R.G. 1952/2024

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO DI TERNI
SEZIONE CIVILE in composizione monocratica, in persona del Giudice dott.ssa Claudia Tordo Caprioli, ha pronunciato ai sensi dell'art. 429 c.p.c., all'esito della camera di consiglio, la seguente
SENTENZA nella causa civile di primo grado iscritta al n. 1952 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2024, vertente
TRA in persona del legale rappresentante pro tempore, e , entrambi Parte_1 Parte_2 rappresentati e difesi dall'avv. SAVERI DANIELE, presso il cui studio in Viterbo, Via G. Marconi
n.17, sono elettivamente domiciliati, giusta procura da intendersi in calce al ricorso;
ricorrenti
E
, in persona del legale rappresentante Controparte_1 pro tempore, elettivamente domiciliata presso lo studio dell'avv. ROSSI GIGLIOLA, sito in Todi,
Largo Mercato Vecchio n. 7, che la rappresenta e difende giusta procura da intendersi in calce alla memoria di costituzione;
resistente
OGGETTO: opposizione ordinanza-ingiunzione
CONCLUSIONI: come rassegnate all'udienza del 04/06/2025, qui da intendersi integralmente richiamate e trascritte. nell'udienza del 04/06/2025, esaurita la discussione orale e udite le conclusioni delle parti, all'esito della camera di consiglio ha pronunciato, ai sensi dell'art. 429 c.p.c. la seguente sentenza, dando lettura, all'esito della camera di consiglio, in assenza delle parti, del dispositivo e della esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
1. Con ricorso depositato il 10.11.2022 e la proponevano Parte_2 Parte_1 opposizione ex art. 22 L. n. 689/1981 innanzi al Tribunale di Spoleto avverso l'ordinanza-ingiunzione n. 558 del 4.10.2022, notificata in data 11.10.2022, emessa dall Controparte_1 con cui veniva loro ingiunto (alla in qualità di coobbligata in solido) il pagamento della Parte_1 somma di € 30.929,99, oltre accessori, per omesso pagamento delle sanzioni irrogate con i verbali di contestazione elevati dal Corpo Carabinieri Forestali (Stazione di Montecchio) n. 52, 53, 54 CP_1 del 26.7.2019.
A sostegno delle rassegnate conclusioni i ricorrenti esponevano che: - il processo verbale n. 52 del
26.7.2019 irrogava la sanzione amministrativa pari ad € 23.963,33 per la presunta “costruzione di una nuova strada forestale senza la prescritta autorizzazione”, il processo verbale n. 53 del 26.7.2019
1 irrogava la sanzione amministrativa pari ad € 2.800,00 per il presunto “sradicamento di ceppaie di specie forestali all'interno di zona boscata”, mentre il processo verbale n. 54 del 26.7.2019 irrogava la sanzione amministrativa pari ad € 4.166,66 per la presunta “realizzazione di uno scavo su terreno saldo in luogo diverso da quello prescritto del nulla osta”; - il 5.9.2019 era stata presentata una memoria difensiva ai sensi dell'art. 18 L. n. 689/1981 per la declaratoria di nullità dei verbali e l'archiviazione del procedimento amministrativo avviato nei confronti della - il Parte_1
22.9.2022 la Commissione per il contenzioso forestale aveva però confermato i verbali suddetti, motivando che la richiesta di sanatoria presupponeva il cambio definitivo di destinazione d'uso; - nelle more, il 7.1.2021, il Comune di Montecchio aveva rilasciato un “accertamento di conformità ai sensi dell'art.154 della L.R.21.01.2015 n.1 e S.M.I. Permesso di costruire in Sanatoria n. 67”, acclarando che l'intervento di realizzazione della linea elettrica a BT in località Pian dell'Ara - Sasso del Pucchio, nel Comune di Montecchio, era conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente, sia al momento della sua realizzazione, sia della presentazione della domanda;
- con sentenza del 9.11.2022 il Tribunale di Terni, a seguito dell'opposizione proposta dal avverso il decreto penale di Pt_2 condanna n. 144/2020 (per i reati p. e p. dagli artt. 44, co. 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001 e 733 bis c.p.), aveva emesso sentenza di non doversi procedere per esser il reato estinto per intervenuta sanatoria.
Tutto ciò premesso, i ricorrenti fondavano la domanda di annullamento dell'ordinanza-ingiunzione sulla scorta dei seguenti motivi: 1) incompetenza del Tribunale di Spoleto in favore del Tribunale di
Terni, nel cui circondario era stata commessa la violazione sottesa all'ordinanza-ingiunzione opposta, ai sensi dell'art. 6 d.lgs. n. 150/2011 (comune di Montecchio); 2) illegittimità dell'ingiunzione per intervenuto rilascio del permesso di costruire in sanatoria;
3) illegittimità dell'ingiunzione per divieto del doppio binario sanzionatorio, giacché per il medesimo fatto il era già stato sottoposto a Pt_2 procedimento penale, conclusosi con sentenza ex art. 531 c.p.p. del Tribunale di Terni.
Con memoria depositata in data 19.9.2023 si costituiva in giudizio l Controparte_1
(di seguito per brevità anche “ ”), rassegnando le seguenti conclusioni:
[...] CP_1
“Voglia l'Ecc.mo Tribunale adito, ogni contraria istanza, richiesta e conclusione disattesa.
Preliminarmente: Accertare e dichiarare la nullità / inesistenza della notifica del ricorso e del decreto di fissazione udienza e conseguentemente revocare la dichiarazione contumacia di parte resistente ed il provvedimento di sospensione dell'Ordinanza n. 558 del 04.10.2022. In via principale: si CP_1 aderisce all'eccezione di incompetenza territoriale del Tribunale di Spoleto in favore del Tribunale di
Terni, con possibilità di riassumere il giudizio innanzi al Tribunale di Terni, competente territorialmente nel termine di legge. Nel merito: si chiede rigettare integralmente l'opposizione svolta da controparte per tutti i motivi dedotti, in quanto infondata in fatto ed in diritto e quindi confermare
l'ordinanza ingiunzione n. 558 del 04.10.2022, con vittoria di spese ed onorari di giudizio.”
A tal fine deduceva che: - il rilascio del permesso di costruire in sanatoria emesso dal Comune di
Montecchio non rilevava nel caso di specie, vertendo in materia prettamente urbanistica ed edilizia e non in ambito agro-forestale; - nei verbali nn. 52, 53 e 54 era stato contestato lo sradicamento di circa
168 ceppaie per la realizzazione di una strada forestale in zona boscata sottoposta a vincolo idrogeologico;
- era stato perciò violato l'art. 7, co. 1, lett. d), L.R. n. 28/2001, come da rapporto informativo n. 6719 del 18.6.2020; - l'ulteriore contestazione atteneva alla realizzazione di una strada che attraversava zone coperte da vegetazione forestale costituita da leccio, carpino, ginepro, frassino, strutturata in un tracciato a fondo naturale, livellando le pietre presenti e rendendo il pendio percorribile anche con automezzi, in violazione dell'art. 81, co. 1, R.R. n. 7/2001, come documentato nel rapporto n. 6718 del 18.6.2020; - inoltre, la realizzazione di tale percorso contrastava con il parere istruttorio della Regione Umbria che raccomandava l'utilizzo delle piste o strade esistenti, senza
2 modifiche delle sezioni esistenti e del fondo;
- il verbale n. 54, invece, atteneva alla violazione dell'art. 61, co. 1, R.R. 7/2002, consistente nella realizzazione dell'ultima parte interrata della linea elettrica quasi del tutto al di fuori dalla parte finale del tracciato autorizzato nel permesso di costruire;
- ciò implicava la realizzazione di movimenti di terreno senza autorizzazione su terreni sottoposti a vincolo idrogeologico, come da rapporto informativo del 18.6.2020 n. 6720; - nel caso di specie non trovava applicazione il principio di specialità cristallizzato nell'art. 9 della L. n. 689/1981 poiché i fatti contestati venivano puniti solo con sanzioni amministrative, e non anche penali, e, quindi, non si discorreva di concorso apparente di norme.
Previa sospensione dell'efficacia esecutiva dell'ordinanza opposta disposta in data 17.5.2023, con successiva ordinanza del 24.9.2024 il Tribunale di Spoleto si dichiarava territorialmente incompetente in favore di codesto Tribunale, assegnando alle parti termine di tre mesi per la riassunzione.
La causa veniva tempestivamente riassunta ai sensi dell'art. 50 c.p.c.: in data 22.11.2024 i ricorrenti notificavano alla atto di citazione in riassunzione per l'udienza del 27.3.2025, chiedendo di CP_1 dichiarare la nullità dell'ordinanza-ingiunzione opposta per illegittimità delle sanzioni irrogate e, in subordine, la riduzione della sanzione amministrativa al minimo edittale, con concessione della sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato.
Con memoria depositata il 19.12.2024 si costituiva la chiedendo al Tribunale di “rigettare CP_1 integralmente l'opposizione svolta da controparte per tutti i motivi dedotti, in quanto infondata in fatto ed in diritto e quindi confermare l'ordinanza ingiunzione n. 558 del 04.10.2022, con vittoria di spese ed onorari di giudizio”.
Con ordinanza del 22.5.2025 veniva rigettata l'istanza di sospensione ex art. 5 d.lgs. n. 150/2011.
All'udienza odierna, svoltasi in modalità da remoto ex art. 127 bis c.p.c., la causa veniva discussa dalle parti.
2. La domanda risulta solo parzialmente fondata, sulla scorta delle seguenti motivazioni.
L'ordinanza opposta ingiunge ai ricorrenti il pagamento delle sanzioni irrogate con i verbali di contestazione nn. 52, 53, 54 del 26.7.2019 emessi dalla Regione Carabinieri Forestale Stazione CP_1 di Montecchio.
2.1. Nel dettaglio, con il verbale n. 52/2019 è stata contestata la violazione dell'art. 81, co. 1, R.R.
07/2002 per la costruzione in loc. Pian dell'Ara – Sasso del Pucchio, tramite movimento di terreno ed escavazione di parte dello strato roccioso sottostante, di una nuova strada forestale (700 mt di lunghezza, 4 mt di larghezza e 0,5 mt di profondità), per un totale di 1.400 metri cubi di materiale scavato in zona sottoposta a vincolo idrogeologico, senza la prescritta autorizzazione.
I Carabinieri hanno più dettagliatamente spiegato nel rapporto informativo n. 6718 del 18.6.2020 che il tracciato della strada realizzato dalla attraversava “zone coperte da vegetazione forestale Parte_1 costituita da leccio, carpino, ginepro, frassino ed altre piante della cenosi forestale” nella zona SIC- ZPS “IT522008 Monti Amerini”.
La condotta – non contestata dai ricorrenti - risulta sanzionata dall'art. 48, co. 11, L.R. n. 28/2001, a mente del quale “nei boschi e nei terreni sottoposti a vincolo per scopi idrogeologici, coloro che pongono in essere attività o eseguono movimenti di terreno senza le autorizzazioni o in contrasto con il regolamento sono sottoposti al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria da € 105,00 a
€ 630,00 per ogni decara o frazione inferiore e, nei casi previsti dal regolamento, di una sanzione amministrativa pecuniaria da € 25,00 a € 50,00 per ogni metro cubo di terreno movimentato o scavato”.
3 I ricorrenti sostengono la legittimità dei lavori eseguiti per la realizzazione della nuova strada forestale in ragione del permesso di costruire in sanatoria n. 67/2021 successivamente emesso dal Comune di
Montecchio.
E' opportuno, allora, ricostruire il quadro normativo d'interesse.
Il regolamento regionale n. 7/2002 attua la Legge regionale n. 28/2001 (“Testo unico regionale per le foreste”), applicandosi “a tutti i boschi e […] terreni sottoposti a vincolo per come individuati dall'articolo 4 della L.R. n. 28/2001 […]”. Il bene giuridico protetto da tali norme è individuato espressamente all'art. 1 della citata legge regionale e consiste nella salvaguardia degli alberi, della flora spontanea e del territorio sotto l'aspetto idrogeologico, regolamentando gli interventi che su di essi incidono, promuovendo una gestione sostenibile delle foreste, il mantenimento, la conservazione e l'utilizzazione degli ecosistemi forestali regionali, nonché garantendo le funzioni ecologiche e socioeconomiche che essi svolgono.
L'art. 81, che i Carabinieri ritenevano violato dai ricorrenti, prescrive che la costruzione di una nuova strada forestale debba essere autorizzata, previa presentazione di un progetto di intervento che acclude relazioni tecniche e geologiche, dall'ente territorialmente preposto e competente, verificando precipuamente se l'intervento richiesto pregiudichi o meno l'assetto idrogeologico dei luoghi interessati (art. 83 R.R. cit.).
Viene, ora, in rilievo il profilo di illegittimità dell'ordinanza-ingiunzione per violazione del divieto di doppio binario sanzionatorio.
In caso di concorso tra disposizione penale incriminatrice e disposizione amministrativa sanzionatoria in riferimento allo stesso fatto (idem factum), deve trovare applicazione solo la disposizione che risulti speciale rispetto all'altra, all'esito del confronto tra le rispettive fattispecie astratte (Cass. S.U. n.
1963/2011). Il principio di specialità è qui delineato dall'art. 9, co. 2, L. 689/1981, in base al quale la sanzione amministrativa regionale può essere irrogata solo quando il medesimo fatto non integra un reato: la disciplina regionale è residuale, operando solo in relazione a condotte non sanzionate penalmente (cfr. Corte Cost. n. 121/2023 e n. 121/2018).
Qualora dal confronto strutturale tra le fattispecie astratte emerge che le stesse sono poste a presidio di interessi giuridici identici e sanzionano i medesimi fatti, si deve scongiurare il rischio di duplicazione della sanzione e, dunque, la violazione in concreto del divieto di bis in idem.
Ciò presuppone che la sanzione amministrativa irrogata dall'ente locale abbia natura “sostanzialmente penale”, da apprezzarsi in base ai cosiddetti Engel criteria (Corte Cost. n. 149/2022) sanciti dalla Corte
EDU (cfr. A e B c. Norvegia del 15.11.2016) in relazione all'art. 4, co. 1, del Protocollo n. 7 CEDU
(“Nessuno può essere perseguito o condannato penalmente dalla giurisdizione dello stesso Stato per un reato per il quale è già stato assolto o condannato a seguito di una sentenza definitiva conforme alla legge e alla procedura penale di tale Stato”) – e richiamati all'art. 50 CDFUE (“Nessuno può essere perseguito o condannato per un reato per il quale sia già stato assolto o condannato nell'Unione a seguito di una sentenza penale definitiva conformemente alla legge”).
Prescindendo dalla qualificazione giuridica interna data dal singolo Stato, va qui verificato se la sanzione amministrativa regionale ha natura “sostanzialmente penale”, dovendosi a tal fine valorizzare la finalità perseguita (repressiva o risarcitoria/ripristinatoria), prendendo in esame il suo massimo edittale, qui strutturato in base ad un meccanismo moltiplicativo per metro cubo di terreno movimentato o scavato (da € 25,00 a € 50,00).
Si tratta di una sanzione che, oltre ad essere posta a presidio di un bene di rilevanza generale, vanta un'indubbia componente afflittiva nella sua concreta applicazione, essendo in grado di incidere significativamente sul patrimonio del responsabile, e che non persegue invece una finalità
4 ripristinatoria o risarcitoria, poiché non è commisurata al costo necessario per la rimessione in pristino della zona interessata dall'illecita movimentazione di terra, né al valore del terreno asportato in assenza di autorizzazione.
Pertanto, può affermarsi che al di là della formale qualificazione la sanzione amministrativa regionale vanta un sostanziale carattere penale.
Ulteriore presupposto per poter affermare una violazione dell'art. 9, co. 2, L. n. 689/1981 è l'idem factum, in un'accezione storico-naturalistica. Sul punto vanno svolte diverse considerazioni.
La Suprema Corte sostiene che il vincolo idrogeologico costituisce un presidio posto a tutela dell'assetto idrico e geologico del territorio, ossia di un bene giuridico diverso da quello della mera tutela del paesaggio e dell'assetto del territorio (cfr. Cass. pen. n. 50500/2023).
L'accertamento di conformità ex art. 154 della L.R. n. 1/2015 verifica se l'intervento eseguito è conforme alla disciplina urbanistica e edilizia vigente, sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della domanda e che non in contrasto con gli strumenti urbanistici adottati. Il comma 6 dell'art. 154 stabilisce che il titolo abilitativo a sanatoria è condizionato al rilascio delle autorizzazioni o assensi comunque denominati anche in materia di vincolo geologico e idrogeologico.
Se ne ricava che il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria implica ex lege che l'ente comunale verifichi il rispetto delle prescrizioni anche a tutela dell'assetto idrogeologico dell'area interessata dall'intervento edilizio. Anche secondo la Suprema Corte “la positiva conclusione della procedura di accertamento di conformità, finalizzata al rilascio del permesso di costruire in sanatoria con effetto estintivo dei reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti (artt. 36 e 45, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380), è subordinata, in presenza di un vincolo idrogeologico, al conseguimento dell'autorizzazione dell'autorità preposta alla tutela del medesimo” (così in Cass. pen. n. 11960 del
22.12.2020).
Dal provvedimento comunale del 7.1.2021 non emerge il previo rilascio dell'autorizzazione prescritta dal R.R. n. 7/2002, né tale regolamento viene menzionato. Ivi si fa riferimento solo alla verifica della compatibilità paesaggistica dell'opera per violazione dell'autorizzazione n. 99 del 4.12.2017 che, come accennato, tutela un diverso bene giuridico.
Si ricorda, allora, che quando viene realizzato un intervento edilizio in zona sottoposta a vincolo idrogeologico senza il parere espresso dall'autorità preposta alla tutela di tale vincolo “la mancanza del menzionato parere vizia il procedimento amministrativo e rende illegittimo il titolo autorizzativo rilasciato” (cfr. Cass. pen. n. 50500 del 23.11.2023).
Ad ogni modo, nel procedimento penale mosso nei confronti del solo gli era stata contestata Pt_2
l'esecuzione di lavori “in difformità dal progetto e, di conseguenza, in totale difformità del permesso di costruire ed in violazione del vincolo paesaggistico” poiché, nel dettaglio, egli aveva “realizza[to] la nuova linea elettrica di bassa tensione su un tracciato diverso da quello autorizzato;
realizza[to] una pista carrabile di circa 700 metri, larga in media 4 metri e con profondità di scavo media di circa
50 cm, non richiesta nei progetti, né tantomeno autorizzata”. Il ricorrente è stato sottoposto a procedimento penale per violazione dell'art. 44, co. 1, lett. c), d.P.R. n. 380/2001.
Ebbene, secondo il Tribunale va escluso che si versi in ipotesi di idem factum e, quindi, di un concorso apparente di norme tra l'art. 48, co. 11, L.R. 28/2001 e l'illecito penale punito dall'art. 44, co. 1, lett. c) del d.P.R. n. 380/2001 contestato al capo di imputazione A) del decreto penale di condanna emesso dal
G.I.P. presso il Tribunale di Terni in data 6.10.2020 al ricorrente Pt_2
5 La norma penale punisce, infatti, “interventi edilizi nelle zone sottoposte a vincolo storico, artistico, archeologico, paesistico, ambientale, in variazione essenziale, in totale difformità o in assenza del permesso”. Secondo il condivisibile insegnamento della Suprema Corte il vincolo idrogeologico non rientra nell'elencazione tassativa di tale disposizione, che non è suscettibile di applicazione analogica
(cfr. Cass. pen. n. 5508/2020).
Piuttosto, l'esecuzione non autorizzata di interventi edilizi in una zona sottoposta a vincolo idrogeologico integra, al più, il diverso reato p. e p. dall'art. 44, co. 1, lett. b) del d.P.R. 380/2001 (“esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso”) (cfr. Cass. pen. n. 43731/2009).
Non può, quindi, affermarsi che con l'ordinanza-ingiunzione opposta sia stato violato il divieto di doppio binario sanzionatorio nei confronti del ricorrente Pt_2
Ne consegue la legittimità della sanzione irrogata per tale infrazione (quantificata nell'ordinanza- ingiunzione opposta in 1/3 del massimo edittale: € 23.963,33), tenuto conto che per 1.400 metri cubi di terreno movimentato accertati la sanzione minima (€ 25,00 per ciascun metro cubo) ammontava ad €
35.000,00.
2.2. Con il verbale n. 53 del 26.7.2019 è stato contestato lo sradicamento di ceppaie di specie forestali
(lecci, carpini, querce, frassini, ginepri, corbezzoli ed altre piante costituenti la cenosi forestale che si compone sia di piante appartamento arboreo, sia di altre piante che hanno, invece, portamento semi- arboreo o arbustivo, ma comunque dotate di relativa ceppaia) all'interno della zona boscata, come meglio descritto nel rapporto informativo n. 6719 del 18.6.2020.
I Carabinieri hanno, quindi, contestato la violazione dell'art. 7, co. 1, lett. d) della L.R. n. 28/2001 (“lo sradicamento delle piante di alto fusto e delle ceppaie” vietato nei boschi), punibile ai sensi dell'art. 48, co. 7, della citata legge regionale, che sanziona pecuniariamente l'attività di sradicamento di piante o ceppaie.
Premesso che non è in contestazione l'esecuzione di tale attività - che i ricorrenti reputano legittima – va sia escluso un concorso apparente di norme sanzionatorie per insussistenza di un idem factum, sia osservato che l'accertamento di conformità in sanatoria n. 67/2021 non ha escluso l'illiceità della condotta posta in essere dai ricorrenti.
Pertanto, anche la sanzione irrogata con l'ordinanza-ingiunzione opposta per € 2.800,00 è legittima.
2.3. Con il verbale n. 54/2019 il corpo dei Carabinieri ha accertato un'ulteriore infrazione, consistita nella realizzazione di uno scavo, per la posa in opera di un cavo elettrico e relativa protezione, su terreno saldo in luogo diverso da quello prescritto nel nulla-osta, attraverso un movimento di terreno con cambiamento permanente di destinazione d'uso dello stesso, per cui è stata contestata ai ricorrenti la violazione dell'art. 61, co. 1, del R.R. 7/2002, che prescrive l'autorizzazione ex art. 65 R.R. cit., punita all'art. 48, co. 11, della L.R. 28/2001.
La condotta sanzionata è stata meglio descritta nel rapporto informativo n. 6720 del 18.6.2020, nella quale viene rappresentato che il tratto finale della linea elettrica in cavo interrato è stato realizzato quasi completamente fuori dalla parte finale del tracciato autorizzato con il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Montecchio.
A parere del Tribunale, tale condotta risulta sanata dal provvedimento comunale n. 67 del 2021 di accertamento della conformità in sanatoria dell'intervento edilizio, tenuto conto che il comportamento sanzionato a livello amministrativo si sostanzia nella violazione delle prescrizioni contenute nel permesso di costruire, come tali poi oggetto dell'accertamento compiuto in sede di sanatoria.
Pertanto, la sanzione amministrativa irrogata in relazione a tale condotta appare illegittima e non dovuta.
6 Ne consegue che l'ordinanza-ingiunzione deve esser parzialmente annullata, limitatamente all'importo di € 4.166,66.
3. Il parziale e circoscritto accoglimento della domanda giustifica la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti.


P.Q.M.


Il Tribunale, in composizione monocratica, disattesa e/o assorbita ogni diversa istanza, eccezione o deduzione, così provvede:
- in parziale accoglimento dell'opposizione, annulla l'ordinanza-ingiunzione n. 558 del 4.10.2022 limitatamente all'importo di € 4.166,66 irrogato sulla scorta del verbale n. 54 del 26.7.2019 e, per l'effetto, ridetermina la sanzione amministrativa ingiunta nei confronti dei ricorrenti in complessivi € 26.763,33;
- compensa integralmente le spese di lite tra le parti.
Terni, 04/06/2025
Il Giudice dott.ssa Claudia Tordo Caprioli
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