla sospensione “a tempo indeterminato” (invece “immediata”); b) la formulazione è accompagnata dal richiamo non ad una specifica disposizione (applicativa della sanzione accessoria) ma, genericamente, alla “normativa vigente”.
In altri termini, la verbalizzazione si esaurisce nella mera enunciazione -non prevista ma di per sé improduttiva di effetti- del precetto secondo cui, in quel frangente (emergenziale), non era consentita l'apertura nei giorni festivi e prefestivi
(all'interno del centro commerciale): il divieto di apertura nei giorni indicati non discende dal verbale di contestazione ma dalla norma stessa (comprovato, come detto, dal contestuale richiamo alla “normativa vigente”).
Nel verbale, peraltro, si dà espressamente conto -oltre che della pena edittale
5 da euro 400,00 ad euro 1.000,00, ai fini del pagamento ridotto di euro 280,00 nei 5
giorni o di euro 400,00 nei 60 giorni- che esso “verrà tramesso al Prefetto di Roma per l'applicazione della sanzione accessoria della chiusura dell'esercizio o dell'attività da 5 a 30 giorni”: la “sanzione accessoria”, dunque, è rimessa, come per legge, alla successiva (ed eventuale) ordinanza prefettizia.
Nel sistema delineato dalla legge 689/1981, d'altro canto, la sanzione accessoria è applicata con l'ordinanza di ingiunzione di quella pecuniaria, quale provvedimento che, in tale contesto, è suscettibile di impugnazione anche sotto tale specifico profilo (cioè rispetto alla sanzione accessoria).
Risulta pertanto insussistente la premessa in fatto degli appellanti, in tesi idonea a scalfire il principio, ritualmente applicato nella sentenza impugnata, secondo cui, al di fuori delle ipotesi speciali (sostanzialmente riconducibili al diverso impianto di cui al codice della strada), l'opposizione ex art. 22 legge 689/1981 non è proponibile avverso il verbale di contestazione bensì soltanto contro l'ordinanza ingiunzione, essendo solo quest'ultima idonea ad acquisire efficacia di titolo esecutivo
(cfr. Cass. S.U. 16/2007, Cass. n. 11281/2010; Csss. n. 32886/2018).
Si nota, peraltro, che ogni altra disposizione -quale la chiusura stessa dell'attività commerciale- non costituirebbe mera “sanzione accessoria”, ma provvedimento amministrativo di attuazione del divieto normativo, sottratto alla cognizione del giudice ordinario di cui alla legge 689/1981.
Per quanto premesso, l'appello va respinto, restando assorbite le questioni di merito.
Le spese seguono la soccombenza, con liquidazione secondo i parametri di cui al DM 55/2014.


P.Q.M.


La Corte, definitivamente pronunciando sull'appello proposto da Parte_1
-quest'ultima in
[...] Parte_2 Parte_3 Parte_4
proprio e quale legale rappresentante di nei confronti del Controparte_1
contro la sentenza del Tribunale di Rieti n. 402/2023, ogni Controparte_2
altra conclusione disattesa, così provvede:
- rigetta l'appello;

6 - condanna Parte_1 Parte_2 Parte_3 Parte_4
quest'ultima in proprio e quale legale rappresentante di
[...] CP_1
alla refusione delle spese, in solido, in favore del
[...] Controparte_2
che liquida complessivamente in euro 479,00 per compensi oltre
[...]
spese generali ed accessori di legge;

- dà atto, ai sensi dell'art. 13, comma 1, quater d.p.r. 30 maggio 2002, n. 115 come successivamente modificato e integrato, che sussistono i presupposti per il versamento da parte dell'appellante di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per l'impugnazione.
Così deciso in Roma il giorno 20/3/2025
Il CONSIGLIERE EST. Il PRESIDENTE
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